中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2018年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研課題組

內(nèi)容提要：2018年11月至12月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組對(duì)廣西、吉林、河南、貴州、福建五個(gè)?。▍^(qū)）進(jìn)行重點(diǎn)深入調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)行雖總體趨穩(wěn)，但下行壓力較大，地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)區(qū)域分化、經(jīng)濟(jì)分化、財(cái)政分化的趨勢(shì)，財(cái)政體制正是深層次的制度因素，要防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)，需要在風(fēng)險(xiǎn)維度上來(lái)推進(jìn)財(cái)政體制改革。區(qū)域分化的本質(zhì)是效率分化，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)區(qū)域公平的同時(shí)，未能促進(jìn)效率的提升。因此，報(bào)告的落腳點(diǎn)放在基于公平與效率的融合來(lái)完善轉(zhuǎn)移支付制度，避免公平與效率“兩張皮”，著眼人力資本和物質(zhì)資本的形成，提升區(qū)域自我發(fā)展的能力。通過轉(zhuǎn)變理念、完善分配和推進(jìn)財(cái)政體制改革來(lái)完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡可持續(xù)發(fā)展。

2018年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)有效應(yīng)對(duì)外部不確定性沖擊和內(nèi)部供給側(cè)改革帶來(lái)的短期壓力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不斷推進(jìn)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化繼續(xù)前行，財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體呈現(xiàn)趨穩(wěn)態(tài)勢(shì)。但是，外部不確定性仍然較大，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及宏觀調(diào)控政策共振影響，去杠桿與穩(wěn)增長(zhǎng)壓力相互交織，改善民生的增支與減稅降費(fèi)的減收相互疊加，財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體仍面臨較大的下行壓力和挑戰(zhàn)。面對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題，2018年11月至12月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院組織了“2018年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”大型調(diào)研①“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研”是中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院自2015年開始的大型調(diào)研活動(dòng)，每年一次，至今已連續(xù)進(jìn)行4年，是中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院的重點(diǎn)品牌科研活動(dòng)。，分兩個(gè)組對(duì)廣西、吉林、河南、貴州、福建五個(gè)省（區(qū)）進(jìn)行重點(diǎn)深入調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)行雖總體趨穩(wěn)，但下行壓力較大，地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)區(qū)域分化、經(jīng)濟(jì)分化、財(cái)政分化的趨勢(shì)，致使公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)雙升態(tài)勢(shì)，這也暴露出部分地方政府抵御公共風(fēng)險(xiǎn)能力不足的問題。

結(jié)合財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點(diǎn)及區(qū)域分化等問題，調(diào)研以轉(zhuǎn)移支付為切入點(diǎn)，以期探索財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)背后的體制原因。財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體不錯(cuò)，但隱憂不少，面臨下行壓力和區(qū)域分化的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。其中財(cái)政體制正是深層次的制度因素，要防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)，需要在風(fēng)險(xiǎn)維度上來(lái)推進(jìn)財(cái)政體制改革。轉(zhuǎn)移支付制度是與財(cái)政體制相配套的，是在財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分既定基礎(chǔ)上的“再平衡”，以通過基本公共服務(wù)均等化來(lái)促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，對(duì)各級(jí)各類公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有著收斂的兜底作用，具有“滅火器”的功能。因此，2018年度的地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)調(diào)研從轉(zhuǎn)移支付角度切入。研究報(bào)告的落腳點(diǎn)放在基于公平與效率的融合來(lái)完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)財(cái)政體制改革，為地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)后勁增強(qiáng)創(chuàng)造體制條件。

在重點(diǎn)實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究團(tuán)隊(duì)充分利用數(shù)據(jù)庫(kù)和各類公開信息渠道，全面收集各省市財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和數(shù)據(jù)資料，深入分析，最終形成2018年財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告。所以，本報(bào)告立足于重點(diǎn)調(diào)研省份，但對(duì)問題的分析和總結(jié)又不僅僅局限于重點(diǎn)調(diào)研省份，從財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本情況及特點(diǎn)出發(fā)，揭示了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后存在的風(fēng)險(xiǎn)，并從轉(zhuǎn)移支付制度入手，進(jìn)一步剖析了風(fēng)險(xiǎn)上升的深層次原因，提出了防范化解風(fēng)險(xiǎn)的總體思路。報(bào)告從完善轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)公平和效率融合、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付定位、加快財(cái)政體制改革等方面給出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、地方轉(zhuǎn)移支付依賴度增加，折射出經(jīng)濟(jì)下行及區(qū)域分化風(fēng)險(xiǎn)

2018年地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)“穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有憂”的特征，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地區(qū)間區(qū)域分化現(xiàn)象初顯。具體體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)分化和社會(huì)分化兩個(gè)層面上：首先是經(jīng)濟(jì)分化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體差距在縮小，但是區(qū)域內(nèi)部差距在擴(kuò)大，南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的區(qū)域差異明顯。其次是社會(huì)分化，老齡化、就業(yè)、受教育程度、人口流動(dòng)的區(qū)域差異明顯。

區(qū)域分化最終會(huì)傳遞到財(cái)政指標(biāo)上，經(jīng)濟(jì)分化帶來(lái)了收入分化，社會(huì)分化影響了部分重點(diǎn)支出的區(qū)域分化，地區(qū)間財(cái)政自給率差異顯著，基層財(cái)政收支矛盾突出。為了應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展失衡，轉(zhuǎn)移支付在縮減區(qū)域間財(cái)力差異、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化上取得了一定成效；經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費(fèi)疊加導(dǎo)致地方財(cái)政收入增速回落，這使得地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升，總體經(jīng)濟(jì)下行使得作為轉(zhuǎn)移支付主要來(lái)源的發(fā)達(dá)地區(qū)同樣面臨增長(zhǎng)回落態(tài)勢(shì)，因此轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)可持續(xù)性將面臨一定的挑戰(zhàn)。

（一）地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)“穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有憂”特征

1.地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體“穩(wěn)中有進(jìn)”

（1）地方“穩(wěn)增長(zhǎng)”政策效果顯著

2018年各地紛紛實(shí)行穩(wěn)增長(zhǎng)政策，保持了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的增長(zhǎng)。從重點(diǎn)調(diào)研省份的數(shù)據(jù)來(lái)看，東部和中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體水平較弱。除東北地區(qū)的吉林省外，各重點(diǎn)調(diào)研省份的經(jīng)濟(jì)增速都要高于全國(guó)平均水平。其中，西部地區(qū)的貴州省增速最快，達(dá)到9.1%。現(xiàn)階段各地的投資需求仍然巨大，投資可以在穩(wěn)增長(zhǎng)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。重點(diǎn)調(diào)研省份紛紛以穩(wěn)投資為重要抓手，五個(gè)地區(qū)固定資產(chǎn)平均增速為10.5%。福建省將技術(shù)創(chuàng)新與投資緊密結(jié)合，技改投資增長(zhǎng)33.8%，同時(shí)大力推動(dòng)民間投資，民間投資對(duì)全省投資增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)94.9%。河南省的工業(yè)技改投資增長(zhǎng)21.5%。廣西突出抓好重大項(xiàng)目來(lái)穩(wěn)定投資，自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目953項(xiàng)，其中產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目455項(xiàng)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目351項(xiàng)，一批重大項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)開工和竣工；優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，民間投資、制造業(yè)投資分別增長(zhǎng)12.2%和22.5%。貴州省多渠道擴(kuò)大有效投資，重大工程項(xiàng)目投資完成9512億元，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)15.8%，民間投資增長(zhǎng)13.8%。

除了固定資產(chǎn)投資外，重點(diǎn)調(diào)研省份的社會(huì)消費(fèi)品零售總額、進(jìn)出口總額（貴州省除外）以及人均可支配收入的增速也較快。

圖1 重點(diǎn)調(diào)研省份主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速情況

（2）“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新活力

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革向縱深推進(jìn)，為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)注入新活力。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，地方一大批“散、亂、污”企業(yè)受去產(chǎn)能政策影響，市場(chǎng)出清力度不斷加大，工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率穩(wěn)中有升，實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)政策激發(fā)了市場(chǎng)活力，重點(diǎn)調(diào)研省份都新增了不少市場(chǎng)主體，其中，河南省和福建省增長(zhǎng)較快，規(guī)模分別為87.6萬(wàn)戶和80.7萬(wàn)戶。

表1 2018年重點(diǎn)調(diào)研省份供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效

（3）地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量有所改善

隨著各項(xiàng)改革措施的逐步推進(jìn)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不僅保持了一定的經(jīng)濟(jì)增速，更關(guān)鍵的是財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量在不斷提升，主要體現(xiàn)在稅收占比的改善上。2018年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比為85.3%，較2017年提高1.65個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政收入質(zhì)量得到進(jìn)一步改善，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益。從區(qū)域分布看，財(cái)政收入質(zhì)量東部地區(qū)高于中西部地區(qū)。從各省公布的財(cái)政數(shù)據(jù)來(lái)看，收入質(zhì)量改善明顯。公開數(shù)據(jù)顯示，2018年天津市稅收收入占一般公共預(yù)算收入的77.2%，比上年提高7.7個(gè)百分點(diǎn)。湖南省2018年非稅收入901.1億元，下降9.8%，占地方收入比重31.5%，較2017年下降4.7個(gè)百分點(diǎn)，較2016年下降11個(gè)百分點(diǎn)。寧夏、廣東、安徽、福建稅收收入占比分別比2017年提高2.4、2.1、1.4、1.3個(gè)百分點(diǎn)。云南稅收收入占比71.4%，比上年提高了6個(gè)百分點(diǎn)，129個(gè)縣級(jí)稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重全部達(dá)50%以上。2018年貴州稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重為73.3%，與2017年基本持平。廣西、吉林、河南2018年稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重分別為66.73%、71.9%、70.6%，分別比2017年提高1.24、1.37、2.24個(gè)百分點(diǎn)。

表2 東中西部一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比 單位：%

2.地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行表現(xiàn)“穩(wěn)中有憂”

（1）固定資產(chǎn)投資前低后高

2018年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資名義同比增長(zhǎng)5.9%，較上年回落1.1個(gè)百分點(diǎn)。其中，東部、中部、西部和東北地區(qū)投資分別增長(zhǎng)5.7%、10.0%、4.7%和1.0%。東部新興產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，中西部承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，東北人口外流且產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢。2018年固定資產(chǎn)投資增速表現(xiàn)為前低后高的特點(diǎn)，主要原因包括：一是地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管帶來(lái)政府信用緊縮，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資下滑。二是金融去杠桿力度增加，帶來(lái)市場(chǎng)利率上升，不利于企業(yè)擴(kuò)大投資。此外，房地產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控抑制了房地產(chǎn)的無(wú)序擴(kuò)張。當(dāng)中央政府意識(shí)到這些問題后，開始實(shí)行穩(wěn)投資的政策舉措，包括改善營(yíng)商環(huán)境、加大對(duì)民生等短板領(lǐng)域的投資力度、加快地方政府債券發(fā)行進(jìn)度、持續(xù)對(duì)金融機(jī)構(gòu)定向降準(zhǔn)等政策，扭轉(zhuǎn)了投資增速的下行態(tài)勢(shì)，但是和歷史同期相比，當(dāng)前的投資仍然承受一定的下行壓力。

圖2 2017年2月-2019年3月固定資產(chǎn)投資額累計(jì)同比

（2）消費(fèi)增速持續(xù)下滑

2018年社會(huì)消費(fèi)品零售總額全年增速9.0%，較2017年下降1.2個(gè)百分點(diǎn)，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行影響消費(fèi)表現(xiàn)不佳。部分支出類別增速下滑：文娛用品、化妝品、通訊器材、汽車、家電等消費(fèi)增速較2017年下降，其中汽車銷售增速下降明顯，2001年以來(lái)年度增速首次降為負(fù)值（-2.4%）；此外，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈下游消費(fèi)隨房地產(chǎn)銷售而下降，家電、家具、建筑裝潢增速較2017年小幅下降。而糧油食品、日用品、服裝等必需消費(fèi)品的消費(fèi)增速較2017年持平或上升。

圖3 2017-2018年社會(huì)消費(fèi)品零售總額累計(jì)同比

（3）地方政府紛紛調(diào)低2019年增長(zhǎng)目標(biāo)值

基于對(duì)2019年經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的綜合判斷，地方政府謹(jǐn)慎調(diào)整了2019年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。2019年初各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府有23個(gè)調(diào)低了當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。有14個(gè)省級(jí)政府將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)置為一個(gè)浮動(dòng)區(qū)間，其中有10個(gè)省份把2018年初確定的增長(zhǎng)目標(biāo)設(shè)定為2019年增長(zhǎng)區(qū)間的上限。增長(zhǎng)目標(biāo)下調(diào)幅度較大的省份降幅超過20%，如重慶2018年設(shè)定了8.5%的增長(zhǎng)目標(biāo)，2019年確定的目標(biāo)只有6%；新疆也從7%下降為5.5%。對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的謹(jǐn)慎判斷反映了當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)中有變、變中有憂”的趨勢(shì)特征，在新的下行壓力下公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)聚集就成為宏觀調(diào)控政策尤其需要高度關(guān)注的方面，這就更加需要地方以改革創(chuàng)新的精神來(lái)推進(jìn)各項(xiàng)工作，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在一個(gè)合理區(qū)間的前提下提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

（二）區(qū)域分化表現(xiàn)出新特征

我國(guó)分稅制以來(lái)的轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了重要作用。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化出現(xiàn)新特征：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)增速等數(shù)量指標(biāo)看，中國(guó)不同省份間經(jīng)濟(jì)分化有所收斂，但不同區(qū)域內(nèi)部的分化特征顯著，而且南方與北方的經(jīng)濟(jì)分化特征凸顯。從投資效率、專利數(shù)、工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入等質(zhì)量指標(biāo)看，區(qū)域間發(fā)展質(zhì)量分化的特征顯著，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的優(yōu)勢(shì)明顯。從社會(huì)指標(biāo)看，老齡化、就業(yè)、受教育程度等社會(huì)化指標(biāo)區(qū)域分化明顯。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距總體趨于收斂，但區(qū)域內(nèi)部存在分化跡象

從人均GDP變異系數(shù)這個(gè)反映發(fā)展水平差異的指標(biāo)看，全國(guó)省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距整體呈收斂態(tài)勢(shì)，但各區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)部，特別是區(qū)域內(nèi)部省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化跡象明顯。全國(guó)人均GDP變異系數(shù)由2007年的0.6060下降到2017年的0.4546，整體呈現(xiàn)出縮小態(tài)勢(shì)。區(qū)域差異情況①東中西部按傳統(tǒng)行政區(qū)劃進(jìn)行劃分，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個(gè)?。ㄊ校?；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)??；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個(gè)省（市、區(qū)）。，中部地區(qū)人均GDP變異系數(shù)②變異系數(shù)=樣本標(biāo)準(zhǔn)差/樣本均值，可以用來(lái)衡量和比較樣本數(shù)據(jù)的離散程度。小于東部和西部地區(qū)，且基本保持穩(wěn)定。西部地區(qū)經(jīng)歷2007年至2011年的擴(kuò)大趨勢(shì)后，呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)，2017年人均GDP變異系數(shù)為0.2475。東部地區(qū)人均GDP變異系數(shù)從2007年的0.4299下降到2014年的0.3109，從2015年開始逐步攀升，與全國(guó)人均GDP變異系數(shù)變化趨勢(shì)基本保持一致。區(qū)域間人均GDP變異系數(shù)的變化趨勢(shì)表明，中部地區(qū)內(nèi)部省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距變化不大，西部地區(qū)區(qū)域內(nèi)部省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距正逐步縮小，而東部地區(qū)區(qū)域內(nèi)部省份間差距有擴(kuò)大跡象。

圖4 分地區(qū)人均GDP變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

從南北地理區(qū)域看③從地理上劃分南北，南方地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏共16?。ㄊ小^(qū)），北方地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆共15個(gè)?。ㄊ?、區(qū)），下同。，南方地區(qū)省份人均GDP差距呈逐年縮小的態(tài)勢(shì)，并且從2015年開始南方地區(qū)省際間人均GDP差異小于北方地區(qū)。2007年南方地區(qū)人均GDP變異系數(shù)為0.6669，2017年下降到0.4513。北方地區(qū)人均GDP差距在2007年至2014年間呈縮小趨勢(shì)，從2015年起省際間人均GDP水平呈擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。北方地區(qū)省份人均GDP變異系數(shù)從2007年的0.5622下降到2014年的0.4333，并逐步攀升到2017年的0.4738。

2.經(jīng)濟(jì)增速分化程度邊際改善，但南北差距特征明顯

圖5 分地區(qū)人均GDP變異系數(shù)（分南北方）

圖6 分地區(qū)實(shí)際GDP增速變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

全國(guó)省際間和不同區(qū)域內(nèi)部省際間經(jīng)濟(jì)增速均存在一定分化，但各省市經(jīng)濟(jì)增速分化程度存在邊際改善。2018年全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速為6.60%，各省市算術(shù)平均增速為6.95%，其中增速最快的西藏高達(dá)10.00%，增速最慢的天津僅有3.60%，二者相差6.4個(gè)百分點(diǎn)。分區(qū)域來(lái)看，東部、中部、西部平均增速分別為6.38%、7.02%、7.42%，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中共有21個(gè)高于或者等于全國(guó)增速，其中東部、中部、西部分別有7個(gè)、6個(gè)、8個(gè)，東部、中部、西部省份跑贏整體增速的比例分別為64%、75%、66%。除此之外，全國(guó)仍有10個(gè)省份未能跑贏整體增速，分別是山東（6.40%）、甘肅（6.30%）、新疆（6.10%）、重慶（6.00%）、海南（5.8%）、遼寧（5.70%）、內(nèi)蒙古（5.30%）、黑龍江（5.00%）、吉林（4.50%）、天津（3.60%）。動(dòng)態(tài)看，2010-2016年經(jīng)濟(jì)增速的省際變異系數(shù)呈現(xiàn)波動(dòng)上行趨勢(shì)，自2017年起開始下降，地區(qū)間增速更加均衡，2018年省際變異系數(shù)為0.20，略低于2017年的0.23。

雖然經(jīng)濟(jì)增速分化程度邊際改善，但南北經(jīng)濟(jì)分化的特征十分明顯。經(jīng)濟(jì)總量上，南方地區(qū)和北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量差異呈擴(kuò)大趨勢(shì)，這一趨勢(shì)從2014年開始尤為明顯。南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占比從2007年的57.39%上升到2018年的61.52%，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占比從2007年的42.61%下降到2018年的38.48%。南北經(jīng)濟(jì)總量占比差距從2007年的14.78個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2018年的23.04個(gè)百分點(diǎn)。2018年經(jīng)濟(jì)總量上湖南趕超河北，廣西趕超天津，山東與廣東、江蘇的差距進(jìn)一步拉大，在GDP總量排名前十的省份中，北方僅有山東、河南和河北三省位列其中。全國(guó)10個(gè)未能跑贏整體經(jīng)濟(jì)增速的省份中，北方地區(qū)占了8個(gè)。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量省際間差異較大

區(qū)域間的分化不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量指標(biāo)上，近年來(lái)還體現(xiàn)為一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的區(qū)域分化上，這需要引起我們的高度關(guān)注。

（1）東部投資效率高于其他地區(qū)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很大程度上是投資驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)，投資的效率能較好地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。2018年增量資本產(chǎn)出率（ICOR）①增量資本產(chǎn)出率（ICOR），是反映投資效率的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，即當(dāng)年投資增量（I）/生產(chǎn)總值增加量（ΔY），表明單位產(chǎn)出增量所需的新增投資量，ICOR越高，其投資效率和生產(chǎn)效率越低。東部、中部②由于存在異常值，中部地區(qū)未包括吉林省。、西部平均值分別為11.17、12.43、12.82，東部地區(qū)投資效率高于中西部地區(qū)。2018年我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨中美貿(mào)易摩擦和去杠桿雙重壓力，穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)就業(yè)難度較大，各地紛紛上馬投資計(jì)劃，由于各地發(fā)展?fàn)顩r不一，全國(guó)區(qū)域增量資本產(chǎn)出率出現(xiàn)了一定分化，但分化程度較往年有所改善。

圖7 分地區(qū)增量資本產(chǎn)出率（ICOR）的省際變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

全國(guó)增量資本產(chǎn)出率變異系數(shù)從2017年的1.33下降到2018年的1.17，全國(guó)省份間和西部地區(qū)內(nèi)部省份間的增量資本產(chǎn)出率差距有縮小趨勢(shì)，中東部地區(qū)內(nèi)部省份間增量資本產(chǎn)出率差距有擴(kuò)大趨勢(shì)。

（2）南方授權(quán)專利數(shù)高于北方

就2008-2017年分區(qū)域授權(quán)專利數(shù)來(lái)看，盡管南方授權(quán)專利數(shù)與北方授權(quán)專利數(shù)的比值自2012年以來(lái)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但2017年較2016年有所上升。2017年南方授權(quán)專利總數(shù)是北方的2.5倍，其中，北京是一個(gè)比較特殊的城市，作為首都具有無(wú)可替代的資源優(yōu)勢(shì)，如果將北京的授權(quán)專利數(shù)剔除，這一比值將達(dá)到3.3倍。2017年南方區(qū)域中廣東、江蘇和浙江授權(quán)專利數(shù)分別為332652件、227187件和213805件，北方區(qū)域中授權(quán)專利數(shù)最多的北京則為106948件，這反映出南方擁有更為強(qiáng)大的自主創(chuàng)新能力，能為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供更為強(qiáng)勁的動(dòng)力。

圖8 2008-2017年南北方的授權(quán)專利數(shù)差異

（3）南方工業(yè)企業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例高于北方

考察2008-2017年工業(yè)企業(yè)研究與開發(fā)（R&D）經(jīng)費(fèi)①工業(yè)企業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出是指統(tǒng)計(jì)年度內(nèi)工業(yè)企業(yè)實(shí)際用于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)支出，工業(yè)企業(yè)的研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出不僅有助于提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，還能帶來(lái)社會(huì)效益。占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，我們發(fā)現(xiàn)有顯著的南北差異，南方/北方基本上在1.5倍以上，剔除北京后基本上在2倍以上，反映出南方企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研究相對(duì)重視，研發(fā)投入較多，這樣會(huì)加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的區(qū)域分化。

圖9 2008-2017年工業(yè)企業(yè)研究與開發(fā)（R&D）經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重

4.區(qū)域間部分社會(huì)層面指標(biāo)分化值得警惕

（1）發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度較高

從趨勢(shì)看，老齡人口（65歲以上）占比呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，且南方老齡人口占比大于北方，東部大于中西部。2016年老齡人口占比最多的幾個(gè)省份為重慶、四川、江蘇、遼寧和上海。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)中老年部分對(duì)勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人，老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)角度反映人口老化社會(huì)后果的指標(biāo)之一。南方的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較北方更重，2017年撫養(yǎng)比最高的幾個(gè)省份為重慶、四川、江蘇、安徽以及上海，均在18%以上，這幾個(gè)地區(qū)在未來(lái)將會(huì)承擔(dān)更大的養(yǎng)老壓力。當(dāng)前中央制定的養(yǎng)老金調(diào)劑制度更多要依賴于發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金盈余，如果考慮到發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡化趨勢(shì)，這種制度的可持續(xù)性就要受到很大削弱。

圖10 2011-2017年南北方老年人口撫養(yǎng)比均值的差異

（2）南方受教育程度普遍高于北方

受教育年限體現(xiàn)了個(gè)體的人力資本差異，影響個(gè)體的就業(yè)和收入水平，也是創(chuàng)新發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的重要影響因素。南方和北方在社會(huì)層面的分化同樣也反映在教育領(lǐng)域，2017年南方受教育年限平均為9.49年，北方為8.96年，大約相差0.5年，剔除北京這一教育發(fā)達(dá)地區(qū)，這一差距將擴(kuò)大至約0.8年。

圖11 2008-2017年南北方人口平均受教育年限均值的差異

（3）中西部就業(yè)壓力較大

從就業(yè)的角度來(lái)看，東部地區(qū)失業(yè)率明顯低于中西部地區(qū)，中部地區(qū)失業(yè)率最高，穩(wěn)就業(yè)壓力大。2017年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)平均的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為3.1%、3.34%、3.15%。主要原因在于發(fā)達(dá)地區(qū)具有較高的經(jīng)濟(jì)總量和就業(yè)容納空間，第三產(chǎn)業(yè)占比較高，失業(yè)率相對(duì)較低。西部地區(qū)失業(yè)率較高，主要在于其落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。相比之下，中部地區(qū)的人口基數(shù)大，發(fā)展水平不高，就業(yè)容納空間小導(dǎo)致了較高的失業(yè)率。

圖12 2011-2017年?yáng)|中西分地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均值的差異

（4）人口更多流向發(fā)達(dá)地區(qū)

為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，各地紛紛出臺(tái)財(cái)稅優(yōu)惠、放開落戶限制等吸引人才的政策，發(fā)達(dá)地區(qū)有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，例如較多的企業(yè)和就業(yè)崗位以及較好的公共服務(wù)，這些都成為人口流入的主要誘因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年人口凈流入前五的省份分別為廣東、浙江、新疆、安徽、重慶，其中只有新疆為北方省份，其余都為南方省份，北京、山東和黑龍江三地人口流出較為嚴(yán)重。人口流動(dòng)是“用腳投票”的結(jié)果，在某種程度上反映了人們對(duì)某個(gè)地區(qū)發(fā)展?jié)摿?、生產(chǎn)與生活成本以及公共服務(wù)資源等方面的綜合評(píng)價(jià)，高人力資本的持續(xù)流入會(huì)帶動(dòng)流入地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，反之也讓流出地陷入發(fā)展困境。

（三）經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)域分化加劇財(cái)政分化，部分地方財(cái)政收支矛盾凸顯

良好的財(cái)政運(yùn)行是經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化一定程度上會(huì)通過財(cái)政分化得到體現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同地方在轉(zhuǎn)移支付資金使用管理的規(guī)范性上呈現(xiàn)比較大的差異，體現(xiàn)了區(qū)域財(cái)政分化和緊平衡壓力。分析表明，全國(guó)省份間財(cái)政收入增速，東部地區(qū)和南方地區(qū)表現(xiàn)優(yōu)越，同時(shí)人均一般公共預(yù)算收入南北差異在擴(kuò)大。省際間一般公共預(yù)算支出差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)，其中教育支出尤為明顯，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)能力地區(qū)間存在較大差距。區(qū)域間財(cái)政自給率差異顯著，無(wú)論是東中西三大區(qū)域還是南北方地區(qū)的財(cái)政自給率自2015年以來(lái)均在下降，部分反映出地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度在增加。縱向看，基層政府財(cái)政收支失衡壓力增大。

圖13 2018年人口凈流入的省際分布

1.經(jīng)濟(jì)分化帶來(lái)地區(qū)間財(cái)政收入能力差距拉大

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，各級(jí)財(cái)政部門采取多種措施積極應(yīng)對(duì)，全國(guó)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)，但地區(qū)間分化特征明顯。與全國(guó)平均增速相比，區(qū)域間收入增長(zhǎng)形勢(shì)東部地區(qū)要優(yōu)于中西部地區(qū)，南方地區(qū)要好于北方地區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)一般公共預(yù)算收入18.34萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)6.2%①2018年數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部及各省2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算報(bào)告，各省2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。其中22個(gè)省（市、區(qū)）一般公共預(yù)算收入增速高于全國(guó)平均水平，數(shù)量上比2017年大幅增加。從區(qū)域分布情況來(lái)看，2018年?yáng)|、中、西部地區(qū)一般公共預(yù)算收入增速高于全國(guó)平均增速的?。ㄊ小^(qū)）分別有9個(gè)、5個(gè)、8個(gè)，2017年為4個(gè)、3個(gè)、4個(gè)，分別增加了5個(gè)、2個(gè)和4個(gè)。2018年南方和北方地區(qū)分別有11個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）一般公共預(yù)算收入增速高于全國(guó)平均增速，比2017年分別增加了8個(gè)和3個(gè)。

人均一般公共預(yù)算收入南方高于北方，同時(shí)南北方地區(qū)人均一般公共預(yù)算收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。2007年至2018年，南北方人均一般公共預(yù)算收入比值均大于1，且從2013年開始，比值呈現(xiàn)出攀升趨勢(shì)，由2013年的1.05擴(kuò)大至2018年的1.27。南北方人均一般公共預(yù)算收入比值的擴(kuò)大，說明南北方地區(qū)由經(jīng)濟(jì)分化帶來(lái)的地區(qū)間財(cái)政收入分化存在加劇的趨勢(shì)。

人均一般公共預(yù)算收入變異系數(shù)的變化趨勢(shì)表明，差距整體呈縮小態(tài)勢(shì)，但近年來(lái)呈現(xiàn)出分化跡象。整體而言，全國(guó)各省份人均一般公共預(yù)算收入差距在縮小，但從2014年開始呈現(xiàn)出擴(kuò)大的跡象。區(qū)域內(nèi)部人均一般公共預(yù)算收入差距東部地區(qū)最大，中部地區(qū)最小。區(qū)域內(nèi)部省份間人均一般公共預(yù)算收入差距表現(xiàn)出不同的變化趨勢(shì)，東部地區(qū)從2014年開始差距有所擴(kuò)大，中西部地區(qū)差距穩(wěn)中有降。

2.社會(huì)分化導(dǎo)致部分地方的重點(diǎn)支出水平分化

圖14 南北方人均一般公共預(yù)算收入差距對(duì)比

圖15 分地區(qū)人均一般公共預(yù)算收入變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

較高強(qiáng)度的財(cái)政支出，一定程度上為社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行提供了保障。2018年全國(guó)一般公共預(yù)算支出22.09萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.7%，比一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)高2.5個(gè)百分點(diǎn)。其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文體傳媒、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)等與民生相關(guān)的財(cái)政支出保持較高增速，有力地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，增加了人民群眾的獲得感和幸福感。公開數(shù)據(jù)顯示，2018年一般公共預(yù)算支出增速大于收入增速的?。ㄊ小^(qū)）共20個(gè)，其中東部地區(qū)9個(gè)，中部地區(qū)3個(gè)，西部地區(qū)8個(gè)。

人均一般公共預(yù)算支出變異系數(shù)的變化趨勢(shì)表明，省際間人均一般公共預(yù)算支出整體差距從2014年開始呈現(xiàn)出擴(kuò)大的跡象。區(qū)域內(nèi)人均一般公共預(yù)算支出差距西部地區(qū)最大，中部地區(qū)最小。區(qū)域內(nèi)部省份間人均一般公共預(yù)算支出差距表現(xiàn)出不同的變化趨勢(shì)，東部和西部地區(qū)近年來(lái)差距有所擴(kuò)大，而中部地區(qū)差距則穩(wěn)中有降。

南北方人均一般公共預(yù)算支出差距呈現(xiàn)出先縮小后擴(kuò)大的趨勢(shì)。2007年南北方人均一般公共預(yù)算支出比值為0.91，到2016年該比值約為1.00，南北方人均一般公共預(yù)算支出差距逐年縮小。但從2016年開始，南方人均一般公共預(yù)算支出超過北方，差距在擴(kuò)大，2018年該比值為1.06。

圖16 分地區(qū)人均一般公共預(yù)算支出變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

作為社會(huì)民生支出重要組成部分的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)支出區(qū)域分化的特征也較為明顯。人均教育支出省際間差距，以2012年為拐點(diǎn)呈現(xiàn)先縮小后擴(kuò)大的趨勢(shì)。東部和西部地區(qū)省際間人均教育支出差距區(qū)域特征與全國(guó)趨勢(shì)基本一致，但2012年之前東部地區(qū)人均教育支出差距大于西部地區(qū)，2012年之后則相反。中部地區(qū)人均教育支出省際間差距要小于東西部地區(qū)，并且整體呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。

圖17 分地區(qū)人均教育支出變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

南北方人均教育支出差距則更為明顯。2007年至2017年間，從絕對(duì)差距來(lái)看，南方地區(qū)人均教育支出高于北方地區(qū)，南北方人均教育支出比值均大于1。從差距變化趨勢(shì)上看，2007年至2011年間，南北方人均教育支出差距相對(duì)平穩(wěn)，但從2012年開始，人均教育支出差距呈現(xiàn)出攀升態(tài)勢(shì)，比值由2012年的1.28擴(kuò)大到2017年的1.50。

整體而言，人均醫(yī)療衛(wèi)生支出省際間差距呈縮小的態(tài)勢(shì)，但從2016年開始有擴(kuò)大的跡象。東部地區(qū)內(nèi)部省份間人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距最大，中部地區(qū)內(nèi)部省份間人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距最小。

南北方人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距與人均一般公共預(yù)算支出差距變化趨勢(shì)相一致，呈現(xiàn)出先縮小后擴(kuò)大的趨勢(shì)。2007年南方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出是北方地區(qū)的0.92倍，到2013年南北方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出基本接近。2014年開始，南方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出超過北方地區(qū)，且差距逐年擴(kuò)大。2017年南方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出是北方地區(qū)的1.11倍。

圖18 南北方人均教育支出差距對(duì)比

圖19 分地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

相對(duì)于教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出，南北方人均社會(huì)保障和就業(yè)支出整體差距相對(duì)平穩(wěn)，并呈縮小趨勢(shì)。2007年南北方人均社會(huì)保障和就業(yè)支出比值為0.72，到2017年該比值提高到0.86，說明南北方人均社會(huì)保障和就業(yè)支出差距正逐步縮小。

圖20 南北方人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距對(duì)比

圖21 南北方人均社會(huì)保障和就業(yè)支出差距對(duì)比

雖然人均社會(huì)保障和就業(yè)支出省際間整體差距相對(duì)平穩(wěn)，但地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)能力則存在較大差距。為均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，自2018年7月1日起開始實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度。公開數(shù)據(jù)顯示①2019年中央調(diào)劑基金繳撥差額情況表，http：//yss.mof.gov.cn/2019zyczys/201904/t20190401_3210021.html。，2018年，北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東共7省（市）中央調(diào)劑基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳撥差額為正，即為“貢獻(xiàn)”省份，7?。ㄊ校﹥羯侠U金額為610.3億元，其中廣東省凈上繳237億元。前面分析表明，發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡化趨勢(shì)在加速，因此為了進(jìn)一步保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，2019年政府工作報(bào)告指出，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌改革，繼續(xù)提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑比例，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金?！督档蜕鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》則明確將2019年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑比例提高至3.5%，以進(jìn)一步均衡各省之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)。

3.地區(qū)間財(cái)政自給率差異明顯，基層財(cái)政收支矛盾凸顯

圖22 2018年中央調(diào)劑基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金繳撥差額分省情況

當(dāng)前我國(guó)地區(qū)間財(cái)政自給率差距較大，上海、北京、廣東、浙江等東部省份財(cái)政自給率較高，西部地區(qū)省份財(cái)力狀況普遍較低。2018年地方財(cái)政自給率①財(cái)政自給率=一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出*100%。上海最高為85.11%，西藏最低為11.68%?？傮w看，東部地區(qū)財(cái)政自給率遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。2009年至2014年，中西部地區(qū)財(cái)政自給率得到穩(wěn)步提升，但從2015年起財(cái)政自給率有所下降。南方地區(qū)財(cái)政自給率高于北方地區(qū)，并且近年來(lái)南北方財(cái)政自給率差距有所擴(kuò)大；同時(shí)，2015年起南方和北方地區(qū)的財(cái)政自給率呈逐年下降趨勢(shì)，這一特征與東中西部的趨勢(shì)變化特征相似。

圖23 2018年各省財(cái)政自給率

從2018年來(lái)看，全年財(cái)政收入同比增長(zhǎng)6.2%，低于2017年的同比增幅7.4%；稅收收入同比增長(zhǎng)8.3%，低于2017年的同比增幅10.7%，減稅壓力疊加經(jīng)濟(jì)下行壓力，導(dǎo)致財(cái)政收入壓力驟然增加。更大力度的減稅降費(fèi)，從長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)涵養(yǎng)稅源有積極作用，但短期一定程度上會(huì)給財(cái)政收入增長(zhǎng)帶來(lái)壓力。財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的“三?！敝С鰟傂栽鲩L(zhǎng)，疊加地方政府債務(wù)還本付息壓力，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇，主要體現(xiàn)在縣級(jí)等基層財(cái)政收支困境中。2017年，中部某省高達(dá)76.92%的縣（市）地方財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，2018年1—10月份，縣（市）財(cái)政收入下降14.2%，比市（州）級(jí)財(cái)政收入增幅低14.8個(gè)百分點(diǎn)，全省仍有74.36%的縣（市）財(cái)政收入增幅為負(fù)，雖然降幅有所收窄，但財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)的局面仍沒得到根本性改變，縣（市）財(cái)政運(yùn)行困難程度增加。

（四）轉(zhuǎn)移支付均等化效果顯著，地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升

轉(zhuǎn)移支付可以彌補(bǔ)地方自有財(cái)力不足，有助于實(shí)現(xiàn)不同省份間基本公共服務(wù)均等化，總體上看我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)均衡地區(qū)間財(cái)力差距效果明顯。2019年隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和國(guó)內(nèi)大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度上升，同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行使得轉(zhuǎn)移支付持續(xù)性面臨壓力。

1.轉(zhuǎn)移支付向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，均衡地方財(cái)力效果顯著

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從2008年的18708.6億元增加到2018年的69674億元，年均增長(zhǎng)14.05%。其中一般性轉(zhuǎn)移支付從2008年的8746.21億元增加到2017年的35145.59億元，年均增長(zhǎng)16.71%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從2008年的9962.39億元增加到2017年的21883.36億元，年均增長(zhǎng)9.14%。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也趨于優(yōu)化，一般性轉(zhuǎn)移支付占比從2008年的46.75%增加到2017年的61.63%，提高了14.88個(gè)百分點(diǎn)。轉(zhuǎn)移支付分配向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)傾斜，近年來(lái)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國(guó)近80%，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻(xiàn)。

轉(zhuǎn)移支付顯著降低了人均財(cái)政收入的省際變異系數(shù)，在均衡地方政府財(cái)力方面發(fā)揮著重要作用。2017年人均一般公共預(yù)算收入省際變異系數(shù)為0.7881，考慮轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)政收入省際變異系數(shù)下降到0.6043。2018年人均一般公共預(yù)算收入省際變異系數(shù)為0.7928，考慮轉(zhuǎn)移支付后人均財(cái)政收入省際變異系數(shù)下降到0.6601。雖然較2017年所有擴(kuò)大，但仍顯著地縮小了地方政府間的財(cái)力差異。轉(zhuǎn)移支付一定程度上彌補(bǔ)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入的不足，降低了地方政府間財(cái)政收入水平差異，較好地發(fā)揮了均衡地方財(cái)力的效果。

圖24 轉(zhuǎn)移支付均衡地方財(cái)力的效果

2.轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化的關(guān)聯(lián)特征明顯

轉(zhuǎn)移支付作為均衡地方財(cái)力的制度安排，與財(cái)政經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)特征。一是轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重的區(qū)域分布與財(cái)政自給率呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。2018年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出的比重分別為20.12%、47.51%、54.53%，南方和北方地區(qū)分別為32.80%、44.11%；2018年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)財(cái)政自給率分別為69.45%、41.20%、34.87%，南方和北方地區(qū)分別為55.74%、46.28%。轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重較高的地區(qū)，財(cái)政自給率水平較低，這一特征與地方政府財(cái)政自給率的區(qū)域分布特征相吻合。二是轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重變化與近年來(lái)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分化趨勢(shì)基本一致，東部和南方地區(qū)轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重超過50%的省份數(shù)量分別小于中西部和北方地區(qū)。與2015年相比，2016年轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重提高的省份共8個(gè)，其中東部、中部、西部分別為2個(gè)、3個(gè)、3個(gè)，南方和北方分別為3個(gè)和5個(gè)；2017年轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重較2016年有所提高的省份共13個(gè)，其中東部、中部、西部分別為4個(gè)、2個(gè)、7個(gè)，南方和北方分別為4個(gè)和9個(gè)；2018年全國(guó)31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重均高于2017年，其中東部、中部、西部省份數(shù)較2017年分別增加了7個(gè)、6個(gè)、5個(gè)，南方和北方分別增加了12個(gè)和6個(gè)。2018年轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重超過50%的省份共11個(gè)，比2017年增加了2個(gè)，其中中部地區(qū)2個(gè)、西部地區(qū)9個(gè)，南方地區(qū)4個(gè)、北方地區(qū)7個(gè)。這一變化趨勢(shì)特征與近年來(lái)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分化趨勢(shì)基本一致。

3.地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴度上升，轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

中美貿(mào)易摩擦等外部因素帶來(lái)的不確定性，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)的陣痛等內(nèi)外因素疊加導(dǎo)致財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。預(yù)計(jì)2019年大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策將使企業(yè)減輕近2萬(wàn)億元的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，這會(huì)給地方財(cái)政收入帶來(lái)直接減收效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費(fèi)的雙重壓力使地方政府自有財(cái)力緊縮，而與民生相關(guān)的支出則保持剛性增長(zhǎng)，如何解決這一收支困境？一方面，地方政府開始“節(jié)衣縮食”過“緊日子”；另一方面財(cái)政收支的缺口擴(kuò)大會(huì)增加地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的訴求，希望通過增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足。然而一個(gè)不容回避的現(xiàn)實(shí)是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模雖然連年增加，但其增速自2018年起有所下降，畢竟轉(zhuǎn)移支付更多來(lái)自于發(fā)達(dá)地區(qū)的增量，后者如果不能保持持續(xù)增長(zhǎng)，那么轉(zhuǎn)移支付增速就會(huì)受到很大影響。如果轉(zhuǎn)移支付分配難以滿足所有地方的財(cái)政收支缺口需求，其中所隱匿的風(fēng)險(xiǎn)一旦得不到有效控制，將阻礙經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

圖25 2008-2018年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及增速

二、公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)雙升態(tài)勢(shì)，目前仍在可控范圍之內(nèi)

地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)的區(qū)域分化從傳統(tǒng)的東中西差距擴(kuò)展為南北差距，分化特征由量向質(zhì)轉(zhuǎn)變。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付保障有效，但效率轉(zhuǎn)化不足，缺乏發(fā)展后勁，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)有增加的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、財(cái)力大省在發(fā)展中出現(xiàn)了區(qū)域分化，一些東部、南部省份繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，財(cái)政狀況較好，而一些地處北方的傳統(tǒng)發(fā)達(dá)省份，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量下滑的態(tài)勢(shì)，地方財(cái)政收支矛盾加大，呈現(xiàn)出公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙升態(tài)勢(shì)。這反映出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于爬坡過坎期，需要應(yīng)對(duì)許多難以預(yù)料的新挑戰(zhàn)。從發(fā)展過程來(lái)看，地方政府積極在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)上下功夫，努力保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險(xiǎn)上升

調(diào)研表明，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化，保障了財(cái)力薄弱地區(qū)基本支出，但是并沒有徹底阻斷區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險(xiǎn)上升，老齡化、人口外流、城市收縮、發(fā)展動(dòng)能不足等社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險(xiǎn)仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。一些傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)省份發(fā)展效能和潛力不容樂觀，與東南部省市的發(fā)展差距逐漸拉大。

1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速背景下欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共風(fēng)險(xiǎn)呈上升趨勢(shì)

第一，東北地區(qū)人口老齡化嚴(yán)重①一般公認(rèn)老齡化社會(huì)的指標(biāo)是65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級(jí)老齡化。。人口老齡化是我國(guó)一個(gè)突出的社會(huì)問題，在東北地區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。從表3可以看出，近年來(lái)我國(guó)65歲以上老年人口占比呈現(xiàn)逐年加速態(tài)勢(shì)，從2011年的9.13%持續(xù)增長(zhǎng)到2017年的11.39%，雖未步入深度老齡化階段，但演變的趨勢(shì)十分明顯。自2013年以來(lái)東北地區(qū)人口老齡化趨勢(shì)明顯快于東部、中部和西部，2017年老齡人口占比達(dá)到12.8%。按照近五年的老齡化演進(jìn)趨勢(shì)，預(yù)計(jì)2019年?yáng)|北地區(qū)老齡化程度將接近14%，達(dá)到深度老齡化標(biāo)準(zhǔn)。

與人口老齡化直接對(duì)應(yīng)的是“老有所養(yǎng)”壓力加大。雖然東北三個(gè)省份的老年撫養(yǎng)比在省級(jí)排名不是居前的，但三省所代表的東北地區(qū)老年撫養(yǎng)比平均水平在全國(guó)東、中、西、東北的劃分格局中是最高的②老年人口撫養(yǎng)比（Old Dependency Rate，ODR）亦稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)，是指老年人口與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。一般用65歲及以上年齡人口數(shù)占15到64歲年齡人口數(shù)的比重來(lái)表示。。如表4所示，2017年全國(guó)老年人口撫養(yǎng)比為15.86%，而同期東北地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比為16.78%，高出全國(guó)平均水平近一個(gè)百分點(diǎn)?！袄嫌兴B(yǎng)”的壓力在東北地區(qū)是最大的。

第二，欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口持續(xù)凈流出。數(shù)據(jù)顯示，“十二五”以來(lái)全國(guó)省級(jí)層面人口流入流出格局呈現(xiàn)逐步固化趨勢(shì)。2011年以來(lái)，甘肅、江西、河南、黑龍江四個(gè)省份連續(xù)八年人口凈流出；吉林和遼寧兩省最近連續(xù)三年人口凈流出；內(nèi)蒙古自治區(qū)有五年呈現(xiàn)人口凈流出。從人口凈流入來(lái)看，江蘇、福建、廣東等東部省份連續(xù)八年流入人口大于流出人口，呈現(xiàn)人口凈流入。

表3 65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎?單位：%

表4 老年人口撫養(yǎng)比 單位：%

第三，欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市收縮。“城市收縮”概念最早由德國(guó)學(xué)者Hauermann H.和W.Siebel于1988年提出，是指城市受去工業(yè)化、人口遷移、老齡化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等因素影響，出現(xiàn)的人口流失乃至局部地區(qū)空心化的現(xiàn)象。我國(guó)城市收縮多發(fā)生在東北地區(qū)和中西部地區(qū)，一些中小城市人口規(guī)模和人口密度的持續(xù)下降，出現(xiàn)了城市功能被動(dòng)收縮。對(duì)比2000年和2010年兩次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)①引自上海財(cái)經(jīng)大學(xué)張學(xué)良教授研究。，我國(guó)2865個(gè)地方行政區(qū)劃（包含省、市、縣三級(jí)）中，有26.71%的地級(jí)及以上轄區(qū)和37.16%的縣、市、區(qū)發(fā)生了收縮。這些城市大多集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部和東北地區(qū)。由于人口外遷、需求降低，城市公共服務(wù)功能衰退，留下來(lái)的城市居民生活不便。一些公共服務(wù)供給形不成規(guī)模，公共服務(wù)供給成本居高不下，出現(xiàn)行業(yè)虧損，進(jìn)一步加劇城市功能萎縮。房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，住宅供過于求，房屋空置率較高，房產(chǎn)不僅不能保值增值，反而持續(xù)貶值。

第四，科技創(chuàng)新能力不足。人口流失不僅僅是勞動(dòng)力外流，推動(dòng)區(qū)域科技創(chuàng)新能力的科研人員也在持續(xù)外流。從科研人員全時(shí)工作當(dāng)量（每人年）指標(biāo)來(lái)看，東部地區(qū)在全國(guó)占比逐年提高，從2011年占比56%到2017年的58%，提高了兩個(gè)百分點(diǎn)。相應(yīng)地，東北地區(qū)科研人員全時(shí)工作當(dāng)量從2011年的15%持續(xù)下滑到2017年的10%。

從反映科技成果產(chǎn)出的專利授權(quán)量來(lái)看，盡管東部地區(qū)自2011年以來(lái)專利授權(quán)量占比從65%下滑到2017年的61%，但中部、西部和東北地區(qū)合計(jì)專利授權(quán)量仍不足東部地區(qū)的三分之二。高校眾多、工程技術(shù)人員眾多的東北地區(qū)專利授權(quán)量逐年下降，占比從2011年的15%持續(xù)下降到2017年的9%。

表5 各地區(qū)科研人員省級(jí)平均全時(shí)工作當(dāng)量（人年）占全國(guó)比例 單位：%

表6 各地區(qū)省級(jí)平均專利授權(quán)量占全國(guó)比例

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年初以來(lái)已經(jīng)有50多個(gè)城市出臺(tái)了旨在吸引人才的激勵(lì)政策，掀起一輪“搶人大戰(zhàn)”。這些城市大多分布于東部和南方地區(qū)。許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)拿不出有吸引力的優(yōu)惠政策，在“搶人大戰(zhàn)”中明顯處于劣勢(shì)。

第五，區(qū)域營(yíng)商環(huán)境有待進(jìn)一步改善。營(yíng)商環(huán)境的好壞關(guān)系著市場(chǎng)主體的數(shù)量、新增有效投資規(guī)模，直接影響區(qū)域就業(yè)形勢(shì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。在“放、管、服”改革中，各地都努力改善區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，但是改善的效果呈現(xiàn)區(qū)域分化態(tài)勢(shì)。有智庫(kù)機(jī)構(gòu)的研究成果表明①萬(wàn)博新經(jīng)濟(jì)研究院，《2018年中國(guó)營(yíng)商環(huán)境指數(shù)研究報(bào)告》。，從傳統(tǒng)的東、中、西地理格局來(lái)看，東部地區(qū)省份的營(yíng)商環(huán)境指數(shù)要明顯高于中部、東北以及西部地區(qū)省份。從南、北地理格局來(lái)看，南部省份的營(yíng)商環(huán)境指數(shù)要明顯高于北方省份。

圖26 2018年分地區(qū)平均營(yíng)商環(huán)境指數(shù)

2.發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力集中度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)背離，發(fā)展動(dòng)能不足

傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展差距存在于東、中、西之間，近年來(lái)這種差距又呈現(xiàn)南北分化態(tài)勢(shì)。以秦嶺淮河為界，南北之間的經(jīng)濟(jì)增速、經(jīng)濟(jì)規(guī)模都在發(fā)生明顯相反的變化，南北差距擴(kuò)大。北部的增速在下降，經(jīng)濟(jì)規(guī)模在全國(guó)的占比也在下降，而南部在相應(yīng)地上升。從整體來(lái)看，北部、西部增長(zhǎng)的后勁不如東部和南部。區(qū)域內(nèi)部也出現(xiàn)了分化態(tài)勢(shì)。在發(fā)達(dá)地區(qū)的傳統(tǒng)地理版圖中，地處淮河以北的天津、山東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相繼出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、發(fā)展效能下降、結(jié)構(gòu)調(diào)整難度加大等突出問題。

東部地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極，在財(cái)政體制上屬于財(cái)力上解地區(qū)，為中央向欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付提供資金。反觀目前在一些經(jīng)濟(jì)大省、財(cái)力強(qiáng)省出現(xiàn)的發(fā)展動(dòng)能不足問題，并不是在經(jīng)濟(jì)繁榮、財(cái)力充裕的時(shí)候表現(xiàn)出來(lái)，而是在經(jīng)濟(jì)下行壓力下才逐漸暴露，這反映出一些發(fā)達(dá)省份在“順風(fēng)順?biāo)睍r(shí)尚能應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但風(fēng)險(xiǎn)程度提升后應(yīng)對(duì)起來(lái)“心有余、力不足”。社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)上升與財(cái)政收支矛盾加大并存，讓一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)大省、財(cái)力強(qiáng)省出現(xiàn)了公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙升態(tài)勢(shì)。

對(duì)比東部發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力集中程度與經(jīng)濟(jì)增速變動(dòng)趨勢(shì)可以看出，2017年中央對(duì)東部省份財(cái)力集中程度有所上升，經(jīng)濟(jì)增速與財(cái)力集中程度出現(xiàn)背離趨勢(shì)。如圖27所示，淺色線條代表東部地區(qū)財(cái)力集中程度，深色線條代表東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速。

圖27 東部地區(qū)收入集中比例與經(jīng)濟(jì)增速比較

以天津和山東兩個(gè)省市為例。

天津市在2010-2013年經(jīng)濟(jì)增速曾排名全國(guó)前列，從2014年開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速下滑，隨后三年天津經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)下滑。2017年，天津的經(jīng)濟(jì)增速回落到僅有3.6%，位列全國(guó)倒數(shù)第二。2018年，天津經(jīng)濟(jì)增速仍在3.6%的低位徘徊，全國(guó)排名倒數(shù)第一，而且增速比倒數(shù)第二位的吉林省低了近一個(gè)百分點(diǎn)。2017年，天津地方收入被集中的比例不降反升，2017年集中程度上升了8個(gè)百分點(diǎn)。

山東省作為傳統(tǒng)發(fā)達(dá)地區(qū)，在財(cái)政體制上與天津類似，也屬于財(cái)力集中地區(qū)。雖然山東在體量上是經(jīng)濟(jì)大省，但經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)質(zhì)量已經(jīng)明顯落后于南方的廣東、江蘇和浙江。山東省委書記劉家義在2018年公開講話中提到，2008年，山東與廣東的GDP差距是5860億元，與江蘇的差距是50億元，到十年后的2017年與廣東差了1.72萬(wàn)億，與江蘇差了1.32萬(wàn)億。從能耗水平看，2017年山東二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量排放總量均是全國(guó)第一；萬(wàn)元生產(chǎn)總值能耗為0.57噸標(biāo)準(zhǔn)煤，均高于廣東、江蘇。從發(fā)展質(zhì)效看，2017年山東省單位生產(chǎn)總值財(cái)政貢獻(xiàn)率只有8.39%，分別比江蘇、浙江、廣東低1.12、2.82和4.20個(gè)百分點(diǎn)。有研究表明，山東省轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)進(jìn)程總體落后廣東、江蘇5年時(shí)間，有些方面甚至落后得更多。2016年，山東全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的比重為33.8%，分別比江蘇、浙江低7.7和6.3個(gè)百分點(diǎn)，比臨近的中部河南省還低1.1個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)際專利申請(qǐng)量廣東有2.4萬(wàn)件，而山東省只有1399件，僅為同期廣東專利申請(qǐng)量的5.8%①山東省委書記劉家義“在山東省全面展開新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程動(dòng)員大會(huì)上的講話”（2018年2月22日）。。

3.轉(zhuǎn)移支付保障有效但效率轉(zhuǎn)化不足，公共風(fēng)險(xiǎn)整體上升

轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是區(qū)域公平，不斷加大區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付力度是為了追求更大的區(qū)域公平。近年來(lái)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？焖贁U(kuò)張，幾乎是每?jī)赡贽D(zhuǎn)移支付規(guī)模就跨越一個(gè)萬(wàn)億量級(jí)。對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付在中央財(cái)政支出的占比已經(jīng)穩(wěn)定維持在65%以上，2018年達(dá)到68.1%，2019年預(yù)算安排更是達(dá)到7萬(wàn)億元規(guī)模。中央財(cái)政不斷加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，特別是在中央和地方財(cái)政收入增速均有所放緩的情況下，保障了地方財(cái)政尤其是中西部財(cái)政困難地區(qū)平穩(wěn)運(yùn)行。但是，一些地方財(cái)政自給率下降的同時(shí)反映出一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度有所增強(qiáng)。

一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化效率不足，沒有真正形成自身的發(fā)展后勁。轉(zhuǎn)移支付資金使用結(jié)果最終形成兩類支出：消費(fèi)和投資。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多數(shù)體現(xiàn)為投資，如果最終能形成有效投資，就意味著可以增強(qiáng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展后勁。對(duì)消費(fèi)來(lái)說，用于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的公共消費(fèi)最終能夠轉(zhuǎn)化為人力資本。轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)的公共服務(wù)增強(qiáng)意味著公共消費(fèi)擴(kuò)大，對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)化的人力資本就會(huì)增多，而人力資本的增加則有助增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。經(jīng)過多年轉(zhuǎn)移支付資金支持，有些欠發(fā)達(dá)地方的公共服務(wù)有了明顯改善，像基礎(chǔ)教育校舍建設(shè)、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)、公共文化設(shè)施等，有些方面甚至能夠看齊東部發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平。但是，由于沒有和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)形成良好有效的循環(huán)關(guān)聯(lián)，轉(zhuǎn)移支付投入建設(shè)的公共服務(wù)與區(qū)域分化背景下大量人口流失形成鮮明反差。欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒有能夠?qū)⑥D(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為自身的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，反而增加了一些地區(qū)對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴和攀比。一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)大省和財(cái)力強(qiáng)省在區(qū)域分化背景下出現(xiàn)的公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)雙升趨勢(shì)，會(huì)在一定程度上影響轉(zhuǎn)移支付資金增量，進(jìn)而影響轉(zhuǎn)移支付均等化政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化效率不足，發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域分化，發(fā)展動(dòng)能不足，兩者相互疊加推動(dòng)了公共風(fēng)險(xiǎn)整體上升。

（二）公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政傳導(dǎo)，推升財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

公共風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法通過市場(chǎng)機(jī)制得到有效化解，財(cái)政是防范公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線。社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面累積的公共風(fēng)險(xiǎn)會(huì)通過政府“兜底買單”向財(cái)政傳導(dǎo)，化解公共風(fēng)險(xiǎn)必定會(huì)推升財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研表明，在區(qū)域分化背景下，存在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險(xiǎn)通過收入、支出、債務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)向財(cái)政傳導(dǎo)，推升財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1.地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，預(yù)算平衡難度加大

近年來(lái)，雖然我國(guó)地方財(cái)政收入規(guī)模逐年創(chuàng)出新高，2019年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入還站上了十萬(wàn)億元臺(tái)階。但是，地方財(cái)政收入增速放緩，2019年預(yù)算收入增長(zhǎng)只有4.9%，低于前五年平均增幅2.3個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力加大了地方預(yù)算的平衡難度。

從收入走勢(shì)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)下行壓力與減稅降費(fèi)政策效應(yīng)相互疊加，地方財(cái)政收入形勢(shì)不容樂觀。2015-2017年，調(diào)研的某省縣（市）級(jí)財(cái)政收入增速逐年下降，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。2018年1-10月份該省39個(gè)縣（市）中有29個(gè)出現(xiàn)收入負(fù)增長(zhǎng)。調(diào)研的另一個(gè)省，2018年前十個(gè)月該省A市調(diào)減收入預(yù)算22億元，B市調(diào)減收入預(yù)算3.9億元，在C市調(diào)增收入預(yù)算8.2億元的對(duì)沖下，三地增減相抵合計(jì)仍拉低收入預(yù)算17.7億元，拉低全省一般公共預(yù)算收入增幅1.1個(gè)百分點(diǎn)。

表7 重點(diǎn)調(diào)研省份地方一般公共預(yù)算收入增速 單位：%

西部?。▍^(qū)）一些市縣土地類稅收、土地出讓金等涉及土地的財(cái)政收入大幅減少，基層財(cái)政預(yù)算平衡難度加大。實(shí)地調(diào)研的某縣2017年征收耕地占用稅9000萬(wàn)元，收入具有一次性，而2018年1-11月該縣耕地占用稅只征收了328萬(wàn)元，最終只能調(diào)整預(yù)算。

2.剛性支出缺口擴(kuò)大，依賴轉(zhuǎn)移支付“托底”保障

受政策性增支、上級(jí)任務(wù)配套、民生剛性支出、債務(wù)還本付息等多重因素影響，地方財(cái)政收支矛盾加大。一些縣級(jí)基層財(cái)政支出安排顧此失彼，上級(jí)考核任務(wù)和剛性支出影響預(yù)算執(zhí)行，地方自主支出能力弱化。以調(diào)研的某省為例，該省下轄的一個(gè)地級(jí)市2018年可支配財(cái)力基本全部用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的“三保支出”，能夠安排到其他方面的財(cái)力非常有限，資本性支出基本依靠舉債。支出剛性疊加債務(wù)還本付息讓地方財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加大。2018年，該市全年財(cái)力15.6億元，而2018年前11個(gè)月就已經(jīng)安排債務(wù)還本付息14億元，剩余的12月份還需要償還債務(wù)6億元。一些財(cái)力薄弱的中西部省份基層財(cái)政剛性支出缺口擴(kuò)大，剛性支出增長(zhǎng)更多地寄希望于上級(jí)增加轉(zhuǎn)移支付。

3.存量債務(wù)付息壓力沉重，專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管控需新思路

地方政府舉債規(guī)模已經(jīng)被限額嚴(yán)格監(jiān)管，隱性債務(wù)也在問責(zé)壓力下控制住了增長(zhǎng)，但是存量債務(wù)付息壓力對(duì)地方財(cái)政公共支出沖擊逐步顯現(xiàn)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2018年末，地方政府債券剩余平均年限4.4年，其中一般債券4.4年、專項(xiàng)債券4.6年；平均利率3.51%，其中一般債券3.5%、專項(xiàng)債券3.52%。2015年地方政府債券發(fā)行駛?cè)肟燔嚨溃?018年和2019年到了還本階段。由于利息支出列在預(yù)算“線上”安排，存量債務(wù)付息會(huì)影響一般公共預(yù)算支出，也會(huì)在一定程度上影響“三保”支出的保障力度。

從償債的角度看，目前地方政府發(fā)行的專項(xiàng)債券主要集中用于脫貧攻堅(jiān)、保障性住房、公路、鐵路、衛(wèi)生、市政、農(nóng)林水等重大公益性項(xiàng)目建設(shè)，有些項(xiàng)目建設(shè)成本與收益的匹配程度存在一定的不確定性。隨著地方政府債券新增部分向?qū)ｍ?xiàng)債券傾斜，專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)管控在項(xiàng)目的全生命周期管理、全過程動(dòng)態(tài)平衡等方面需要有新的監(jiān)管思路。

表8 重點(diǎn)調(diào)研省份2018年地方政府債務(wù)限額與余額變動(dòng)比較 單位：億元

4.“暫付款”規(guī)模較大，地方國(guó)庫(kù)流動(dòng)性趨緊

2014年和2018年財(cái)政部針對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行掛賬問題都有文件出臺(tái)，并開展專項(xiàng)規(guī)范治理，但調(diào)研反映出地方財(cái)政“暫付款”規(guī)模仍然較大。以我們調(diào)研的A、B兩地為例，2018年末A市下轄的8個(gè)縣（市）平均暫付額規(guī)模超過10億元，同比上升了16%，B市下轄的12個(gè)縣（市）平均暫付額規(guī)模達(dá)到8億元，同比上升了14%。2018年底，20個(gè)縣（市）中只有6個(gè)暫付款規(guī)模同比減少，有40%的縣（市）暫付款項(xiàng)增速超過50%，增速最高超過100%。由于掛賬規(guī)模不斷增大，國(guó)庫(kù)資金周轉(zhuǎn)難度也持續(xù)增加，縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)庫(kù)款保障能力弱化。個(gè)別縣（市）國(guó)庫(kù)流動(dòng)性堪憂。在調(diào)研的20個(gè)縣（市）中，2018年底有11個(gè)縣（市）國(guó)庫(kù)存款資金規(guī)模同比上年減少，個(gè)別縣（市）年末庫(kù)款規(guī)模同比降幅超過50%。

總的來(lái)看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局處于深刻變動(dòng)和重塑時(shí)期，不確定性明顯增加，地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政發(fā)展中出現(xiàn)的公共風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)雙升態(tài)勢(shì)是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的必然結(jié)果。雖然在防范化解風(fēng)險(xiǎn)中面臨著許多難以預(yù)料的新問題，但一些地方政府堅(jiān)持守土有責(zé)、守土盡責(zé)，把防范化解區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)做實(shí)做細(xì)，努力提高駕馭風(fēng)險(xiǎn)的能力，避免風(fēng)險(xiǎn)“急性發(fā)作”。另一方面地方政府積極實(shí)施轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，在高質(zhì)量發(fā)展方面主動(dòng)作為，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的韌性，在增長(zhǎng)中防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

三、轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善

（一）“小馬拉大車”——轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)過多的體制功能

我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度是與分稅制配套的，也是貫徹中央重大改革決策的有力工具，所以轉(zhuǎn)移支付從建立之初就承載了很多體制功能以及落實(shí)改革和政策的要求，在政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分尚不夠清晰的情況下，扮演了“小馬拉大車”的角色。目前，中央財(cái)政收入約占全國(guó)財(cái)政收入45%左右，而本級(jí)財(cái)政支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%左右，大量資金是通過轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿胤降模瑢?dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出（含轉(zhuǎn)移支付）比重高達(dá)65%以上。另外，很多轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、調(diào)整或取消是為了落實(shí)重大改革和政策，例如1998年為刺激消費(fèi)而設(shè)立調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，2000年為落實(shí)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》和西部大開發(fā)戰(zhàn)略而設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，包括后來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等，這些項(xiàng)目均是服務(wù)于改革和政策落實(shí)。

地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重相對(duì)平穩(wěn)，在40%-55%之間，而地方財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重卻總體呈上升趨勢(shì)，且水平較高，從2000年的65%增加到2018年的84%（詳見圖28）。中央集中收入的規(guī)模大，大量的資金通過轉(zhuǎn)移支付到地方，導(dǎo)致地方大量事權(quán)依賴中央的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行落實(shí)。我們調(diào)研的吉林、貴州，財(cái)政自給率都不足50%。

現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付格局下，區(qū)域間財(cái)政能力呈現(xiàn)分化趨勢(shì)。圖29中，關(guān)于上級(jí)補(bǔ)助收入占一般公共預(yù)算支出的比重，2010-2013年，東部、中部、西部和東北地區(qū)均呈下降趨勢(shì)，且東部地區(qū)最低，中部和東北地區(qū)接近，而西部地區(qū)最高；2014-2017年，地區(qū)之間呈現(xiàn)分化態(tài)勢(shì)，東部地區(qū)雖有提升，但總體水平較低，西部地區(qū)整體平穩(wěn)但呈增加趨勢(shì)，而中部地區(qū)顯著下降，而東北地區(qū)持續(xù)上升。顯然，2014年之后，全國(guó)不同地區(qū)財(cái)政能力出現(xiàn)分化，西部和東北地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度不斷增加，而東部和中部地區(qū)的依賴性下降。

經(jīng)濟(jì)下行壓力下，轉(zhuǎn)移支付增速下降，而“?；尽敝С鰠s持續(xù)增長(zhǎng)，收支矛盾日益凸顯。圖30顯示，不同類型轉(zhuǎn)移支付的增速呈邊際遞減的趨勢(shì)，尤其是2013年之后，經(jīng)濟(jì)下行壓力下，轉(zhuǎn)移支付增幅顯著下降；而轉(zhuǎn)移支付依賴度在提高，尤其在西部、東北等地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付成為地方政府維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的主要資金來(lái)源。在財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分尚不夠清晰的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度承載了過多體制功能以及落實(shí)改革和政策的要求，使其扮演了“小馬拉大車”的角色。而且項(xiàng)目承載的事權(quán)紛繁、龐雜，行政層級(jí)信息不對(duì)稱導(dǎo)致管理不夠規(guī)范，上級(jí)資金與地方發(fā)展實(shí)際很難對(duì)應(yīng)導(dǎo)致績(jī)效偏低，還有“碎片化”、交叉重復(fù)等一系列問題也隨之而來(lái)。這些問題導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益上升。

（二）轉(zhuǎn)移支付未能有效地轉(zhuǎn)化為地方的內(nèi)生動(dòng)力

1.轉(zhuǎn)移支付主要流入地區(qū)的基本公共服務(wù)效率無(wú)顯著變化

當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付區(qū)域分配格局從西北到東南呈現(xiàn)階梯型遞減趨勢(shì)。2017年，我國(guó)人均一般性轉(zhuǎn)移支付從高到低依次為青藏高原和西北地區(qū)、東北和西南地區(qū)、中部地區(qū)，東部地區(qū)最低。2017年人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分布狀況，除東北地區(qū)整體增加以外，其他地區(qū)的分布與一般性轉(zhuǎn)移支付分布趨勢(shì)一致。

圖28 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)與地方財(cái)政收支比重的趨勢(shì)變化

圖29 轉(zhuǎn)移支付增速變化

圖30 轉(zhuǎn)移支付增速變化

基本公共服務(wù)均等化是轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。公平和效率是關(guān)聯(lián)的，兩者是有臨界點(diǎn)的，如果轉(zhuǎn)移支付通過適度“抽肥補(bǔ)瘦”實(shí)現(xiàn)了整體效率的提升，則是達(dá)到了轉(zhuǎn)移支付制度的預(yù)期效果。否則，如果只保障了公平，不能轉(zhuǎn)化為效率提升，不僅欠發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)增加對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性，并且還會(huì)影響發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，拖累整體的效率，形成潛在的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

從不同地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的邊際效率看，中西部效率仍低于東部地區(qū)。本文參照《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào)），將基本公共服務(wù)分解為社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、文化服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施五個(gè)二級(jí)指標(biāo)，研究采用主成分分析法合成基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)。從不同地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)2011-2017年的變動(dòng)趨勢(shì)來(lái)看，相較于2011年而言，2013年基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)總體上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布一致，京津城市群、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平持續(xù)高于全國(guó)平均水平，新疆和遼寧的基本公共服務(wù)發(fā)展水平相對(duì)于全國(guó)平均水平，呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而山東省的發(fā)展水平有所提升。相較于2013年而言，2015年?yáng)|部大城市群的基本公共服務(wù)發(fā)展水平依然較高，而東北三省份發(fā)展水平相對(duì)于全國(guó)平均狀況出現(xiàn)下降。2017年基本公共服務(wù)發(fā)展水平較高的地區(qū)更加集中于東部沿海地區(qū)，西部省份，尤其是東北地區(qū)，相對(duì)于全國(guó)平均水平呈現(xiàn)出不同程度的下降趨勢(shì)。

雖然西部等落后地區(qū)的基本公共服務(wù)發(fā)展水平在不斷提升，但將每個(gè)地區(qū)與全國(guó)平均水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，在提升效率上，東部發(fā)達(dá)城市群持續(xù)保持高位，而落后地區(qū)相對(duì)于全國(guó)平均水平卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，且東北地區(qū)的下降幅度最大，顯然，轉(zhuǎn)移支付主要流入到了西部和東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但這些地區(qū)的基本公共服務(wù)提升的速率并沒有出現(xiàn)顯著的提高。

2.轉(zhuǎn)移支付與內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)聯(lián)不明顯

實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化，讓基本公共服務(wù)有效轉(zhuǎn)化為人力資本和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，是轉(zhuǎn)移支付制度的最終目的。中央集中了發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力用以彌補(bǔ)落后地區(qū)發(fā)展的短板，其成本主要來(lái)源于兩方面：發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)力轉(zhuǎn)出而形成機(jī)會(huì)成本、落后地區(qū)由于無(wú)法有效使用轉(zhuǎn)移支付而形成的效率損失。本文將2015-2017年分省的轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)形成面板數(shù)據(jù)，采用DEA（Data Envelope Analysis，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析）方法中的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)模型，重點(diǎn)分解了不同地區(qū)的規(guī)模效率變動(dòng)（Scale Efficiency Change）。模型將效率最高個(gè)體的效率設(shè)定為1，考察其他個(gè)體相對(duì)于最佳表現(xiàn)個(gè)體的效率占比。

表9展示了不同資金轉(zhuǎn)化為不同維度公共服務(wù)的效率，其中第（1）列、第（2）列分別對(duì)應(yīng)人均一般性轉(zhuǎn)移支付在2015-2016年、2016-2017年兩個(gè)區(qū)間上的效率變動(dòng)，第（3）列、第（4）列分別對(duì)應(yīng)人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在2015-2016年、2016-2017年兩個(gè)區(qū)間上的效率變動(dòng)。

其中，Panel A中主要描述了轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率。第（1）列中，東部地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率最高，中部、西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)化效率只有東部地區(qū)的99%、84%和94%，第（2）列中，東部地區(qū)轉(zhuǎn)化效率依然最高，中部、西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)化效率只有東部地區(qū)的80%、84%和91%。第（3）列顯示，東部地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率最高，中部、西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)化效率只有東部地區(qū)的99%、86%和97%，第（4）列中，中部、西部和東北地區(qū)的效率分別是東部地區(qū)的79%、84%和90%。顯然，中部、西部和東北地區(qū)相對(duì)于東部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率偏低，這也間接說明上述地區(qū)并沒有形成趕超之勢(shì)。Panel B、Panel C、Panel D的結(jié)論與Panel A一致。

Panel E中，第（1）列顯示，中部、西部在社會(huì)公共服務(wù)方面效率略高于東部地區(qū)，且在2016-2017年之間（第（2）列），上述兩個(gè)地區(qū)和東北地區(qū)的效率與東部持平，甚至略高。第（3）列和第（4）列中，中部、西部地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在提供社會(huì)公共服務(wù)方面效率略高于東部地區(qū)，而東北地區(qū)最低。Panel F中，第（1）列和第（2）列、第（3）列和第（4）列之間沒有明顯的趨勢(shì)性特征，但從2016-2017年的變動(dòng)來(lái)看，中部、西部和東北地區(qū)資金轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)設(shè)施的效率都不及東部地區(qū)。

上述分析無(wú)法剝離出提供公共服務(wù)成本差異而導(dǎo)致的效率差異，但結(jié)果依然可以說明，流向西部、東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金，整體效率難以超過東部地區(qū)，甚至還存在內(nèi)生增長(zhǎng)的動(dòng)力和能力下降的風(fēng)險(xiǎn)。

表9 DEA模型效率測(cè)算（Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)分解）

（三）轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的配套要求，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)左右為難

當(dāng)前中央諸多職能部門通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)落實(shí)具體的產(chǎn)業(yè)政策，往往都是從中央“一桿子插到地方”，且對(duì)政策實(shí)施有統(tǒng)一要求。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)業(yè)政策由于難以兼顧不同地區(qū)的特殊性，很難做到因地制宜，導(dǎo)致這些專項(xiàng)資金有時(shí)難以兼容和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著省直管縣等資金管理方式的創(chuàng)新，這些問題在逐步得到解決。

但是當(dāng)前形勢(shì)下，專項(xiàng)資金還存在其他問題，使得基層政府進(jìn)退兩難。一方面，地方政府?；具\(yùn)轉(zhuǎn)的壓力下，頂著資金審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)申請(qǐng)專項(xiàng)資金彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口；另外，專項(xiàng)資金配套沒有兼顧地方財(cái)政困難狀況，地方政府被迫調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以滿足資金配套的要求。這些做法都為地方財(cái)政運(yùn)行注入了風(fēng)險(xiǎn)，若不能從體制上調(diào)整財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，即使上述做法被叫停，其他違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)操作還會(huì)層出不窮。

經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和建設(shè)的資金短缺，他們更加迫切爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移資金。在增加地方財(cái)力的驅(qū)動(dòng)下，地方政府絞盡腦汁爭(zhēng)取上級(jí)職能部門的各類專項(xiàng)資金，甚至根據(jù)資金要求設(shè)計(jì)當(dāng)前不需要或不急需的項(xiàng)目。然而一旦爭(zhēng)取到專項(xiàng)資金，基層政府又在財(cái)力短缺的壓力下，被迫挪用專項(xiàng)資金滿足當(dāng)下維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)的需求。這種做法不僅違背了資金和政策的設(shè)計(jì)意圖，降低資金使用效率，而且也使得地方政府面臨資金使用審計(jì)和問責(zé)的壓力。

在爭(zhēng)取專項(xiàng)資金時(shí)，更讓基層政府陷入兩難的是資金配套的壓力。一方面，部分轉(zhuǎn)移支付“配套”要求偏離區(qū)域均衡發(fā)展的目標(biāo)，很多地方都是通過拆東墻補(bǔ)西墻的方式滿足配套要求，壓縮了其他必要性開支和項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)畸形，壓縮了地方財(cái)政運(yùn)行的空間，積累了風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，很多配套要求具有地區(qū)無(wú)差異化特點(diǎn)，原本財(cái)力困難的地區(qū)就更加缺乏配套資金，導(dǎo)致專項(xiàng)資金流向財(cái)力狀況相對(duì)較好的地區(qū)，拉大了地區(qū)發(fā)展差距；而落后地區(qū)為了滿足配套要求，甚至?xí)幌e借債務(wù)，增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）一些地方“十瓶九蓋”，風(fēng)險(xiǎn)在擴(kuò)大

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和外部不確定性因素增加，下行的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)加劇了財(cái)政收支矛盾。為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)和做好“三?！惫ぷ?，不少地方在沒有國(guó)庫(kù)用款指標(biāo)的情況下動(dòng)用專項(xiàng)資金，以“暫付款”掛賬的形式動(dòng)用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付資金中超調(diào)資金、暫付款等問題突出，總體呈現(xiàn)“十瓶九蓋”的格局，瓶多蓋少，資金保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力比較大。

暫付性款項(xiàng)余額的構(gòu)成可以看出，社會(huì)突發(fā)事件和債務(wù)償還是暫付款的重要來(lái)源。從某地級(jí)市提供的2017年暫付款資料來(lái)看，“預(yù)算單位借款”規(guī)模大，但已完成清理的比例也較高，這些資金主要用于該市預(yù)算單位實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目的工程款，隨著項(xiàng)目推進(jìn)和預(yù)算資金下?lián)?，這些借款能很快補(bǔ)齊；“應(yīng)對(duì)社會(huì)影響較大的突發(fā)事件”的暫付款規(guī)模大，約1.4億元，且均未清理，這些款項(xiàng)主要用于處理影響社會(huì)穩(wěn)定的事件；另外，為支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的暫付款有3.5億元，還有94%的資金有待清理，其中，為防止企業(yè)資金鏈中斷，財(cái)政為其墊付未納入地方政府債務(wù)范疇的融資平臺(tái)等債務(wù)本息約為80%；“處理歷史遺留問題”的暫付性款項(xiàng)約為7000余萬(wàn)元，其中有60%左右用于國(guó)企改制期間破產(chǎn)下崗職工安置問題；因國(guó)有企業(yè)和融資平臺(tái)注冊(cè)資本金或國(guó)有資金增資而產(chǎn)生掛賬且待清理資金約為5000萬(wàn)元。這些資金通常來(lái)自上下級(jí)往來(lái)超借資金和一些專項(xiàng)資金，原有資金不僅沒有實(shí)現(xiàn)既定的支出目標(biāo)，反而形成了賬面資金繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)但資金已實(shí)際支付的矛盾。這些臨時(shí)性支出掛賬時(shí)間比較長(zhǎng)，且成因復(fù)雜，很多企業(yè)也已經(jīng)宣告破產(chǎn)，清理難度較大，形成隱性負(fù)債。

暫付款項(xiàng)規(guī)模大，占地方財(cái)政的比例高，威脅了財(cái)政資金安全和基層財(cái)政經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。2017年某市的暫付性款項(xiàng)余額占本級(jí)財(cái)政收入的75.47%，占一般公共預(yù)算收入的80.55%，該市暫付性款項(xiàng)余額與庫(kù)款規(guī)模相當(dāng)（占比99.98%）。暫存暫付款項(xiàng)規(guī)模過高，削弱了預(yù)算的完整性、嚴(yán)肅性，弱化了預(yù)算執(zhí)行約束力，對(duì)財(cái)政資金的安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，掩蓋了矛盾，加大了基層財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

四、完善財(cái)政體制，促進(jìn)區(qū)域公平與效率的融合

如前所述，目前區(qū)域分化呈現(xiàn)出新特點(diǎn)，北部、西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后勁不如南部、東部地區(qū)。區(qū)域分化實(shí)際上是區(qū)域效率的分化，而轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是區(qū)域公平，雖然促進(jìn)公平的轉(zhuǎn)移支付政策的力度在加大，但是得到轉(zhuǎn)移支付越多的北部與西部，其效率反而越低，陷入一種區(qū)域公平與效率的“悖論”。其中深層次原因在于，轉(zhuǎn)移支付資金和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁之間并沒有形成良性的循環(huán)，轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效相對(duì)偏低，反映出中央與地方的財(cái)政體制沒能有效地實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”，導(dǎo)致地方政府逆向選擇，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴越來(lái)越大，一旦形成惡性循環(huán)，則加劇區(qū)域分化，區(qū)域間不公平增加，差距拉大，這就會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生更大需求，直到不可持續(xù)，最終導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家發(fā)展的不確定性加大，整體效率下降，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)甚至是危機(jī)。這需要轉(zhuǎn)變思維方式，從確定性思維轉(zhuǎn)向不確定性思維，將風(fēng)險(xiǎn)理性注入財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，在“一體兩翼”改革框架下，打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，按照風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)匹配原則進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，本質(zhì)上就是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平與效率的有機(jī)融合。

（一）區(qū)域分化現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是效率分化，與財(cái)政體制激勵(lì)相容不足直接相關(guān)

轉(zhuǎn)移支付作為一種收入再分配的形式，是平衡各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和解決貧富差距的重要制度。激勵(lì)相容的財(cái)政體制能夠最大限度地調(diào)動(dòng)地方主動(dòng)發(fā)展的積極性，可以促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付形成有效人力資本和物質(zhì)資本，最終提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效率。

具體看，轉(zhuǎn)移支付資金形成的兩類支出，即消費(fèi)與投資，都與效率掛鉤。有效投資能促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展后勁的增強(qiáng)；有效消費(fèi)，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面，轉(zhuǎn)化為人力資本后，同樣有助于增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。從全國(guó)整體來(lái)看，當(dāng)前北部、西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的后勁不如南部、東部地區(qū)。雖然近年來(lái)中央財(cái)政向西部、北部轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但是得到轉(zhuǎn)移支付越多的這兩個(gè)區(qū)域，其效率反而越低，發(fā)展動(dòng)力不足，其中深層次原因在于，轉(zhuǎn)移支付資金和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁之間并沒有形成有效的循環(huán)，轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效相對(duì)偏低，反映出中央與地方的財(cái)政體制沒能有效地實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”。在特定時(shí)期特定情況下，公共風(fēng)險(xiǎn)越大的地方越能受到中央政府的支持，一定程度上造成了逆向激勵(lì)，弱化其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，加劇區(qū)域分化。

激勵(lì)相容問題和預(yù)期緊密相連。如果一個(gè)制度設(shè)計(jì)使得地方對(duì)財(cái)政收入沒有預(yù)期，支出責(zé)任沒有預(yù)期，或者說預(yù)期不穩(wěn)定，都會(huì)弱化激勵(lì)相容性。分稅制改革前些年，地方有相對(duì)穩(wěn)定預(yù)期，所以有發(fā)展的積極性。而近年來(lái)，地方預(yù)期不穩(wěn)定性增加，地方被動(dòng)應(yīng)對(duì)的狀態(tài)越來(lái)越明顯，道德風(fēng)險(xiǎn)上升，過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付，弱化了中央調(diào)控的初衷，加劇了激勵(lì)不相容。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與當(dāng)?shù)卦鲩L(zhǎng)后勁之間的循環(huán)如果產(chǎn)生斷鏈，將可能會(huì)產(chǎn)生一種經(jīng)濟(jì)學(xué)上的現(xiàn)象，類似“資源詛咒”的現(xiàn)象，即對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴。“資源詛咒”將會(huì)使地區(qū)陷入“不發(fā)達(dá)”陷阱之中，導(dǎo)致區(qū)域分化加劇、差距拉大，對(duì)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生更大的需求，直到不可持續(xù)為止。如果這種循環(huán)一旦形成，國(guó)家發(fā)展的不確定性將擴(kuò)大，發(fā)展的整體效率將下降，跨越中等收入陷阱的難度將會(huì)增加。

（二）“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”讓地方政府難以成為真正的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體

經(jīng)過多年財(cái)政改革，我國(guó)財(cái)政流量規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，但財(cái)政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。政府的公共資源，無(wú)論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的發(fā)散性特征，且已經(jīng)在日益接近臨界點(diǎn)。究其原因，主要在于改革的使命僅建成了激勵(lì)機(jī)制，而構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)約束（分擔(dān)）機(jī)制，還只是剛剛破題。即“利益大鍋飯”已被打破，而“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”依然如故。這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來(lái)兜底，尤其在中央和地方政府之間，這種表現(xiàn)更為明顯。在現(xiàn)行財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任下，地方政府沒有成為完整的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體。中央政府作為制度的制定者和指令的下達(dá)者，事實(shí)上也兜底了所有公共風(fēng)險(xiǎn)，地方政府不僅不是經(jīng)濟(jì)主體，也不是完整的公共風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體。

在各級(jí)政府之間，下一級(jí)政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級(jí)政府的“或有負(fù)債”。地方政府沒有稅權(quán)，但有財(cái)產(chǎn)性收入；沒有完全的發(fā)債權(quán)，但可以額度內(nèi)借債并多樣化融資；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險(xiǎn)來(lái)增加討價(jià)還價(jià)的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢(shì)；但從另一個(gè)方面來(lái)看，在風(fēng)險(xiǎn)分配中，地方占有優(yōu)勢(shì)。下一級(jí)政府總是可以利用各種風(fēng)險(xiǎn)事件來(lái)巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上一級(jí)政府。當(dāng)下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級(jí)財(cái)政不可能袖手旁觀，置之不理。在這種體制下就產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)期就會(huì)發(fā)生改變。大家都是在冒風(fēng)險(xiǎn)追求利益，這樣一來(lái)就會(huì)制造風(fēng)險(xiǎn)，從而形成公共風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰且沒有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)事件的全部風(fēng)險(xiǎn)。

利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本原則。但“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”破壞了這條基本原則，并在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中積淀為一種普遍的社會(huì)心理，大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險(xiǎn)的約束，各級(jí)政府、各個(gè)政府部門在面對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)以及干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險(xiǎn)，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，最終的結(jié)果是使風(fēng)險(xiǎn)不斷地向中央財(cái)政積聚和集中。這種不以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)快速積聚和集中，從而使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)悄無(wú)聲息地急劇放大。由于中央與地方政府間的財(cái)政事權(quán)關(guān)系不十分明確，政府間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配也不平衡，地方政府財(cái)政支出責(zé)任很大，但很多領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任卻是由中央政府兜底的，由于存在中央政府兜底的預(yù)期，尤其在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，地方政府風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體不完整，防范風(fēng)險(xiǎn)措施難以充分發(fā)揮其效用。

（三）財(cái)政體制改革需要不確定性思維

從大的歷史跨度來(lái)看，我們現(xiàn)有的知識(shí)體系是一種確定性的知識(shí)體系，是以確定性思維為基礎(chǔ)的。很顯然，以確定性無(wú)法應(yīng)對(duì)不確定性，以確定性思維無(wú)法應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榇_定性的思維導(dǎo)致了一些想法是理所當(dāng)然的，感覺一切都是確定的，那就不會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和避險(xiǎn)的行動(dòng)，也導(dǎo)致在制度設(shè)計(jì)和政策設(shè)計(jì)中沒有考慮到風(fēng)險(xiǎn)。所以，現(xiàn)在的確定性知識(shí)體系可以增強(qiáng)我們對(duì)一定條件下存在的規(guī)律的認(rèn)識(shí)，但無(wú)法有效應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐來(lái)看，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)理性在逐漸形成，如企業(yè)、銀行等，這種風(fēng)險(xiǎn)理性在不斷地增強(qiáng)，但是公共風(fēng)險(xiǎn)理性是缺失的。

世界的本質(zhì)不是確定性，而是不確定性。完善制度設(shè)計(jì)，迫切需要轉(zhuǎn)變思維方式，從確定性思維轉(zhuǎn)向不確定性思維，從實(shí)體理性轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)理性。實(shí)體理性是基于確定性思維的，而風(fēng)險(xiǎn)理性是基于不確定性思維的，在不確定性中尋找確定性。實(shí)體理性是“治已病”，是確定出現(xiàn)問題了，才去治理。風(fēng)險(xiǎn)理性是“治未病”，是在問題和危機(jī)還沒有出現(xiàn)之前就防患于未然。這意味著思維方式的轉(zhuǎn)變，應(yīng)對(duì)機(jī)制和應(yīng)對(duì)手段都要發(fā)生變化。

中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革體現(xiàn)的是中央政府承擔(dān)底線公平，轉(zhuǎn)移支付是在財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分既定格局基礎(chǔ)上的平衡，以轉(zhuǎn)移支付制度改革推動(dòng)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，可形成財(cái)政體制多個(gè)環(huán)節(jié)改革聯(lián)動(dòng)。從改革邏輯次序來(lái)看，財(cái)政事權(quán)劃分是決定性的，支出責(zé)任匹配是關(guān)鍵性的，轉(zhuǎn)移支付則是保持整個(gè)政府間財(cái)政關(guān)系具有一定的彈性，以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和政策目標(biāo)。

受中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，一些本應(yīng)由中央本級(jí)承擔(dān)的共擔(dān)性支出責(zé)任，被冠以“轉(zhuǎn)移支付”的名義安排給地方本級(jí)支出，混淆了“中央本級(jí)支出”與“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付”的邊界。雖然“事情也在辦”，但是這些本應(yīng)該由中央承擔(dān)的具有基礎(chǔ)性和全國(guó)性的支出責(zé)任，以轉(zhuǎn)移支付的形式下放給地方，讓統(tǒng)籌能力較弱的地方政府承擔(dān)了基本公共服務(wù)均等化的主體責(zé)任，表面上看大體量的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模強(qiáng)化了地區(qū)間財(cái)力均衡，但實(shí)則弱化了轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)具有的功能，也增加了有效化解公共風(fēng)險(xiǎn)的難度。

再者，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中“一般性轉(zhuǎn)移支付”與“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”相互交織，“一般”中有“專項(xiàng)”，“專項(xiàng)”中有“一般”。在我們調(diào)研過程中，不少省市都反映了這個(gè)情況。一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多、目標(biāo)多元，基本公共服務(wù)均等化這一轉(zhuǎn)移支付制度的核心功能弱化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域較寬，設(shè)置種類較多、體量也較大，雖然，近年來(lái)通過改革有所歸并，但依然存在大項(xiàng)套小項(xiàng)的情況，這容易導(dǎo)致部門和地方把主要精力放在分錢上，而不是真正履行好政府職責(zé)、提供好公共服務(wù)上面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金也很難做到高效使用。長(zhǎng)此以往轉(zhuǎn)移支付會(huì)逐步固化為地方和部門利益，阻礙深化財(cái)稅體制改革進(jìn)程，同時(shí)也累積了公共風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政改革的最終目標(biāo)是有效化解公共風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段的財(cái)政體制改革應(yīng)以基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分改革為突破口，在識(shí)別財(cái)政事權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)，規(guī)范并減少中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，賦予地方政府充分的自主權(quán)，并根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的變化，建立中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（四）以公共風(fēng)險(xiǎn)最小化促進(jìn)區(qū)域公平與效率的融合

應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)理性注入轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，這就要求打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”體制，按照風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)匹配原則進(jìn)行財(cái)政事權(quán)劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平和效率提升，本質(zhì)上就是要實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)融合。

理論界主要從外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則來(lái)探討事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)問題。但現(xiàn)實(shí)中，這三個(gè)原則存在一定局限性，主要反映了事權(quán)劃分的效率維度，即哪級(jí)政府提供公共服務(wù)效率更高，就把公共服務(wù)確定為哪級(jí)政府的事權(quán)。其中外部性主要考慮公共服務(wù)的受益范圍，信息復(fù)雜性主要考慮獲取公共服務(wù)信息的成本，激勵(lì)相容主要考慮調(diào)動(dòng)各級(jí)政府提供公共服務(wù)的積極性?？傮w看，這是基于政府社會(huì)福利最大化目標(biāo)的假定。事權(quán)劃分一方面要體現(xiàn)社會(huì)福利的“公平”原則，另一方面也要體現(xiàn)公共產(chǎn)品提供“成本-收益”的“效率”原則。外部經(jīng)濟(jì)性、信息有效性和激勵(lì)相容性三原則，體現(xiàn)的是“效率”，社會(huì)福利最大化體現(xiàn)的是“公平”。公平與效率是在政府公共管理目標(biāo)與事權(quán)劃分的原則上分別體現(xiàn)的，并不能天然地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，二者的統(tǒng)一仍需要政府在公共政策的設(shè)計(jì)上予以體現(xiàn)。

與世界上大部分國(guó)家從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的發(fā)展路徑不同，我國(guó)除了要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國(guó)家向工業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)變外，同時(shí)還在進(jìn)行著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。雙重目標(biāo)之下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾及公共風(fēng)險(xiǎn)與其他國(guó)家存在差異。這種復(fù)雜性意味著，在事權(quán)劃分中既要考慮傳統(tǒng)的效率因素，也要結(jié)合我國(guó)國(guó)情，關(guān)注現(xiàn)實(shí)中的公共風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，利益之所在，風(fēng)險(xiǎn)之所在，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律。效率、福利在一定程度上是與風(fēng)險(xiǎn)成正比的，追求效率意味著在更高層次的不確定性中決策，追求福利意味著風(fēng)險(xiǎn)偏好的升級(jí)。財(cái)政事權(quán)的劃分是一種利益與責(zé)任的分配，在利益分配背后更應(yīng)當(dāng)有風(fēng)險(xiǎn)分配的邏輯。

因此，我國(guó)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，應(yīng)當(dāng)在借鑒傳統(tǒng)“效率”三原則的基礎(chǔ)上，更加突出“公共風(fēng)險(xiǎn)”的因素，遵循風(fēng)險(xiǎn)理性原則，把公共風(fēng)險(xiǎn)最小化作為事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)中“效率”與“公平”相統(tǒng)一的基點(diǎn)。傳統(tǒng)“效率”維度的三項(xiàng)原則基于效率最大化的價(jià)值追求且兼顧公平，“風(fēng)險(xiǎn)”維度的三項(xiàng)原則則基于風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)追求且兼顧了效率，從而能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域公平與效率的融合。具體包括：

一是風(fēng)險(xiǎn)決策原則。財(cái)政事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)應(yīng)有利于風(fēng)險(xiǎn)最小化，即哪級(jí)政府決策更有利于實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)最小化的目標(biāo)，公共事務(wù)的決策權(quán)限就歸于哪一級(jí)政府。打破以往的“中央決策、地方執(zhí)行”的事權(quán)結(jié)構(gòu)，降低或消除地方政府對(duì)中央政府兜底所有公共風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期。全國(guó)性的公共事務(wù)決策，只有中央政府能夠有效控制，決策權(quán)就應(yīng)當(dāng)歸于中央；省域范圍內(nèi)跨地市的公共事務(wù)決策，就不能由地市分散決策，而應(yīng)由省級(jí)政府負(fù)責(zé)。這就意味著，在我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，中央政府要承擔(dān)更多的決策權(quán)限，同時(shí)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的變化適當(dāng)向地方政府放權(quán)。

二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則。任何風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)當(dāng)是分擔(dān)的，這才有可能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化。針對(duì)不同類型的公共風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由不同層級(jí)的政府來(lái)分擔(dān)，這也有利于控制風(fēng)險(xiǎn)。這與上一條原則是一脈相承的。例如教育這項(xiàng)公共服務(wù)，有基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育，其缺失引發(fā)的公共風(fēng)險(xiǎn)是不同的，依次為大、中、小?；A(chǔ)教育缺失引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是最大的，應(yīng)當(dāng)讓更高層級(jí)政府來(lái)分擔(dān)這項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上就是不同層級(jí)政府履行事權(quán)的過程，最終體現(xiàn)為相應(yīng)級(jí)次政府的支出責(zé)任。對(duì)于合理的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，不宜采用一事一議或中央因地制宜決策的方式，應(yīng)當(dāng)有規(guī)范的管理制度，在規(guī)定存量財(cái)政事權(quán)比例、標(biāo)準(zhǔn)、方式的同時(shí)，形成穩(wěn)定的新增財(cái)政事權(quán)協(xié)商機(jī)制。

三是風(fēng)險(xiǎn)匹配原則。要有效控制風(fēng)險(xiǎn)，必須讓風(fēng)險(xiǎn)匹配給最適宜的那一級(jí)政府，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)防范，到風(fēng)險(xiǎn)處置，不同層級(jí)政府的能力是不同的。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)匹配原則，應(yīng)賦予地方政府充分的自主權(quán)。我國(guó)目前財(cái)政事權(quán)中的絕大部分決策權(quán)限在中央，是地方政府存在絕大部分公共風(fēng)險(xiǎn)中央兜底預(yù)期的體制原因。我國(guó)疆域遼闊、人口眾多，各地區(qū)差異很大，在人民群眾公共需求日益多元化、個(gè)性化的條件下，有些基本公共服務(wù)供給由中央全部決策，不利于高效地解決發(fā)展不平衡不充分的社會(huì)主要矛盾。基于此，黨的十九大提出“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的改革要求，這也意味著地方政府要承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。中央與地方財(cái)政事權(quán)的劃分也應(yīng)當(dāng)貫徹此項(xiàng)改革要求，在一些區(qū)域性基本公共服務(wù)的供給中，中央定底線標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)，由地方政府根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人民群眾實(shí)際需要和財(cái)政承受能力，決定轄區(qū)的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)與方式。

五、加快財(cái)政體制改革，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)

（一）完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域公平和效率的融合

用底線公平的思維來(lái)看待區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和轉(zhuǎn)移支付制度改革，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)進(jìn)一步提高地方效率。

1.完善一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法，精確反映基本公共服務(wù)成本差異

進(jìn)一步改革一般性轉(zhuǎn)移支付制度是提高轉(zhuǎn)移支付績(jī)效、促進(jìn)區(qū)域公平和效率協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。我國(guó)目前對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付多按照因素法分配，相關(guān)具體制度也在改革過程中不斷地完善。盡管其在部分因素上已經(jīng)考慮了公共服務(wù)成本的差異問題，如《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)2017年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕51號(hào)）第六條“選取各地區(qū)總?cè)丝?、學(xué)生數(shù)等與該項(xiàng)支出直接相關(guān)的指標(biāo)為主要因素，按照客觀因素乘以單位因素平均支出計(jì)算，并根據(jù)海拔、人口密度、溫度、地表狀況、運(yùn)輸距離、少數(shù)民族、地方病等影響財(cái)政支出的客觀因素確定各地成本差異系數(shù)”，但由于認(rèn)識(shí)能力、因素可計(jì)量等諸多因素影響，還不能充分立足基本公共服務(wù)成本差異分配資金，各地的基本公共服務(wù)成本差異體現(xiàn)不足。因此，需要進(jìn)一步落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）中對(duì)于完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度提出的“科學(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算因素、權(quán)重，充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實(shí)反映各地的支出成本差異，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”改革要求，科學(xué)設(shè)置測(cè)算因素，精確反映地區(qū)的基本公共服務(wù)成本差異。

在現(xiàn)行因素法基礎(chǔ)上，只有充分掌握和精準(zhǔn)反映各地公共服務(wù)成本的差異，才能為基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供前提條件。同時(shí)，基于基本公共服務(wù)成本來(lái)分配資金，也有助于支持落后和困難地區(qū)兜住基本民生底線，使轉(zhuǎn)移支付成為防范局部性風(fēng)險(xiǎn)的有力基礎(chǔ)。

2.進(jìn)一步完善共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，加快推進(jìn)均等化

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是處理好中央和地方關(guān)系最重要的制度安排，應(yīng)基于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付設(shè)置。其中，加快推進(jìn)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的改革，能很好地契合轉(zhuǎn)移支付需基于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革要求，也是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)、可操作的轉(zhuǎn)移支付改革路徑。

共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付對(duì)應(yīng)的是中央與地方共同事權(quán)和劃分的各自支出責(zé)任，目的是用于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化，其在資金配置上具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，在功能上又具有一般性轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，既能體現(xiàn)中央意圖，又能賦予地方自主性。對(duì)此，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）中指出：“調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付制度。在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，原則上將改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)，統(tǒng)一納入共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，完整反映和切實(shí)履行中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任”。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政部的解釋，共同財(cái)政事權(quán)主要是針對(duì)與人直接相關(guān)的共同財(cái)政事權(quán)領(lǐng)域，目的是加大對(duì)與人直接相關(guān)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)的保障力度，并率先推進(jìn)均等化。可以看到，把與“底線公平”相關(guān)的財(cái)政事權(quán)作為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，才能兜住基本民生底線的要求。

受已有地區(qū)間利益格局的影響，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)下的改革，只能是在存量基礎(chǔ)上對(duì)各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)整。而建立共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，能夠按照基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，以及各地基本公共服務(wù)成本和實(shí)施的實(shí)際情況，從增量上進(jìn)行調(diào)整，有助于打破現(xiàn)行各地區(qū)在轉(zhuǎn)移支付上的利益格局，更好地解決現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中存在的問題，進(jìn)一步促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的公平性和地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化。

共同財(cái)政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付制度的核心是中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)方式和基本公共服務(wù)保障國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域間分擔(dān)差異程度等關(guān)鍵要素的確定。目前，中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)方式堅(jiān)持差別化分檔的原則。充分考慮我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)成本和財(cái)力差異較大的國(guó)情，中央承擔(dān)的支出責(zé)任要有所區(qū)別，體現(xiàn)向困難地區(qū)傾斜。同時(shí)，也設(shè)置了分類分檔的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。未來(lái)將需要結(jié)合基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)踐情況，進(jìn)一步規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)方式，并合理制定基本公共服務(wù)保障的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

3.以有利于人力資本的公平積累來(lái)完善轉(zhuǎn)移支付制度，避免公平的短期化

轉(zhuǎn)移支付不是為了填平地方發(fā)展差距，而是為了保證基本公共服務(wù)的提供，促進(jìn)社會(huì)公平和守住底線公平，并在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁和提高地方效率。針對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效相對(duì)偏低，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁之間并沒有形成有效循環(huán)的問題，有必要將完善轉(zhuǎn)移支付制度與人力資本開發(fā)緊密地聯(lián)系起來(lái)。

首先，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)“跟人走”?，F(xiàn)行中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例主要是按東、中、西劃分的，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越多元化、差異化，所呈現(xiàn)的特征與傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系、行政區(qū)劃的背離越來(lái)越明顯。繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的劃分方式，對(duì)于解決發(fā)展不平衡矛盾的局限性越來(lái)越大。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付制度以戶籍為依據(jù)，由于人口流動(dòng)帶來(lái)的問題更為明顯。因此，有必要調(diào)整過去轉(zhuǎn)移支付瞄準(zhǔn)農(nóng)村、中西部等基于地域的靜態(tài)傾斜，轉(zhuǎn)向基于人口流動(dòng)的動(dòng)態(tài)傾斜，讓公共服務(wù)“跟人走”，讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”。只有讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”，才能使與人相關(guān)的基本公共服務(wù)得以充分保障，相應(yīng)守住底線公平。

其次，在轉(zhuǎn)移支付“跟人走”的基礎(chǔ)上，更需要進(jìn)一步提升人力資本開發(fā)。因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付資金形成的兩類支出——消費(fèi)與投資，都能和效率掛鉤。有效投資能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展后勁的增強(qiáng)，而于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的消費(fèi)轉(zhuǎn)化為人力資本后也同樣有助于增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。與人密切相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付，除了為人的發(fā)展提供相對(duì)公平的起跑線，更是要將其轉(zhuǎn)化和開發(fā)為人力資本，避免公平的短期化，并為地方效率的提升奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付定位，推動(dòng)地方市場(chǎng)化改革和營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)著眼于地方效率的提升，逐步轉(zhuǎn)向以推動(dòng)地方市場(chǎng)化改革和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化為目標(biāo)，提高轉(zhuǎn)移支付的整體績(jī)效。

1.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付聚焦資本性項(xiàng)目支出，提升地方發(fā)展能力

如前所述，轉(zhuǎn)移支付除了需將基本公共服務(wù)等方面的消費(fèi)轉(zhuǎn)化為人力資本，還需要保證轉(zhuǎn)移支付資金形成有效投資支出，即緊扣國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和地方實(shí)際需要，著眼于重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，聚焦已納入建設(shè)規(guī)劃的重大工程和短板項(xiàng)目，通過精準(zhǔn)投資保證取得實(shí)效，進(jìn)而有助于增強(qiáng)地方發(fā)展后勁和提高地方效率。

現(xiàn)行中央對(duì)地方的委托類、引導(dǎo)類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，是政府資本性支出和支持民生事業(yè)發(fā)展的大頭。因此，今后的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)聚焦到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本性項(xiàng)目支出上，以提升地方的發(fā)展能力為目標(biāo)，保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠轉(zhuǎn)化為地方的有效投資。

2.完善統(tǒng)籌機(jī)制，建立轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估、修正和退出機(jī)制

相對(duì)于改革前，現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在項(xiàng)目數(shù)量上大大減少。但仍然要堅(jiān)持按照“取消過時(shí)的、已完成歷史使命的項(xiàng)目，整合重復(fù)、交叉的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，規(guī)范保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的改革思路進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的完善，并需要在制度上做出一些實(shí)質(zhì)性的改變。

首先，做實(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的整合。對(duì)現(xiàn)行部分屬于大專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行制度的調(diào)整和完善，修改專項(xiàng)資金管理辦法。既要做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有資金管理辦法，但又不能一個(gè)專項(xiàng)有多個(gè)管理辦法，避免大專項(xiàng)名不副實(shí)，變相增設(shè)專項(xiàng)的做法。管理辦法要明確規(guī)定部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容。補(bǔ)助對(duì)象應(yīng)按照政策目標(biāo)設(shè)定，并按補(bǔ)助政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、個(gè)人、企業(yè)等進(jìn)行分類，以便于監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)。

其次，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌機(jī)制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行難、執(zhí)行慢、效益低的重要原因就是基層不能統(tǒng)籌、不敢統(tǒng)籌。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)同類型專項(xiàng)資金使用的統(tǒng)籌性，允許地方在規(guī)定的條件和范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用相關(guān)領(lǐng)域的同類專項(xiàng)資金。具體看，在現(xiàn)行扶貧等專項(xiàng)統(tǒng)籌改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索賦予基層專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌權(quán)限?；鶎禹?xiàng)目主管部門和財(cái)政部門報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)同意，可以根據(jù)本地實(shí)際，在不改變資金類級(jí)科目用途的基礎(chǔ)上，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金整合使用。同時(shí)，賦予基層專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付變更權(quán)限。對(duì)因情況發(fā)生變化導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付短期內(nèi)無(wú)法繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目，預(yù)算單位應(yīng)會(huì)同財(cái)政部門及時(shí)向同級(jí)政府報(bào)告，由同級(jí)政府向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)調(diào)整用于其他具備實(shí)施條件的用途相近的項(xiàng)目。

第三，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估和退出機(jī)制。結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理改革，建立轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估機(jī)制。應(yīng)對(duì)所有轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都設(shè)立明確具體的績(jī)效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和開展轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)工作，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，切實(shí)解決財(cái)政資金“重分配、輕管理”的問題。在定期對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，需建立退出機(jī)制，逐步減少現(xiàn)行引導(dǎo)類和救濟(jì)類的專項(xiàng)。

3.探索研究以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為導(dǎo)向的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度

在根本上，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)還是在于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化和增強(qiáng)地方的發(fā)展能力。在此前提下，以單個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的自身目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并以此作為資金分配的依據(jù)實(shí)際上存在著局限性。同時(shí)，為了提高財(cái)政資金的使用效率，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上也采用激勵(lì)性或競(jìng)爭(zhēng)性的分配方式。但激勵(lì)或競(jìng)爭(zhēng)也必然會(huì)帶來(lái)一定的扭曲，包括地方造假、信息失真等問題，其結(jié)果帶來(lái)政府行為上的收益與成本的不對(duì)稱。因此，有必要探尋能夠真正提高地方政府效率的資金分配方式。

考慮到轉(zhuǎn)移支付需增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展后勁和提高地方效率，而此又是與地方營(yíng)商環(huán)境的改善和地方市場(chǎng)化的改革緊密相聯(lián)系。因此，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有助于推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，激勵(lì)地方政府更大的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。從長(zhǎng)期看，可考慮研究將轉(zhuǎn)移支付與地方營(yíng)商環(huán)境的改善和優(yōu)化聯(lián)系起來(lái)，并合理選擇相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以地方營(yíng)商環(huán)境的改善作為中央分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的基本依據(jù)。以地方營(yíng)商環(huán)境改善為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度，也有助于引導(dǎo)地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金真正用于地方能力建設(shè)，并減弱專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)力等方面的直接聯(lián)系。

（三）加快財(cái)政體制改革，增強(qiáng)地方政府穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力

重新構(gòu)建分稅制體制的激勵(lì)約束相容機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行上的惡性循環(huán)。

1.加快中央與地方的財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分改革，穩(wěn)定地方預(yù)期

轉(zhuǎn)移支付制度作為財(cái)稅體制的重要組成部分，其改革受制于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，以及中央與地方收入劃分改革等，因此，在邏輯上，應(yīng)中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革先行，同時(shí)加快中央與地方的收入劃分改革。在此基礎(chǔ)上再根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的功能屬性，不同轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的具體定位，聚焦基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，合理分類設(shè)置轉(zhuǎn)移支付，并相應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度。

在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，以及收入劃分改革仍具有不確定性的情況下，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期實(shí)際上也是不確定的。對(duì)此，地方政府的行為表現(xiàn)是在現(xiàn)行體制下盡可能地去爭(zhēng)取中央的轉(zhuǎn)移支付和增強(qiáng)地方財(cái)力，這可能會(huì)帶來(lái)政府在收入組織和財(cái)政支出等方面行為的短期化傾向，進(jìn)而缺乏基于本地區(qū)實(shí)際情況在稅源建設(shè)、支出安排上的中長(zhǎng)期安排。因此，有必要加快中央與地方的財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分改革，穩(wěn)定地方政府預(yù)期。

目前，國(guó)內(nèi)也正在進(jìn)行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分改革，并計(jì)劃實(shí)施中央與地方收入劃分改革。從財(cái)政事權(quán)的劃分看，事權(quán)適度上移和強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任是重要內(nèi)容。事權(quán)的適度上移不僅強(qiáng)化了中央事權(quán)，還可以明顯壓縮中央和地方共同事務(wù)以及委托事務(wù)數(shù)量，降低清晰劃分中央地方事權(quán)的難度。相應(yīng)地，事權(quán)適度上移也為加快轉(zhuǎn)移支付制度改革提供了基本前提。從收入劃分看，有必要基于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整，在保持中央與地方收入格局整體穩(wěn)定下合理調(diào)整中央和地方收入劃分，從而重新構(gòu)建分稅制財(cái)政體制的激勵(lì)約束相容機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付惡性循環(huán)的局面。

2.適度加大中央的事權(quán)和支出責(zé)任，減少轉(zhuǎn)移支付的壓力

轉(zhuǎn)移支付制度改革的邏輯起點(diǎn)是中央與地方的財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任劃分，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也相應(yīng)由中央與地方的財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任劃分和收入劃分決定。因?yàn)槭杖雱澐譀Q定了地方政府能夠獲得多少財(cái)政收入，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分決定了地方政府需要承擔(dān)多少財(cái)政支出，在不考慮赤字或債務(wù)的情況下決定了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整也同樣受財(cái)政事權(quán)劃分、基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)、地方財(cái)力的自主性等因素的影響。當(dāng)前，針對(duì)轉(zhuǎn)移支付“小馬拉大車”的情況，應(yīng)當(dāng)適度上收財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，減少轉(zhuǎn)移支付壓力，避免一味強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)?！?，最終形成轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大越好的局面。

3.合理推動(dòng)橫向轉(zhuǎn)移支付的完善，構(gòu)建縱橫結(jié)合的制度體系

在完善中央與地方的縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，也需要基于實(shí)際情況推動(dòng)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善，從而形成以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度體系，更好地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度在守住托住底線公平和防風(fēng)險(xiǎn)上的作用。

橫向轉(zhuǎn)移支付是指在既定的財(cái)政體制下，同級(jí)地方政府之間財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移。與縱向轉(zhuǎn)移支付制度相比，橫向轉(zhuǎn)移支付在解決地區(qū)間財(cái)力均等化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部性問題等方面具有較好的作用。我國(guó)現(xiàn)行橫向轉(zhuǎn)移支付制度主要涉及到發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)邊疆民族地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助，地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)取＿@些地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間差距和解決地區(qū)間生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償上發(fā)揮了一定作用，但其還缺乏制度化和規(guī)范化，且存在著地區(qū)間談判成本較高，以及需要中央或上級(jí)政府的介入才能達(dá)成協(xié)議和運(yùn)行的問題。

在我國(guó)以中央調(diào)控為主的國(guó)情下，難以大規(guī)模發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付只能是現(xiàn)有體系的有益補(bǔ)充。可進(jìn)一步在扶貧、救災(zāi)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域探索建立規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)力，守住民生底線，解決地區(qū)間在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的外部性問題，降低生態(tài)環(huán)境的公共風(fēng)險(xiǎn)。