萬(wàn) 樹 張 欣 沈曉玉

內(nèi)容提要：特色小鎮(zhèn)建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，公私合作（PPP）模式是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的助推器。本文從PPP模式的不同理論視角出發(fā)，分析PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中政府職能定位、產(chǎn)業(yè)鏈拓展、城鄉(xiāng)深度融合、融資風(fēng)險(xiǎn)管控、特色文化建構(gòu)等五個(gè)方面的關(guān)鍵理論問(wèn)題，理順鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下特色小鎮(zhèn)建設(shè)PPP模式的理論障礙及其所需克服的技術(shù)瓶頸。

經(jīng)過(guò)改革開放四十年的飛速發(fā)展，中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這一矛盾的關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴(yán)重失衡，而重中之重是必須解決好“三農(nóng)”問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。特色小鎮(zhèn)建設(shè)正是科學(xué)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的重要抓手，必將有力促進(jìn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下，社會(huì)資本參與小規(guī)模土地開發(fā)具有一定的必要性與現(xiàn)實(shí)可能性。特色小鎮(zhèn)與PPP模式這種天然的關(guān)系加強(qiáng)了特色小鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)化、政府職能轉(zhuǎn)變等方面的密切聯(lián)系。這也正是特色小鎮(zhèn)PPP模式快速向全國(guó)推廣的原因。黨的十九大報(bào)告重點(diǎn)提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是推動(dòng)了全國(guó)各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)，并涌現(xiàn)出國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)400多個(gè)，省市級(jí)特色小鎮(zhèn)2000多個(gè)，總投資規(guī)模超過(guò)10萬(wàn)億元，絕大部分需要通過(guò)PPP模式融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。從全國(guó)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展來(lái)看，PPP模式帶動(dòng)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為破解空間資源瓶頸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善人居環(huán)境、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供了有力抓手。采用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，需要厘清以下五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資的PPP模式作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極探索和先行嘗試，需要著力解決政府職能定位、產(chǎn)業(yè)鏈拓展、城鄉(xiāng)深度融合、融資風(fēng)險(xiǎn)管控、特色文化建構(gòu)等五個(gè)方面的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、政府職能定位

在過(guò)去幾十年我國(guó)城市快速發(fā)展時(shí)期，大量社會(huì)資本都集中在城市，鄉(xiāng)村的發(fā)展主要依靠地方基層政府的推動(dòng)。但由于信息不對(duì)稱、代理問(wèn)題、道德風(fēng)險(xiǎn)等因素，完全依靠政府決策往往造成一種決策的低效率[1]。PPP模式通過(guò)政府與企業(yè)的合作在相當(dāng)大的程度上解決了這一問(wèn)題——政府的加入避免“公地悲劇”的發(fā)生[2]，企業(yè)則更好地提高決策效率。

對(duì)全國(guó)特色小鎮(zhèn)的680個(gè)項(xiàng)目的考察表明，按照政府參與方式劃分，這些項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)和股權(quán)合作的方式最多，分別占總量的33.88%和10.29%，而購(gòu)買服務(wù)、匹配資源和財(cái)政補(bǔ)貼的方式較少。這表明我國(guó)特色小鎮(zhèn)尚處在起步階段，PPP融資模式具有明顯的項(xiàng)目建設(shè)的特征，在這個(gè)階段，特色小鎮(zhèn)的PPP融資以股權(quán)融資為主，主要是解決資本金問(wèn)題，融資相對(duì)最難，還無(wú)法獲得金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)融資。因此，政府應(yīng)在項(xiàng)目規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建立項(xiàng)目引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)支持基金等形式來(lái)撬動(dòng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本共同參與特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目投資，為進(jìn)一步挖掘企業(yè)利用債權(quán)融資創(chuàng)造條件[3]。

按照特許經(jīng)營(yíng)模式，政府與企業(yè)之間會(huì)簽訂授權(quán)合同，包括一些控制條款來(lái)指導(dǎo)和規(guī)約企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)則支付權(quán)利使用費(fèi)和其他費(fèi)用。一方面，企業(yè)按照自負(fù)盈虧原則，僅需向政府交納一定的費(fèi)用便能夠獲得較穩(wěn)定的盈利空間，這是給予企業(yè)的激勵(lì)因素。另一方面，通過(guò)限制條款可以有效保證公共品的社會(huì)屬性。比如，政府可以將企業(yè)的公共產(chǎn)品供給價(jià)格控制在一個(gè)合理的范圍。另一種被廣泛采用的是股權(quán)合作模式，也就是政府和企業(yè)對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目共同投資，根據(jù)投資額劃分股權(quán)，根據(jù)股份大小分配控制權(quán)，這里會(huì)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。如果政府控制權(quán)小，在公眾利益與企業(yè)利益發(fā)生沖突時(shí)，公眾利益就難以得到保障。如果企業(yè)控制權(quán)小，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)私人資本的激勵(lì)不足[4]。這就牽涉到如何科學(xué)界定公私合作邊界的問(wèn)題。

不完全契約理論的代表哈特把所有權(quán)分解為特定權(quán)利和剩余權(quán)利，公私合作合同中被明確規(guī)定的權(quán)利叫做特定權(quán)利，而沒(méi)有被明確規(guī)定的則是剩余權(quán)利，如剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)[5]。在PPP模式中，如果將全部剩余控制權(quán)給予政府，那么必然導(dǎo)致對(duì)企業(yè)的激勵(lì)不足。當(dāng)出現(xiàn)一些意外變化，如國(guó)家政策變化導(dǎo)致的項(xiàng)目成本大幅提高，則會(huì)給企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)極大壓力或可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，甚至使得私人資本對(duì)公共產(chǎn)品供給望而卻步。而如果將全部剩余權(quán)利分配給企業(yè)，則很有可能導(dǎo)致企業(yè)為追逐利潤(rùn)而減少供給數(shù)量或不合理地提高產(chǎn)品價(jià)格，傷害納稅人權(quán)利，使公共產(chǎn)品失去其作為公共品的屬性。因而，應(yīng)該將大部分的控制權(quán)歸于企業(yè)，政府做好“把控者”的角色，使企業(yè)的效率目標(biāo)和政府的公平目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

不管是采取何種公私合作模式，均需有效保障社會(huì)資本的投資收益和公共產(chǎn)品的社會(huì)效益。在PPP模式融資項(xiàng)目的實(shí)施中，政府一定要控制好自己參與的“度”，原則上將較大的控制權(quán)交給企業(yè)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的調(diào)節(jié)作用，同時(shí)更要加強(qiáng)制度提供水平和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)分階段管控風(fēng)險(xiǎn)[6]。例如，在項(xiàng)目招商環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入條件確保項(xiàng)目企業(yè)具備一定資質(zhì)和實(shí)力；在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，盡量保證融資渠道安全性，將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)；在產(chǎn)品供給過(guò)程中，制定有彈性的價(jià)格機(jī)制，防止因企業(yè)追求超額利潤(rùn)而使公眾利益受損。

二、產(chǎn)業(yè)鏈拓展

從企業(yè)組織代替部分市場(chǎng)交易的角度來(lái)說(shuō)，企業(yè)在降低交易成本上有著先天的優(yōu)勢(shì)。而完善成熟的產(chǎn)業(yè)鏈條不僅能夠?qū)⑵髽I(yè)這種優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到極致，而且更有利于產(chǎn)品創(chuàng)新以及系統(tǒng)收益的產(chǎn)生[7]。特色小鎮(zhèn)建設(shè)要打造產(chǎn)業(yè)鏈就要充分利用國(guó)家政策扶持，將小鎮(zhèn)特色這個(gè)比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。相對(duì)于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有廣闊的尚未開發(fā)的市場(chǎng)需求與廉價(jià)、穩(wěn)定的勞動(dòng)力，較大的潛在市場(chǎng)空間和低成本優(yōu)勢(shì)可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力支撐。再結(jié)合政府的政策引導(dǎo)，形成符合當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，有效拓展特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)鏈，為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐，也為城鄉(xiāng)一體化融合形成產(chǎn)業(yè)支點(diǎn)。

以浙江省云棲小鎮(zhèn)為例，其前身是一個(gè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，2011年開始接觸云計(jì)算產(chǎn)業(yè)，先后建設(shè)杭州云計(jì)算產(chǎn)業(yè)園、阿里云計(jì)算創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地兩個(gè)涉“云”平臺(tái)，引進(jìn)涉“云”企業(yè)近100家。2013年以來(lái)，歷經(jīng)云計(jì)算產(chǎn)業(yè)行業(yè)盛會(huì)“云棲大會(huì)”的召開，云棲小鎮(zhèn)的云計(jì)算產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，先后入選省級(jí)和國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)。在云棲小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，引入產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的拓展模式，圍繞阿里云的軟件服務(wù)、計(jì)算服務(wù)、存儲(chǔ)服務(wù)等云服務(wù)平臺(tái)，經(jīng)過(guò)對(duì)上游和下游產(chǎn)業(yè)的拓展，成功開辟了創(chuàng)業(yè)孵化區(qū)、創(chuàng)業(yè)發(fā)展區(qū)和就業(yè)創(chuàng)意區(qū)，將金融、風(fēng)投、法律、物流、電商、信用評(píng)價(jià)、眾籌、創(chuàng)客等有機(jī)地結(jié)合在一起，形成云計(jì)算特色小鎮(zhèn)。云棲小鎮(zhèn)以云服務(wù)為技術(shù)支持的三大功能區(qū)，具有各自產(chǎn)業(yè)支撐，形成三足鼎立的產(chǎn)業(yè)鏈形態(tài)，成為我國(guó)特色小鎮(zhèn)發(fā)展新亮點(diǎn)。

產(chǎn)業(yè)特色是特色小鎮(zhèn)的生命所在。在特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)鏈拓展過(guò)程中，政府宜建立PPP產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP產(chǎn)業(yè)鏈基金，適時(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，打造入駐項(xiàng)目的PPP金融供應(yīng)鏈。圍繞特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)資金引導(dǎo)，扶持核心企業(yè)，培育特色產(chǎn)業(yè)鏈[8]。這樣，特色產(chǎn)業(yè)鏈就會(huì)為社會(huì)資本的注入提供引導(dǎo)因素和示范作用，加快特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈的形成和拓展，并為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展提供示范作用并注入外向性輻射的經(jīng)濟(jì)活力，從而刺激市場(chǎng)需求。政府則應(yīng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈拓展勢(shì)頭，形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈PPP融資拓展框架，圍繞特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對(duì)其上下游產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行拓展引導(dǎo)，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)鏈拓展的PPP融資環(huán)境，加大上下游企業(yè)PPP模式的政策支持力度，如稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)貼、債券融資、流動(dòng)資金貸款、供應(yīng)鏈金融信貸創(chuàng)新、資產(chǎn)證券化等，對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)資金、經(jīng)營(yíng)資金、管理經(jīng)營(yíng)人才的引進(jìn)給予資助[9]。同時(shí)，政府在引導(dǎo)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈橫向拓展與縱向延伸的過(guò)程中，也就解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，并可促使外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，解決農(nóng)村空心化問(wèn)題。實(shí)體產(chǎn)業(yè)鏈則會(huì)順理成章地向服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈如人才市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、物流市場(chǎng)、旅游市場(chǎng)、會(huì)展市場(chǎng)等方面延伸。

三、融資模式及其風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的一大特點(diǎn)就是將私人資本引入公共品供給行業(yè)，從而提高公共服務(wù)供給效率，減輕財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。但公共基礎(chǔ)設(shè)施投資通常投資量大、建設(shè)周期長(zhǎng)，成本收回比較慢，這些都增加了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)[10]。公私合作的PPP模式則客觀上加大了企業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，給政府、企業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)均帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。從融資規(guī)?？矗珖?guó)680個(gè)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目總體投資規(guī)模高達(dá)1.3萬(wàn)億元。其中，投資規(guī)模在5億元以下的占一半以上，但投資規(guī)模在50億元以上的也超過(guò)了10%（見表 1）。

表1 我國(guó)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目規(guī)模統(tǒng)計(jì)表

這表明PPP融資模式正在獲得企業(yè)的足夠認(rèn)可，隨著政府指導(dǎo)和政策配套的逐步明晰，私人資本是愿意參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)和投資的。從PPP模式主要類型來(lái)看，BOT和BOOT項(xiàng)目占總體項(xiàng)目的51.47%，而委托經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目卻很少受到青睞。合作模式未明確的項(xiàng)目占到三分之一，說(shuō)明特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的PPP模式仍需得到企業(yè)和社會(huì)的認(rèn)可。

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中企業(yè)的主體性和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)決定了特色小鎮(zhèn)PPP融資模式不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)性。除了由于利率、匯率的變動(dòng)帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力帶來(lái)的自然風(fēng)險(xiǎn)外，PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：第一，政府政策風(fēng)險(xiǎn)。政府作為特色小鎮(zhèn)引導(dǎo)者，同時(shí)也是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃者和服務(wù)者，政府決策水平和服務(wù)水平都直接影響到企業(yè)建設(shè)成本和經(jīng)營(yíng)成本，從而對(duì)企業(yè)利益產(chǎn)生重大影響[11]。例如：政府審批程序復(fù)雜、繁瑣，法律法規(guī)與政策的協(xié)同性問(wèn)題，政府決策程序的不規(guī)范問(wèn)題，政府的官僚作風(fēng)、腐敗問(wèn)題等，社會(huì)公共利益問(wèn)題、環(huán)境生態(tài)問(wèn)題等，都會(huì)不同程度地成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)源。其次，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。以社會(huì)資本為主體的PPP項(xiàng)目公司，其產(chǎn)品形式多以公共產(chǎn)品服務(wù)為主。這些公共產(chǎn)品中，如水、電、暖、氣等依靠使用者付費(fèi)的可以完全采取市場(chǎng)化運(yùn)作，但像污水和垃圾處理、道路、河流、公園等沒(méi)有收入或收入很低的公益性、基礎(chǔ)性、準(zhǔn)市場(chǎng)化項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，則需要政府提供長(zhǎng)期的大量補(bǔ)貼或政府付費(fèi)才可得以持續(xù)。而政府的違約風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)難以把控。第三，政策性融資問(wèn)題。為配合特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的PPP融資，其風(fēng)險(xiǎn)雖然屬于企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的合理風(fēng)險(xiǎn)，但作為特色產(chǎn)業(yè)，其市場(chǎng)成熟度、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新度及其區(qū)位優(yōu)勢(shì)是否能得以彰顯和發(fā)掘出來(lái)，需要企業(yè)充分論證。一般來(lái)說(shuō)，按照市場(chǎng)化收費(fèi)的PPP項(xiàng)目可以通過(guò)國(guó)家政策性銀行融資，解決建設(shè)經(jīng)營(yíng)融資問(wèn)題，也可以通過(guò)債券融資和證券融資來(lái)解決資金流問(wèn)題。這就需要國(guó)家三大政策性銀行尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國(guó)家開發(fā)銀行都參與到特色小鎮(zhèn)的PPP融資項(xiàng)目中來(lái)，并建立適當(dāng)?shù)倪M(jìn)出機(jī)制。第四，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[12]。我國(guó)到2020年將建立國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)1000個(gè)，省市級(jí)特色小鎮(zhèn)2000個(gè)，投資規(guī)模將突破15萬(wàn)億元。這樣大的投融資規(guī)模勢(shì)必成為地方債的巨大隱患。目前，在基建領(lǐng)域規(guī)范了發(fā)債、地方政府舉債等行為后，PPP融資已經(jīng)成為地方政府的一根“救命稻草”。隨著特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的推廣，其風(fēng)險(xiǎn)被逐步放大并暴露出來(lái)。PPP項(xiàng)目總是政府的隱性債務(wù)，如果沒(méi)有得到有效遏制，就會(huì)成為地方政府的災(zāi)難，風(fēng)險(xiǎn)巨大。我國(guó)許多特色小鎮(zhèn)的資金絕大部分通過(guò)PPP模式融資，不僅為地方帶來(lái)了沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，也為金融風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。因而在PPP項(xiàng)目的審核環(huán)節(jié)一定要加大監(jiān)管力度，從相關(guān)立法、流程及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上設(shè)立門檻，切不可讓這種PPP項(xiàng)目與地方債務(wù)魚龍混雜的局面持續(xù)下去，避免增加地方財(cái)政的金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、城鄉(xiāng)深度融合

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的特色小鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，一個(gè)亟待解決的問(wèn)題是城鄉(xiāng)一體化融合。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大短板問(wèn)題[13]，而處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，一邊承接城市輻射，一邊帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，起到連接城鄉(xiāng)的樞紐和橋梁作用。如重慶市淶灘鎮(zhèn)充分發(fā)揮生態(tài)農(nóng)業(yè)和禪意文化的地方特色，傾力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支持，推出獨(dú)特的養(yǎng)生文旅項(xiàng)目，加以配套的智慧商務(wù)、智慧政務(wù)、智慧公益來(lái)輔助文旅的發(fā)展，滿足游客的各項(xiàng)需求，優(yōu)化游客體驗(yàn)；建設(shè)養(yǎng)生田園宜居農(nóng)莊，開展健康運(yùn)動(dòng)活動(dòng)，進(jìn)行公益科教，成立智慧社區(qū)，不斷豐富了小鎮(zhèn)的養(yǎng)生功能。這些城鄉(xiāng)融合的舉措有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)差距的明顯縮小，基本建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機(jī)制體系，形成環(huán)境自然、清新優(yōu)美、人文旅游、康養(yǎng)園藝、花茶書畫于一體的養(yǎng)生養(yǎng)老社區(qū)，亦城亦鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)融合。

特色小鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)一體化融合之路，要形成政府指導(dǎo)、企業(yè)主體、志愿者服務(wù)的市場(chǎng)化開發(fā)與公益性運(yùn)營(yíng)機(jī)制。政府指導(dǎo)，主要是指政府規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目目錄，緊扣特色小鎮(zhèn)的配套工程，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)與交通、醫(yī)療、教育、文體、商業(yè)和政務(wù)、金融、社保、養(yǎng)老等配套服務(wù)及其數(shù)字化建設(shè)，形成特色小鎮(zhèn)的完備社區(qū)體系。通過(guò)市場(chǎng)潛力誘導(dǎo)企業(yè)在農(nóng)村進(jìn)行相關(guān)實(shí)體產(chǎn)業(yè)和公益產(chǎn)業(yè)的投資，并輔之以PPP模式下的財(cái)政專項(xiàng)資金和各類財(cái)政補(bǔ)貼。企業(yè)主體，作為PPP項(xiàng)目的主要參與方，則是在政府的引導(dǎo)下，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況投資興業(yè)，創(chuàng)造一個(gè)適合農(nóng)民和市民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，政府需對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)以及在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)造就業(yè)的企業(yè)給予財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼，對(duì)于符合特色小鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)開發(fā)及其產(chǎn)品研發(fā)予以嘉獎(jiǎng)以及稅費(fèi)減免和稅收返還，切實(shí)使特色小鎮(zhèn)成為連接城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶[14]。志愿者服務(wù)作為公益活動(dòng)的重要組成部分，具有非政府組織的特性，它以公益活動(dòng)為載體，對(duì)特色小鎮(zhèn)社區(qū)村民和市民進(jìn)行雙向的志愿服務(wù)，或普及農(nóng)耕知識(shí)，或進(jìn)行科技宣傳和生活行為規(guī)范宣講，提高市民與村民的相互融合。

五、文化特色的塑造與建構(gòu)

作為一種精神力量，一個(gè)地區(qū)的文化軟實(shí)力，文化振興是鄉(xiāng)村振興的最終落腳點(diǎn)。作為特色小鎮(zhèn)，文化的發(fā)展也是小鎮(zhèn)保持特色的一劑良方。因而文化特色的塑造與構(gòu)建在PPP模式的應(yīng)用中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位[15]。

本文對(duì)全國(guó)兩批共403個(gè)特色小鎮(zhèn)大致進(jìn)行分類。從類型上看，文旅特色小鎮(zhèn)、特色農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)占比較多，特色工業(yè)小鎮(zhèn)與休閑養(yǎng)生小鎮(zhèn)基本持平，特色工藝與新型特色小鎮(zhèn)占比較小。在地區(qū)分布上，華東地區(qū)總體數(shù)量最多，其中文旅特色占比較高。東北地區(qū)總量相對(duì)較少。從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)的特色小鎮(zhèn)同類“扎堆”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。那么，在這種情況下，特色小鎮(zhèn)尤其是同類型的小鎮(zhèn)該如何保持自己的特色，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展呢？

政府在這個(gè)過(guò)程中要肩負(fù)起引領(lǐng)者的重任。一方面，要做主體文化的戰(zhàn)略策劃者。根據(jù)每個(gè)小鎮(zhèn)的歷史背景、人文環(huán)境，制定出一套具有當(dāng)?shù)靥厣奈幕l(fā)展計(jì)劃書，為小鎮(zhèn)的文化塑造設(shè)計(jì)方向。另一方面，要做文化建設(shè)的制度供給者。小鎮(zhèn)文化的發(fā)展最終目的是推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府不僅要給予制度政策支持，還要提供制度創(chuàng)新，敢于打破常規(guī)，不僅要提供諸如政策法規(guī)這樣的硬支持，也要提供價(jià)值觀念、道德準(zhǔn)則這樣的軟支持。從而為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造合適的人文環(huán)境[16]。

作為私人資本代表的企業(yè)方，一方面要根據(jù)市場(chǎng)需求，創(chuàng)造性地開發(fā)各類文化產(chǎn)品，如在石碑小鎮(zhèn)舉行戲曲文化節(jié)，使戲曲成為石碑小鎮(zhèn)符號(hào)的同時(shí)，戲曲文化街吸引的大量游客對(duì)于餐飲、住宿、購(gòu)物的需求也將極大地帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，企業(yè)也要有意識(shí)地將特色文化內(nèi)涵注入到產(chǎn)業(yè)鏈的銜接中去[17]。同樣以石碑小鎮(zhèn)為例，文藝工作者、文化創(chuàng)意公司根據(jù)戲曲文化設(shè)計(jì)諸如動(dòng)漫這類具有商業(yè)價(jià)值文化作品，由作品內(nèi)容開發(fā)符合當(dāng)代年輕人喜好的線下周邊產(chǎn)品，開發(fā)動(dòng)漫主題的旅游路線，這樣，一條以戲曲文化為核心的具有高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈便建立起來(lái)。文化乃一個(gè)地區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也是一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命之源。特色小鎮(zhèn)的文化建設(shè)一定要深挖當(dāng)?shù)氐奈幕瘍?nèi)涵，緊緊地將文化與產(chǎn)業(yè)結(jié)合在一起，形成自己鮮明的文化特色。

六、政策啟示

第一，明確政府職能定位，激發(fā)市場(chǎng)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的決定性作用，拓寬政府與企業(yè)合作的方式與途徑。

在看待PPP模式的問(wèn)題上，政府應(yīng)明確定位，不能將PPP模式視為一個(gè)轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)的渠道，而應(yīng)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，綜合考慮到投資回報(bào)情況以及消費(fèi)者效用滿足水平，建立健全項(xiàng)目企業(yè)評(píng)價(jià)體系，合理選擇評(píng)估指標(biāo)。靈活借鑒企業(yè)之間的合作模式，多種方式參與到企業(yè)融資活動(dòng)中來(lái)，除了直接股權(quán)投資項(xiàng)目企業(yè)外，還可以與合作企業(yè)共同進(jìn)行項(xiàng)目投資，再由項(xiàng)目公司獨(dú)立通過(guò)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資以及其他一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在多個(gè)層面分析以達(dá)到融資合作的效果。

第二，設(shè)立特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金，用足用活政策性銀行，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈的形成和完善。

作為一種積極的市場(chǎng)信號(hào)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金可視為一種增加投資者回報(bào)預(yù)期以及對(duì)未來(lái)利潤(rùn)回報(bào)擁有信心的手段，吸引私人資本的進(jìn)入。此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)該更多地發(fā)揮其作為政策性銀行在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用。繼續(xù)探索“兩權(quán)”抵押貸款激活農(nóng)村資金、資源，進(jìn)一步完善抵押物處置機(jī)制和應(yīng)急措施。特別的，注意對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游系統(tǒng)性的金融支持，形成產(chǎn)業(yè)鏈金融，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈的完善和發(fā)展。

第三，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)融資渠道，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的特色小鎮(zhèn)PPP融資體系。

不斷提高政府對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)能力、財(cái)政補(bǔ)貼效率，創(chuàng)新融資渠道，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，優(yōu)化金融投資產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品的供給側(cè)改革，提高信貸投放效率。完善金融機(jī)構(gòu)各方的合作機(jī)制，確保金融服務(wù)的綜合有效性。構(gòu)建配套完善的財(cái)政支持體系，充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向性，增加對(duì)企業(yè)科技投入及創(chuàng)新的鼓勵(lì)力度；確保財(cái)稅系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)性，合理調(diào)配各項(xiàng)目的資金規(guī)模。實(shí)施有利于人才引進(jìn)的稅收優(yōu)惠政策，為小鎮(zhèn)的發(fā)展儲(chǔ)備后續(xù)力量。

第四，提高特色小鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，打造生態(tài)、宜居、智能、活力小鎮(zhèn)，夯實(shí)特色小鎮(zhèn)文化底蘊(yùn)。

根據(jù)歐瑞咨詢統(tǒng)計(jì)，到2020年我國(guó)中產(chǎn)階級(jí)人群將達(dá)到7億人，針對(duì)目前新興起的消費(fèi)主力軍，要有針對(duì)性地提高和改善小鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平。當(dāng)下年輕人消費(fèi)觀念以及消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變應(yīng)該作為政府、項(xiàng)目企業(yè)戰(zhàn)略部署的重點(diǎn)，打造宜居、智能的特色小鎮(zhèn)。特別地，當(dāng)前消費(fèi)者對(duì)于精神文化需求越來(lái)越大，小鎮(zhèn)建設(shè)要注意文化主題的頂層設(shè)計(jì)，文化品牌的打造，同時(shí)要求相關(guān)法律部門加強(qiáng)文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，從而全方位夯實(shí)特色小鎮(zhèn)的文化底蘊(yùn)。