賈英姿 于 曉 郭 昊 劉 猛 胡振虎

內(nèi)容提要：2019年4月10日，《歐盟外國(guó)直接投資審查框架》條例已正式生效，標(biāo)志著歐盟作為一個(gè)整體在構(gòu)建外資安全審查機(jī)制方面邁出關(guān)鍵一步。該條例的出臺(tái)具有較復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)安全背景，旨在維護(hù)歐盟經(jīng)濟(jì)安全與公共秩序，包括中國(guó)對(duì)歐潛在安全威脅。近年我對(duì)歐投資迅速增長(zhǎng)，條例對(duì)赴歐投資的中企中長(zhǎng)期潛在影響值得高度關(guān)注。本文詳細(xì)分析了條例概況、中歐投資現(xiàn)狀及對(duì)中國(guó)的影響，認(rèn)為該條例短期實(shí)質(zhì)影響有限，但將使中國(guó)赴歐投資中長(zhǎng)期面臨經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)高度關(guān)注歐盟外資審查機(jī)制發(fā)展，并進(jìn)一步完善中國(guó)外資安全審查機(jī)制等相關(guān)建議。

2019年4月10日，《歐盟外國(guó)直接投資審查框架》條例（以下簡(jiǎn)稱“條例”）正式生效，標(biāo)志著歐盟作為一個(gè)整體在構(gòu)建外資安全審查機(jī)制方面邁出關(guān)鍵一步。該條例的出臺(tái)具有較復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)安全背景，旨在維護(hù)歐盟經(jīng)濟(jì)安全與公共秩序，包括中國(guó)對(duì)歐潛在安全威脅。近年我國(guó)對(duì)歐投資迅速增長(zhǎng)，條例對(duì)赴歐投資的中企短期實(shí)質(zhì)影響和長(zhǎng)期潛在影響值得高度關(guān)注?，F(xiàn)對(duì)條例概況、中歐投資現(xiàn)狀及對(duì)中國(guó)的影響分析如下。

一、條例概況

（一）出臺(tái)背景

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟層面缺乏統(tǒng)一的外資審查機(jī)制。歐盟在外資監(jiān)管上較為松散，投資審查立法僅在成員國(guó)層面，且制度基礎(chǔ)參差不齊，各國(guó)政策缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。歐盟28國(guó)中，僅12個(gè)成員國(guó)①英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、意大利、奧地利、芬蘭、丹麥、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、葡萄牙和西班牙等12個(gè)歐盟成員國(guó)。存在以安全與公共秩序?yàn)榛A(chǔ)的、符合國(guó)際法與歐盟法的外資審查制度，且發(fā)展水平差異較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的成員國(guó)對(duì)外資需求不一，各成員國(guó)對(duì)自身“國(guó)家安全”具有完全獨(dú)立自主的權(quán)力和責(zé)任，歐盟從立法層面出臺(tái)“一刀切”式外資審查機(jī)制面臨較大挑戰(zhàn)。然而，歐盟認(rèn)為構(gòu)建統(tǒng)一外資審查框架具有必要性和迫切性，認(rèn)為“歐盟層面目前缺乏以安全或公共秩序?yàn)橛蓪?duì)外國(guó)直接投資進(jìn)行審查的全面框架，而歐盟主要貿(mào)易伙伴都已制定了此類(lèi)框架①條例“說(shuō)明”第（5）條。”。歐委會(huì)主席容克表示②歐委會(huì)主席容克2017年度國(guó)情咨文，2017年9月13日。，歐盟不是“天真的自由貿(mào)易者”，歐洲必須始終捍衛(wèi)其戰(zhàn)略利益，這是提出歐盟外資審查框架的原因。經(jīng)歐盟內(nèi)部多方博弈，歐委會(huì)于2017年9月13日發(fā)布了《歐盟外國(guó)直接投資審查框架條例（草案）》。

2019年2月14日和3月5日，歐議會(huì)和歐盟理事會(huì)分別投票通過(guò)了該條例，批準(zhǔn)在歐盟層面構(gòu)建外資安全審查機(jī)制，以維護(hù)歐盟安全與公共秩序。3月21日在《歐盟官方期刊》③EU Official Journal。發(fā)布了條例，并宣布條例于4月10日正式生效，于2020年10月11日起適用于各成員國(guó)④條例生效后，歐盟給成員國(guó)18個(gè)月時(shí)間用于為新規(guī)做相關(guān)政策準(zhǔn)備和機(jī)制安排。。

近年來(lái)，隨著中國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資上升較快，部分交易引發(fā)歐盟國(guó)家擔(dān)憂。德國(guó)、法國(guó)、意大利⑤2017年2月，德國(guó)、法國(guó)及意大利向歐盟提交信函，表達(dá)了擔(dān)心，稱缺乏互惠性將導(dǎo)致歐盟專(zhuān)業(yè)技術(shù)銷(xiāo)售殆盡，而目前的規(guī)制手段卻不夠有效。、芬蘭、波蘭和葡萄牙等國(guó)對(duì)外資監(jiān)管趨嚴(yán)，其中法、德兩國(guó)主張歐盟層面加強(qiáng)監(jiān)管呼聲最為強(qiáng)烈。該條例雖然全文未明確提及中國(guó)或任何一個(gè)國(guó)家，但其出臺(tái)前歐盟內(nèi)部多項(xiàng)研究和討論以及出臺(tái)后歐盟貿(mào)易官員馬姆斯特羅姆的表態(tài)均表明，中國(guó)投資是歐盟制訂外資審查機(jī)制的主要?jiǎng)右蛑唬覛W盟近期發(fā)布的對(duì)華經(jīng)濟(jì)關(guān)系重要文件《中歐—戰(zhàn)略展望》⑥2019年3月12日，歐盟發(fā)布對(duì)華經(jīng)濟(jì)關(guān)系重要文件《中歐——戰(zhàn)略展望》時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)歐中合作中應(yīng)加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和5G等技術(shù)基礎(chǔ)安全防范，并針對(duì)性發(fā)布兩項(xiàng)行動(dòng)，以確保成員國(guó)迅速、全面和有效實(shí)施該條例。也強(qiáng)調(diào)了防范中國(guó)投資對(duì)歐盟公共安全威脅的重要性。

（二）主要內(nèi)容

該條例為影響安全與公共秩序的外國(guó)直接投資建立審查機(jī)制構(gòu)建了法律框架，供各成員國(guó)以“安全及公共秩序⑦條例“說(shuō)明”第35條提及“安全或公共秩序（security or public order）”，條例本身并未對(duì)“安全或公共秩序”定義，但規(guī)定其定義遵照WTO協(xié)定中以安全和公共秩序?yàn)橛蓪?shí)施限制措施的相關(guān)要求，特別是WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第十四（a）條與第十四條二款，該條款并未對(duì)“安全”進(jìn)行明確定義，但對(duì)“公共秩序”進(jìn)行了注釋?zhuān)骸爸挥性趯?duì)某社會(huì)基本利益構(gòu)成真正與足夠嚴(yán)重的威脅時(shí)，才能援引公共秩序例外”。”為由對(duì)歐盟外國(guó)直接投資（FDI）進(jìn)行審查⑧條例“說(shuō)明”第（7）條。，也為各成員國(guó)之間及成員國(guó)與歐委會(huì)之間建立合作機(jī)制提供了制度基礎(chǔ)。同時(shí)，條例賦予歐委會(huì)就此類(lèi)投資發(fā)表意見(jiàn)的可能性。同時(shí)，條例也肯定了FDI的積極影響，指出FDI在提升歐盟競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了重要作用。條例的主要內(nèi)容包括：

1.審查相關(guān)定義

條例對(duì)涉及的關(guān)鍵概念賦予法律含義，定義了外國(guó)直接投資、審查和審查機(jī)制等概念。

“外國(guó)直接投資”指“外國(guó)投資者為在某一成員國(guó)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與被投資者建立或維持長(zhǎng)久且直接的聯(lián)系，而對(duì)有關(guān)企業(yè)或企業(yè)家進(jìn)行的投資，其中包括能夠有效參與企業(yè)管理或控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展的投資”。根據(jù)該定義，審查對(duì)象包括FDI投資本身及其對(duì)國(guó)內(nèi)公司的有效參與或者實(shí)際控制權(quán)，這意味著一旦條例生效，歐盟對(duì)外國(guó)投資者以及控制者和受益人的背景調(diào)查將更趨嚴(yán)格，具有政府背景的國(guó)有企業(yè)、主權(quán)財(cái)富基金等機(jī)構(gòu)投資者的交易將面臨更大不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。

“審查”是指允許評(píng)估、調(diào)查、授權(quán)、限制、禁止或解除FDI的程序。該定義覆蓋了審查前中后三個(gè)階段，并賦予審查機(jī)構(gòu)“禁止或解除”交易的權(quán)力。

“審查機(jī)制”指法律或法規(guī)、管理規(guī)范、實(shí)施細(xì)則和準(zhǔn)則等，其中規(guī)定了以安全或公共秩序?yàn)橛蛇M(jìn)行評(píng)估、調(diào)查、授權(quán)、限制、禁止或解除外國(guó)直接投資的條款、條件與程序。

2.審查考量因素

條例從審查考慮因素角度將審查范圍初步界定為三類(lèi)：

一是FDI是否屬于該條例定義的五個(gè)“關(guān)鍵領(lǐng)域”①詳見(jiàn)條例第4條第1款。。包括：（1）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括能源、交通、水利、健康、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理與存儲(chǔ)、航空航天、國(guó)防、電子或金融基礎(chǔ)設(shè)施，以及與以上基礎(chǔ)設(shè)施使用相關(guān)的土地和房產(chǎn)；（2）關(guān)鍵科技及軍民兩用領(lǐng)域，包括人工智能、機(jī)器人、半導(dǎo)體、網(wǎng)絡(luò)安全、航空航天、國(guó)防、能源、存儲(chǔ)、量子技術(shù)、核技術(shù)、納米技術(shù)、生物技術(shù)；（3）關(guān)鍵投入品供應(yīng)，包括能源、原材料、食品安全等；（4）敏感信息訪問(wèn)，包括個(gè)人資料在內(nèi)的敏感信息獲取或者控制此類(lèi)信息的能力；（5）媒體的自由與多元性。二是FDI的來(lái)源和性質(zhì)是否對(duì)國(guó)家安全或公共秩序構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)②詳見(jiàn)第4條第2款。。包括：（1）外國(guó)投資是否受到第三國(guó)政府直接或間接控制，包括國(guó)家機(jī)構(gòu)或軍隊(duì)通過(guò)所有權(quán)結(jié)構(gòu)和重大融資方式進(jìn)行控制等；（2）外國(guó)投資是否已參與到影響成員國(guó)安全或公共秩序的活動(dòng)中；（3）外國(guó)投資是否從事非法或犯罪活動(dòng)，構(gòu)成嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。三是賦予歐盟外資審查專(zhuān)家委員會(huì)權(quán)力，對(duì)計(jì)劃或完成歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)項(xiàng)目等“可能影響與歐盟利益有關(guān)項(xiàng)目或方案的外國(guó)直接投資③詳見(jiàn)條例第8（3）條，與歐盟利益有關(guān)的項(xiàng)目或方案清單載于附件。附件提及項(xiàng)目與方案如下：（1）歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)項(xiàng)目（伽利略與 EGNOS）/European GNSS programmes（Galileo&EGNOS）；（2）哥白尼 /Copernicus；（3）地平線 2020/Horizon 2020；（4）跨歐洲運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）/Trans-European Networks for Transport（TEN-T）；（5）跨歐洲能源網(wǎng)絡(luò)（TEN-E）Trans-European Networks for Energy（TEN-E）；（6）跨歐洲電信網(wǎng)絡(luò) /Trans-European Networks for Telecommunications。”的成員國(guó)發(fā)表意見(jiàn)，包括：（1）歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)項(xiàng)目（伽利略與EGNOS）；（2）哥白尼項(xiàng)目；（3）地平線 2020 項(xiàng)目；（4）跨歐洲運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）項(xiàng)目；（5）跨歐洲能源網(wǎng)絡(luò)（TEN-E）項(xiàng)目；（6）跨歐洲電信網(wǎng)絡(luò)。

3.審查機(jī)構(gòu)

與美國(guó)不同，歐盟未設(shè)立歐盟層面的常設(shè)審查機(jī)構(gòu)，相關(guān)外資審查職能仍由各成員國(guó)承擔(dān)并負(fù)最終責(zé)任，但條例賦予“歐委會(huì)外資審查專(zhuān)家組④歐委會(huì)外資審查專(zhuān)家組（the group of experts on the screening of foreign direct investments）成立于2017年11月29日，由歐盟成員國(guó)代表組成。數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2017/EN/C-2017-7866-F1-ENMAIN-PART-1.PDF。（以下簡(jiǎn)稱‘專(zhuān)家組’）”解釋權(quán)，即成員國(guó)可就外資審查相關(guān)系統(tǒng)性問(wèn)題向?qū)＜医M征求意見(jiàn)⑤詳見(jiàn)條例“說(shuō)明”部分第28條、正文第12條。。雖然歐委會(huì)評(píng)論意見(jiàn)不具法律約束力，但成員國(guó)應(yīng)盡可能考慮該意見(jiàn)，若不采納，須向歐委會(huì)做出相應(yīng)解釋⑥詳見(jiàn)條例“說(shuō)明”部分第19條。。同時(shí)，該條例規(guī)定成員國(guó)和歐委會(huì)相關(guān)行政部門(mén)應(yīng)設(shè)立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，以便與歐委會(huì)外資審查專(zhuān)家組形成有機(jī)配合溝通的工作機(jī)制，加強(qiáng)成員國(guó)與歐盟在外資審查方面交流與合作，推進(jìn)條例實(shí)施①詳見(jiàn)條例“說(shuō)明”部分第26、27條。。

4.審查機(jī)制

條例構(gòu)建了歐盟和成員國(guó)協(xié)同審查機(jī)制，確保在一個(gè)成員國(guó)的FDI可能影響其他成員國(guó)安全或公共秩序時(shí)，成員國(guó)之間可實(shí)現(xiàn)合作互助。對(duì)于某成員國(guó)考慮接收或已接收的FDI，如有三分之一成員國(guó)反對(duì)該項(xiàng)投資，則歐委會(huì)必須對(duì)此項(xiàng)交易發(fā)表意見(jiàn)，而該項(xiàng)投資的成員國(guó)須“適當(dāng)考慮”其收到的任何評(píng)論或歐委會(huì)的意見(jiàn)，但保留對(duì)該項(xiàng)投資作出最終決定的權(quán)力。

（1）歐委會(huì)審查機(jī)制

一是歐委會(huì)可就影響成員國(guó)國(guó)家安全、公共秩序或歐盟利益的FDI主動(dòng)提出評(píng)論意見(jiàn)；二是歐委會(huì)要求成員國(guó)及時(shí)報(bào)告各成員國(guó)內(nèi)部FDI審查情況，以及其境內(nèi)所有于該條例生效后發(fā)生的FDI審查情況，包括FDI基本信息以及外國(guó)投資者所有權(quán)結(jié)構(gòu)、計(jì)劃或已完成的FDI、投資價(jià)值、投資資金及其來(lái)源、該項(xiàng)投資計(jì)劃完成或已完成的日期等信息②詳見(jiàn)條例第9條第2款。，還包括第三國(guó)提供的相關(guān)補(bǔ)貼信息③詳見(jiàn)條例“說(shuō)明”部分第23條。，可列出國(guó)家安全或公共秩序可能受到威脅的其他成員國(guó)清單④詳見(jiàn)條例第6條第1款。。歐委會(huì)和其他成員國(guó)應(yīng)在收到通知后15日內(nèi)，對(duì)被投資國(guó)意見(jiàn)給予反饋⑤詳見(jiàn)條例第6條第6款。。對(duì)于已完成但未受到審查的FDI，歐委會(huì)和成員國(guó)也可在其完成后15個(gè)月內(nèi)給出評(píng)論意見(jiàn)⑥詳見(jiàn)條例第7條第（8）、（10）款。。各成員國(guó)應(yīng)于2019年5月10日前，向歐委會(huì)匯報(bào)其現(xiàn)有外商投資審查機(jī)制。此外，若成員國(guó)采用新審查機(jī)制或現(xiàn)有審查機(jī)制立法修正案，應(yīng)在其生效30日內(nèi)，向歐委會(huì)匯報(bào)。歐委會(huì)應(yīng)于收到匯報(bào)三個(gè)月內(nèi)，公布成員國(guó)審查機(jī)制清單內(nèi)容。

（2）成員國(guó)外資審查機(jī)制

成員國(guó)在外資審查方面負(fù)有最終責(zé)任。一是成員國(guó)可以安全或公共秩序?yàn)橛?，依照條例對(duì)外資審查機(jī)制進(jìn)行維持、修訂或采用，以審查發(fā)生在本國(guó)內(nèi)的FDI⑦詳見(jiàn)條例第3條第（1）款。，被投資成員國(guó)對(duì)是否接受FDI享有最終決定權(quán)⑧詳見(jiàn)條例“說(shuō)明”部分第17條、條例第1條。。成員國(guó)審查機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)透明原則，列明審查理由及適用的具體法律條款，并保障外國(guó)投資者具有提出反對(duì)意見(jiàn)的權(quán)利。二是成員國(guó)可相互評(píng)議。若成員國(guó)認(rèn)為正在接受其他成員國(guó)審查的外國(guó)直接投資可能影響其自身或其他成員國(guó)安全或公共秩序時(shí)，可對(duì)被投資成員國(guó)提供評(píng)論意見(jiàn)并將評(píng)論意見(jiàn)同步報(bào)告歐委會(huì)，由歐委會(huì)向其他成員國(guó)予以通報(bào)⑨詳見(jiàn)條例“說(shuō)明”部分第16條、條例第6條第2款。。即使發(fā)生在某一成員國(guó)內(nèi)的FDI并未受到安全審查，但其他成員國(guó)認(rèn)為可能存在安全或公共秩序隱患時(shí)，也可向被投資國(guó)提出評(píng)論意見(jiàn)⑩詳見(jiàn)條例第7條第1款。。

二、條例對(duì)中國(guó)對(duì)歐直接投資的影響

2019年以來(lái)，歐盟內(nèi)部就如何應(yīng)對(duì)近年我國(guó)對(duì)歐迅速增長(zhǎng)的貿(mào)易和投資所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了明顯分歧。歐盟貿(mào)易專(zhuān)員馬姆斯特羅姆等支持者認(rèn)為，正是由于歐洲缺乏統(tǒng)一政策，中國(guó)與歐盟成員國(guó)談判時(shí)往往能施加更大影響，此次在歐盟層面首次構(gòu)建投資審查機(jī)制，可推動(dòng)反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼法規(guī)更加規(guī)范。我們認(rèn)為，在此背景下，條例將對(duì)中國(guó)對(duì)歐FDI投資帶來(lái)一定負(fù)面影響，主要包括：

（一）對(duì)歐關(guān)鍵領(lǐng)域投資或被拒之門(mén)外

2008年全球金融危機(jī)后，歐盟經(jīng)濟(jì)相對(duì)低迷、內(nèi)部私有化浪潮、良好投資營(yíng)商環(huán)境，以及歐盟對(duì)中國(guó)投資者購(gòu)買(mǎi)技術(shù)呈現(xiàn)較為積極的態(tài)度等因素助推了中國(guó)企業(yè)赴歐開(kāi)展以并購(gòu)為主的投資（詳見(jiàn)表1）。中國(guó)對(duì)歐并購(gòu)交易快速增加，從2009年中石化并購(gòu)對(duì)歐直接投資金額逐年增長(zhǎng)，2008年僅為4.67億美元，2009年爆發(fā)式增長(zhǎng)至29.66億美元，并在2017年突破100億美元①數(shù)據(jù)來(lái)源：《2017年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，商務(wù)部網(wǎng)站，2018年。。投資對(duì)象由英法德等主要成員國(guó)延伸至西班牙、葡萄牙等國(guó)家，投資領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。中國(guó)投資增加了歐盟的整體研發(fā)投入并增設(shè)工作崗位，為歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新動(dòng)力。2018年后，隨著中國(guó)外匯管制逐步趨嚴(yán)，以及歐洲保護(hù)主義抬頭，中國(guó)對(duì)歐FDI有所降溫。

表1 近十年中國(guó)對(duì)歐并購(gòu)?fù)顿Y主要案例

然而，近年來(lái)，我國(guó)企業(yè)在歐盟成員國(guó)的投資遇阻情況增多。我國(guó)國(guó)家電網(wǎng)并購(gòu)比利時(shí)Eandis交易期間，比利時(shí)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)針對(duì)Eandis并購(gòu)交易提出警告，認(rèn)為該交易中涉及的技術(shù)存在可能用于軍事用途的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)企對(duì)戰(zhàn)略領(lǐng)域的利益也引起投資目標(biāo)國(guó)政府高度關(guān)注，條例對(duì)涉及戰(zhàn)略領(lǐng)域和歐盟利益的項(xiàng)目進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。我們認(rèn)為，條例對(duì)今后中國(guó)對(duì)歐戰(zhàn)略領(lǐng)域的投資形成明顯壁壘，我國(guó)對(duì)歐投資聚焦的戰(zhàn)略性行業(yè)和自然資源領(lǐng)域或?qū)⒚媾R更高準(zhǔn)入門(mén)檻。其中，制造業(yè)、金融業(yè)和采礦業(yè)投資等涉及條例規(guī)定審查重點(diǎn)領(lǐng)域，或?qū)⑹艿礁鼑?yán)格審查，甚至面臨被拒風(fēng)險(xiǎn)。可以預(yù)見(jiàn)的是，今后中國(guó)對(duì)歐FDI將存在比以往更高的敏感度，特別是在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)鍵技術(shù)及敏感信息獲取有關(guān)領(lǐng)域的準(zhǔn)入將受到限制，甚至可能直接被排除在外。

（二）推高中企赴歐投資成本和風(fēng)險(xiǎn)

條例生效后，中國(guó)對(duì)歐FDI交易復(fù)雜性與不確定性將大大增加。除了傳統(tǒng)并購(gòu)交易程序，如市場(chǎng)調(diào)查、財(cái)務(wù)咨詢、盡職調(diào)查、股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、交易融資之外，今后交易均可能面臨增加FDI審查程序。外資安全審查通常復(fù)雜繁瑣、冗長(zhǎng)耗時(shí)，且具有不確定性，其法律準(zhǔn)備、溝通專(zhuān)業(yè)性及復(fù)雜性均遠(yuǎn)高于普通并購(gòu)交易程序，從而明顯推高交易成本，而其審查結(jié)果的不確定性又進(jìn)一步加大交易風(fēng)險(xiǎn)。而且，即便交易成功完成，也不能排除結(jié)束后的投資審查可能性，這些問(wèn)題都給交易后的投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)帶來(lái)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)條例，審查對(duì)象包括FDI投資本身及其對(duì)國(guó)內(nèi)公司的有效參與或者實(shí)際控制權(quán)，這意味著一旦條例生效，歐盟成員國(guó)對(duì)外國(guó)投資者、投資實(shí)際控制者和受益人的背景調(diào)查將更為嚴(yán)格，政府背景相關(guān)的國(guó)有企業(yè)、主權(quán)財(cái)富基金等機(jī)構(gòu)投資者的交易將面臨更大不確定性和投資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）“安全或公共秩序”存在被濫用風(fēng)險(xiǎn)

在歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、民粹主義滋生的背景下，條例所謂“安全或公共秩序”核心判斷標(biāo)準(zhǔn)，存在被部分成員國(guó)濫用風(fēng)險(xiǎn)，或成為貿(mào)易保護(hù)、地方壟斷、民粹主義的新“外衣”，主要由于：一是條例不是法案，其法律約束力十分有限；二是條例對(duì)關(guān)鍵概念、定義的審查考慮因素非常寬泛，執(zhí)行難度較大；三是歐盟成員國(guó)理解各異可能導(dǎo)致新的溝通協(xié)調(diào)障礙；四是條例的運(yùn)作和審查過(guò)程在透明度和信息保密方面的效果仍有待觀察。

三、幾點(diǎn)看法

（一）條例出臺(tái)主要出于維護(hù)歐盟整體利益考慮

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)壓力增大，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)展緩慢、歐洲整體及成員國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)表現(xiàn)平平，加上面臨英國(guó)脫歐、難民危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)，歐盟正在醞釀新一輪的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，該條例出臺(tái)有其復(fù)雜的政治和經(jīng)濟(jì)安全背景。因此，歐盟此時(shí)出臺(tái)該條例主要目的是維護(hù)歐盟成員國(guó)和歐盟整體利益。一方面，為推動(dòng)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，并保障成員國(guó)國(guó)家安全或公共秩序、提高歐盟整體競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟出臺(tái)該條例并與歐洲投資計(jì)劃等歐盟整體規(guī)劃相互配合；另一方面，美國(guó)等國(guó)奉行貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義，加上新興市場(chǎng)國(guó)家對(duì)歐直接投資呈較大規(guī)模、快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，兼并了不少核心成員國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)，一定程度上對(duì)歐盟成員國(guó)和歐盟整體構(gòu)成潛在威脅，外在壓力迫使歐盟構(gòu)筑高外資進(jìn)入的“藩籬”。當(dāng)然，該條例也考慮了成員國(guó)外資安全審查制度和能力的差異性，在充分尊重主權(quán)基礎(chǔ)上為歐盟成員國(guó)彌補(bǔ)相關(guān)國(guó)家政策漏洞，基于共同利益加強(qiáng)歐盟成員國(guó)外資安全審查政策協(xié)同性。

（二）短期內(nèi)對(duì)中國(guó)企業(yè)赴歐投資實(shí)質(zhì)性影響有限

該條例目前僅是總體框架，尚未上升為真正意義上的法案。短期內(nèi)，該條例對(duì)外資赴歐投資影響有限，但其對(duì)赴歐投資預(yù)期造成的負(fù)面影響值得關(guān)注，后續(xù)影響有待觀察。一是按照歐盟立法程序，一部法律從政策框架到法案的過(guò)程較為漫長(zhǎng)，從24個(gè)月至159個(gè)月不等，須經(jīng)成員國(guó)立法部門(mén)和歐盟立法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審查；二是歐盟對(duì)FDI的態(tài)度總體較為開(kāi)放，條例并未參照美國(guó)做法專(zhuān)門(mén)針對(duì)中國(guó)作出特殊規(guī)定①美國(guó)《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資作出明確的特殊規(guī)定，美國(guó)商務(wù)部必須向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）定期報(bào)告中國(guó)企業(yè)赴美投資總體情況，并作出評(píng)估。詳見(jiàn)國(guó)際財(cái)經(jīng)中心《國(guó)際財(cái)經(jīng)》報(bào)告《美國(guó)〈2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案〉簡(jiǎn)析》（CFIUS研究之八）（2019年1月）。，仍有利于中國(guó)企業(yè)赴美投資轉(zhuǎn)向歐盟，從中歐投資貿(mào)易數(shù)據(jù)看，中國(guó)企業(yè)赴歐投資總體形勢(shì)向好，顯然其中有投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)的因素。

（三）條例不會(huì)演變?yōu)闅W盟版“CFIUS② 美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）?！?/h3>

條例出臺(tái)前，媒體和學(xué)界一直存在著條例是否會(huì)演變?yōu)闅W盟版“CFIUS”的猜測(cè)和爭(zhēng)論，歐盟內(nèi)部關(guān)于是否“仿效CFIUS”的觀點(diǎn)爭(zhēng)論已久③2008年，歐委會(huì)在關(guān)于主權(quán)財(cái)富基金的辯論中，否決建立CFIUS類(lèi)似委員會(huì)，認(rèn)為其“發(fā)出誤導(dǎo)性信號(hào)，表明歐盟放棄對(duì)開(kāi)放投資的承諾”。2011年，中國(guó)鑫茂公司企圖收購(gòu)荷蘭光纖線纜巨頭德拉卡（Draka），出價(jià)過(guò)高引起外界懷疑并再次引發(fā)辯論，討論是否應(yīng)在歐盟層面引入與CFIUS模式類(lèi)似的機(jī)制，是否應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各成員國(guó)現(xiàn)有規(guī)范。2012年5月23日，歐洲議會(huì)發(fā)表決議呼吁歐委會(huì)與成員國(guó)效仿CFIUS）的規(guī)定設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)外國(guó)戰(zhàn)略投資進(jìn)行事前評(píng)估，以便清楚深入了解在歐洲境內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)與投資的企業(yè)。2013年10月9日，歐洲議會(huì)再次發(fā)表決議稱，中國(guó)設(shè)立了審查外國(guó)投資的安全審查機(jī)制，雙方使用這些機(jī)制可能是基于合法理由”，并指出，歐盟與中國(guó)在合法安全方面的擔(dān)憂表明，臨時(shí)或長(zhǎng)期部分或完全禁止某些領(lǐng)域的外國(guó)投資確實(shí)合理。2016年7月，歐委會(huì)歐洲政治戰(zhàn)略中心發(fā)表文章，主張采用“更加協(xié)調(diào)，甚至是統(tǒng)一的歐洲審查機(jī)制”，指出由于中國(guó)對(duì)外直接投資增長(zhǎng)，且多為可能對(duì)跨境安全造成影響的資產(chǎn)投資，因此歐盟安全面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)，小國(guó)因其交易審查能力或無(wú)法對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。2017年5月，歐委員發(fā)表文章表達(dá)了對(duì)外國(guó)投資者（尤其是國(guó)有企業(yè)）因戰(zhàn)略因素而接管擁有關(guān)鍵技術(shù)的歐洲公司的擔(dān)憂。，但未能成勢(shì)。主要原因有兩個(gè)：一是源于歐委會(huì)起初不愿仿效CFIUS，認(rèn)為對(duì)在歐外國(guó)投資采取類(lèi)似做法，擔(dān)心“發(fā)出誤導(dǎo)性信號(hào)，表明歐盟正在退出其對(duì)開(kāi)放投資體制的承諾”；二是由于CFIUS是以美國(guó)單一國(guó)家為基礎(chǔ)的外資安全審查機(jī)制，而歐盟在法律法規(guī)和工作機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)方面與美國(guó)完全不同。然而，我們認(rèn)為，歐盟很難實(shí)現(xiàn)與美國(guó)CFIUS類(lèi)似的機(jī)制。以法律基礎(chǔ)為例，條例與美國(guó)的FIRRMA相比，法律地位完全不同。FIRRMA是美國(guó)的法律，而條例是超越主權(quán)國(guó)家的政策框架，如升級(jí)為法案，相關(guān)法案將成為人類(lèi)歷史上的第一部外資安全審查“大法”。從文本主要內(nèi)容看，該條例符合《歐洲條約》關(guān)于保護(hù)歐盟利益和公民的立法精神，保持了歐盟政策制定的獨(dú)立性。

雖然條例不會(huì)演變成歐洲的“CFIUS”，但美國(guó)關(guān)于外資安全審查的基本理論、法律基礎(chǔ)、審查機(jī)制和CFIUS工作機(jī)制等方面，已對(duì)歐盟FDI審查機(jī)制產(chǎn)生了影響。條例雖然從審查機(jī)制、審查重點(diǎn)和審查程序看體現(xiàn)了歐盟特色，如審查重點(diǎn)涵蓋若干關(guān)鍵領(lǐng)域，采取正面清單形式，但從明確審查主體、確定審查內(nèi)容看，仍有跟隨美國(guó)之嫌。

（四）高度關(guān)注歐盟外資審查機(jī)制發(fā)展

鑒于條例即將生效，我方應(yīng)對(duì)歐盟外資審查問(wèn)題保持高度關(guān)注，并對(duì)歐盟外資審查機(jī)制的演變和發(fā)展加強(qiáng)研究。相關(guān)投資企業(yè)應(yīng)盡早對(duì)交易進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)分析，對(duì)可能導(dǎo)致交易失敗的因素和問(wèn)題提前做好防范，并對(duì)交易失敗做好保險(xiǎn)或貿(mào)易救濟(jì)的相關(guān)預(yù)案。同時(shí)，由于歐盟跨國(guó)企業(yè)眾多，需特別關(guān)注第三國(guó)對(duì)相關(guān)交易的安全審查因素，尤其是警惕來(lái)自美國(guó)的安全審查因素，提前做好相關(guān)交易策略和法律安排。

（五）進(jìn)一步完善中國(guó)外資安全審查機(jī)制

一是進(jìn)一步夯實(shí)外資安全審查法律基礎(chǔ)。近期，我國(guó)《外商投資法》出臺(tái)，也已包含外資安全審查相關(guān)內(nèi)容，對(duì)外資投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，其中第34條中規(guī)定“國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。依法作出的安全審查決定為最終決定”。以我國(guó)新出臺(tái)的《外商投資法》為出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)，繼續(xù)夯實(shí)法律基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)外商投資進(jìn)行安全審查，有效平衡引進(jìn)外資與捍衛(wèi)國(guó)家安全之間關(guān)系，更好服務(wù)于中國(guó)進(jìn)一步改革開(kāi)放。二是繼續(xù)完善我國(guó)《外商投資法》法律，執(zhí)行相關(guān)工作機(jī)制。外資審查政策是一國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的系統(tǒng)性戰(zhàn)略，從該條例和美國(guó)外資安全審查法律基礎(chǔ)看，歐盟和美國(guó)都從經(jīng)濟(jì)外交與經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略出發(fā)，對(duì)相關(guān)法律基礎(chǔ)、工作機(jī)制、組織機(jī)構(gòu)和保障措施等多個(gè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)而縝密的頂層設(shè)計(jì)。在行業(yè)管理、國(guó)家安全審查等跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)一系列相關(guān)配套法規(guī)和政策措施，成立專(zhuān)門(mén)的外資管理和安全審查機(jī)構(gòu)，加速法律落地，穩(wěn)定外資預(yù)期，為《外商投資法》實(shí)施提供有力支撐。