章和杰 葉柱良

摘要：文章以可持續(xù)發(fā)展最優(yōu)宏觀稅負(fù)22.48%作為約束，以長(zhǎng)三角省市作為對(duì)象探討收入獲取與分成的調(diào)整方案，以期為減稅降費(fèi)提供思路參考。首先，文章對(duì)我國(guó)宏觀稅負(fù)背景及中央與地方收入獲取與分成的現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行分析，厘清思路;其次，選取三個(gè)長(zhǎng)三角省市作為案例進(jìn)行收入獲取與分成重構(gòu)的探討;最后，得出相應(yīng)結(jié)論及提出調(diào)整中央與地方收入獲取與分成的政策建議。文章的創(chuàng)新之處在于以不同類(lèi)型省市作為案例探討減稅降費(fèi)思路，可為如何更好地實(shí)施減稅降費(fèi)提供參考。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi);收入獲取與分成;長(zhǎng)三角省市;宏觀稅負(fù)

一、 前言

黨的十八屆三中全會(huì)、十九大、2019年政府工作報(bào)告都提到了減稅降費(fèi)等政策內(nèi)容。尤其是2019年起，降低增值稅率（16%檔降至13%，10%檔降至9%）等，無(wú)不體現(xiàn)了政府在實(shí)施減稅降費(fèi)以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)性及增強(qiáng)發(fā)展后勁方面的決心。此外，世界上主流發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)等在近年也出臺(tái)了大規(guī)模減稅政策，將一定程度加劇國(guó)際間減稅競(jìng)爭(zhēng)，促使我國(guó)積極考慮減稅降費(fèi)問(wèn)題以提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

本文在上述背景下，探討以長(zhǎng)三角省市為代表的較發(fā)達(dá)省市收入獲取與分成的優(yōu)化方案，嘗試從收入與分成角度為如何進(jìn)一步落實(shí)減稅降費(fèi)提供思路，并提出相關(guān)的政策建議。

二、 中央與地方收入獲取及分成現(xiàn)存問(wèn)題

1. 近年來(lái)中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)失衡。從支出角度看，我國(guó)地方政府是支出主力，近年來(lái)央地支出比例維持在1.5：8.5，政府支出意味著事權(quán)，可見(jiàn)地方政府承擔(dān)了較多的事權(quán)責(zé)任。從收入角度看，地方政府收入分成比例低于支出比例，近年來(lái)央地收入比例近年維持3：7，政府收入意味著財(cái)權(quán)，可見(jiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。這導(dǎo)致地方政府在收支上存在較大缺口，且各級(jí)政府通過(guò)層層傳遞，導(dǎo)致越是下級(jí)的政府支出的剛性缺口越大，產(chǎn)生各種“小馬拉大車(chē)”的情況。

2. 中央與地方稅收收入分成需要優(yōu)化。1994年分稅以來(lái)，地方稅收收入分成比例遠(yuǎn)低于支出比例。稅收分成的不合理根源在于地方稅收立法權(quán)缺失，進(jìn)而導(dǎo)致地方主體稅種缺失，僅依靠共享稅作為主體收入易導(dǎo)致地方收入不穩(wěn)定，同時(shí)我國(guó)稅收收入結(jié)構(gòu)中間接稅比重過(guò)大的情況也需要調(diào)整。

（1）立法權(quán)缺失導(dǎo)致地方主體稅種缺失。目前我國(guó)地方政府缺乏稅收的立法權(quán)，只能在全國(guó)人大制定的稅收法律、中央政府制定的行政法規(guī)基礎(chǔ)上制定地方性的稅收條例和規(guī)定，缺乏自主權(quán)，使得地方稅主體稅種缺失。而我國(guó)現(xiàn)行18個(gè)稅種中，地方以8個(gè)稅種占據(jù)數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)（不含共享稅），但不具備主體優(yōu)勢(shì)。以2017年為例，地方稅在全部稅收收入中所占比重僅為25.4%，這會(huì)導(dǎo)致地方稅源的不穩(wěn)定，無(wú)法維持正常的財(cái)政收入。

（2）地方主體稅種缺失導(dǎo)致地方收入過(guò)分依賴(lài)共享稅。2017年，增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅這三個(gè)共享稅在稅收收入中占比已接近70%。若將其余的共享稅種也算進(jìn)去，共享稅的占比已達(dá)75%。共享稅雖然將中央與地方的利益相互綁定，但也不利于構(gòu)建地方獨(dú)立的主體稅種，不利于地方財(cái)政的穩(wěn)定，地方政府無(wú)法自由調(diào)配財(cái)力分配，過(guò)分依賴(lài)共享稅。

（3）稅收收入中間接稅占比過(guò)大。以2017年為例，我國(guó)增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅的合計(jì)數(shù)為72 078.55億元，占稅收收入的比例高達(dá)49.7%。而發(fā)達(dá)國(guó)家稅收收入一般以直接稅如所得稅等為主，其次才是貨物與勞務(wù)稅。如2017年，美國(guó)的間接稅比例僅為15.9%，較高的英國(guó)也僅為31.5%，均遠(yuǎn)比我國(guó)低。間接稅比重過(guò)高帶來(lái)的最為直接的兩個(gè)影響：一是由于稅基的流動(dòng)性，地區(qū)之間的稅負(fù)容易轉(zhuǎn)移，加劇地區(qū)之間的不均;二是由于目前財(cái)政、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等與政府業(yè)績(jī)考核掛鉤，只要促進(jìn)投資即可增加間接稅的收入來(lái)源，容易催生盲目投資，造成產(chǎn)能過(guò)剩，不利于供給側(cè)改革等結(jié)果。

3. 稅收返還及轉(zhuǎn)移支付效率不高無(wú)法有效緩解中央與地方分成失衡。目前的稅收返還及轉(zhuǎn)移支付制度在解決央地收支失衡問(wèn)題上不盡如人意，表現(xiàn)為地方政府過(guò)度依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付，但轉(zhuǎn)移支付效率低下，無(wú)法有效解決地方收支缺口問(wèn)題。

現(xiàn)行稅收返還主要采用“基數(shù)法”，返還額以各地上劃中央“兩稅”收入增長(zhǎng)率為基礎(chǔ)逐年遞增。然而增長(zhǎng)率越高的地方，也正是收入水平較高的地區(qū)，這就使得稅收返還主要有利于富裕地區(qū)，不利于各地區(qū)的平衡（袁晉華、彭振江，2013）。另一方面地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度較高，在中央財(cái)政支出中轉(zhuǎn)移支付支出占比一直高于50%，而地方財(cái)政支出中轉(zhuǎn)移支付的占比也很高，平均維持在30%以上，曾一度接近40%。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大降低了資金的使用效率，不利于節(jié)約資金;而且轉(zhuǎn)移支付在缺乏有效監(jiān)管的情況下還容易在中央與地方之間滋生權(quán)力尋租行為。

4. 稅收分成失衡進(jìn)一步促使廣義非稅收入規(guī)模加大，催生土地財(cái)政。稅收分成受限，地方政府積極謀求廣義非稅收入（狹義非稅收入僅指一般公共預(yù)算中的非稅收入部分）增長(zhǎng)以彌補(bǔ)支出缺口。正是因?yàn)槎愂帐杖胧艿街萍s，地方政府在巨大支出壓力之下不得不開(kāi)辟各類(lèi)收費(fèi)及預(yù)算外收入等，導(dǎo)致了“土地財(cái)政”等情況的出現(xiàn)，無(wú)形中加重了國(guó)民的負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，國(guó)有土地收益基金和國(guó)有土地使用權(quán)出讓兩項(xiàng)“土地相關(guān)”收入占全國(guó)政府性基金收入的比例超過(guò)70%，而在地方上，這兩項(xiàng)收入的占比更是超過(guò)80%，在2017年該比例甚至達(dá)到了89.8%。

“土地財(cái)政”帶來(lái)不良后果。地方政府迫于考核壓力過(guò)度依賴(lài)“土地財(cái)政”，推高了房?jī)r(jià)，加重了人民的生活負(fù)擔(dān)，這是宏觀稅負(fù)過(guò)高的一個(gè)重要原因;同時(shí)在對(duì)待“土地財(cái)政”問(wèn)題上，地方政府與中央政府利益相悖，使得中央關(guān)于房地產(chǎn)的調(diào)控政策遲遲不能見(jiàn)效。

分稅制后中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)失衡，同時(shí)現(xiàn)行稅收收入分成的安排也存在不合理之處，再加上目前稅收返還及轉(zhuǎn)移支付制度無(wú)法有效解決地方政府的收支缺口，使得地方政府面對(duì)收支失衡問(wèn)題時(shí)不得不積極“開(kāi)拓”廣義的非稅收入，催生了“土地財(cái)政”等問(wèn)題，使得我國(guó)中央與地方政府收入獲取與分成的體系存在較大的弊病，既加重了宏觀稅負(fù)，又不利于解決財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡等問(wèn)題。

為此，本文以22.48%這一能夠同時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的大口徑宏觀稅負(fù)作為可持續(xù)發(fā)展的前提條件，以長(zhǎng)三角較發(fā)達(dá)的三省市作為案例探討政府各項(xiàng)收入的調(diào)減方案，通過(guò)重新構(gòu)建收入獲取與分成的比例來(lái)達(dá)到約束宏觀稅負(fù)的目的，并在調(diào)減稅收收入時(shí)著重調(diào)整稅收分成的結(jié)構(gòu)，以解決前述問(wèn)題。

三、 長(zhǎng)三角省市收入獲取與分成的探討

1. 上海市。2017年上海市的GDP為30 632.99億元，可持續(xù)發(fā)展宏觀稅負(fù)下的政府收入理論值應(yīng)為6 886.30億元，而2017年上海市政府實(shí)際收入為23 967.37億元，理論減負(fù)值應(yīng)為17 081.07億元。

上海市屬于宏觀稅負(fù)畸高（高出最優(yōu)值50%），且其中稅收收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入畸高的省市。2017年上海市整體宏觀稅負(fù)高達(dá)78.2%，其中稅收收入占GDP比為48.51%，政府性基金收入占GDP比為6.46%，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入占GDP比為15.34%，非稅收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入占GDP比為2.93%，預(yù)算外收入占GDP比約為5%。

首先應(yīng)調(diào)減稅收收入。其中，上海市2017年增值稅（含營(yíng)業(yè)稅）、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅四個(gè)主要稅種合計(jì)占據(jù)當(dāng)年稅收收入的87.3%，因此優(yōu)先從主要稅種開(kāi)展調(diào)減。將增值稅（含營(yíng)業(yè)稅）、消費(fèi)稅在原有基礎(chǔ)上調(diào)減90%，企業(yè)所得稅及個(gè)人所得稅則調(diào)減80%，且著重調(diào)減中央獲取部分，以達(dá)到平衡央地收入差的目的，同時(shí)嘗試將增值稅調(diào)整為中央稅、所得稅調(diào)整為地方稅。如增值稅應(yīng)調(diào)減的6 041.11億元，先全額調(diào)減地方的2 461.02億元，再?gòu)闹醒氆@取部分調(diào)減3 580.09億元，則不僅可以使上海市增值稅在總體稅收結(jié)構(gòu)中的占比從45.29%下降為18.09%，且可實(shí)現(xiàn)增值稅調(diào)整為中央稅的目的。而企業(yè)所得稅則采取相反思路，在調(diào)減時(shí)先全額調(diào)減中央所獲取部分，剩余差額再由地方調(diào)減，即可實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)。經(jīng)調(diào)整后上海市四個(gè)主要稅種的地方分成占比從原來(lái)的30.2%調(diào)整為28.7%，但中央從57.1%下降為20.5%。

其次扣減社會(huì)保險(xiǎn)基金收入的70%，預(yù)算外收入也應(yīng)扣減，則剩余的理論減負(fù)值可在政府性基金收入、非稅收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中按比例消化。

則經(jīng)上述調(diào)減后，2017年北京市的宏觀稅負(fù)可接近最優(yōu)值22.48%，其中稅收收入占比12.16%，政府性基金收入占比3.94%，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入占比4.6%，非稅收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入占比1.78%。

2. 浙江省。2017年浙江省的GDP為51 768.26億元，可持續(xù)發(fā)展宏觀稅負(fù)下的政府收入理論值應(yīng)為11 637.50億元，而2017年浙江省政府實(shí)際收入為23 108.79億元，理論減負(fù)值應(yīng)為11 471.29億元。

浙江省屬于宏觀稅負(fù)高（高出最優(yōu)值超20%）且政府性基金收入過(guò)高省市。浙江2017年整體宏觀稅負(fù)為44.6%，其中稅收收入占比為16.3%，政府性基金收入占比為12.7%，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入占比為8.8%，非稅收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入占比為1.8%，預(yù)算外收入占比約為5%。

首先，將政府性基金收入減去80%，即5 268.4億元。對(duì)過(guò)高的政府性基金收入進(jìn)行調(diào)減，能夠以此抑制浙江省近年來(lái)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入的迅速增長(zhǎng)。

其次，為了調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)，擬將增值稅調(diào)減80%，即2 543.55億元，其中地方獲取的2 208.64億元全部調(diào)減，剩余的334.91億元從中央獲取部分調(diào)減。為了平衡央地之間的稅收收入分成，考慮將企業(yè)所得稅中央獲取的1 226.24億元調(diào)整為地方收入。在原稅收收入結(jié)構(gòu)中，浙江省增值稅收入占比偏高，為37.6%，且地方分成占比約70%，比例畸高。增值稅屬于間接稅，不應(yīng)在稅收收入結(jié)構(gòu)中占比過(guò)高，且應(yīng)由中央政府征收管理，經(jīng)調(diào)減可將總體的增值稅占比控制在10.8%的水平。經(jīng)調(diào)整后在增值稅、消費(fèi)稅、所得稅三類(lèi)稅收入中，中央收入占比可從原來(lái)的39.2降到了29.7%，地方占比從原來(lái)的39.9%微調(diào)至40.5%，能夠有效平衡央地稅收收入之間的關(guān)系。

最后，再減預(yù)算外收入，剩余的1 070.93億元的理論減負(fù)值可在社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中按比例調(diào)減。

經(jīng)過(guò)調(diào)整后，可以將浙江省總體宏觀稅負(fù)控制在22.46%水平，其中稅收收入占比11.4%，政府性基金收入占比2.54%，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入占比7.06%，非稅收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入占比1.46%。

3. 江蘇省。2017年江蘇省的GDP為85 869.76億元，可持續(xù)發(fā)展宏觀稅負(fù)下的政府收入理論值應(yīng)為19 303.52億元，而2017年江蘇省政府實(shí)際收入為30 263.36億元，理論減負(fù)值應(yīng)為10 959.84億元。

江蘇省屬于宏觀稅負(fù)偏高（高出最優(yōu)值超10%）但各項(xiàng)收入比例較均衡，政府性基金收入絕對(duì)值較高的省市。江蘇2017年宏觀稅負(fù)35.2%，其中稅收收入占比為13.68%，政府性基金收入占比為8.16%，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入占比為6.24%，非稅收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入占比為2.16%，預(yù)算外收入占比約為5%。雖然政府性基金收入占比沒(méi)有浙江高，但其7 005.80億元的收入?yún)s在全國(guó)各省市中為最高。

首先，調(diào)減政府性基金收入的50%，即3 502.9億元。江蘇省近年來(lái)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入較高，存在“土地財(cái)政”現(xiàn)象，因此需要通過(guò)調(diào)減政府性基金收入以適當(dāng)控制該情況。

其次，調(diào)減稅收收入2 868.08億元。其中，為了調(diào)整稅收收入結(jié)構(gòu)，將地方的增值稅收入2 868.08億元全部調(diào)減，將中央收取的企業(yè)所得稅1 703.57億元及個(gè)人所得稅580.24億元?jiǎng)潥w地方收入，則可以使增值稅在稅收收入中的占比從41.69%下降為22.79%。在稅收收入結(jié)構(gòu)中，江蘇省增值稅占比也偏高，增值稅占比高達(dá)41.6%，因此通過(guò)調(diào)減將總體的增值稅結(jié)構(gòu)占比控制在了22.79%的水平，并全部調(diào)減地方增值稅收入，將中央獲取的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅全部劃歸地方。經(jīng)過(guò)調(diào)整，四個(gè)主要稅種的地方分成占比從原來(lái)的37.0%調(diào)整為42.4%，中央從42.7%下降為30.8%。

最后，全額調(diào)減預(yù)算外收入4 293.49億元，剩余的295.37億元的理論減負(fù)值可在社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中按比例消化。

通過(guò)對(duì)江蘇省收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可以將總體宏觀稅負(fù)控制在22.52%水平，其中稅收收入占比10.34%，政府性基金收入占比4.08%，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入占比6.0%，非稅收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入占比2.1%。

四、 結(jié)論及政策建議

1. 研究結(jié)論。由前分析可得，上海市應(yīng)調(diào)減約75%的稅收收入、80%政府性基金收入、及70%的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入;浙江省應(yīng)調(diào)減約30%稅收收入、80%政府性基金收入;江蘇省應(yīng)調(diào)減約25%稅收收入、50%政府性基金收入。

經(jīng)過(guò)對(duì)上述案例進(jìn)行演算，可證明我國(guó)能通過(guò)調(diào)減稅收與政府性基金等收入獲取與分成的比例來(lái)實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)以及改善中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡狀況這三個(gè)目標(biāo)。盡管各省市之間的收入結(jié)構(gòu)千差萬(wàn)別，但可通過(guò)實(shí)施差異化方案以減少調(diào)整帶來(lái)的沖擊，有助于深化財(cái)政體制改革。

2. 政策建議?；谇笆龇治龊脱菟悖疚恼J(rèn)為要達(dá)到減稅降費(fèi)目的，政府應(yīng)該從以下四個(gè)方面著手展開(kāi)改革：

（1）建立穩(wěn)定的地方稅收體系。通過(guò)稅收立法完善地方稅收體系，如設(shè)立更適合地方的主體稅種等。形成地方主體稅種可穩(wěn)定擴(kuò)展地方政府的收入，可提高地方政府應(yīng)對(duì)收支失衡時(shí)自我調(diào)節(jié)的能力，有利于提高地方政府稅收體系的穩(wěn)定性，這是解決中央與地方政府收入獲取與分成失衡的一個(gè)關(guān)鍵舉措。

（2）減征增值稅并將其設(shè)置為中央稅。增值稅收入目前在我國(guó)稅收收入中占比很高，是稅收收入獲取與分成中要調(diào)整的關(guān)鍵稅種，2019年政府提出的降稅2萬(wàn)億的目標(biāo)就是主要通過(guò)降低增值稅稅率來(lái)實(shí)現(xiàn)。增值稅作為間接稅容易將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，不宜占比過(guò)大;而且因?yàn)槠涠惢牧鲃?dòng)性較大，若作為共享稅，容易使地方政府盲目加大投資，加劇地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)，因此建議在減征增值稅的同時(shí)將增值稅調(diào)整為中央稅。

（3）將所得稅設(shè)置為地方稅。目前地方政府稅收收入主要來(lái)源于增值稅、所得稅等共享稅種，地方主體稅種缺失，不利于地方穩(wěn)定稅收來(lái)源。而所得稅作為直接稅，稅基較大，具有稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁，可作為地方主體稅種等優(yōu)勢(shì)，若將所得稅調(diào)整為地方稅，能有效地構(gòu)建地方政府的主體稅種，穩(wěn)定地方政府稅收收入來(lái)源。

（4）深化稅費(fèi)改革以控制廣義非稅收入的增長(zhǎng)勢(shì)頭。將各類(lèi)“費(fèi)”改“稅”，把各類(lèi)受約束程度較低的費(fèi)用收入納入稅收體系進(jìn)行預(yù)算管理，有助于控制各類(lèi)費(fèi)用盲目增長(zhǎng)、劇烈波動(dòng)的趨勢(shì)。如將地方政府收入自由度較大的政府性基金大幅調(diào)減，并將諸如國(guó)有土地使用權(quán)出讓金等收費(fèi)通過(guò)稅收立法規(guī)范起來(lái)，以達(dá)到控制“土地財(cái)政”的目的，給過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫。

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作者簡(jiǎn)介：章和杰（1958-），男，漢族，山東省陵縣人，浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中央黨校哲學(xué)碩士，浙江大學(xué)管理學(xué)博士，研究方向?yàn)榻鹑趧?chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政學(xué)等;葉柱良（1992-），男，漢族，廣西壯族自治區(qū)梧州市人，浙江工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士生，研究方向?yàn)榻鹑趧?chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展、財(cái)政學(xué)等。

收稿日期：2019-04-12。