程毅然 李永建 丁勝利 彭楊

摘要：中小實體經(jīng)濟(jì)對解決就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，融資擔(dān)保作為連接金融機(jī)構(gòu)和中小實體經(jīng)濟(jì)間的橋梁和紐帶，是扶持中小實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，但是我國融資擔(dān)保行業(yè)因起步較晚，受到政策多方面因素制約等原因，造成我國融資擔(dān)保行業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，在經(jīng)濟(jì)下行期中暴露出諸多問題。國務(wù)院《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》和銀保監(jiān)會1號文件的出臺，對融資擔(dān)保行業(yè)意義重大，影響深遠(yuǎn)。文章通過對融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展歷程和監(jiān)管政策的對比分析，研究了新融資擔(dān)保條例和配套制度給融資擔(dān)保公司可持續(xù)發(fā)展能力帶來的影響，并給出了進(jìn)一步的政策建議。

關(guān)鍵詞：融資擔(dān)保;可持續(xù)發(fā)展;中小實體經(jīng)濟(jì)

一、 研究綜述

中小實體經(jīng)濟(jì)作為重要的就業(yè)載體，在各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，同時由于中小實體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)規(guī)模小、自身信用不足、抵押物缺乏、持續(xù)經(jīng)營能力弱、不穩(wěn)定因素多，容易遭受外部環(huán)境變化的沖擊等多方面因素，造成融資瓶頸的問題一直較為突出。如何解決中小實體經(jīng)濟(jì)的融資難問題早已引起國內(nèi)外學(xué)者的高度重視，引入融資擔(dān)保被看做較為有效的手段。西方對于融資擔(dān)保理論研究較早，起源于20世紀(jì)70年代，對信用風(fēng)險理論、定價分析、應(yīng)用研究等領(lǐng)域研究較為充分，形成了比較成熟的理論研究體系。70年代初，Akerlof（1970）在舊車市場模型中提出擔(dān)保是消除不對稱信息的有效機(jī)制;Barro（1976）提出信貸融資擔(dān)保理論模型，賦予了融資擔(dān)保研究相對獨(dú)立的地位;Besanko和Thakor（1987）提出第三方擔(dān)保者的存在增加了信貸的可獲得性，能夠絕對地提高借款者的福利。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近8成的美國小企業(yè)貸款通過融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)獲得（Berger et al.，1990），超過8成的英國小型工商企業(yè)貸款使用了融資擔(dān)保條款（De Meza et al.，1996）。西方學(xué)者的研究認(rèn)為融資擔(dān)保機(jī)制有助于弱化信息不對稱的影響，是支持中小企業(yè)最經(jīng)濟(jì)的金融手段。

林毅夫和李永軍（2001）認(rèn)為在解決中小企業(yè)融資難的問題上，從我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)體系看，建立健全完善的融資擔(dān)保體系無疑是最為直接有效的辦法。董裕平（2009）基于粵浙兩省數(shù)據(jù)分析，指出我國融資擔(dān)保行業(yè)面臨高風(fēng)險低收益的局面，在擔(dān)保放大倍數(shù)較低時，資本收益甚至低于活期存款利率，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。梁鴻飛、樊啟淼等（2010）對世界各國和地區(qū)的中小企業(yè)融資擔(dān)保理論、制度與機(jī)制進(jìn)行了對比和研究，發(fā)現(xiàn)西方國家普遍建立的都是政策性、公益性融資擔(dān)保體系，與我國目前建立的市場化、盈利性融資擔(dān)保發(fā)展方向有較大區(qū)別。張翔（2011）研究發(fā)現(xiàn)國內(nèi)融資擔(dān)保體系面臨立法滯后、監(jiān)管缺位、政府財政支持力度小等問題，不利于融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。羅志華、蔣霞（2017）通過對西方發(fā)達(dá)國家融資擔(dān)保體系和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的研究，提出我國現(xiàn)有的市場化融資擔(dān)保體系建設(shè)存在方向性錯誤，主要運(yùn)行機(jī)制存在重大缺陷，指出解決當(dāng)前中小企業(yè)融資困境的重要途徑應(yīng)是建設(shè)政策性融資擔(dān)保體系。

國內(nèi)學(xué)者的研究指出雖然融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在扶持中小實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決融資難融資貴等問題方面發(fā)揮了重要作用。但是我國現(xiàn)行的融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展模式存在定位不清，盈利能力差，財政支持力度不夠等問題，造成行業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

二、 我國融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展歷程

自20世紀(jì)90年代初開始，我國融資擔(dān)保行業(yè)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

1. 起步試點(diǎn)階段（1993年～2003年）。1993年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資有限公司（中投保）設(shè)立，作為我國首家擔(dān)保機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著我國專業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和融資擔(dān)保體系建設(shè)開始試點(diǎn)。在當(dāng)時的大背景下，隨著國企改革推進(jìn)，民營企業(yè)的快速發(fā)展并提供大量就業(yè)崗位，有效緩解了當(dāng)時就業(yè)市場壓力。為緩解民營企業(yè)融資難問題，進(jìn)一步支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1999年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，初步設(shè)想按照“支持發(fā)展與防范風(fēng)險相結(jié)合的原則、政府扶持與市場化操作相結(jié)合的原則、開展擔(dān)保與提高信用相結(jié)合的原則”，建立國有專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主體，互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)與商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為兩翼，中央、省、地方三層的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。這是我國首部推進(jìn)擔(dān)保體系建設(shè)的指導(dǎo)意見，明確以國有擔(dān)保機(jī)構(gòu)為市場主體，互助擔(dān)保和商業(yè)擔(dān)保為補(bǔ)充，行業(yè)運(yùn)營模式初步搭建，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展開始在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)。

2. 高速發(fā)展階段（2003年～2013年）。2003年，《中小企業(yè)促進(jìn)法》頒布實施，全國融資擔(dān)保行業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展階段，各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)急劇增加，2004年底全國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)2 188家，2012年底達(dá)到8 590家，建立了第一家省級再擔(dān)保公司，北京中小企業(yè)信用再擔(dān)保有限公司。2010年，針對融資擔(dān)保行業(yè)高速發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，為規(guī)范融資擔(dān)保公司發(fā)展，銀監(jiān)會、發(fā)改委、工信部等七部委共同下發(fā)的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》，該《管理暫行辦法》明確提出融資擔(dān)保公司按照“安全性、流動性、收益性”市場化原則進(jìn)行運(yùn)營，并對融資擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)則、風(fēng)險控制等進(jìn)行了規(guī)定，明確規(guī)定融資擔(dān)保放大比例不能超過10倍，對外投資比例不得超過凈資產(chǎn)的20%。

《管理暫行辦法》的頒布，改變“一體兩翼”以政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為市場主體的發(fā)展方向，融資擔(dān)保開始形成以“市場化、盈利性”為方向，形成政府引導(dǎo)、各類投資主體共同參與并融合創(chuàng)新的新融資擔(dān)保體系，在此階段擔(dān)保運(yùn)行模式呈現(xiàn)多樣性，一是以各級政府或大型國有平臺公司出資，以市場化方式運(yùn)作，扶持中小企業(yè)發(fā)展為目的的國有政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，二是由民營企業(yè)出資，完全市場化運(yùn)作，以營利為目的的商業(yè)化擔(dān)保機(jī)構(gòu)，三是由多家企業(yè)共同出資成立，只在出資企業(yè)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)的互助式擔(dān)保機(jī)構(gòu)。民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)在此階段開始大規(guī)模建立，并逐漸發(fā)展成為市場主體。

但是《管理暫行辦法》對融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注冊資本用途、擔(dān)保放大倍數(shù)、對外投資比例等經(jīng)營規(guī)則進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制，致使融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在面臨高風(fēng)險的情況下，除了2%～3%的擔(dān)保費(fèi)收入和資本金理財收入外，基本沒有更多的收入手段和收入來源，造成風(fēng)險緩釋手段匱乏。在此經(jīng)營模式下，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)盈利能力較弱，擔(dān)保放大倍數(shù)成為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)生存和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，擔(dān)保放大倍數(shù)大于5倍時，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)能取得一定的收益并維持生存和發(fā)展，小于5倍時融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)收益較差，資本收益率甚至低于銀行存款利率，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏生存和發(fā)展能力。在實際運(yùn)營過程中，合作金融機(jī)構(gòu)對于民營融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)控能力、償付能力等大多持懷疑態(tài)度，普遍將民營融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的放大倍數(shù)控制在5倍以內(nèi)，導(dǎo)致民營融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)若僅僅依靠融資擔(dān)保主營業(yè)務(wù)收入，難以覆蓋運(yùn)營成本，面臨全面虧損的可能。因此，在資本逐利的動機(jī)驅(qū)使下，民營融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為追求經(jīng)濟(jì)效益，大規(guī)模出現(xiàn)挪用客戶保證金進(jìn)行過橋貸款、發(fā)放高利貸、進(jìn)行非法集資等違規(guī)經(jīng)營行為?？梢钥吹剑豆芾頃盒修k法》規(guī)定較低的收費(fèi)比率、單一的收入手段、嚴(yán)格的投資比例限制以及行業(yè)所面臨的高風(fēng)險，為融資擔(dān)保行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

3. 轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2013年至今）。自2013年我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，由于經(jīng)營環(huán)境發(fā)生變化，經(jīng)營發(fā)展中出現(xiàn)很多新的問題，大量中小實體經(jīng)濟(jì)缺乏應(yīng)對措施，經(jīng)營發(fā)展遇到較大困難，導(dǎo)致信貸風(fēng)險不斷爆發(fā)，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償陡增。2012至2014年全國融資擔(dān)保行業(yè)在保余額增速逐年下滑，從14%降至7%，遠(yuǎn)低于之前60%以上的年均增速;擔(dān)保代償率不斷上升，從0.5%攀升至2.17%;在此過程中，部分融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)倒閉，機(jī)構(gòu)數(shù)量從8 590家下降至7 898家（許榮聰 鄒恒超等，2017）。

四川省作為全國融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的重要省份，擔(dān)保余額規(guī)模占比一度高達(dá)全國擔(dān)保余額的十分之一，業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)收入在全國長期名列前茅。其行業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)代表性。

2011年至2013年，四川融資擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員數(shù)量從396家、9 569人上升到436家、11 175人。2014年，以匯通擔(dān)保高管失聯(lián)，安信擔(dān)保等民營擔(dān)保公司因資金鏈斷裂相繼倒閉等事件發(fā)生作為分水嶺，四川融資擔(dān)保行業(yè)陷入發(fā)展低谷，行業(yè)法人機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、在保規(guī)模、營業(yè)收入逐年下滑，業(yè)務(wù)風(fēng)險不斷爆發(fā)，擔(dān)保代償不斷增加，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)普遍陷入經(jīng)營困境。2014至2016年，法人機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員數(shù)量則從431家，9 500余人下降到383家，不足7 000人。2016年全省融資擔(dān)保在保余額1 618億元，較2013年業(yè)務(wù)規(guī)模頂峰時期的2 338億元下降了約720億元，擔(dān)保規(guī)模僅相當(dāng)于2011年水平。業(yè)務(wù)經(jīng)營收入也出現(xiàn)大面積下滑，并在2015年出現(xiàn)了全行業(yè)虧損，2015年四川省融資擔(dān)保行業(yè)凈利潤為-2.56億元，全省融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償總額超過100億元。

從風(fēng)險指標(biāo)方面看，2011年至2016年，全省融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保代償率從0.58%逐年上升，最高達(dá)到6.08%（2015年）;撥備覆蓋率從最高峰的685%逐年下滑至不足60%。面對融資擔(dān)保行業(yè)不斷出現(xiàn)的問題，國家高度重視，相繼出臺了各類政策，大力支持融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展。

2015年，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》，要求“有效履行監(jiān)管職責(zé)，守住風(fēng)險底線”。

2017年，為進(jìn)一步推進(jìn)融資擔(dān)保公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)過2年的征求意見后，《融資擔(dān)保公司管理條例》這部級別為“行政法規(guī)”的條例終于落地。

2018年3月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，由中央財政發(fā)起、聯(lián)合相關(guān)金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立首期募資不低于600億元的國家融資擔(dān)?；稹?/p>

2018年4月，新成立的銀保監(jiān)會下發(fā)1號文件——關(guān)于印發(fā)《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》四項配套制度的通知。對業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、擔(dān)保責(zé)任余額、放大比例、資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)等作出詳細(xì)規(guī)定。

三、 新制度帶來的變化

新頒布的《融資擔(dān)保公司管理條例》相較于《融資擔(dān)保管理暫行辦法》變化主要體現(xiàn)在對監(jiān)管思路、發(fā)展方向和經(jīng)營模式進(jìn)行了調(diào)整，并在管理層級、準(zhǔn)入門檻、信息化手段三個方面進(jìn)行了提升，

1. 《管理條例》上升為“行政法規(guī)”，提升了融資擔(dān)保公司的管理層級，提高了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。

2. 《管理條例》對融資擔(dān)保公司的發(fā)展方向和定位做出重大調(diào)整，將融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展方向從“市場化、盈利性”調(diào)整為政府主導(dǎo)，明確提出“國家推動建立政府性融資擔(dān)保體系，發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保公司”。

3. 對中小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔(dān)保放大比例擴(kuò)大為15倍，同時對融資擔(dān)保公司擔(dān)保責(zé)任權(quán)重、對外投資比例等方面的限制做了修訂，為融資擔(dān)保行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展打下了政策基礎(chǔ)。

《管理條例》的出臺，明確提出建立政府性融資擔(dān)保體系，設(shè)立國家融資擔(dān)?；?，發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保公司，不再強(qiáng)調(diào)融資擔(dān)保行業(yè)的市場化和商業(yè)性，強(qiáng)化融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)公共品屬性，是對融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展方向和發(fā)展定位的重大調(diào)整。標(biāo)志著融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展進(jìn)入一個嶄新的階段，對融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

四項配套制度的出臺是對《融資擔(dān)保管理條例》的進(jìn)一步細(xì)化，通過責(zé)任權(quán)重和放大倍數(shù)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)范圍向中小微企業(yè)和"三農(nóng)"傾斜，同時不再一刀切的形式規(guī)定融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對外投資比例為凈資產(chǎn)的20%，而是通過資產(chǎn)分類的方式，進(jìn)一步增強(qiáng)了融資擔(dān)保公司的盈利能力和抗風(fēng)險能力，促進(jìn)了行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，有利于搭建有效的融資擔(dān)保體系，充分發(fā)揮扶持中小微企業(yè)發(fā)展的作用。

四、 政策建議

綜上，在新制度框架下融資擔(dān)保公司的收入結(jié)構(gòu)得到多元化，可持續(xù)發(fā)展能力得到有效提高。

融資擔(dān)保行業(yè)作為政府扶持中小實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要金融手段，由于中小實體經(jīng)濟(jì)的自身脆弱性，造成融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)始終處于高風(fēng)險低收益的境地。在擔(dān)保放大倍數(shù)，擔(dān)保費(fèi)率無法大幅度提高的情況下，提高融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展能力只能通過增加收入來源和降低單個機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險比例兩條途徑來實現(xiàn)，本次制度修訂明確了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)準(zhǔn)公共品的定位，豐富了融資擔(dān)保公司的收入手段和收入來源，一定程度上提高了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險的能力，但是應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化配套措施，從而進(jìn)一步增強(qiáng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。

1. 構(gòu)建融資擔(dān)保系。本次新規(guī)修訂中再一次明確，各省根據(jù)自身實際情況構(gòu)建統(tǒng)一的融資擔(dān)保體系。因此，各地應(yīng)抓住本次政策修訂和國家成立融資擔(dān)保基金的契機(jī)，完善再擔(dān)保等機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)，打造全省統(tǒng)一的風(fēng)險分擔(dān)體系。

各地應(yīng)以省為單位，通過爭取國家融資擔(dān)?；鹑牍?，壯大省級再擔(dān)保公司、省級龍頭國有融資擔(dān)保公司和組建省級融資擔(dān)?；鸬确绞?，構(gòu)建省級融資擔(dān)保體系的引領(lǐng)機(jī)構(gòu)，以市級國有融資擔(dān)保公司為具體業(yè)務(wù)開展的平臺和抓手，通過省級再擔(dān)保、龍頭國有擔(dān)保公司等引領(lǐng)機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險分擔(dān)、業(yè)務(wù)支撐、投資入股等多種形式，自上而下構(gòu)建全省范圍內(nèi)一體化的融資擔(dān)保體系，有效降低單個擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)的業(yè)務(wù)風(fēng)險比例。

2. 完善配套措施。一是進(jìn)一步加強(qiáng)政策性補(bǔ)償機(jī)制，雖然本次政策修訂豐富了融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的收入手段和來源，但是中小實體經(jīng)濟(jì)的生存環(huán)境和脆弱性并未發(fā)生根本改變，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為準(zhǔn)公共品，進(jìn)一步加強(qiáng)政策性支持力度，有利于融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予中小實體經(jīng)濟(jì)更有力的支持，更有利于營造一個良好的金融生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

二是調(diào)整績效考核評價方式，對國有融資擔(dān)保公司的績效考核不再單一注重考核盈利性指標(biāo)，而是綜合設(shè)置扶持中小微企業(yè)數(shù)量、資本放大倍數(shù)、支持就業(yè)崗位數(shù)量和稅收金額等指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)一步體現(xiàn)準(zhǔn)公共品屬性。

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作者簡介：程毅然（1984-），男，漢族，四川省成都市人，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生，研究方向為企業(yè)戰(zhàn)略與組織行為;李永建（1957-），男，漢族，四川省廣元市人，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為科學(xué)管理、管理與經(jīng)濟(jì)問題的認(rèn)知科學(xué);丁勝利（1979-），男，漢族，安徽省安慶市人，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，研究方向為市場科學(xué)與行為、知識管理;彭楊（1985-），女，漢族，四川省德陽市人，法國魯昂商學(xué)院碩士生，研究方向為市場營銷。

收稿日期：2019-04-14。