摘 要：水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目已成為水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展和貧困移民脫貧致富的有效支撐，但在精準(zhǔn)扶貧理念的審視下，項(xiàng)目供給偏差問(wèn)題日漸突顯，既表現(xiàn)為現(xiàn)有政策框架缺乏針對(duì)貧困移民的“特惠”安排，也表現(xiàn)為貧困移民在項(xiàng)目落實(shí)中的參與并不充分，致使后期扶持項(xiàng)目與水庫(kù)移民社區(qū)及貧困移民之間較難實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接。水庫(kù)移民更多地是憑借“關(guān)系”獲得發(fā)展機(jī)會(huì)和途徑，與社區(qū)干部“關(guān)系”的好壞，直接影響到他們?cè)陧?xiàng)目落實(shí)中資源分配的多寡;又因政策缺乏對(duì)貧困移民“特殊關(guān)照”，使貧困移民在項(xiàng)目資源分配中陷入“被邊緣化”的困境。最終導(dǎo)致當(dāng)前水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目在落地中過(guò)于強(qiáng)調(diào)“看得見(jiàn)的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視了“看不見(jiàn)的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投入，社區(qū)發(fā)展存有幻象，貧困移民陷入難以脫貧的“泥沼”。

關(guān)鍵詞：水庫(kù)移民;精準(zhǔn)扶貧;項(xiàng)目供給偏差;貧困移民

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）03-0054-09

一、問(wèn)題的提出

自2006年《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2006〕17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“17號(hào)文”）實(shí)施以來(lái)，水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活水平明顯提高，水庫(kù)移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善。特別是在“十二五”期間，水庫(kù)移民脫貧解困工作整體上取得了很大成就，移民收入水平逐年提高，移民社區(qū)中的大規(guī)模貧困現(xiàn)象得到了有效緩解，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)總體穩(wěn)定。然而實(shí)踐表明，隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的逐步推進(jìn)，部分水庫(kù)移民所獲得的后期扶持資源與其實(shí)際需求并不完全匹配，尤其是貧困移民的自我發(fā)展能力難以有效提升。即使水庫(kù)移民依靠項(xiàng)目扶持在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了脫貧，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，貧困移民的脫貧可持續(xù)性差，返貧風(fēng)險(xiǎn)高。顯然，既有水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目供給仍存在一定偏差，客觀上導(dǎo)致了后期扶持項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)與貧困移民精準(zhǔn)脫貧、貧困移民社區(qū)精準(zhǔn)發(fā)展之間的精準(zhǔn)對(duì)接。因此，在扶貧開(kāi)發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨關(guān)鍵階段，整合調(diào)動(dòng)項(xiàng)目資源助力貧困移民精準(zhǔn)脫貧具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而厘清問(wèn)題的根源所在也變得尤為緊迫?；谶@一思路，本文以水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目為核心，闡述項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給的現(xiàn)實(shí)偏差與水庫(kù)移民憑借“關(guān)系”獲得發(fā)展的被動(dòng)現(xiàn)狀，并以此分析水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展和貧困移民脫貧致富所面臨的實(shí)踐困境，以期為水庫(kù)移民的貧困治理工作提供有益借鑒。

二、項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給可能的政策缺憾

長(zhǎng)期以來(lái)，政府始終是水庫(kù)移民社區(qū)項(xiàng)目扶持的核心供給主體，并在目標(biāo)范圍、管理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制上逐步形成了配套系統(tǒng)的頂層制度安排。然而，隨著項(xiàng)目扶持工作的持續(xù)推進(jìn)，項(xiàng)目供給的偏差問(wèn)題愈發(fā)凸顯。一方面，現(xiàn)有政策框架在制定之初面臨的是水庫(kù)移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、水庫(kù)移民收入水平較低的普遍現(xiàn)實(shí)，因而在項(xiàng)目配置和資金分割方面對(duì)水庫(kù)移民社區(qū)內(nèi)的貧困問(wèn)題考慮不周、關(guān)照不足，沒(méi)有針對(duì)貧困移民制定相關(guān)“特惠”政策。另一方面，項(xiàng)目運(yùn)作涉及到的多元主體在結(jié)構(gòu)地位上的不平等和資源權(quán)力上的不對(duì)稱客觀上也加深了博弈互動(dòng)的復(fù)雜性，進(jìn)而使扶貧項(xiàng)目與水庫(kù)移民社區(qū)及貧困移民的精準(zhǔn)對(duì)接遭遇諸多障礙。

（一）項(xiàng)目扶持缺少針對(duì)貧困移民的“特惠”政策

已有研究表明，外部扶持項(xiàng)目對(duì)促進(jìn)貧困農(nóng)戶增收發(fā)揮著顯著的積極影響[1]。由于水庫(kù)移民為國(guó)家水利水電事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，國(guó)家高度重視水庫(kù)移民社區(qū)的項(xiàng)目扶持，投入大量人力、物力以完善水庫(kù)移民社區(qū)的生產(chǎn)生活條件。自2006年以來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)了“17號(hào)文”和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第471號(hào)）后經(jīng)3次修訂，現(xiàn)行的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》是根據(jù)國(guó)務(wù)院令第679號(hào)作出的修改，自2017年6月1日起施行。 （以下簡(jiǎn)稱“471號(hào)令”），水庫(kù)移民后期扶持政策體系不斷健全、規(guī)范，扶持工作步入改革完善階段?！?71號(hào)令”特別增加了后期扶持一章，規(guī)定相關(guān)部門(mén)必須編制水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃，明確了后期扶持的范圍、期限、措施及目標(biāo)，準(zhǔn)確界定了現(xiàn)狀人口和原狀人口，統(tǒng)一了扶持期限、提高了扶持標(biāo)準(zhǔn)，并加大項(xiàng)目扶持的力度，使水庫(kù)移民有了相對(duì)可靠穩(wěn)定的生活保障，在搬遷后依然可以繼續(xù)享受?chē)?guó)家的幫扶，逐步改善自身的生計(jì)水平。

中央和地方各級(jí)政府以上述兩個(gè)關(guān)鍵政策法規(guī)為依據(jù)，制定了一系列水庫(kù)移民后期扶持配套政策，涉及到后期扶持的人口管理、資金管理、規(guī)劃管理、監(jiān)督管理、保障措施等多個(gè)方面，政策的匹配性、有效性和兼容性明顯增強(qiáng)，在維護(hù)庫(kù)區(qū)及移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高水庫(kù)移民生產(chǎn)生活水平等方面發(fā)揮了積極作用。在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的背景下，外部扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)接處于貧困狀態(tài)的農(nóng)村和農(nóng)民的重要性是不言而喻的，但是這一原則并不完全適用于水庫(kù)移民社區(qū)，貧困程度對(duì)于水庫(kù)移民社區(qū)能否獲得后期扶持項(xiàng)目的影響并不明顯。換言之，已有水庫(kù)移民后期扶持政策并沒(méi)有明確限定貧困程度是水庫(kù)移民社區(qū)獲取后期扶持項(xiàng)目的前提條件。雖然在“17號(hào)文”出臺(tái)前，水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活條件普遍較差、相當(dāng)多的水庫(kù)移民仍處于貧困之中，但這一政策只是將后期扶持范圍界定為大中型水庫(kù)的農(nóng)村移民，凡是符合上述政策要求的水庫(kù)移民及水庫(kù)移民社區(qū)，均有享受?chē)?guó)家后期扶持政策的資格，獲得項(xiàng)目扶持更多地是其“應(yīng)然權(quán)利”，并未強(qiáng)調(diào)貧困移民及貧困社區(qū)可優(yōu)先獲取外部項(xiàng)目扶持。

在農(nóng)村社區(qū)扶貧過(guò)程中普遍存在的貧困人口識(shí)別復(fù)雜性問(wèn)題[2-3]在水庫(kù)移民社區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。一方面，由于水庫(kù)移民在搬遷安置過(guò)程中普遍遭受損失，故而在水庫(kù)移民群體內(nèi)以國(guó)家貧困線為標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，不僅需要考慮到補(bǔ)償額度、受損額度與當(dāng)前收入的正負(fù)抵消，還有可能強(qiáng)化利益受損移民的“不公平”“不合理”心理;另一方面，社區(qū)集體文化也會(huì)影響并塑造水庫(kù)移民群體文化，“不患寡而患不均”的鄉(xiāng)土邏輯在一定程度上導(dǎo)致水庫(kù)移民之間的貧困“攀比”，進(jìn)而使扶貧項(xiàng)目較難實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)“到村到戶”。因此，與一般農(nóng)村社區(qū)的扶貧項(xiàng)目相比，水庫(kù)移民社區(qū)的外部扶持項(xiàng)目具有一定特殊性。一般農(nóng)村社區(qū)的扶貧項(xiàng)目以貧困人口為核心受眾，旨在借助項(xiàng)目干預(yù)增強(qiáng)貧困人口的發(fā)展能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧致富;而水庫(kù)移民社區(qū)的外部扶持項(xiàng)目更多地面向全體水庫(kù)移民，基本目標(biāo)則是為了解決水庫(kù)移民生產(chǎn)生活中普遍存在的問(wèn)題，改善水庫(kù)移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件。簡(jiǎn)而言之，一般農(nóng)村社區(qū)的扶貧項(xiàng)目凸顯對(duì)貧困群體的傾斜照顧，而水庫(kù)移民本身就具有特殊性，故針對(duì)水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展的外部扶持項(xiàng)目更強(qiáng)調(diào)“一視同仁”，在中央及地方各級(jí)政府層面都沒(méi)有制定專門(mén)針對(duì)貧困移民的“特惠”政策，致使水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目在受眾定位上存在政策文本與政策執(zhí)行之間的實(shí)踐張力。

（二）貧困移民參與項(xiàng)目博弈能力有限

盡管現(xiàn)金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持是水庫(kù)移民后期扶持的兩種制度化途徑，但目前發(fā)展趨勢(shì)更加強(qiáng)調(diào)以項(xiàng)目扶持的形式集中解決水庫(kù)移民普遍面臨的生產(chǎn)生活問(wèn)題。作為近年來(lái)新興的國(guó)家治理形式，項(xiàng)目制普遍以“簡(jiǎn)約治理”為實(shí)踐導(dǎo)向，采取垂直扁平的管理模式，依靠形式理性的設(shè)計(jì)和程序技術(shù)的控制，克服中間環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行效果的擾動(dòng)，勾連并重塑?chē)?guó)家與市場(chǎng)、中央政府與地方政府之間的關(guān)系模式[4-5]，有效破解普遍存在的“政府-市場(chǎng)”雙重失靈的基層治理怪圈，確保項(xiàng)目績(jī)效得到最大程度的發(fā)揮，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局的綜合發(fā)展目標(biāo)[6]?？傮w來(lái)看，目前水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目在具體實(shí)施過(guò)程中采取的是“中央統(tǒng)籌、省分管縣、縣直管移民”的三級(jí)管理體制，中央政府和省級(jí)政府在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中扮演著“委托方”的角色，在下放后期扶持項(xiàng)目資金的同時(shí)，也將項(xiàng)目審批權(quán)、資金管理權(quán)一并下移;地市級(jí)政府、縣級(jí)政府是水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的“承包方”，名義上遵照委托方出臺(tái)的正式規(guī)章流程審批并管理后期扶持項(xiàng)目，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，承包方在避免剛性違背上級(jí)意圖的前提下，實(shí)踐中已然形成了一套相對(duì)靈活變通的技術(shù)化應(yīng)對(duì)邏輯;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)作為后期扶持項(xiàng)目的“代理方”，結(jié)合多數(shù)水庫(kù)移民的實(shí)際需求，向上申報(bào)后期扶持項(xiàng)目，并在獲得批準(zhǔn)且資金到位后直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體建設(shè)[7]。

項(xiàng)目的具體落實(shí)在垂直管理的語(yǔ)境下需要經(jīng)過(guò)多方博弈，即委托方與承包方的博弈、承包方和代理方的博弈、代理方和水庫(kù)移民的博弈。各方參與主體的博弈策略選擇既受博弈目標(biāo)設(shè)置的影響，又取決于其自身地位及相應(yīng)的資源信息。具體而言，中央政府和省級(jí)政府作為后期扶持項(xiàng)目的委托方，其核心目標(biāo)在于如何提高后期扶持項(xiàng)目資金的使用效率，同時(shí)確保后期扶持政策在基層政府得到精準(zhǔn)執(zhí)行。然而，委托方的目標(biāo)設(shè)定往往在執(zhí)行中陷入實(shí)踐悖論。一方面，提高后期扶持資金使用效率的關(guān)鍵前提是調(diào)動(dòng)并激發(fā)地方政府的積極性和主動(dòng)性，這就必然要求委托方給基層政府一定的政策激勵(lì)（包括有形的物質(zhì)激勵(lì)和無(wú)形的權(quán)力支配）;另一方面，后期扶持項(xiàng)目控制權(quán)的轉(zhuǎn)移下放使得委托方失去了制衡監(jiān)督基層政府行為的有力工具，很難保證政策執(zhí)行末端不走樣、不變形。地市級(jí)政府進(jìn)一步將后期扶持項(xiàng)目的控制權(quán)下移至縣級(jí)政府，而縣級(jí)政府在長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中形成了兩種“慣?！睉?yīng)對(duì)策略：一是在“穩(wěn)定壓倒一切”的問(wèn)責(zé)機(jī)制下，并非完全遵照績(jī)效最優(yōu)的政策目標(biāo)管理使用后期扶持項(xiàng)目資金，更多地是以“穩(wěn)定即政績(jī)”為資金配置的首要原則，將后期扶持資金在轄區(qū)內(nèi)各水庫(kù)移民社區(qū)之間平均分配;二是出于樹(shù)立典型的目的，優(yōu)先考慮條件相對(duì)成熟的水庫(kù)移民社區(qū)，并將后期扶持項(xiàng)目資源集中性地輸入，后期扶持項(xiàng)目分配中的“馬太效應(yīng)”日漸加劇。承包方不論采取平均分配策略還是樹(shù)立典型策略，形式上堪稱完美的數(shù)據(jù)材料均能夠使其順利地通過(guò)委托方的監(jiān)督檢查。

在后期扶持項(xiàng)目層層分包的垂直鏈條中，本應(yīng)由作為委托方的中央政府和省級(jí)政府主導(dǎo)項(xiàng)目全部運(yùn)作過(guò)程，但因資金規(guī)模大、項(xiàng)目多，委托方給予作為承包方的地市級(jí)政府和縣級(jí)政府以相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，承包方成為實(shí)際的委托方和諸種控制權(quán)的實(shí)質(zhì)主導(dǎo)者。同樣，作為代理方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或水庫(kù)移民社區(qū)，因?yàn)樽罱咏畮?kù)移民，最了解社區(qū)的實(shí)際情況，水庫(kù)移民委托其向承包方申報(bào)項(xiàng)目。作為實(shí)際委托方的承包方因較信任代理方，將其選為社區(qū)項(xiàng)目的承接人，負(fù)責(zé)社區(qū)項(xiàng)目資源的具體分配落實(shí)。社區(qū)干部與水庫(kù)移民之間亦是一種“委托-代理”關(guān)系，按照政策要求，社區(qū)干部作為水庫(kù)移民的代理人，需要從水庫(kù)移民的利益出發(fā)，幫助他們申請(qǐng)后期扶持項(xiàng)目。然而，水庫(kù)移民與社區(qū)干部之間的地位不對(duì)等及信息不對(duì)稱，使得申報(bào)項(xiàng)目往往優(yōu)先滿足的是社區(qū)精英的利益需求，水庫(kù)移民（特別是貧困移民）較難在項(xiàng)目博弈中充分表達(dá)利益訴求，項(xiàng)目扶持在局部地區(qū)的精英俘獲程度明顯加深。由于貧困移民在社區(qū)中處于更為弱勢(shì)的地位，他們即使知道社區(qū)干部在項(xiàng)目實(shí)施中可能存在種種“不軌”行為，但受自身能力限制，往往會(huì)選擇容忍社區(qū)干部的行為。因此，無(wú)論是貧困移民主觀上的意愿還是社區(qū)干部客觀上的忽視，都使得貧困移民難以參加與各利益相關(guān)主體之間的博弈。

三、項(xiàng)目資源落實(shí)的現(xiàn)實(shí)偏差

格蘭諾維特的“嵌入性”理論指出，經(jīng)濟(jì)、政治等行動(dòng)都嵌入于社會(huì)關(guān)系中。換言之，個(gè)體在社會(huì)中都不是孤立存在的，個(gè)體的存在是各種“關(guān)系”共同作用的結(jié)果，個(gè)體通過(guò)與其他個(gè)體發(fā)生作用而得到發(fā)展[8]。對(duì)于水庫(kù)移民來(lái)說(shuō)，社區(qū)從外部獲得的項(xiàng)目資源是其重要的發(fā)展助力，在項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給存在偏差的背景下，水庫(kù)移民只能憑借“關(guān)系”將社區(qū)獲得的項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨戆l(fā)展的機(jī)會(huì)和途徑[9]?，F(xiàn)階段，落地到水庫(kù)移民社區(qū)的后期扶持項(xiàng)目主要以政府資金項(xiàng)目為主，具體包括基本口糧田及水利設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)以及生產(chǎn)開(kāi)發(fā)等4種類型。其中以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目最具代表性，前者按照招投標(biāo)項(xiàng)目的一般程序，后者多是在與縣級(jí)政府（移民管理機(jī)構(gòu)或民政部門(mén)）接洽備案后，與水庫(kù)移民社區(qū)直接對(duì)接，資金交由社區(qū)集體使用，兩者都嚴(yán)格實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制度，采用實(shí)報(bào)實(shí)銷方式。因社區(qū)干部最熟悉本社區(qū)水庫(kù)移民的發(fā)展情況，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)為了能夠順利落實(shí)項(xiàng)目，多會(huì)選擇社區(qū)干部作為項(xiàng)目承接人，負(fù)責(zé)社區(qū)項(xiàng)目資源的具體分配落實(shí)，社區(qū)干部逐漸掌握了項(xiàng)目資源的分配控制權(quán)。換言之，水庫(kù)移民與社區(qū)干部“關(guān)系”的好壞，直接影響到他們?cè)陧?xiàng)目落實(shí)過(guò)程中資源分配的多寡。

（一）招投標(biāo)項(xiàng)目：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的分配落實(shí)

“17號(hào)文”明確規(guī)定，對(duì)農(nóng)村水庫(kù)移民實(shí)行20年的后期扶持，扶持資金既可以直接發(fā)放，也可以用于項(xiàng)目扶持，還可以采用兩者結(jié)合的形式，重點(diǎn)是要解決水庫(kù)移民群眾生產(chǎn)生活中最突出的問(wèn)題。搬遷后水庫(kù)移民社區(qū)的生產(chǎn)生活條件普遍低于普通農(nóng)村社區(qū)，而在后期扶持政策實(shí)施之初，各地移民管理機(jī)構(gòu)在扶持水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展時(shí)都遵循“要發(fā)展，先修路”的思路，即指導(dǎo)水庫(kù)移民社區(qū)優(yōu)先申報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施類的扶持項(xiàng)目。對(duì)于此類項(xiàng)目的落實(shí)，主要參照一般工程建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)施嚴(yán)格的招投標(biāo)程序。當(dāng)水庫(kù)移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得立項(xiàng)后，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)要求社區(qū)干部根據(jù)相關(guān)政策要求，結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，上報(bào)社區(qū)對(duì)扶持項(xiàng)目的招標(biāo)要求，繼而由縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織招標(biāo)，確定施工單位。施工單位確定后，社區(qū)與施工單位簽訂承包合同，施工單位在社區(qū)干部的協(xié)助下確定具體施工方案，當(dāng)施工方案與社區(qū)水庫(kù)移民利益發(fā)生矛盾甚至沖突時(shí)，社區(qū)干部負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)。項(xiàng)目完工后，由縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)組織三方驗(yàn)收，待驗(yàn)收合格后，將基礎(chǔ)設(shè)施交由社區(qū)集體使用和管理，并撥付后續(xù)扶持資金。這一過(guò)程中涉及的項(xiàng)目資金，多以工期節(jié)點(diǎn)為依據(jù)，由施工方和村集體分步驟、分階段地憑票報(bào)銷。以修路為例，分別在完成材料采購(gòu)墊資、路基施工、綠化亮化施工后，分3次憑票到縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)報(bào)銷。

從程序制度上來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般都可做到遵守招投標(biāo)程序和實(shí)報(bào)實(shí)銷的報(bào)賬制度，但在水庫(kù)移民社區(qū)的具體運(yùn)作中，社區(qū)干部能夠依靠自身在項(xiàng)目中的權(quán)力，改變項(xiàng)目資源的分配結(jié)構(gòu)。以修路為例，施工單位為保證項(xiàng)目的順利落實(shí)，在規(guī)劃具體方案時(shí)，多會(huì)征詢社區(qū)干部的意見(jiàn)。不少社區(qū)干部會(huì)以己為中心，優(yōu)先考慮自己和與自己“關(guān)系”較好的水庫(kù)移民，這在一定程度上造成項(xiàng)目資源分配的不公。20世紀(jì)80年代，我國(guó)政府逐漸將反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變到開(kāi)發(fā)性扶貧上來(lái)，由單純補(bǔ)貼貧困戶轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳破渖a(chǎn)生活條件，其中以工代賑政策就是其中的重要組成部分。對(duì)于那些貧困移民家庭或老年群體，社區(qū)干部在落實(shí)扶持項(xiàng)目的過(guò)程中，也會(huì)考慮到他們的實(shí)際困難，采用以工代賑的方式，讓他們參與到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，并根據(jù)實(shí)際勞動(dòng)情況，給予一定的現(xiàn)金補(bǔ)償[10]。但由于資金數(shù)量有限，不是所有的貧困移民都能獲得以工代賑的機(jī)會(huì)。很多水庫(kù)移民提到只有與社區(qū)干部搞好“關(guān)系”，才更容易獲得這樣的機(jī)會(huì)，致使出現(xiàn)水庫(kù)移民在社區(qū)評(píng)選中爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的現(xiàn)象，甚至有些人為了能夠被評(píng)上貧困移民戶，還會(huì)到社區(qū)干部家送禮或找人“打招呼”。

（二）非招投標(biāo)項(xiàng)目：生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的分配落實(shí)

幫助水庫(kù)移民擺脫貧困，不僅要在改善其生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施條件，還必須加大對(duì)水庫(kù)移民生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的扶持力度，選擇合適的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，進(jìn)而促進(jìn)水庫(kù)移民脫貧致富。而在確定生產(chǎn)開(kāi)發(fā)扶持項(xiàng)目之前，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)組織社區(qū)干部和水庫(kù)移民代表進(jìn)行種植、養(yǎng)殖、畜牧等各類生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的培訓(xùn)。社區(qū)干部在征求廣大水庫(kù)移民群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合社區(qū)的資源稟賦和發(fā)展需求，選擇申報(bào)適合社區(qū)發(fā)展的扶持項(xiàng)目。事實(shí)上，縣域內(nèi)的水庫(kù)移民社區(qū)之間也存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)根據(jù)“一村一品”的發(fā)展思路，要求水庫(kù)移民社區(qū)盡量做到錯(cuò)位發(fā)展，即當(dāng)兩個(gè)或多個(gè)社區(qū)資源稟賦差異不大卻同時(shí)申報(bào)某一扶持項(xiàng)目時(shí)，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)綜合考慮各自優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先選擇更適合發(fā)展這一項(xiàng)目的社區(qū)。生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為一類耗時(shí)較長(zhǎng)、投入資金大、內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜的扶持項(xiàng)目，在此過(guò)程中既需要將上級(jí)部門(mén)的政策要求轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶嘴`活、可變、適應(yīng)性強(qiáng)的社區(qū)政策，還需要平衡社區(qū)內(nèi)各利益相關(guān)主體的權(quán)益[11]。項(xiàng)目分配落實(shí)過(guò)程一般包括動(dòng)員水庫(kù)移民參與、專家指導(dǎo)、組建合作社與發(fā)展龍頭企業(yè)以及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與宣傳等4個(gè)環(huán)節(jié)。而其中與水庫(kù)移民最密切相關(guān)的是第一和第三環(huán)節(jié)，因?yàn)榍罢邲Q定誰(shuí)能優(yōu)先獲得項(xiàng)目參與權(quán)，后者決定誰(shuí)能最大程度地獲得項(xiàng)目收益。

1.動(dòng)員水庫(kù)移民參與方面。不論是從水庫(kù)移民個(gè)人利益還是從水庫(kù)移民社區(qū)集體利益而言，社區(qū)干部都需要發(fā)動(dòng)水庫(kù)移民參與到生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中來(lái)，這樣才能確保扶持項(xiàng)目持續(xù)地運(yùn)作下去。在生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目落實(shí)初期，水庫(kù)移民社區(qū)中率先參與到項(xiàng)目之中的群體主要有三類：一是社區(qū)干部。因?yàn)樗麄冏盍私忭?xiàng)目收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)，一般會(huì)最先嘗試，甚至有時(shí)候在分散安置的水庫(kù)移民社區(qū)，很多不是移民身份的社區(qū)干部，以要帶動(dòng)水庫(kù)移民發(fā)展生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為名，率先獲取扶持項(xiàng)目資金。二是黨員、老干部等社區(qū)精英。因其比較熟悉國(guó)家后期扶持政策，也會(huì)主動(dòng)參與到項(xiàng)目中。三是與社區(qū)干部“關(guān)系”較好的水庫(kù)移民。一方面他們能夠最先獲得社區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃的最新信息，結(jié)合外部咨詢信息，能夠?qū)?xiàng)目收益有所預(yù)判;另一方面憑借與社區(qū)干部的“熟人關(guān)系”，這類移民能夠得到社區(qū)干部的信任，社區(qū)干部會(huì)優(yōu)先照顧他們的利益。顯然，在這一分配過(guò)程中，貧困移民往往最后分配到項(xiàng)目的收益，甚至還有一些生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在落實(shí)時(shí)，社區(qū)干部覺(jué)得動(dòng)員水庫(kù)移民比較麻煩或者覺(jué)得資金有限，便采取一些“便捷”方法。如一些水庫(kù)移民社區(qū)里“要”到農(nóng)家樂(lè)的項(xiàng)目扶持資金，在沒(méi)有召開(kāi)水庫(kù)移民代表大會(huì)的情況下就將其在社區(qū)干部之間私下“瓜分”，并雇傭社區(qū)內(nèi)的水庫(kù)移民為其打工，以增加水庫(kù)移民工資性收入的方式完成上級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)對(duì)扶持項(xiàng)目效益的監(jiān)測(cè)評(píng)估。社區(qū)干部利用個(gè)人職權(quán)之便將本應(yīng)屬于水庫(kù)移民集體的扶持項(xiàng)目據(jù)為己有，甚至在雇傭時(shí)，也多考慮與自己“關(guān)系”較好的水庫(kù)移民，而不是優(yōu)先幫扶社區(qū)中的貧困移民。

2.組建合作社與發(fā)展龍頭企業(yè)方面。農(nóng)民的生產(chǎn)資源主要從農(nóng)業(yè)中獲取，因而農(nóng)民個(gè)體在參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)往往是一種不完全的投入產(chǎn)出關(guān)系[12]。針對(duì)這一問(wèn)題：一是組建具有分工協(xié)作特征的農(nóng)業(yè)合作社，并在運(yùn)作中以市場(chǎng)為導(dǎo)向，及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)行情調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn);二是走企業(yè)化的發(fā)展道路，農(nóng)民不再只是生產(chǎn)者，更是生產(chǎn)資料的擁有者，擔(dān)負(fù)起企業(yè)家的管理角色，形成企業(yè)化管理的發(fā)展模式[13]。在水庫(kù)移民社區(qū)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成功落地后，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)也較為支持合作社化或企業(yè)化的發(fā)展思路。但在現(xiàn)實(shí)中，水庫(kù)移民專業(yè)合作社存在形式化、假合作、空殼化等問(wèn)題，龍頭企業(yè)多以追求利潤(rùn)為目的，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到水庫(kù)移民的身上，既損害了普通水庫(kù)移民的利益，又造成了水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目資源的巨大浪費(fèi)[14]。上述情況進(jìn)一步說(shuō)明，水庫(kù)移民雖然能夠憑借“關(guān)系”從項(xiàng)目中獲得一定的發(fā)展機(jī)會(huì)和途徑，但是不同水庫(kù)移民因關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的差異所獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)和途徑也不盡相同。處于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)邊緣的貧困移民如果只憑借自身“關(guān)系”，很難借助政府主導(dǎo)的后期扶持項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

（三）項(xiàng)目資源分配中被“忽視”的貧困移民

由于基層政府在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中采用靈活變通的執(zhí)行方式，導(dǎo)致后期扶持政策難以被精準(zhǔn)執(zhí)行[15]，使得水庫(kù)移民社區(qū)需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性以突破已有科層體系和政策制度的束縛，調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)向外爭(zhēng)取項(xiàng)目資源。對(duì)于普通水庫(kù)移民而言，“關(guān)系”亦是他們由內(nèi)獲得發(fā)展的重要法寶。但是就項(xiàng)目資源在社區(qū)內(nèi)部的具體分配結(jié)果而言，貧困移民所獲得的機(jī)會(huì)、途徑及收益相對(duì)較少。誠(chéng)然有些水庫(kù)移民社區(qū)已采取一定措施以克服項(xiàng)目資源及收益分配中的不公平問(wèn)題，但其總體成效仍比較有限。這些問(wèn)題的存在與各級(jí)政府未能針對(duì)貧困移民制定“特惠”政策有著一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，即因政策設(shè)計(jì)層面未能對(duì)貧困移民作出更為明確的特殊“關(guān)照”，使得貧困移民對(duì)于大多數(shù)水庫(kù)移民社區(qū)而言，僅僅只是水庫(kù)移民社區(qū)治理諸多事項(xiàng)的一部分，甚至在優(yōu)先順序上還不如社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得重要。由于缺少社會(huì)資本，貧困移民難以從水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展中受益，水庫(kù)移民貧困問(wèn)題難以從根本上得到解決。在內(nèi)外多種因素的交叉影響下，不少水庫(kù)移民社區(qū)非但不會(huì)特別“關(guān)照”貧困移民，還會(huì)在一定程度上排斥他們，使其在社區(qū)內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中逐漸被邊緣化[16]。

首先，國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)和政策安排是基層社區(qū)行動(dòng)的主導(dǎo)依據(jù)，“上面千條線、下面一根針”，面對(duì)國(guó)家下達(dá)的紛繁復(fù)雜的諸多任務(wù)，基層社區(qū)所遵循的原則不外乎兩項(xiàng)：一是盡可能地簡(jiǎn)化任務(wù)目標(biāo)，減少工作量，避免“自己給自己找麻煩”。二是嚴(yán)格按規(guī)章辦事，優(yōu)先解決政策明確要求的基本任務(wù)，政策未規(guī)定的事項(xiàng)不做或者緩做。如在“471號(hào)令”和“17號(hào)文”實(shí)施初期，大量水庫(kù)移民社區(qū)受政策安排的影響，在后期扶持項(xiàng)目運(yùn)作中弱化了貧困移民的特殊性，轉(zhuǎn)而以普適性的水庫(kù)移民受益程度為主要行動(dòng)目標(biāo)。其次，從水庫(kù)移民社區(qū)整體來(lái)看，不僅貧困移民在搬遷安置中權(quán)益受損，非貧困移民同樣蒙受損失，甚至比貧困移民的受損程度更為突出。在項(xiàng)目資源總體有限的情況下，基層社區(qū)很難做到“一碗水端平”，過(guò)于照顧貧困移民必然擠占了一部分用于非貧困移民發(fā)展的外部資源，從而進(jìn)一步放大了不公感受在水庫(kù)移民社區(qū)內(nèi)發(fā)酵激化的風(fēng)險(xiǎn)。最后，為追求項(xiàng)目資源的投入產(chǎn)出效率，水庫(kù)移民社區(qū)在計(jì)算理性的驅(qū)使下，也不愿將有限的資源投入貧困移民脫貧的“無(wú)底洞”。水庫(kù)移民社區(qū)在項(xiàng)目資源分配落實(shí)中忽視對(duì)貧困移民的“關(guān)照”的行動(dòng)邏輯，在一定程度上加重了項(xiàng)目對(duì)接貧困移民不精準(zhǔn)的程度。

四、發(fā)展的幻象：社區(qū)發(fā)展與移民脫貧的實(shí)踐悖論

在水庫(kù)移民后期扶持政策和精準(zhǔn)扶貧政策的雙重驅(qū)動(dòng)下，水庫(kù)移民社區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施漸趨完善，水庫(kù)移民極端貧困、整體貧困的現(xiàn)象明顯減少。但是移民貧困問(wèn)題并未隨著水庫(kù)移民社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的改善而得到徹底消除，移民貧困問(wèn)題在社區(qū)欣欣向榮的發(fā)展勢(shì)頭中變得更為隱蔽。政府在利用行政力量推動(dòng)水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展和幫助貧困移民脫貧致富時(shí)，在投入方向上注重“看得見(jiàn)的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以看得見(jiàn)的開(kāi)發(fā)成效為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)貧困移民的人力資本、文化教育、生產(chǎn)技能培訓(xùn)關(guān)注較少[17]。有一些地方甚至想盡辦法尋找“短、平、快”項(xiàng)目，使水庫(kù)移民精準(zhǔn)社區(qū)的整體面貌在短時(shí)間內(nèi)“煥然一新”，貧困移民的收入水平也能一躍超過(guò)貧困線。然而，這些看似立竿見(jiàn)影的做法并沒(méi)有在根本上提高貧困移民的可持續(xù)發(fā)展能力，使得水庫(kù)移民精準(zhǔn)扶貧只是實(shí)現(xiàn)了形式上的合理性，實(shí)際造成了水庫(kù)移民社區(qū)蓬勃發(fā)展和貧困移民脫貧致富困阻重重并存的實(shí)踐悖論。

（一）“看得見(jiàn)的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施較完善

為提高水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活水平，幫助水庫(kù)移民脫貧致富，國(guó)家先后出臺(tái)了各種幫扶措施，于1981年、1986年、1996年分別設(shè)立庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和庫(kù)區(qū)后期扶持基金。這些政策措施的實(shí)施，不僅完善了水庫(kù)移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，而且對(duì)其生產(chǎn)生活條件的改善發(fā)揮著重要作用。20世紀(jì)80年代，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施開(kāi)發(fā)性移民方針，采用前期補(bǔ)償補(bǔ)助和后期扶持相結(jié)合的原則，在解決水庫(kù)移民基本溫飽問(wèn)題的同時(shí)，還有效解決了水庫(kù)移民社區(qū)農(nóng)田水利、交通、供電以及社會(huì)事業(yè)等方面基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問(wèn)題。到2006年國(guó)家正式實(shí)施水庫(kù)移民后期扶持政策后，水庫(kù)移民社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件進(jìn)一步完善，項(xiàng)目扶持的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向幫助移民脫貧致富的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。特別是“十二五”期間，水庫(kù)移民后期扶持工作成效明顯，水庫(kù)移民收入水平不斷提高，水庫(kù)移民社區(qū)呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。這些成績(jī)的取得離不開(kāi)國(guó)家的政策支持和社會(huì)力量的幫助，更離不開(kāi)廣大水庫(kù)移民的參與和付出。但是大量經(jīng)驗(yàn)案例也表明，水庫(kù)移民社區(qū)在謀發(fā)展和去貧困的過(guò)程中，許多方面只是表現(xiàn)為形式合理而未達(dá)到實(shí)質(zhì)合理，特別是在后期扶持項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)“看得見(jiàn)的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

雖然中央政府制定出臺(tái)的后期扶持政策旨在幫助水庫(kù)移民改善生產(chǎn)生活條件，逐步實(shí)現(xiàn)脫貧致富，但是在逐級(jí)的政策傳遞與執(zhí)行中，地方政府多從政績(jī)考核的角度出發(fā)，選擇上級(jí)政府能夠精確觀測(cè)的部分優(yōu)先執(zhí)行?，F(xiàn)階段，政績(jī)考核已成為我國(guó)政府對(duì)官員管理和激勵(lì)的重要手段，政府官員在執(zhí)政期間，其政績(jī)可分為顯性政績(jī)與潛性政績(jī)兩種，顯性政績(jī)指的是政府官員在執(zhí)政期間所作出的能夠看得見(jiàn)、摸得著的政績(jī)，但是對(duì)于很多重大事項(xiàng)，其效益在實(shí)際運(yùn)作中并不能迅速顯現(xiàn)出來(lái)，而是需要經(jīng)歷循序遞進(jìn)的緩慢過(guò)程，這些政績(jī)即為潛性政績(jī)[18]。為了能夠在同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)先晉升，很多官員會(huì)根據(jù)上級(jí)政府的考核指標(biāo)，選擇執(zhí)行較為容易完成和能夠較快體現(xiàn)政績(jī)的任務(wù)[19]。當(dāng)上級(jí)政府進(jìn)行檢查和監(jiān)測(cè)評(píng)估時(shí)，看到水庫(kù)移民社區(qū)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，便會(huì)對(duì)縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的扶持工作予以肯定和表?yè)P(yáng)，進(jìn)而使得縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)在后續(xù)工作中加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。如很多移民干部在談到水庫(kù)移民項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)都指出，現(xiàn)階段項(xiàng)目扶持仍然以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，由于受到市場(chǎng)、技術(shù)、資金等多重因素的影響，生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目并沒(méi)有全面鋪開(kāi)，只是在一些條件較好的水庫(kù)移民社區(qū)進(jìn)行小范圍嘗試。

（二）“看不見(jiàn)的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏

一般而言，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施多指有形或者實(shí)體形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施，而對(duì)于無(wú)形的或非實(shí)體形態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施，迄今都未受到足夠的重視[20]。邁克爾·塞尼指出搬遷安置往往導(dǎo)致水庫(kù)移民的原有生計(jì)模式被動(dòng)發(fā)生改變，甚至造成生產(chǎn)體系被破壞，而國(guó)家在對(duì)水庫(kù)移民搬遷安置進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，只重視實(shí)物補(bǔ)償，很少考慮那些無(wú)法計(jì)算的非實(shí)物補(bǔ)償。大量案例表明，水庫(kù)移民搬遷后，在自然資源利用、養(yǎng)殖空間、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、文化風(fēng)俗等諸多方面遭受無(wú)形損失，對(duì)水庫(kù)移民在安置地的生產(chǎn)生活恢復(fù)產(chǎn)生很多不利影響，使得水庫(kù)移民的物質(zhì)資本積累能力、人力資本積累能力、社會(huì)資本積累能力以及自我發(fā)展能力受損，水庫(kù)移民陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)大大增加[21]。政府本應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這些“看不見(jiàn)的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的扶助，卻因?yàn)樯霞?jí)政府對(duì)這些扶持項(xiàng)目的效益產(chǎn)出難以精確觀測(cè)，導(dǎo)致縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)忽視了對(duì)水庫(kù)移民人力資本開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)技能培訓(xùn)等方面的投入。

除了忽視人力資本開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)技能培訓(xùn)等方面外，由于貧困移民普遍存在文化水平不高、缺乏勞動(dòng)技能、發(fā)展能力不足等問(wèn)題，雖然政府陸續(xù)出臺(tái)并不斷完善對(duì)水庫(kù)移民的扶持政策和措施，致力于緩解和消除水庫(kù)移民的貧困狀況，但是現(xiàn)有重視精準(zhǔn)觀測(cè)項(xiàng)目績(jī)效的扶助邏輯，使得很多政策措施在具體落實(shí)中不但沒(méi)有起到扶助效果，反而導(dǎo)致部分貧困移民越扶越貧。如很多地方將向貧困移民提供扶貧羊、扶貧雞等作為一項(xiàng)重要的扶貧舉措，期望借此提升貧困移民的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”的扶貧轉(zhuǎn)變。然而，也有不少地方對(duì)這一舉措生搬硬套，在一些不適合搞養(yǎng)殖的地方盲目推廣，結(jié)果出現(xiàn)貧困移民宰羊吃雞的尷尬境況。再如一些因病、因殘致貧的貧困移民家庭本希望借助有穩(wěn)定收入的就業(yè)崗位來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧致富，然而有些地方為了盡快完成脫貧任務(wù)，通過(guò)開(kāi)展醫(yī)療救助、給其評(píng)低保戶以及提供臨時(shí)性工作崗位等方式，期望在短時(shí)間內(nèi)提高貧困移民家庭的收入水平，使其年人均收入超過(guò)國(guó)家規(guī)定的貧困線水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困移民的脫貧。事實(shí)上，這種沒(méi)有提升貧困移民發(fā)展能力的脫貧無(wú)異于緣木求魚(yú)，很容易讓他們因過(guò)度依賴政府扶助而再次返貧。由此可見(jiàn)，因“看不見(jiàn)的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，水庫(kù)移民很難從根本上實(shí)現(xiàn)“拔窮根、摘窮帽”，而解決不了貧困移民的發(fā)展問(wèn)題，社區(qū)的發(fā)展也就失去了其實(shí)際意義。

（三）陷入“貧困泥沼”的貧困水庫(kù)移民

貧困不僅是物質(zhì)生活困難，溫飽問(wèn)題得不到解決，或是個(gè)人或家庭的收入水平滿足不了基本生存需要;而是在物質(zhì)匱乏的基礎(chǔ)上，同時(shí)存在精神上的貧困，物質(zhì)貧困只是一種表現(xiàn)形式，精神貧困才是貧困的本質(zhì)[22]。現(xiàn)階段，各級(jí)政府重視物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、輕視社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的扶持方式，在實(shí)踐中很難使貧困移民真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富，脫貧再返貧的現(xiàn)象比比皆是。而且現(xiàn)實(shí)中還有很多水庫(kù)移民干部為了實(shí)現(xiàn)脫貧而脫貧，在貧困移民的收入數(shù)字上大做文章，靠改變貧困移民的收入數(shù)據(jù)完成“脫貧”，甚至有些水庫(kù)移民干部代替貧困移民做主，采用“拔苗助長(zhǎng)”的方式，在扶貧中出現(xiàn)“干部給的移民不要”“移民要的干部沒(méi)給”的窘境。

因此，水庫(kù)移民的貧困不能簡(jiǎn)單地理解為物質(zhì)供給的不足。水庫(kù)移民貧困的癥結(jié)在于其權(quán)利貧困，具體表現(xiàn)為水庫(kù)移民難以獲得發(fā)展所需的信息、知識(shí)的渠道和社會(huì)權(quán)利的機(jī)會(huì)。目前，國(guó)家尚未制定相關(guān)法律制度來(lái)保障水庫(kù)移民的權(quán)利，僅是在“471號(hào)令”中做了一些水庫(kù)移民權(quán)利保障的籠統(tǒng)表述。這顯然無(wú)法從根本上保障水庫(kù)移民的權(quán)利，特別是對(duì)水庫(kù)移民的救濟(jì)權(quán)利重視不夠，水庫(kù)移民在就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面的權(quán)利得不到充分保障，加之水庫(kù)移民在搬遷后的人力資本質(zhì)量相對(duì)較差，使得水庫(kù)移民不能享受公正平等的待遇。而“原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模、原功能”的“三原”標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式已經(jīng)與社會(huì)發(fā)展實(shí)際相脫離，這種犧牲水庫(kù)移民發(fā)展權(quán)的原則顯然難以維持水庫(kù)移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活[23]。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量水庫(kù)移民精英外出務(wù)工，水庫(kù)移民社區(qū)“空心化”問(wèn)題日趨嚴(yán)重，留在社區(qū)的主要是老人和婦女兒童，在缺少水庫(kù)移民精英引領(lǐng)的情形下，他們很難形成集體行動(dòng)，甚至還會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤的決策判斷，進(jìn)而導(dǎo)致他們不能利用各種生計(jì)資本脫貧致富[24]。

貧困人口容易形成一種依賴性的生活方式和特定的思維模式，進(jìn)而滋生出特定的“貧困文化”心理。貧困文化源自于文化貧困，貧困移民的文化貧困也是水庫(kù)移民陷入貧困的主要根源之一。對(duì)于長(zhǎng)期生活在貧困之中的貧困移民，其生活方式、思維模式以及價(jià)值取向已內(nèi)化成與普通社會(huì)大眾不一樣的價(jià)值觀念，進(jìn)而導(dǎo)致貧困移民對(duì)貧困進(jìn)行自我適應(yīng)與維護(hù)。受傳統(tǒng)觀念與習(xí)俗的制約，貧困移民原有的生活習(xí)俗、生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)等非正式制度約束必然與遷入地相適應(yīng)的生產(chǎn)生活模式相脫節(jié)，有可能出現(xiàn)移民遷入地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)重構(gòu)失衡現(xiàn)象[25]。有不少水庫(kù)移民認(rèn)為自己為國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，抱有濃厚的“特殊公民”意識(shí)，從而對(duì)國(guó)家產(chǎn)生較強(qiáng)的依賴心理，認(rèn)為資金補(bǔ)償、政策支持以及項(xiàng)目扶持等措施是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，經(jīng)常吃低保，靠救濟(jì)生活，貧困移民長(zhǎng)期形成的思維定勢(shì)難以改變，走入了“越給志越短，越給人越懶”的惡性循環(huán)。

五、結(jié)論與討論

在水庫(kù)移民后期扶持等一系列優(yōu)惠政策的助推下，水庫(kù)移民社區(qū)的確得到了前所未有的快速發(fā)展，其中各類扶持性發(fā)展項(xiàng)目發(fā)揮了關(guān)鍵作用，成為水庫(kù)移民恢復(fù)生計(jì)和水庫(kù)移民社區(qū)綜合發(fā)展的有效支撐。但隨著國(guó)家逐漸重視并強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)處理中的精準(zhǔn)化要求，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目精準(zhǔn)化供給的現(xiàn)實(shí)偏差逐漸浮現(xiàn)：一方面，既有政策框架缺乏針對(duì)貧困移民的“特惠”政策;另一方面，貧困移民在項(xiàng)目扶持實(shí)踐中的參與程度有限，致使項(xiàng)目與水庫(kù)移民社區(qū)及貧困移民無(wú)法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接。為此，水庫(kù)移民更多只能憑借“關(guān)系”將社區(qū)獲得的項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨戆l(fā)展的機(jī)會(huì)和途徑。社區(qū)干部既是連接社區(qū)與政府、市場(chǎng)的紐帶橋梁，也是扶持項(xiàng)目資源的具體分配落實(shí)者，水庫(kù)移民與社區(qū)干部“關(guān)系”的好壞，直接影響到他們?cè)谏鐓^(qū)項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中資源分配的多寡。受外部政策導(dǎo)向的影響，水庫(kù)移民社區(qū)在分配項(xiàng)目資源時(shí)也不會(huì)刻意“關(guān)照”貧困移民，甚至有時(shí)基于項(xiàng)目資源分配“公平”和項(xiàng)目扶持投入產(chǎn)出效率，社區(qū)還會(huì)在一定程度上排斥貧困移民，使得其在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中被邊緣化。由此，當(dāng)前的水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目規(guī)劃及其實(shí)施過(guò)于強(qiáng)調(diào)“看得見(jiàn)的”物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視了“看不見(jiàn)的”社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投入，導(dǎo)致貧困移民往往陷入難以脫貧的“泥沼”，從而進(jìn)一步加重社區(qū)發(fā)展的失衡狀態(tài)。

歸根結(jié)底，現(xiàn)有的水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧，過(guò)于注重硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和過(guò)分強(qiáng)調(diào)到戶、到人，卻忽視了從整體性角度統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目落地與水庫(kù)移民社區(qū)發(fā)展、貧困移民精準(zhǔn)脫貧之間的銜接問(wèn)題，致使貧困移民與鄉(xiāng)土關(guān)系“脫嵌”。此外，政府在進(jìn)行項(xiàng)目資源供給時(shí)，缺乏對(duì)貧困移民的關(guān)照，致使項(xiàng)目資源供給與貧困移民需求難以有效匹配。然而，當(dāng)前精準(zhǔn)化已然成為政府治理各項(xiàng)公共事務(wù)的核心原則，切實(shí)糾正項(xiàng)目扶持政策的執(zhí)行偏差、有效解決項(xiàng)目入村入戶的“最后一公里”問(wèn)題也逐漸成為水庫(kù)移民社區(qū)項(xiàng)目扶持實(shí)踐迫切需要解決的關(guān)鍵事項(xiàng)，而“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核”的精準(zhǔn)扶貧思路對(duì)于解決上述問(wèn)題有著一定的借鑒意義。因此，政策制定者需要及時(shí)根據(jù)實(shí)際變化，調(diào)整政策導(dǎo)向、細(xì)化政策安排，并以切實(shí)可行的措施保障各類發(fā)展性資源逐步向貧困移民傾斜投入;針對(duì)政策執(zhí)行存在的偏差問(wèn)題，各級(jí)政府及其職能部門(mén)則需要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，壓縮、控制地方變通執(zhí)行的空間，完善政策效益的監(jiān)督考核體系，以水庫(kù)移民社區(qū)及貧困移民的真實(shí)需求為資源分配落實(shí)的首要原則;針對(duì)水庫(kù)移民社區(qū)在項(xiàng)目落地過(guò)程中存在的公眾參與不足、資源分配不公等問(wèn)題，各級(jí)政府特別是與水庫(kù)移民社區(qū)密切聯(lián)系的縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)更需要為其制定精準(zhǔn)化的幫扶計(jì)劃，做到以社區(qū)、以戶為單位實(shí)施幫扶措施。

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