段禮樂 高建成

內(nèi)容提要： 國內(nèi)現(xiàn)行法律尚未專門規(guī)定食品安全公益訴訟，但食品公益訴訟與消費公益訴訟有較多重合的內(nèi)容，因此可以作為其制度構建的參考。消費公益訴訟相關規(guī)定明確檢察機關和消費者協(xié)會可以作為原告提起訴訟，沒有賦予食品安全領域可能直接遭受侵害的消費者以及其他社會組織適格當事人資格。食品安全公益訴訟是食品安全治理機制的重要組成部分，作為合作治理的表現(xiàn)形式，具有獨特的制度優(yōu)勢?；诿袷鹿嬖V訟制度的價值目標和食品安全多元共治的理念，擴大食品安全公益訴訟的主體資格，在消費者個人和社會組織滿足相應條件時，賦予其民事公益訴訟原告資格，有助于通過公益訴訟實現(xiàn)最佳的食品安全治理。

食品安全事關公眾生命健康，面對食品消費領域的侵權行為，除了通過民事訴訟保護私益，消費公益訴訟也是食品消費維權的重要手段。消費公益訴訟突破原有訴訟制度中原告必須與案件存在直接利害關系的限制性要求，超越單個侵權事件逐一維權的模式，通過公益訴訟使食品安全事件上升為社會共性問題，進而引起大范圍乃至全國性關注。我國尚未在法律上單獨規(guī)定食品安全公益訴訟，但可根據(jù)相關法律以及司法解釋厘清其基本的制度框架。食品安全公益訴訟與消費公益訴訟存在一定范圍的重疊，食品安全消費領域的公益訴訟屬于消費公益訴訟的一部分。我國消費公益訴訟制度首次創(chuàng)設于 《民事訴訟法》第五十五條，法律規(guī)定的機關和有關組織可以對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟；而 《消費者權益保護法》第四十七條也規(guī)定，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會可以針對侵害眾多消費者合法權益的行為向人民法院提起訴訟。此外，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定中，全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作。我國 《食品安全法》將社會共治確立為食品安全治理的基本原則，食品安全公益訴訟的創(chuàng)制及完善符合食品安全社會共治原則，它是實現(xiàn)食品安全多元治理的一種有效途徑。

一、作為規(guī)制工具的食品安全公益訴訟

規(guī)制工具是公共機構在解決市場失靈問題過程中所采用的可以改變市場主體行為模式或利益結構的強制性或激勵性手段。規(guī)制工具的選擇和運用受規(guī)制目標的引導，在不同的規(guī)制目標下，規(guī)制工具的選擇和運用是不同的，需要考慮規(guī)制工具的匹配性。食品安全規(guī)制是市場規(guī)制的重要組成部分，在食品安全規(guī)制中，需要采用各種不同的規(guī)制工具，食品安全公益訴訟作為法律實施的重要手段，在食品安全規(guī)制中發(fā)揮著獨特的作用，是一種重要的規(guī)制工具。

（一）食品安全信息不對稱與公益訴訟的信息發(fā)現(xiàn)功能

信息不對稱普遍存在于市場活動之中，而食品安全領域相對一般的消費領域信息不對稱更為嚴重。食品行業(yè)信息壁壘強，其信息不對稱的問題存在于消費者、食品安全監(jiān)管部門與食品行業(yè)之間。其中，消費者與食品企業(yè)之間的信息不對稱，表現(xiàn)為負責食品生產(chǎn)、銷售、流通的企業(yè)是信息資源優(yōu)勢一方，對于食品質(zhì)量信息有全面的認知和掌握，且在后期基于銷售的需要會對食品進行宣傳包裝，對部分信息加工轉換；而消費者卻處于劣勢地位，對于企業(yè)宣傳或者披露出來的信息的真?zhèn)伪热缟a(chǎn)原料、食品添加劑的使用等方面的信息難以辨別，因此常常被 “欺騙”。在這些信息不對稱問題的影響下，容易產(chǎn)生 “逆向選擇”和 “道德風險”。另外，食品安全監(jiān)管部門與作為被監(jiān)管者的食品企業(yè)之間的信息不對稱問題也比較嚴重，這導致違法風險可控性降低。執(zhí)法監(jiān)管的滯后性很大程度上可歸因于信息的隱蔽性，表現(xiàn)為食品領域違法行為具有隱蔽性，通常只有當風險發(fā)酵成重大食品安全事件、給社會帶來嚴重損害時，違法行為才得以暴露。此外，其生產(chǎn)加工銷售環(huán)節(jié)之多使得風險更難以被發(fā)覺，監(jiān)管部門為了及時查處食品安全違法行為需要投入較大的執(zhí)法成本。信息對監(jiān)管效果有決定性影響，食品安全領域的嚴重信息不對稱問題，直接導致監(jiān)管部門的執(zhí)法監(jiān)管效果與消費者的消費決策質(zhì)量大打折扣。①應飛虎：《完善我國食品質(zhì)量信息傳導機制應對食品安全問題》，載 《政治與法律》2007年第5期。

而公益訴訟可以作為一種信息發(fā)現(xiàn)機制，彌補食品安全執(zhí)法中的信息困境。第一，公益訴訟制度能調(diào)動社會積極性以發(fā)掘違法信息。公益訴訟突破直接利害關系人的限制，擴大了案件的原告資格范圍，使更多的社會主體得以通過訴訟手段實現(xiàn)對公共利益的救濟以及對企業(yè)違法行為的監(jiān)督威懾，這也意味著社會主體參與公共事務及公益事業(yè)得到了制度保障。在這個過程中，更為廣泛的參與主體通常也意味著能收集到更多的違法行為信息，更為及時地發(fā)現(xiàn)風險，為監(jiān)管部門的執(zhí)法減少阻力。第二，由于當前食品公益訴訟制度的設置中，執(zhí)法機關有可能因為其不作為或違法作為而成為訴訟的被告，因此公益訴訟在一定程度上能督促行政執(zhí)法，即督促食品安全監(jiān)管部門依法履行職責，加大執(zhí)法強度以發(fā)現(xiàn)違法行為，監(jiān)督企業(yè)行為。另一方面，作為信息公開的主體，行政機關如食品安全監(jiān)管部門在公益訴訟制度的督促下也更傾向于主動公開執(zhí)法過程發(fā)現(xiàn)的信息，而不是考慮行政績效或財稅收入等因素選擇隱瞞食品安全問題，只有當食品安全事件已經(jīng)發(fā)酵產(chǎn)生重大社會影響后，才迫于上級乃至輿論壓力公開發(fā)布信息。第三，公益訴訟中的原被告證據(jù)展示，使得部分證據(jù)材料能夠得到公開與質(zhì)證。被告企業(yè)在司法程序的要求下有可能公布先前隱藏的食品安全有關信息，實現(xiàn)進一步的信息披露，同時在質(zhì)證過程中可以了解企業(yè)生產(chǎn)銷售行為的潛在風險，為企業(yè)提供辯白的機會，避免因為媒體輿論所夸大傳播的不利消息而影響經(jīng)營，減少信息的訛傳與公眾的誤解。

（二）作為公私合作規(guī)制機制的食品安全公益訴訟

隨著市場體制的轉型，行政方式變革的趨勢越來越明顯，這與市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求密不可分。在這個過程中，規(guī)制機構采取多種形式完善規(guī)制政策，合作治理型規(guī)制工具得以興起，并在市場規(guī)制領域被廣泛采用。

規(guī)制機構主要承擔公共規(guī)制的職能，但隨著市場問題的增多，公權機構難以應付諸多市場失靈問題，公權機構自身的規(guī)制能力、資源約束、規(guī)制成本等影響規(guī)制活動的展開，面對這種規(guī)制困境，公權機構可將其擁有的很多規(guī)制職能分離出去，交由社會中介組織、第三方機構、行業(yè)協(xié)會等承擔，或者將規(guī)制環(huán)節(jié)的某項任務交由它們負責，利用它們的信息優(yōu)勢、知識優(yōu)勢、成本優(yōu)勢等為規(guī)制機構提供服務，降低規(guī)制成本?！靶碌闹卫砟Ｊ教岢愿鄥⑴c、更多協(xié)作的模式取代新政的等級和控制，該治理模式下，實現(xiàn)政策目標的責任由政府、行業(yè)與社會共擔。實行以治理為基礎的政策，重新界定了國家與社會的相互關系，鼓勵多元化的利益相關者共擔傳統(tǒng)的治理角色?！雹赱美]奧利·洛貝爾：《新新政：當代法律思想中管制的衰落與治理的興起》，成協(xié)中譯，載羅豪才、畢洪海編：《行政法的新視野》，商務印書館2011年版，第109頁。食品安全公益訴訟屬于合作治理機制的組成部分。從規(guī)制模式的角度看，檢察機關、司法機關通過公益訴訟的方式介入食品安全治理，彌補行政主導型規(guī)制模式的不足，實現(xiàn)司法規(guī)制與行政規(guī)制的分工合作；從規(guī)制主體看，消費者協(xié)會等社會組織加入公益訴訟，引入了多元的治理主體，決策權的分散可以導致信息渠道的多樣化，消費者組織對食品安全公益訴訟的參與可以在一定程度上起到規(guī)制的效果，提高食品安全治理績效。

二、食品安全公益訴訟主體資格擴張的法理

目前的公益訴訟制度賦予特定主體公益訴訟主體資格，但從食品安全治理的整體框架看，基于食品安全治理的特殊性，從信息維度和合作規(guī)制維度，需要擴大公益訴訟的主體資格范圍。

（一）信息維度的公益訴訟主體資格

在公益訴訟的原告適格問題上，我國的消費民事公益訴訟與環(huán)境公益訴訟的適格原告的變化歷程不太相同，消費公益訴訟的適格原告最終在 《民事訴訟法》第五十五條確定，而 《消費者權益保護法》第四十七條規(guī)定的有關組織具體限定為消費者協(xié)會，且有層級的要求，這是出于消費公益訴訟制度在中國適度開展、有序進行的考慮。此外，有關機關具備原告資格必須得到法律的授權。2015年，檢察機關根據(jù)全國人民代表大會常務委員會的授權，獲得在試點區(qū)域內(nèi)就食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起消費民事公益訴訟的資格，③柯陽友：《民事公益訴訟重要疑難問題研究》，法律出版社2017年版，第52頁。而2017年修訂的 《民事訴訟法》，在第五十五條中增加第二款，明確規(guī)定人民檢察院的起訴資格。因此，目前消費公益訴訟適格原告主體為人民檢察院和省級以上消費者協(xié)會。現(xiàn)有訴訟主體的信息優(yōu)勢，依托于其調(diào)查取證、維權實踐經(jīng)驗等專業(yè)優(yōu)勢之上，它們大多能準確地識別到哪些材料證據(jù)為司法所需，進而對信息進行篩選整理。此外，這類主體具備相應規(guī)模的人數(shù)，采取一致行動時能靈活調(diào)動人員、提高信息收集效率。但是，由于違法者的不法行為存在發(fā)生的瞬時性、隱蔽性等特點，若缺少專門的信息支持，這類主體難以發(fā)現(xiàn)并采取行動。④應飛虎：《食品安全有獎舉報制度研究》，載 《社會科學》2013年第3期。而公民個體，雖然在目前沒有被納入訴訟主體資格范圍，卻能應對上述信息弱勢問題。公民個體的信息優(yōu)勢，依賴于其分布廣、日常生活中與生產(chǎn)銷售的食品經(jīng)營者接觸頻繁的特點，進而能直接了解其食品安全信息，主動發(fā)掘信息以解決部分信息不對稱、信息缺失的問題。

行政主導型的規(guī)制以充分的信息為支撐，公權機構只有在擁有充分信息的基礎上才能收到良好的規(guī)制效果，這導致行政主導型規(guī)制的信息成本較高。公益訴訟在一定程度上強化不同主體的規(guī)制參與，充分調(diào)動相關主體的信息能力和規(guī)制潛力，具有獨特的信息優(yōu)勢和制度績效。

（二）合作治理視野下的公益訴訟主體資格擴張

合作治理型規(guī)制引入了多元的治理主體，決策權的分散可以導致信息渠道的多樣化，有效減輕規(guī)制機構的信息壓力和資源耗費。在專業(yè)分工上，第三方機構具有比較大的信息優(yōu)勢，通過與規(guī)制機構之間的合作，這種信息優(yōu)勢可以轉化為規(guī)制機構的信息能力，從而為規(guī)制決策提供良好的信息基礎。合作治理的機制也是一種資源節(jié)約機制，可以通過信息的溝通和交流為規(guī)制工具的多元化建構提供可能。合作規(guī)制中的第三方機構一般都是具有專業(yè)優(yōu)勢的組織，它們所掌握的知識和信息是規(guī)制機構所不具備的，在規(guī)制過程中，通過這些機構的參與可以提高公權機構的信息能力和知識能力。

在合作治理型的規(guī)制中，可以根據(jù)與被規(guī)制者之間的互動，調(diào)整規(guī)制模式和規(guī)制強度，使規(guī)制過程更加符合客觀現(xiàn)實。不同主體之間的信息交流可以反饋規(guī)制效果，根據(jù)規(guī)制效果調(diào)整市場規(guī)制工具的類型和強度，增強規(guī)制工具與市場問題之間的回應性，使規(guī)制工具與市場問題之間達到較好的匹配。

食品安全公益訴訟是實現(xiàn)合作規(guī)制的重要路徑，在食品安全公益訴訟中，基于市場規(guī)制的特征和訴訟法理，盡可能擴大訴訟主體的參與范圍，可在更大程度上實現(xiàn)合作規(guī)制，提高食品安全治理績效。

三、食品安全公益訴訟組織化主體的資格擴張

訴訟的原告資格即當事人適格，傳統(tǒng)原告資格理論認為，有權利就有救濟，沒有救濟的權利毫無意義，換個角度來看，只有那些自身權利遭受侵害者，才有資格獲得司法的救濟，如此能夠排除無意義的訴訟，確定司法糾紛的解決范圍。⑤肖建華：《正當當事人理論的現(xiàn)代闡釋》，載 《比較法研究》2000年第4期。然而，隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的直接利害關系標準卻受到了諸多質(zhì)疑，因為這種嚴格的受案標準忽視了公共利益的存在，倚重于個人或集體對其享有的經(jīng)濟利益的關注，卻缺少對公眾那些 “零散”的間接的其他權益的公正對待，比如涉及消費者的集體利益的案件，它們與公眾之間的利害關系認定通常是困難的，因而這類權利難以通過傳統(tǒng)適格主體原則尋求救濟路徑。⑥顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第157-161頁。為了能應對復雜難定的公益損害案件，有必要適當突破這種嚴格的受案標準限制以讓更多主體參與到訴訟過程中。而在食品安全公益訴訟領域，訴訟主體資格的擴張是一個重要的焦點問題?？紤]各類主體的優(yōu)劣勢以及現(xiàn)實狀況的需要，可以探討在當前社會背景下其他主體獲得原告資格的可能和可行性。

（一）檢察機關的原告資格

檢察機關功能日漸多元已是世界各國的發(fā)展趨勢。在中國，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，除了能夠監(jiān)督法律實施，也可以保護國有資產(chǎn)與公共利益，賦予其公益訴訟的原告資格與其職能并無沖突。⑦吳荻楓：《論我國經(jīng)濟法的司法救濟》，西南政法大學2008年博士學位論文。在2017年修訂的 《民事訴訟法》明確檢察機關的原告資格之前，檢察機關參與民事訴訟已具有一定的法律依據(jù)，如 《民事訴訟法》第十四條規(guī)定了檢察機關對民事訴訟進行法律監(jiān)督的權利，《刑事訴訟法》第九十九條則規(guī)定了檢察機關在國家、集體財產(chǎn)受損的情況下，提起公訴的同時可以提起附帶民事訴訟的權利?！稒z察機關提起公益訴訟試點方案》以及 《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》規(guī)定了檢察機關在試點中針對食藥品領域侵害社會公共利益行為提起公益訴訟的權利。

檢察機關在消費公益訴訟乃至食品安全公益訴訟方面作為原告具有多重優(yōu)勢。檢察機關是法律實施的監(jiān)督機關，擁有法定的調(diào)查權，在調(diào)查取證和舉證方面有先天優(yōu)勢；另外，檢察機關不牽涉行政部門利益，作為公益起訴人能較為獨立地代表社會公益進行起訴，履行法律監(jiān)督職能的同時不會影響正常的行政秩序；檢察機關隊伍專業(yè)素質(zhì)高，了解司法程序，具備豐富的民事行政監(jiān)督經(jīng)驗，能高效準確地進行訴訟，⑧徐日丹、賈陽：《依法履職穩(wěn)步推進公益訴訟改革試點工作——最高人民檢察院相關負責人解讀 〈檢察機關提起公益訴訟改革試點方案〉》，載 《檢察日報》2015年7月3日第2版。也享有提出公訴的權利，從我國各地環(huán)境公益訴訟的實踐上看，檢察機關已經(jīng)成為我國環(huán)境公益訴訟實踐的主導性原告，能較好地維護公共利益，檢察機關被賦予消費公益訴訟乃至食品安全公益訴訟的原告資格是可行的。

有學者認為由檢察機關提起民事公益訴訟會導致權力的錯位，使得本該履行監(jiān)管職責的行政機關的不作為被放任，而在行政訴訟中設置對行政機關違法作為或不作為時的追責機制似乎更符合行政權與司法權的內(nèi)在規(guī)律與職能定位，⑨林莉紅：《論檢察機關提起民事公益訴訟的制度空間》，載 《行政法學研究》2018年第6期。另外檢察機關本來事務繁忙，賦予它提起民事公益訴訟的權利可能會加重其負擔。⑩鄭玲玲、余曉婕：《論食品安全公益訴訟的原告》，載 《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2015年第6期。因此，為了兼顧公共利益以及權力職責的合理分配目標，檢察機關在公益訴訟中的角色定位應是謙抑的，其提起民事公益訴訟應當有如下限制：第一，提起公益訴訟必須是基于公共利益維護的目的；第二，公益訴訟中應當確保程序公正，避免公權的擴張；第三，應當本著經(jīng)濟效益的必要性原則提起公益訴訟。2017年修訂的 《民事訴訟法》第五十五條新增第二款確定了檢察機關公益訴訟起訴資格，檢察機關以提起民事公益訴訟作為督促起訴、支持起訴等監(jiān)督手段的補充，只有在前幾種方法都無法維護公益的情況下，檢察機關才有必要行使這種訴權，從而節(jié)省司法資源，?參見前引③，柯陽友書，第59頁。且考慮到檢察機關肩負多種職能，作為公益訴訟主體的第一順位起訴者可能不太合適。從司法實踐效果上看，檢察機關在消費公益訴訟訴權的行使，確實起到維護社會公共利益的效果，比如，2018年北京檢察機關在食品藥品安全領域提起了首例消費民事公益訴訟案件——北京市人民檢察院第四分院訴羅建平、盧稱英產(chǎn)品責任糾紛公益訴訟案，?劉津?qū)帯⒏督穑骸侗本┦惺桌龣z察機關提起的消費民事公益訴訟案一審開庭》，中國法院網(wǎng)：https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/05/id/3308540.shtml，2018年12月25日訪問。2017年湖北省利川市人民檢察院訴吳明安、趙世國、黃太寬刑事附帶民事公益訴訟案，?《全國首例，他們是怎么辦到的》，湖北省利川市人民檢察院網(wǎng)：http://lc.es.hbjc.gov.cn/ajjj/201803/t20180312_1261343.shtml，2018年12月25日訪問。這些案例便是檢察機關代表公共利益行使消費民事公益訴訟訴權的極佳例證。檢察機關參與公益訴訟，有效地監(jiān)督行政機關的職權行使，并追究違法行為人的民事刑事責任，減少了司法資源的浪費，明顯提高司法效率。

（二）社會組織的原告資格

我國目前的食品安全治理主要采用公權主導模式，相較而言缺少對社會力量的重視，難以調(diào)動社會資源，這是食品安全共治效果欠佳的原因之一，因此有必要發(fā)揮社會組織及消費者的成本和信息優(yōu)勢去彌補執(zhí)法的不足，?段禮樂：《市場規(guī)制工具研究》，清華大學出版社2018年版，第245頁。尤其需要發(fā)揮具備專業(yè)知識優(yōu)勢的社會組織的作用。德國團體訴訟便是發(fā)揮社會組織力量解決群體性糾紛和社會問題的典型，這種團體訴訟的本質(zhì)并非群體性訴訟，而屬于訴訟信托。某些具備公益性質(zhì)的社會團體可以依法被 “信托”，為權利受侵害的當事人提起訴訟，且其判決具有擴張性，其中德國的消費者團體于1965年被賦予這種訴權，并在實踐中取得了較大的成功。雖然在我國訴訟信托基于某些原因不被允許，但借助社會團體力量保護消費者權益的理念可以借鑒，以此也促使企業(yè)自覺守法。?參見前引⑥，顏運秋書，第118-120頁。從我國的制度實踐看，《消費者權益保護法》第四十七條規(guī)定了在食品消費領域，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會具備原告資格，這是考慮到消費者協(xié)會通常具有豐富的維權經(jīng)驗以及專業(yè)的知識背景，且其所代表的群體具有廣泛性和典型性。截至2016年9月，全國已有省級消協(xié)組織31個、地市級351個、縣級2852個，?參見中國消費者協(xié)會網(wǎng)站數(shù)據(jù)：http://www.cca.org.cn/map/index.html，2018年12月25日訪問。其中省級以上消協(xié)組織自從被法律賦予公益訴訟職責后，提起了數(shù)例公益訴訟。此外，近三年各地修訂頒布消費者權益保護條例，分別規(guī)定了消費者組織的權利義務。比如，遼寧、江蘇、陜西、河北、廣西和上海的消費者權益保護條例積極回應 《消費者權益保護法》，明確了省級消協(xié)可以提起公益訴訟，部分省市還規(guī)定了市縣級消費者協(xié)會可以向省級消協(xié)報告、建議起訴的權利 （如表1）。賦予消費者協(xié)會公益訴訟訴權也能提高威懾性，進而監(jiān)督并規(guī)范市場主體的行為，補充市場失靈以及行政執(zhí)法的空白。但實踐中，消費者協(xié)會較少直接提起公益訴訟，導致這種情況的原因有多種，其中一種解釋是大多數(shù)糾紛首先會經(jīng)過其設置的投訴機制先行處理，以便高效、快捷、低成本地解決糾紛，維護消費者權益，這符合矛盾解決機制多元化的理念。

表1：部分省市消費者權益保護條例關于公益訴訟的內(nèi)容

（接上表）

可見，地市級以下消費者協(xié)會以及其他社會團體被排除在公益訴訟的原告范圍之外。僅賦予省級以上消費者協(xié)會的公益訴訟原告資格可能存在一定的局限性。首先，有權提起公益訴訟的省級以上消協(xié)數(shù)量有限，且這些案件的地域分布不均衡，在某些存在較多食品安全問題的省份，單個省級消費者協(xié)會始終精力資源有限，且由于缺少相關費用減免繳納的政策支持，其參與公益訴訟所付出的經(jīng)濟成本較高，有可能從客觀上影響其維護公共利益的積極性，而地市級以下消費者協(xié)會如果可以分擔負擔，同樣可以彌補政府職能的缺位。再者，地市級以下消費者協(xié)會具有地緣優(yōu)勢，在取證調(diào)查方面較省級消費者協(xié)會更為方便，且同樣具備維權的專業(yè)背景，同樣有被納入公益訴訟的原告主體范圍的可能性與可行性，以此更有針對性地監(jiān)督地方企業(yè)的食品生產(chǎn)銷售行為，同時分擔省級消協(xié)的訴訟負累。鑒于公益訴訟分階段審慎穩(wěn)妥推行的考慮，下一階段除了在立法上明確地市級以下消費者協(xié)會向省級消費者協(xié)會提起公益訴訟的建議的權利，也可以嘗試賦予地市級消費者協(xié)會提起公益訴訟的原告資格。但由于省級與地市級消協(xié)均有提起公益訴訟的起訴權，必須明確各自的權限范圍，既要克服其合作中 “搭便車”的問題，又要處理好 “管轄”沖突的問題。另外，在法律的規(guī)定中，“消費者協(xié)會”一詞的使用并不嚴謹，因為在近些年，部分消費者協(xié)會通過政府批準進行更名，如消費者委員會，卻依然具備消費公益訴訟的原告資格，?杜萬華主編：《最高人民法院消費民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2016年版，第52頁。由此不能僅從名稱上否定協(xié)會的適格原告資格，但法律規(guī)定的用詞仍需斟酌。

除了消費者協(xié)會具備公益訴訟的原告資格，其他社會團體是否具有成為消費公益訴訟主體行使公益訴訟實施權的可能？基于多元共治的理念，社會多元主體參與公共事務以及公共利益保護應當予以肯定，尤其當前部分社會組織具備專業(yè)性，能夠在維護公共利益方面發(fā)揮作用。主體資格門檻過低可能不合理，可以參考 《環(huán)境保護法》第五十八條及相關司法解釋的規(guī)定，依據(jù)社會組織的成立時間、會員數(shù)量、經(jīng)費以及違法記錄條件等方面進行限制，滿足規(guī)定條件的食品行業(yè)協(xié)會可以成為食品安全公益訴訟的原告，?李響：《食品安全問題的訴訟求解與模式創(chuàng)新——以公益訴訟的視角展開》，載 《南京大學學報》2013年第6期。提升社會組織在公益訴訟中的參與度。

四、公民的公益訴訟實施權補充

我國 《民事訴訟法》第五十五條排除了個人的公益訴訟原告資格。但如果不局限于當前立法的框架，從整個食品安全治理體系發(fā)展和未來立法趨勢的角度看，個人如果代表公共利益起訴，也應當被認為是公益訴訟。

立法者對原告主體資格限定，排除公民個人以及除消費者協(xié)會以外的社會組織的原告資格，其中一個原因是公益訴訟制度的設計突破了直接利害關系的限制，讓無直接利害關系的主體參與維護公共利益，有可能出現(xiàn) “訴訟爆炸”的情況，因而將適格原告予以限制。另外，考慮到公民個人通過公益訴訟維護公共利益對于個人的訴訟能力要求較高，個人在調(diào)查取證方面與訴訟費用負擔方面存在困難，且公益訴訟在人數(shù)眾多且允許個人起訴的情況下，司法程序在選擇個人的問題上難以抉擇等因素，學界也有反對賦予公民個人公益訴訟原告資格的聲音。?許尚豪：《公益訴訟的當事人研究──從 “公”益、 “共”益及 “第三種利益”說開來》，載 《蘭州學刊》2015年第3期。但實際上，公民濫用訴訟權利的情況，可以通過制度上的訴訟前置程序予以控制。而且，憲法本就賦予了公民參與管理國家事務的權利義務，如果公民被法律賦予公益訴訟原告資格，作為補充公益訴訟的重要監(jiān)督力量，這與多元共治的理念相符，且能夠更好地實現(xiàn)公益訴訟制度的設計目的。

食品安全領域信息不對稱問題嚴重，消費者容易成為食品安全事件的不特定受害者，食品安全與公民生命健康是緊密相關的，因此，消費者更加密切關心食品公共安全問題，首先是其個人自身生命健康的考慮，其次也不排除其對生活中不特定人的生命健康的關懷。在公益訴訟領域，消費者個人相較于消費者協(xié)會以及檢察機關而言，也具有獨特的優(yōu)勢，比如生活地域范圍廣，信息來源廣泛，對食品安全關注程度高。?黃榮勛、魏雪琴、龐杰、孫遠明：《食品安全信息獲取渠道的選擇影響分析》，載 《食品安全質(zhì)量檢測學報》2017年第2期?；谶@些理由，賦予公民以公益訴訟的原告資格具有積極意義。區(qū)分公民提起訴訟的公益屬性或是私益屬性相當重要，如果立法承認個人在公益訴訟中的適格原告資格，必須做出以下的限制：

第一，提起公益訴訟的個人應當具備訴訟行為能力，保證其能獨立行使訴權，獨立地承擔權利濫用的責任與后果，由此盡可能維護公共利益，保證公民個人審慎行使公益訴訟實施權，減少惡意訴訟的發(fā)生。

第二，公益訴訟實施權要求公民提起訴訟是基于公共利益保護而不僅是個人人身財產(chǎn)損害的恢復，后者是只為個人權益的救濟而不具有維護不特定人利益的公益目的。但這并非割裂公共利益與個人利益的聯(lián)系，公益訴訟在實現(xiàn)公共利益的同時當然地保護了不特定個人的合法權益，個人的訴訟請求可以反映出目的是否具有公益性，如果受害人在尋求個人利益的救濟的同時，還請求停止危害公共利益行為的繼續(xù)，客觀上維護了公共利益，那么該訴訟實際上仍然可以認為是公益訴訟。?參見前引③，柯陽友書，第71頁。因此，不能因為個人與起訴事項存在直接利害關系而直接認定為私益訴訟，考慮公民行使訴訟權利的目的能夠更好區(qū)分并予以程序上的救濟。

第三，必要性原則。參考 《民事訴訟法》第五十五條新增第二款，可以限制公民公益訴訟實施權只能在法律規(guī)定的機關和社會團體消極不作為的情況下行使，配合相應的公告期以有序地督促、建議有權提起訴訟的機關和社會組織行權。因多個主體可以在公益訴訟中具備原告資格，為了有序地行使，應當對各個主體的行權順位進行規(guī)定，其中，社會團體優(yōu)先提起公益訴訟，在食品安全領域消費者協(xié)會是公益訴訟的第一順位原告；檢察機關作為督促起訴、支持起訴的主體，在前者沒有行權的情況下作為第二順位原告提起公益訴訟，最后則是有直接利害關系的公民個人的公益訴訟實施權的補充，在前面兩種主體沒有行權的前提下可以基于維護公共利益的目的作為公益訴訟的原告起訴。

另外，在提出賦予公民個人公益訴訟的原告資格的同時，要考慮公民個人公益訴訟制度與現(xiàn)有私益訴訟制度的銜接，盡可能在立法細節(jié)處考慮周全。在同一侵權引起公私益訴訟的受理問題上，按照 《最高人民法院關于適用 〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百八十八條的規(guī)定，民事公益訴訟的受理不影響私益訴訟的提起，這是考慮公益訴訟與私益訴訟之間雖有牽連性，但性質(zhì)、功能與目的并無矛盾的原因。

不可忽視的是，在民事公益訴訟已經(jīng)涵蓋了私益訴訟請求的情況下，受損的個人或組織不應再尋求普通民事訴訟的救濟，以節(jié)省司法資源；而當公益訴訟沒有涵蓋其訴求的情形下，應允許受損個人或組織另行提起訴訟。消費民事公益訴訟僅要求停止侵權，未要求賠償，而個人確實受到損害需要賠償?shù)模瑒t應允許權利受損的個人或組織另行訴訟。?最高人民法院環(huán)境資源審判庭編著：《最高人民法院關于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第399頁。而在私益訴訟受理對公益訴訟是否有影響的問題上，法律沒有規(guī)定，但基于公私益訴訟訴的利益以及主體的不同，法院不應當以受理了私益訴訟為由駁回公益訴訟的起訴或是不予受理，只是程序上，法院需要協(xié)調(diào)因同一侵權行為提起的兩類訴訟的具體審理問題，從 《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第九條的規(guī)定看來，在消費公益訴訟程序，法院不采用將兩類訴訟合并審理的做法。?參見前引③，柯陽友書，第253頁。但是鑒于公益訴訟裁判結果的擴張性，且案件事實認定具有共同性，可以優(yōu)先審理公益訴訟，進而在對個人私益訴訟的審理中減輕部分舉證責任以提高效率。比如該解釋第十條規(guī)定，以原告自愿為前提，法院可以先中止私益訴訟案件的審理，等待消費民事公益訴訟的裁判結果。

結語

食品監(jiān)管的最終目標是確保食品安全，維護消費者利益，但在實際的監(jiān)管中，這個目標應進一步具體化。比如，如果將食品安全監(jiān)管的目標設定為消除食品安全領域的信息不對稱，那么食品安全規(guī)制的工具選擇和制度過程就應當圍繞著如何發(fā)現(xiàn)并披露食品安全領域的信息來展開，即如何獲得更多和更真實的信息，從而消除食品安全領域的不完全信息狀態(tài)，提高相關主體的認知能力，促進食品安全問題的有效解決。根據(jù)這一具體目標，可以將食品安全監(jiān)管中的規(guī)制工具確定為以信息工具為主的規(guī)制模式，規(guī)制過程就圍繞著如何選擇和運用信息工具為中心。因此，在食品安全領域，就提出了食品安全社會共治模式，通過多元化的治理主體分擔監(jiān)管負荷、提高食品安全治理績效。食品安全公益訴訟是食品安全社會共治機制的重要組成部分，具有發(fā)現(xiàn)執(zhí)法信息、降低規(guī)制成本等功能，因此，應當擴大食品安全公益訴訟的主體范圍，更大程度上實現(xiàn)其規(guī)制功能。

公益訴訟的原告主體擴張為公共利益的保護與實現(xiàn)注入了多元主體的力量，這種擴張并非旨在取代國家機關的執(zhí)法，而是利用其信息優(yōu)勢補充其執(zhí)法以及市場失靈的空白。食品安全在社會公共利益中占據(jù)了特殊地位，除了立法與執(zhí)法等方面的規(guī)制，完善司法制度程序也是社會公共利益維護中重要的一環(huán)。食品安全領域應該借鑒其他民事公益訴訟制度以建立完整獨立的食品安全公益訴訟制度，其中比較重要的是原告主體資格擴張問題以及行政公益訴訟的引入問題。目前，我國民事公益訴訟已見雛形，存在相關法律法規(guī)予以規(guī)定，在此基礎上賦予公民個人和地市級消協(xié)的原告資格能更好地維護社會公共利益。而在食品消費領域，訴訟費用承擔與賠償金分配等問題應該有進一步明確規(guī)定以銜接主體擴張后的公益訴訟制度。希望通過食品安全公益訴訟的完善與構建，促進社會多元主體對公共事務治理的參與，也為構建良好的市場環(huán)境與公共利益維護提供有力的司法保障和制度保障。