張國(guó)良

摘 要：當(dāng)前電力行業(yè)面臨著供過于求、體制機(jī)制改革等一系列挑戰(zhàn)，同時(shí)也面臨著大力發(fā)展清潔能源的機(jī)遇。在“十三五”期間，電力行業(yè)亟須大力推動(dòng)供給側(cè)改革，進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)體系。解讀有關(guān)電力行業(yè)供給側(cè)改革政策，闡述供給側(cè)改革的現(xiàn)狀以及目前所取得的成效，提出諸如進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)化交易規(guī)則、有效監(jiān)管電網(wǎng)的公平開放以及逐步打破省間壁壘等有關(guān)電力發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：電力行業(yè);供給側(cè);改革

中圖分類號(hào)：F426.61 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）19-0003-02

自改革開放以來(lái)，我國(guó)的電力生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，解決了之前電力供應(yīng)短缺的問題。其后，隨著時(shí)代的發(fā)展以及發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步，電力行業(yè)也經(jīng)歷了多次改革，包括從電力產(chǎn)業(yè)輸、發(fā)、配、售垂直一體化壟斷和政企合一的管控體制改革到政企分開、廠網(wǎng)分開，以及輸配分離、主輔分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)等。

早在2015年3月15日，中共中央就發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號(hào)）的文件（以下簡(jiǎn)稱“第9號(hào)文件”），明確了新一輪電力改革“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的總體思路，標(biāo)志著電力行業(yè)供給側(cè)改革的開始?！暗?號(hào)文”提出的電力供給側(cè)改革旨在以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，重點(diǎn)在電力生產(chǎn)領(lǐng)域提升電力供給質(zhì)量和效率。龐雨蒙研究指出，電力行業(yè)供給側(cè)改革的宗旨在于有序放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，放開配售電業(yè)務(wù)，放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行以及研究深化區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和輸配體制[1]。

一、電力行業(yè)供給側(cè)改革政策

2002年，國(guó)家電力公司按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)進(jìn)行了拆分，國(guó)家電網(wǎng)公司成立，使得發(fā)電與輸配售電得以分離，但電力行業(yè)就此變?yōu)椤吧嫌胃?jìng)爭(zhēng)、下游壟斷”的結(jié)構(gòu)。雖然電力體制進(jìn)行了一輪改革，但還存在一定的問題，如電網(wǎng)企業(yè)仍然控制部分發(fā)電資產(chǎn)，改革并未確立輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及核定方法，輸配售電的壟斷弱化了發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)并擠占了終端用電戶的利益[1]。此后，在2014年國(guó)家改委率先在深圳設(shè)立輸配電價(jià)試點(diǎn)改革，并于2015年啟動(dòng)新一輪的電力體制改革。此次電力體制改革主要在輸配電價(jià)、新增配售電業(yè)務(wù)和電力市場(chǎng)化交易等方面進(jìn)行改革，從而加強(qiáng)電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。

在“第9號(hào)文件”精神指導(dǎo)下，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了若干推動(dòng)電力行業(yè)供給側(cè)改革落實(shí)的文件，如《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格[2015]1347號(hào)），確定輸配電定價(jià)成本監(jiān)審原則、構(gòu)成以及核定方法;《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》建立了輸配電價(jià)體系和電價(jià)形成機(jī)制，完善了電網(wǎng)企業(yè)約束激勵(lì)機(jī)制;《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》主要指導(dǎo)建立電力交易平臺(tái)，打破市場(chǎng)壁壘，無(wú)歧視開放電網(wǎng);《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》在售電公司的準(zhǔn)入條件、程序、權(quán)利與義務(wù)、退出方式以及信用體系建設(shè)等方面予以規(guī)范;《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體[2016]2120號(hào)）鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)增量配電網(wǎng)，同時(shí)規(guī)定了配電網(wǎng)項(xiàng)目管理、運(yùn)營(yíng)、權(quán)利與義務(wù)。此外，中央還出臺(tái)了有關(guān)電力中長(zhǎng)期交易規(guī)則、區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格和跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格的定價(jià)辦法等文件，從而全面深化電力供給側(cè)改革。此外，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)，也出臺(tái)了相關(guān)政策。

從上述政策出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)電力供給側(cè)改革主要集中在以下幾個(gè)方面：一是電價(jià)機(jī)制的改革，使價(jià)格及其制定機(jī)制更加合理，進(jìn)而構(gòu)建合理的輸配電價(jià)體系;二是電力配置的改革，從以計(jì)劃為主的電力配置逐漸過渡到以市場(chǎng)化為主的電力配置;三是鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入配售電環(huán)節(jié)中;四是建立相對(duì)獨(dú)立的、規(guī)范的電力交易平臺(tái)[2]。

二、電力行業(yè)供給側(cè)改革的現(xiàn)狀與成果

（一）改革現(xiàn)狀

自電改政策實(shí)施以來(lái)，中國(guó)的電力市場(chǎng)化交易電量不斷增加。以2018年上半年為例，全國(guó)市場(chǎng)化電力交易量達(dá)0.752萬(wàn)億千瓦時(shí)，占電網(wǎng)銷售比重28.7%，與2017年上半年相比，市場(chǎng)化交易電量增長(zhǎng)30.6%;省內(nèi)市場(chǎng)化交易電量達(dá)0.5937萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國(guó)市場(chǎng)化交易電量的78.9%，與2017年上半年相比增長(zhǎng)26.1%;省間（含跨區(qū)）市場(chǎng)化交易電量達(dá)0.1485萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國(guó)市場(chǎng)化交易電量的19.7%，同比增長(zhǎng)41.2%;南方電網(wǎng)、蒙西電網(wǎng)區(qū)域發(fā)電權(quán)交易電量達(dá)0.099萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國(guó)市場(chǎng)化交易電量的1.4%[3]。

然而，雖然電力交易市場(chǎng)化工作有序進(jìn)行，市場(chǎng)化交易電量不斷增加，但電力行業(yè)供給側(cè)改革政策實(shí)施以來(lái)，還存在不少問題。

1.現(xiàn)行的有關(guān)電力體制改革政策在界定增量配電業(yè)務(wù)和投資許可范圍、電費(fèi)結(jié)算權(quán)和開票權(quán)時(shí)仍在電網(wǎng)，還是轉(zhuǎn)換到售電公司以及交易機(jī)構(gòu)，是由電網(wǎng)絕對(duì)控股還是相對(duì)控股等方面存在一定的爭(zhēng)議[2]。目前，大多數(shù)省份的增量配電業(yè)務(wù)的界定方案大多是按照產(chǎn)權(quán)歸屬來(lái)劃分存量和增量。若在全國(guó)范圍內(nèi)都采取此方案來(lái)界定增量配電業(yè)務(wù)，則擁有專線、專變的大用戶就將成為“增量”，這就會(huì)使得配電市場(chǎng)放開的規(guī)模成倍擴(kuò)大[2]。但是在大多數(shù)省、自治區(qū)，電費(fèi)結(jié)算權(quán)由電網(wǎng)把控，勢(shì)必對(duì)新投資的電力銷售企業(yè)在業(yè)務(wù)開展以及資金結(jié)算等方面造成不利影響。不過，近期發(fā)布的政策對(duì)助于解決這一問題。即政策明確了擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司可向其供電的用戶收費(fèi)、開具電費(fèi)發(fā)票[2];但是獨(dú)立的售電公司尚未獲得此項(xiàng)權(quán)利。隨著電力供給側(cè)改革進(jìn)程的推動(dòng)，電費(fèi)結(jié)算工作也應(yīng)當(dāng)逐步過渡到以“誰(shuí)銷售誰(shuí)開票、向誰(shuí)銷售對(duì)誰(shuí)開票、對(duì)誰(shuí)開票與誰(shuí)結(jié)算”為原則進(jìn)行開展。

2.省間壁壘導(dǎo)致難以形成跨省、跨區(qū)域的市場(chǎng)配置。雖然我國(guó)在大力推進(jìn)電力供給側(cè)改革，但各省的政策不盡相同，并且部分地方存在較多的行政干預(yù)。因此，當(dāng)省內(nèi)利益與全網(wǎng)利益有沖突時(shí)，省級(jí)市場(chǎng)更加傾向于采取行政手段來(lái)維護(hù)省內(nèi)利益[2]，這勢(shì)必影響跨區(qū)域大范圍的電力市場(chǎng)配置。

（二）改革成果

自2015年“第9號(hào)文件”實(shí)施以來(lái)，中國(guó)電力行業(yè)供給側(cè)改革取得了一定的成果，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.電能替代傳統(tǒng)能源的比例增加[4]。電力作為一種清潔能源正在逐步替代石油、天然氣等傳統(tǒng)能源。例如隨著技術(shù)的進(jìn)步，電動(dòng)汽車的續(xù)航能力得到大幅提升，加之充電樁在政策的支持下得以迅速發(fā)展，人們購(gòu)買和使用電動(dòng)汽車更加便利;部分地區(qū)利用電能替代傳統(tǒng)燃煤鍋爐進(jìn)行供熱，大大減少了燃煤造成的污染。隨著技術(shù)的進(jìn)步，使得電力這種不可儲(chǔ)存的商品能夠逐步取代淘汰高污染、高耗能的產(chǎn)品，進(jìn)而減少污染排放。電力行業(yè)供給側(cè)改革推動(dòng)著企業(yè)創(chuàng)新，有助于實(shí)現(xiàn)電力消費(fèi)形式和終端消費(fèi)產(chǎn)品的多樣化[4]。

2.電力行業(yè)投資增加[4]。2017年，我國(guó)的電網(wǎng)投資呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而電力技術(shù)項(xiàng)目的投資就占據(jù)了一部分。我國(guó)的電網(wǎng)正在轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅著重硬件設(shè)施，還更加關(guān)注創(chuàng)新能力，促使電力行業(yè)發(fā)展更加適應(yīng)當(dāng)今的智能化網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，通過智能配置，提高利用效率[4]。

3.電力行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展[4]。我國(guó)的電力行業(yè)市場(chǎng)正從電網(wǎng)的單一售電逐步過渡到電廠、售電企業(yè)、用電用戶參與的電力市場(chǎng)化交易，這就使得工業(yè)企業(yè)擁有了市場(chǎng)選擇權(quán)。電力市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)兼具交易公平性、信息公開性、市場(chǎng)公正性、資源配置性和電網(wǎng)安全性等基本要素[5]。隨著電力行業(yè)供給側(cè)改革的深入推進(jìn)，電力市場(chǎng)必將更加完善、更加規(guī)范，也將使更多的用戶受益。

三、電力行業(yè)供給側(cè)改革建議

在此次電力行業(yè)供給側(cè)改革之前，電網(wǎng)企業(yè)一直通過“吃差價(jià)”的模式獲取利潤(rùn)，發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)價(jià)格經(jīng)由地方政府提高后，勢(shì)必?cái)D占電網(wǎng)利潤(rùn)，但電網(wǎng)還存在對(duì)小工商用戶的電價(jià)進(jìn)行亂加價(jià)以補(bǔ)償被擠占的利潤(rùn)。然而在“吃差價(jià)”的運(yùn)營(yíng)方式下，地方政府和電網(wǎng)企業(yè)對(duì)不同類型的發(fā)電企業(yè)還實(shí)施了接入歧視[1]，這就導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降的同時(shí)用電戶的利益受損。此次改革的關(guān)鍵在于電力交易市場(chǎng)化，這就要求保證電網(wǎng)的公平開放，一方面公平開放輸電網(wǎng)絡(luò)以提高發(fā)電企業(yè)的相互競(jìng)爭(zhēng)，另一方面保證配電網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行促進(jìn)售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)?；诖?，對(duì)于深化電力行業(yè)供給側(cè)改革有以下幾點(diǎn)建議。

第一，電力市場(chǎng)化交易規(guī)則需進(jìn)一步完善?，F(xiàn)行政策已完善了輸電價(jià)格的定價(jià)機(jī)制和聯(lián)網(wǎng)規(guī)則，但還需進(jìn)一步完善之后要建立的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)和中長(zhǎng)期交易、短期和長(zhǎng)期的介入條件，進(jìn)一步完善電網(wǎng)擴(kuò)建和改造規(guī)則，完善輸電合同的管理[1]。通過交易規(guī)則的完善，使得參與市場(chǎng)交易的每個(gè)主體的責(zé)、權(quán)、利更加清晰、公允。

第二，電網(wǎng)的公平開放需受到有效監(jiān)管。雖然在電力行業(yè)供給側(cè)改革形勢(shì)下，電網(wǎng)企業(yè)盈利模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但其壟斷特性并未從根本上得到改變，故應(yīng)需要通過持續(xù)有效的監(jiān)管，以確保電網(wǎng)對(duì)發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)公平開放，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍[1]。

第三，逐步打破省間壁壘。由于電力是一種比較特殊的商品，不能夠進(jìn)行儲(chǔ)存，而全國(guó)各地的裝機(jī)規(guī)模、發(fā)電方式不盡相同，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建設(shè)輸電網(wǎng)絡(luò)，尤其是建設(shè)跨省跨區(qū)長(zhǎng)距離的輸電網(wǎng)絡(luò)，并出臺(tái)相關(guān)政策，使電力資源能夠在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行配置，是電力產(chǎn)品能夠打破省間壁壘，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行市場(chǎng)化交易。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然電力行業(yè)供給側(cè)改革實(shí)施時(shí)間尚短，但中央及地方積極出臺(tái)相關(guān)政策，以確保改革的順利實(shí)施，并取得了一定的成效。然而現(xiàn)階段的改革仍然面臨一些問題，有待于進(jìn)一步解決。

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