肖容

[摘? ? 要] 從1981年黨的十一屆六中全會(huì)到第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議國(guó)務(wù)院成立應(yīng)急管理部，對(duì)中國(guó)的應(yīng)急管理體系進(jìn)行了初步的探索。我國(guó)已經(jīng)形成了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系并向新時(shí)代的應(yīng)急管理體系過(guò)渡，新時(shí)代的應(yīng)急管理體系已經(jīng)基本形成。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理;一案三制;新時(shí)代;應(yīng)急管理體系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 080

[中圖分類(lèi)號(hào)] X507? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2019）15- 0181- 02

0? ? ? 前? ? 言

應(yīng)急是應(yīng)對(duì)突然發(fā)生的需要緊急處理的事件，客觀上的事件是突然發(fā)生的;主觀上是指需要緊急處理的事件。應(yīng)急管理是應(yīng)對(duì)于特、重大事故災(zāi)害的危險(xiǎn)問(wèn)題提出的，是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃于管理等手段，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)。

1? ? ? 近幾年來(lái)中國(guó)突發(fā)事件概況

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代初的三年困難時(shí)期、1998年特大洪澇災(zāi)害、2003年抗擊“非典”、2008年“5·12”汶川地震、2009年新疆烏魯木齊“7.5”事件、2013年“4·20”雅安地震、2014年“8·2”昆山工廠爆炸事故、2017年“8·8”九寨溝地震等一系列重大突發(fā)事件，對(duì)我國(guó)造成了嚴(yán)重的社會(huì)危害和經(jīng)濟(jì)損失。2007年8月30日，由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行了定義。突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類(lèi)事件。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2018年全年農(nóng)作物受災(zāi)面積2 081萬(wàn)公頃，其中絕收259萬(wàn)公頃。全年因洪澇和地質(zhì)災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失1 061億元，因旱災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失255億元，因低溫冷凍和雪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失434億元，因海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失48億元。全年大陸地區(qū)共發(fā)生5.0級(jí)以上地震16次，成災(zāi)11次，造成直接經(jīng)濟(jì)損失約30億元。全年共發(fā)生森林火災(zāi)2 478起，受害森林面積1.6萬(wàn)公頃。全年各類(lèi)生產(chǎn)安全事故共死亡34 046人。工礦商貿(mào)企業(yè)就業(yè)人員10萬(wàn)人生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)1.547人。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)，近年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高，安全事故多發(fā)、災(zāi)難嚴(yán)重，公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命和健康，影響國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)安全的因素依然存在，新時(shí)代中國(guó)公共安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

2? ? ? 中國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展歷程

2.1? ?第一代應(yīng)急管理體系

1981年，黨的十一屆六中全會(huì)提出，在社會(huì)主義改造基本完成以后，我國(guó)所要解決的主要矛盾，是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，要堅(jiān)持把黨和國(guó)家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，堅(jiān)持改革開(kāi)放。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展、人民生活顯著改善，但地震、水旱突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，比如：唐山大地震、1998年特大洪水、亞洲金融危機(jī)。

曾任國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專(zhuān)家組成員，清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授薛瀾認(rèn)為第一代應(yīng)急管理系統(tǒng)的特點(diǎn)主要有四點(diǎn)：①它是一個(gè)高度集中的治理體系，其中關(guān)鍵是政治動(dòng)員，而且在部門(mén)之間有很細(xì)的分工;②危機(jī)管理是日常管理在危機(jī)狀態(tài)下的延伸，模式是危機(jī)事件發(fā)生后成立一個(gè)應(yīng)急管理指揮部;③從能力和技術(shù)看，與當(dāng)時(shí)時(shí)代發(fā)展的水平相適應(yīng);④從環(huán)境與文化看，有很鮮明的時(shí)代特色，主要是簡(jiǎn)樸穩(wěn)定，紀(jì)律性強(qiáng)。

2.2? ?第二代應(yīng)急管理體系

2008年3月5日，國(guó)家總理溫家寶指出“全國(guó)應(yīng)急管理體系基本建立”，標(biāo)志著以“一案三制”為核心的第二代應(yīng)急管理體系基本形成。一案指的是應(yīng)急預(yù)案，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法中規(guī)定應(yīng)急預(yù)案是指各級(jí)人民政府及其部門(mén)、基層組織、企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等為依法、迅速、科學(xué)、有序應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，最大程度減少突發(fā)事件及其造成的損害而預(yù)先制定的工作方案。

2006年1月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》要求建成覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。全國(guó)預(yù)案體系包括國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案26件、國(guó)務(wù)院部門(mén)預(yù)案86件、各級(jí)政府的應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案和舉辦大型活動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案等多層次、多種類(lèi)預(yù)案，總計(jì)240多萬(wàn)個(gè)。我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系在自我完善中，走向科學(xué)化，規(guī)范化，逐步向具有中國(guó)特色的應(yīng)急預(yù)案體系過(guò)渡。

應(yīng)急管理體制，也稱(chēng)為“領(lǐng)導(dǎo)體制”、“組織體制”。應(yīng)急管理體制主要是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，是一個(gè)由橫向機(jī)構(gòu)和縱向機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以及日常辦事機(jī)構(gòu)等不同層次。

2006年4月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)立應(yīng)急管理辦公室（2018年9月國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急管理職責(zé)劃入應(yīng)急管理部），在不同的省市，成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理辦公室。我國(guó)基本形成《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制”的應(yīng)急管理體制。2013年4月20日，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生7.0級(jí)地震后，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府單位以及有關(guān)組織迅速啟動(dòng)抗震救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制，中共中央啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，公安、消防、交管、治安等部門(mén)負(fù)責(zé)同志在指揮中心調(diào)度指揮救援，并派前方救援隊(duì)伍趕赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)組織救援，已形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的應(yīng)急管理體制，充分發(fā)揮了應(yīng)急管理體制的作用。

應(yīng)急機(jī)制，是針對(duì)突發(fā)事件的一種緊急處理機(jī)制。主要包括突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及善后回復(fù)與重建等全過(guò)程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的目的，是實(shí)現(xiàn)從突發(fā)事件預(yù)防、處置到善后的全過(guò)程規(guī)范化流程管理。

根據(jù)國(guó)家《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合應(yīng)急管理實(shí)際工作情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專(zhuān)家組組長(zhǎng)，國(guó)建減災(zāi)委專(zhuān)家委員會(huì)副主任閃淳昌提出全流程應(yīng)急管理機(jī)制已經(jīng)涵蓋事前、事發(fā)、事中和事后各個(gè)階段，主要包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制階段、應(yīng)急處置與救援階段、恢復(fù)與重建階段。我國(guó)形成《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中規(guī)定的“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急管理機(jī)制。

應(yīng)急法制，包括國(guó)家發(fā)布的與應(yīng)急管理活動(dòng)相關(guān)的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章。

2002年11月1日《安全生產(chǎn)法》施行，2003年“非典”后，國(guó)務(wù)院法制辦開(kāi)始起草《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（時(shí)稱(chēng)《緊急狀態(tài)法》）;2007年11月1日起施行《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，2013年10月國(guó)務(wù)院辦印發(fā)《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》， 2014年12月1日施行《安全生產(chǎn)法》修改決定。

2.3? ?第三代應(yīng)急管理體系

2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部成立。新時(shí)代的應(yīng)急管理體系呼之欲出。

新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理組織體制初步形成。31個(gè)省份機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理改革方案均已批準(zhǔn)，成立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。繼海南組建國(guó)內(nèi)首個(gè)省級(jí)應(yīng)急管理廳后， 18個(gè)省份應(yīng)急管理廳（局） 正式掛牌。

新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理機(jī)制基本建立。在應(yīng)急管理部的領(lǐng)導(dǎo)下，全面實(shí)施24小時(shí)在崗應(yīng)急值守工作制度。已研究制定部門(mén)應(yīng)急預(yù)案和災(zāi)種響應(yīng)手冊(cè)，探索建立應(yīng)急響應(yīng)專(zhuān)題會(huì)商機(jī)制，形成救援扁平化組織指揮模式、防范救援救災(zāi)一體化運(yùn)作模式等標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制。

新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理法制繼續(xù)完善。2016年7月1日施行《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》;2019年3月13日，應(yīng)急管理部啟動(dòng)金屬非金屬地下礦山專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng);2019年4月1日起施行《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》。

新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理預(yù)案持續(xù)更新。應(yīng)急管理部啟動(dòng)國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案修訂工作，完善重大戰(zhàn)略工程和基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急預(yù)案編制管理工作。

據(jù)應(yīng)急管理部統(tǒng)計(jì)，2018年累計(jì)啟動(dòng)47次應(yīng)急響應(yīng)，成功應(yīng)對(duì)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“山竹”、山東壽光洪澇災(zāi)害、內(nèi)蒙古汗馬森林火災(zāi)、川藏邊界4次堰塞湖等重大自然災(zāi)害，妥善處置了重慶萬(wàn)州公交車(chē)墜江事件，全國(guó)累計(jì)組織轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)群眾833萬(wàn)人，會(huì)同中央財(cái)政下?lián)苎a(bǔ)助資金115.8億元。2018年全國(guó)自然災(zāi)害因?yàn)?zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失同比近5年來(lái)平均值分別下降60%、78%和34%，安全生產(chǎn)事故總量、較大事故、重特大事故同比實(shí)現(xiàn)“三個(gè)下降”。

3? ? ? 結(jié)? ? 語(yǔ)

我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系正處于建設(shè)全面推進(jìn)階段，應(yīng)急管理體制也逐漸成熟，應(yīng)急管理法制也在全面的完善，但我國(guó)的突發(fā)事件仍然嚴(yán)重，應(yīng)急管理部剛剛成立，還有很長(zhǎng)的路要走。今年是新中國(guó)成立70周年，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之年。在新的歷史坐標(biāo)上，政府工作報(bào)告指出，要健全國(guó)家應(yīng)急體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力;加強(qiáng)安全生產(chǎn)，防范遏制重特大事故;做好地震、氣象、水文、地質(zhì)、測(cè)繪等工作。在加強(qiáng)推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的同時(shí)，為保障廣大人民的生命安全提供有力的保障。

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