谷珵

伴隨著鼓勵(lì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的浪潮，上世紀(jì)末，民辦教育獲得了跨越式大發(fā)展。2017年9月，民辦教育“營利性、非營利性”的分類改革正式拉開大幕。此后，涉及幼教領(lǐng)域的重磅政策頻頻出臺(tái)，帶來利好大方向的同時(shí)，也因部分具體措施的不甚清晰，增添了民辦園舉辦者的猶疑與不定。如何理解普惠的內(nèi)涵？公益普惠性學(xué)前教育的推進(jìn)中可能遇到哪些問題？營利性幼兒園有多少生存空間？本刊記者采訪了國內(nèi)民辦教育知名專家，浙江大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師吳華，聽聽他的解讀與建議。

《教育家》：在您看來，“普惠”概念應(yīng)該如何理解？

吳華：目前，關(guān)于“普惠園”的理解一直存在爭議，一些地區(qū)將“普惠”與“非營利”混為一談。實(shí)際上，兩者的區(qū)分并不復(fù)雜。從市場角度看，“普惠”通常是指產(chǎn)品的價(jià)格屬性，往往與低廉的價(jià)格關(guān)聯(lián);“非營利”是機(jī)構(gòu)的法律屬性，一個(gè)機(jī)構(gòu)如果不分配經(jīng)營結(jié)余，也不要求財(cái)產(chǎn)權(quán)利（分享剩余財(cái)產(chǎn)），“活著不分錢，死了不分財(cái)”，那就是非營利組織。產(chǎn)品沒有“營利”與否的審計(jì)，機(jī)構(gòu)也沒有“普惠”與否的糾結(jié)。當(dāng)產(chǎn)品價(jià)格低廉、大眾負(fù)擔(dān)得起的時(shí)候，這種產(chǎn)品或者勞務(wù)可以被稱為普惠性，它和機(jī)構(gòu)的屬性沒有必然聯(lián)系。對(duì)于有差異化需求的產(chǎn)品而言，價(jià)格已經(jīng)不是“普惠”的核心要素，借助市場化的自由交易才是實(shí)現(xiàn)“普惠”的不二選擇。

《教育家》：也就是說，理論上，“普惠”與“營利”具有兼容性。但根據(jù)各地已出臺(tái)的政策來看，除了個(gè)別地區(qū)，兩者并不能很好地達(dá)到平衡，您怎樣看這個(gè)問題？

吳華：在當(dāng)前的話語體系中，只有非營利才能申請(qǐng)普惠，這是概念錯(cuò)誤。必須強(qiáng)調(diào)的是，普惠園不限于非營利，才能繼續(xù)討論，否則前提就不成立了。政策的出發(fā)點(diǎn)是讓百姓能有安全有保障、收費(fèi)合理的幼兒園可以選擇，達(dá)到目標(biāo)的前提當(dāng)然是園所越多越好。一方面園所相互競爭，就不會(huì)漫天要價(jià);另一方面如果不限定普惠必須做非營利，許多民辦園便能夠以營利園的身份提供普惠產(chǎn)品，“入園難”問題更容易解決，民辦園舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到了保障，只是少賺一點(diǎn)錢。各退一步，大家都有積極性，才是雙贏的選擇。今年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理提出“無論是公辦還是民辦幼兒園，只要符合安全標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)合理、家長放心，政府都要支持。”因此可以理解，營利性民辦園符合要求的照樣可以獲得支持。

從家長視角看，其實(shí)他們更多關(guān)注的是幼兒園的品質(zhì)、口碑、價(jià)格，關(guān)心的是自己能得到什么、孩子能得到什么、付出的代價(jià)值得與否，園所自身的屬性、賺不賺錢等并不最終影響家長的決定。如果不糾結(jié)營利與否的問題，便會(huì)形成一個(gè)激勵(lì)相容的機(jī)制：市場的競爭決定了民辦園為了賺錢必須把品質(zhì)搞好，而且價(jià)格還不能比別人高太多，并需不斷創(chuàng)新。我們需要有更多的民間資金進(jìn)入，自然就會(huì)競爭、淘汰，留下的即是更好的，這是市場經(jīng)濟(jì)的普遍法則。但是許多人受到傳統(tǒng)觀念的束縛，不能接受教育營利。

《教育家》：普惠性民辦園的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是怎樣制定的？如何保障補(bǔ)貼的落實(shí)？

吳華：各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一致，全國大部分地方的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是按小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)國定標(biāo)準(zhǔn)，也就是每年600元左右。以杭州為例，一級(jí)園收費(fèi)在550-650元左右，兩倍之內(nèi)算普惠，最多也就是1300元，也就意味著一年10個(gè)月是13000元。扣除“兩教一?！崩蠋煹墓べY，一個(gè)公辦園老師一年獲得的薪水大概是7萬元，再扣除房租，即便能生存，但結(jié)余是非常有限的，意味著學(xué)校的發(fā)展后勁不足?；蛘咧挥型ㄟ^提高生師比控制成本。舉辦者做這些事業(yè)，除了教育情懷，也有經(jīng)濟(jì)需要和改善生活的目的。

補(bǔ)貼的落實(shí)問題并不大，按民辦普惠園2000萬兒童全部補(bǔ)貼到位也不過120億元，大概占公辦園生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的5%左右。即便民辦得到了補(bǔ)助，依然比公辦少得多。按照50%幼兒在公辦園的目標(biāo)來說，那么誰應(yīng)該讀公辦，誰應(yīng)該讀民辦呢？

《教育家》：到2020年，全國公辦園和普惠性民辦園的占比達(dá)到80%。這樣的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府提出怎樣的要求？如果非普惠幼兒園限定在20%，會(huì)不會(huì)形成一定程度的壟斷？對(duì)于營利園所，有什么措施限制運(yùn)營上的過度逐利行為？

吳華：在數(shù)字上完成任務(wù)并不困難，把所有的配套園全部收回，民辦比例必然收縮，此消彼長。目前全國有城區(qū)民辦園6萬所，非民辦園1.8萬所，其中政府辦的公辦園1萬所，其他部門辦園8千所;鎮(zhèn)區(qū)有民辦園5.8萬所，非民辦園2.7萬所，其中政府辦的公辦園2.3萬所，其他部門辦園4000所;鄉(xiāng)村有民辦園4.1萬所，非民辦園4.9萬所，其中政府辦的公辦園4.1萬所，其他部門辦園8千所。幼兒園的整體格局是按照城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村三個(gè)層次劃分的，城區(qū)主要依靠配套園，鎮(zhèn)區(qū)相對(duì)問題大些，但鄉(xiāng)村和城郊接合部還有大量的“低、小、散”無證園。按目前全面收回小區(qū)配套園的政策設(shè)計(jì)，不管最終是辦成公辦園還是普惠性民辦園，會(huì)導(dǎo)致學(xué)前教育的公共財(cái)政資金更多流向城區(qū)。此外，在財(cái)力、師資、政策、風(fēng)險(xiǎn)等方面，普惠政策對(duì)地方政府都提出巨大的挑戰(zhàn)。

營利性的競爭者減少了，從常理推測，價(jià)格會(huì)進(jìn)一步上漲。因?yàn)楣┙o的力量減少了，需求相對(duì)增強(qiáng)，平衡供需矛盾一般就是通過價(jià)格杠桿，高端園的價(jià)格就更高了。但考慮到其他幼兒園整體收費(fèi)下降，收費(fèi)太高可能會(huì)失去競爭力，而導(dǎo)致價(jià)格不敢上升甚至下降，看起來是好事，但意味著營利園也會(huì)壓縮成本。普惠后價(jià)格限制，如果還想從中獲利，只能降低成本，質(zhì)量就面臨下滑，和政府的初衷是背道而馳的。

當(dāng)然還要根據(jù)實(shí)踐來檢驗(yàn)，影響人們決策的政策因素非常復(fù)雜，地方也必然會(huì)采取更合理的變通做法，“摸著石頭過河”，也許擔(dān)心是多余的。至于針對(duì)營利園，目前還沒有相應(yīng)措施出臺(tái)，需要繼續(xù)等待。

《教育家》：要想建好民辦普惠園，需要怎樣的制度設(shè)計(jì)？

吳華：民辦園發(fā)展的治本之策是實(shí)施“教育券”。要兼顧公平、效率、選擇性三大政策目標(biāo)發(fā)展學(xué)前教育，一定要跳出公辦園的思維窠臼，尋找更加有效的發(fā)展路徑，這個(gè)路徑就是教育憑證制度，俗稱“教育券”。在學(xué)前教育的教育憑證制度中，政府將學(xué)前教育的公共財(cái)政資金等額量化給轄區(qū)內(nèi)每一個(gè)適齡兒童，每個(gè)兒童由此獲得一張代表學(xué)前教育公共服務(wù)購買力（也是兒童權(quán)利憑證）的等值憑證，家長無論選擇公辦園還是民辦園，被選擇的幼兒園就得到一張上面所說的教育憑證，幼兒園憑其所獲得的全部教育憑證到教育局去換取公共財(cái)政資金，公辦園在教育憑證之外免費(fèi)或限價(jià)，民辦園放開價(jià)格管制，教育券以外部分由家長承擔(dān)。

教育憑證制度做到了同時(shí)兼顧公平、效率、選擇性三大政策目標(biāo)，但實(shí)踐上還需要一些政策配套。比如教育券的使用規(guī)則是按照學(xué)生人數(shù)，幼兒園招生越多就能得到越多的撥款。但不能只看到城市里，農(nóng)村還有很多幼兒園，無法招收到那么多學(xué)生，這種情況下就要有特殊的政策來扶持。同樣在城里可以把教育券分成等級(jí)，達(dá)到一定數(shù)額以上，教育券是和價(jià)格成反比關(guān)系，價(jià)格越高，教育券的單價(jià)額度就越低。這樣百姓也能在品質(zhì)和價(jià)格間做出綜合選擇。在真實(shí)的選擇中，每個(gè)人心里都有一桿秤，把品質(zhì)和價(jià)格綜合考慮，而且個(gè)人對(duì)品質(zhì)價(jià)值的認(rèn)知有很大差別。教育券能極大激發(fā)民間資本投資學(xué)前教育的積極性，持續(xù)改善“入學(xué)難”和“入學(xué)貴”狀況，在中國香港地區(qū)已經(jīng)有非常成功的實(shí)踐。

《教育家》：如何看待資本對(duì)于學(xué)前教育發(fā)展所發(fā)揮的作用？

吳華：對(duì)資本要有一定的規(guī)范，但不必過慮。經(jīng)過多年的市場洗禮，現(xiàn)在發(fā)展比較好的園所大部分質(zhì)價(jià)相符，否則早就被市場淘汰了。過去幾年，一些營利性民辦園為了逐利，想出了名目繁多的“雙語教學(xué)”“藝術(shù)特長”“早期潛能開發(fā)”等項(xiàng)目。很多家長“硬著頭皮”交贊助費(fèi)、占坑費(fèi)、空調(diào)費(fèi)……應(yīng)該整治的是這樣亂收費(fèi)的園所?，F(xiàn)在有一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為資本進(jìn)來就是為了把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包上市然后退出，退出后的一地雞毛變成園所承擔(dān)。實(shí)際上，從股市來說，資本和教育的關(guān)系并非那么絕對(duì)。收購非營利學(xué)校后上市，首先不是以學(xué)校的名義上市，因?yàn)榉菭I利組織不具備上市資格，而是以公司名義上市。即便對(duì)于營利性民辦學(xué)校，假設(shè)以學(xué)校上市，那么上市以后，股東變化也不會(huì)劇烈影響到學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)。至于擔(dān)心以學(xué)校名義舉債或者破產(chǎn)，這些需要采用證券市場的通行規(guī)則加以規(guī)范，比如不能舉債做些非教育類的事情，必要的規(guī)范和配套措施是需要的。

當(dāng)前，民辦學(xué)校的分類管理對(duì)政府和民間都是挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。大家都在互相摸索、磨合和交流中，這個(gè)時(shí)候互信非常重要，而互信的前提是首先要信任民間力量。