樊維 那亞

摘要：2018年開始，領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計成為經(jīng)常性的審計制度。在對縣級審計機關(guān)開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的獨特問題和難點進行分析的基礎(chǔ)上，針對這些問題和難點提出了可行性的方案，闡述了仍需進一步研究探索的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：縣級審計機關(guān);自然資源資產(chǎn);離任審計

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案>中明確提出，自2018年開始建立經(jīng)常性的審計制度，這就意味著，縣級審汁機關(guān)對轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計也要作為一項經(jīng)常性的審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導干部對轄區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護負有主要責任。

一、縣級審計機關(guān)開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的特殊性

領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為我國一項制度創(chuàng)新，處于試點結(jié)束和全面鋪開的關(guān)鍵節(jié)點，在試點中發(fā)現(xiàn)許多難點和問題?？h級審計機關(guān)所開展的自然資源資產(chǎn)離任審計，有許多更為困難和更獨特的問題和難點。

（一）縣級審計機關(guān)審計力量尤為薄弱。縣級審計機關(guān)審計人員專業(yè)組成較為單一，專業(yè)集中于財會類，鮮有精通自然資源相關(guān)專業(yè)的人才。然而，自然資源種類多，要求縣級審計機關(guān)在有限的編制內(nèi)配備齊所有當?shù)刂饕匀毁Y源種類相關(guān)專業(yè)的人員也不現(xiàn)實。專業(yè)人才的缺失，制約了審計工作的有效實施?？h級審計機關(guān)審計人員數(shù)量原本就少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導干部的調(diào)整一般比較集中，傳統(tǒng)上，在此期間審計人員有著經(jīng)濟責任審計的任務，同時開展自然資源資產(chǎn)離任審計，若處理不好二者的關(guān)系，恐會顧此失彼。

（二）縣級審計機關(guān)財力有限。在過去幾年的研究和試點中，為應對自然資源的復雜性，彌補審計機關(guān)專業(yè)力量的不足，購買社會服務和聘請專家等方式，一直是相關(guān)學者和試點工作者提出并采取的主要措施。聘請專家僅能解決理論問題，而若建立經(jīng)常性的審計制度，受縣級審計機關(guān)財力所限，通過購買專業(yè)機構(gòu)的服務，對被審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)離任審計的各種自然資源進行全面普查并不現(xiàn)實。

（三）自然資源信息的取得尤其復雜。自然資源資產(chǎn)審計所涉及的各種自然資源，因地區(qū)差異而有所不同，這些自然資源的管理，分散在諸多部門中。除了分布在各政府部門外，還可能掌握在科研機構(gòu)及社會組織中?？h級審計機關(guān)面臨的情況還尤其復雜。首先，若自然資源資產(chǎn)離任審計的審計對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖然審計的某種資源在行政區(qū)劃上位于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其管理權(quán)限、統(tǒng)計職責和執(zhí)法權(quán)可能歸屬縣級政府部門。其次，一些自然資源信息的管理和數(shù)據(jù)保存在市級甚至省級的各種機構(gòu)單位中。這些情況都加大了縣級審計機關(guān)取得的自然資源信息數(shù)據(jù)的難度。短時間內(nèi)，各個部門所管理的自然資源數(shù)據(jù)沒有整合，使得縣級審計機關(guān)取得相關(guān)數(shù)據(jù)難上加難。

二、針對上述縣級審計機關(guān)開展自然資源資產(chǎn)離任審計出現(xiàn)的獨特問題和難點，提出如下可行的方案

（一）科學的外部調(diào)查。首先要調(diào)查與此次審計所涉及自然資源有關(guān)的縣級相關(guān)主管部門。在縣級機關(guān)中調(diào)查此次審計所涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源相關(guān)信息的統(tǒng)計、使用、保護及執(zhí)法情況。其次，深入進村，對村集體和個人在各種活動中可能破壞自然資源的事件進行走訪調(diào)查。通過上述兩個步驟，可以基本掌握縣級機關(guān)和民間所涉及本次審計的自然資源資產(chǎn)相關(guān)信息。

（二）在審計過程中，針對自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)上，應輕指標，重實質(zhì)。在地理信息系統(tǒng)全面應用于自然資源資產(chǎn)離任審計之前的相當長的一段時間之內(nèi)，縣級審計機關(guān)所需自然資源資產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)仍然只能以相關(guān)主管部門業(yè)務數(shù)據(jù)為主。在這些數(shù)據(jù)的時效性和質(zhì)量得不到保證且沒有完備的審計評價指標體系可以借鑒的情況下，在審計過程中，審計人員應將那些無法精確認定或驗證的數(shù)據(jù)放在次要位置。審計人員應不僅僅關(guān)注對自然資源各個指標實物量的簡單對比，而要在前期所掌握的財務和業(yè)務數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上分析排查可能會涉及自然資源的征占和買賣的項目。結(jié)合第一條所獲得的外部調(diào)查資料，可以全部掌握涉及本次審計的自然資源資產(chǎn)在官方和民間的所有信息。審計人員可以以上述資料為出發(fā)點，有的放矢地對涉及本次審計的自然資源進行實地工作。

（三）與其他審計同時進行。選擇一些持續(xù)時間長，涉及范圍廣的審計項目與領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計一并實施，或者依托其財務和業(yè)務數(shù)據(jù)繼續(xù)工作。首先，自然資源資產(chǎn)審計與經(jīng)濟責任審計比較適合，自然資源資產(chǎn)審計源于經(jīng)濟責任審計，二者在審計目標，審計時間上有許多相同之處。其次，依托每年的預算執(zhí)行審計。預算執(zhí)行審計資金覆蓋較為全面，可以根據(jù)被審計領(lǐng)導干部任期所有年度預算執(zhí)行審計的財務和業(yè)務數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，繼續(xù)進行領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的工作進行。再次，與環(huán)境資源審計同時進行。以上所述審計制度己相對健全，工作開展也相對成熟，依托這些審計項目，方便領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計組織協(xié)調(diào)和推進工作。

三、作為一個全新的審計工作，關(guān)于該領(lǐng)域的研究還需進行大量的實踐與探索。若完善自然資源資產(chǎn)離任審計，還須對以下問題進行深入研究

（一）責任的劃分和認定。一些外部因素造成了難以嚴格劃分和認定領(lǐng)導干部責任。1時間因素。自然資源的變化具有長期性、滯后性，環(huán)境問題的暴露也存在潛伏性、時滯性;而且很多在情況下，夾雜著自然因素和人為因素交織。這些原因造成了領(lǐng)導干部任期很難與自然資源指標變化的有效時間間隔嚴格對應。一個具體責任事件的認定，是前期領(lǐng)導干部責任的延續(xù)，還是本期領(lǐng)導干部決策之責任，都應謹慎考慮。2空間因素。許多自然資源指標的變化不能以孤立的行政區(qū)域進行劃分。例如水的流動性決定水資源在某一地區(qū)的總量并不是一成不變的;再如，蟲害造成的植被破壞的起因不一定是在本地。而且愈是基層行政區(qū)劃面積小的單位，這種空間因素造成的責任劃分困難愈是顯著。

（二）有信服的自然資源資產(chǎn)負債表的編制。由于上文所述自然人為因素交織、時間區(qū)間難以嚴格吻合等原因，當期自然資源實物量的精確認定尚有困難，自然資源價值量化評估也就無從談起。雖有學者和審計工作者對自然資源資產(chǎn)負債表的編制提出了看法，但基于以上問題，仍沒有形成統(tǒng)一標準。