王偉業(yè)

摘 要：在當(dāng)前中央強力反腐和推進國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，基層政府干部的行政效能問題引發(fā)社會各界關(guān)注?；谥醒爰o委國家監(jiān)委網(wǎng)站公開的350個“為官不為”典型案例，研究發(fā)現(xiàn)履職不力、缺乏擔(dān)當(dāng)是基層干部“為官不為”的主要表現(xiàn)形態(tài)，扶貧、拆遷和環(huán)保等領(lǐng)域是基層干部“為官不為”現(xiàn)象發(fā)生的集中區(qū)域?；鶎痈刹俊盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要包括自身主觀意愿不積極、考核激勵制度不完善和監(jiān)督問責(zé)機制不健全。應(yīng)該從增強個人修養(yǎng)、優(yōu)化考核激勵以及完善監(jiān)督問責(zé)三個方面對“為官不為”現(xiàn)象進行規(guī)制。

關(guān)鍵詞：基層干部;為官不為;案例分析

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）03-0073-07

一、問題提出與文獻回顧

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)，大力懲治腐敗，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展[1]，中國政府官員的紀律性和廉潔度有了明顯提升。然而，在全黨上下糾正“四風(fēng)”取得重大成效，政府治理能力現(xiàn)代化不斷推進的同時，形式主義、官僚主義在一定程度上仍然存在，“為官不為”現(xiàn)象暗地滋生[2]。有調(diào)查顯示，71.7%的受訪者在與干部打交道辦事時經(jīng)常有“為官不為”的切身體驗，七成以上的受訪者認為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，“為官不為”現(xiàn)象更多地發(fā)生在“縣級部門”（47.1%），其次是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”（23.5%）。[3]可見，從主觀感知角度來說，多數(shù)民眾對基層干部的行政效能問題仍頗有微詞。

基層干部作為中央和上級政府政策的具體落實者，其履職效能將直接影響到基層社會治理的成效?；鶎痈刹俊盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象的滋生與蔓延，不僅損害公權(quán)力的合法性，也阻礙國家治理能力現(xiàn)代化的推進。因此，對基層干部“為官不為”現(xiàn)象進行全面剖析并提出相關(guān)治理對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略價值。

近年來，學(xué)界針對官員“為官不為”現(xiàn)象的研究較為豐富。在“為官不為”的表現(xiàn)形態(tài)上，金太軍、張健榮將“為官不為”區(qū)分為畏首畏尾、不敢為的怕政，能拖則拖、不肯為的懶政以及疏于研學(xué)、不會為的怠政三種表征;[4]石學(xué)峰則將“為官不為”分為碌碌無為“庸”、敷衍了事“懶”、不敢擔(dān)當(dāng)“避”和消極怠工“散”四種形態(tài)。[5]

在“為官不為”現(xiàn)象的成因上，學(xué)者們從不同角度進行了諸多討論，進行文獻梳理后可分為主觀性原因和客觀性原因。主觀性原因關(guān)注行政主體的心理狀態(tài)，何麗君指出黨員干部思想作風(fēng)不端正、理想信念動搖、宗旨意識淡薄、革命意識衰退是導(dǎo)致“為官不為”根本原因[6];也有學(xué)者指出公共行政和職業(yè)道德精神的缺乏[7]和傳統(tǒng)中庸處世之道的影響[7]也是基層官員庸政、懶政的主要原因;客觀性原因主要聚焦于社會環(huán)境和制度建設(shè)，認為“為官不為”的滋生歸咎于社會轉(zhuǎn)型期異化的社會關(guān)系導(dǎo)致的市場交易泛化與裙帶關(guān)系盛行[8]，以及公務(wù)員選拔任用、行政問責(zé)、績效考核等機制和制度的不健全[9]。

組織學(xué)研究指出，在當(dāng)前的政府層級治理結(jié)構(gòu)下，由于政策制定和執(zhí)行之間的分離，基層政府官員的日常工作具有一定的彈性和可操作空間，[10]這給一些基層政府官員的不作為、懶政怠政等行為提供了機會;從規(guī)避風(fēng)險的角度出發(fā)，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，近年來政府官員的行為發(fā)生了很大變化，從之前的“邀功”[11]、共謀[12]發(fā)展到現(xiàn)在的避責(zé)、不作為。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是風(fēng)險社會下，權(quán)責(zé)分立和問責(zé)力度加強，基層官員不得不采取避責(zé)策略來規(guī)避風(fēng)險。[13]

在“為官不為”的規(guī)制上，龔晨提出應(yīng)當(dāng)建立“想為—能為—敢為”的長效機制[14]。徐昌明從傳統(tǒng)行政文化角度出發(fā)，提出應(yīng)當(dāng)強化自律意識，弘揚儒家經(jīng)世致用思想，吸收古代法家思想，強化制度約束，清除傳統(tǒng)文化糟粕。[15]也有學(xué)者認為政府應(yīng)該明確公務(wù)員權(quán)責(zé)清單，完善績效考核指標體系和激勵制度安排，建立健全問責(zé)機制等。[16]

上述文獻為本研究奠定了堅實基礎(chǔ)。但梳理文獻不難發(fā)現(xiàn)，針對基層干部“為官不為”現(xiàn)象，現(xiàn)有研究都比較偏重邏輯推演，缺乏實證和案例分析。本文選取了中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站公開的350個形式主義、官僚主義、不作為等“為官不為”典型案例，試圖對當(dāng)前基層干部“為官不為”現(xiàn)象進行一個簡單的描述分析，并探究其成因，提出相應(yīng)的對策建議。

二、基層干部“為官不為”現(xiàn)象的特征

目前，學(xué)界對“為官不為”的內(nèi)涵界定豐富多樣。在參考中華人民共和國公務(wù)員行政級別和盧漢橋等的定義基礎(chǔ)上，本文將“基層干部‘為官不為’”定義為縣鄉(xiāng)兩級和群眾自治組織的正、副職領(lǐng)導(dǎo)干部，在負有法定義務(wù)的職責(zé)范圍內(nèi)不能及時、有效履行職責(zé)的不作為行為。[17]

腐敗或廉政研究存在數(shù)據(jù)難以獲得以及公開數(shù)據(jù)不連續(xù)等困難，而追蹤某家媒體長時間的報道可以在一定程度上克服數(shù)據(jù)的碎片化和斷缺[18]。中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站作為綜合性黨務(wù)政務(wù)門戶網(wǎng)站，其發(fā)布的資料具有及時性、權(quán)威性和系統(tǒng)性，這為我們提供了難得的數(shù)據(jù)來源。根據(jù)先前的定義，我們在中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站搜索“為官不為”“不作為”“形式主義”“官僚主義”等關(guān)鍵詞，通過整理和篩選，選取了350個典型案例（觀測時間截至2018年12月31日），這些典型案例的發(fā)布時間從2013年至2018年，案例范圍遍及全國22個省（區(qū)、市）和多個城市。樣本具體描述統(tǒng)計結(jié)果見表1和表2。

需要說明的是，由于這些案例信息只是通過媒體報道來獲取，既沒有進行科學(xué)抽樣，也無法涵蓋所有的“為官不為”行為。但不可否認的是，這些案例具有一定的代表性，可以在一定程度上反映當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象的表現(xiàn)形態(tài)和發(fā)生領(lǐng)域。從表1可以看出，在“為官不為”的表現(xiàn)形態(tài)上，“履職不力，缺乏擔(dān)當(dāng)”占據(jù)了大多數(shù)。

“履職不力，缺乏擔(dān)當(dāng)”的主要表現(xiàn)：基層干部不按照規(guī)定程序辦事;對分管部門監(jiān)管不力;作風(fēng)漂浮，不認真調(diào)研和了解情況，導(dǎo)致違規(guī)事件的發(fā)生等。例如，吉林省四平市鐵西區(qū)平西鄉(xiāng)原副鄉(xiāng)長杜國民、民政助理張文海未認真調(diào)查核實致使他人違規(guī)領(lǐng)取低保金問題。根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站報道，2015年至2016年，張文海在負責(zé)低保年度核查時，沒有認真核實低保申報信息，沒有入戶走訪調(diào)查，時任分管領(lǐng)導(dǎo)杜國民對該項工作部署不力、失察失管，致使不符合條件的2名村民違規(guī)領(lǐng)取低保補助金1.07萬元。[19]

“弄虛作假、懶政怠政”主要體現(xiàn)：基層干部工作不實，例如紀律作風(fēng)集中整頓活動心得體會材料照抄;向上級虛報、謊報基層情況，甚至騙取財政資金等。例如，重慶市開州區(qū)厚壩鎮(zhèn)食藥監(jiān)辦主任萬小紅在脫貧攻堅結(jié)對幫扶工作中弄虛作假問題。2017年3月至7月，萬小紅在對石龍村群眾涂某開展結(jié)對幫扶工作過程中，未細致了解涂某的家庭情況及經(jīng)濟狀況，為應(yīng)付上級檢查，在涂某不知情的情況下，萬小紅憑自己主觀臆想填寫扶貧檔案，在《貧困戶入戶調(diào)查登記表》《貧困戶2017年收入規(guī)劃表》《貧困戶2017年收入確認表》上擅自代涂某簽名并按下指印，導(dǎo)致扶貧檔案內(nèi)容與實際情況嚴重不符。[20]

“消極應(yīng)對，推諉扯皮”主要體現(xiàn)為基層干部事業(yè)心和責(zé)任感嚴重缺失，對群眾關(guān)心的問題懶散拖，辦事效率低，不及時呼應(yīng)群眾需求。例如廈門市思明區(qū)筼筜街道嶼后西社區(qū)聯(lián)絡(luò)員郭珣辦事拖拉等問題。2017年8月，嶼后西社區(qū)戶籍居民劉某向嶼后西社區(qū)提交廈門市重度殘疾人居家護理補貼申請材料，并于9月補交有關(guān)證明材料。但郭珣在接收材料后未及時處理，直到2018年4月，才將劉某的材料上報街道審核，導(dǎo)致劉某7個月的護理補貼延遲發(fā)放，嚴重影響申請人權(quán)益。在此期間，劉某親屬多次向社區(qū)反映，都沒有得到及時處理。[21]

表2報告了“為官不為”現(xiàn)象的發(fā)生領(lǐng)域，可以看出，“為官不為”現(xiàn)象已經(jīng)滲透到社會治理的多個領(lǐng)域。其中，扶貧領(lǐng)域尤甚，占據(jù)了36.6%。當(dāng)前，扶貧開發(fā)已經(jīng)進入攻堅階段，越來越多的扶貧資金進入基層，為貧困群眾脫貧致富提供了堅實基礎(chǔ)。但與此同時，個別基層部門和干部，對扶貧數(shù)據(jù)和信息審核把關(guān)不嚴，對扶貧項目監(jiān)管不力，甚至違規(guī)確定貧困戶，弄虛作假，以權(quán)謀私，欺騙上級，將自己列為貧困戶，騙取扶貧資金。脫貧工作是政治任務(wù)、民生工程，這一領(lǐng)域的“為官不為”應(yīng)該引起我們的高度重視。除了扶貧，拆遷、危房改造等領(lǐng)域的“為官不為”現(xiàn)象也應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。當(dāng)前我國正構(gòu)建服務(wù)型政府，政府應(yīng)當(dāng)履行好公共服務(wù)和社會管理職能，加強自身改革和建設(shè)，切實維護社會公正和社會秩序。

三、基層干部“為官不為”現(xiàn)象產(chǎn)生的成因

（一）基層干部自身原因

干部的不作為可以分為客觀性不作為和主觀性不作為，前者是能力問題，后者是態(tài)度問題。[22]從客觀性角度來看，當(dāng)前國家正推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這對基層干部的履職能力提出了新的需求。在新形勢下，部分基層干部由于自身能力的欠缺，疏于研習(xí)，執(zhí)政理念和能力與實踐脫節(jié)，對政策的理解和執(zhí)行存在偏差，出現(xiàn)“本領(lǐng)恐慌”，無法適應(yīng)新形勢，不能為、不會為。

但當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象背后更多的是主觀性原因。十八大之后，中央開展強力反腐。在從嚴治黨的大背景下，某些基層干部將“為官不為”作為擋箭牌，甚至喊出“為官不易”“官不聊生”等奇談怪論。在委托—代理模式下，基層政府是中央政策目標的具體執(zhí)行者，政府官員應(yīng)當(dāng)追求公共利益，全心全意為人民服務(wù);但從公共選擇理論看來，政府官員是能夠進行收益—成本計算的“理性經(jīng)濟人”，傾向于追求自身利益而不是公共利益。[23]這兩者之間存在著一系列矛盾，導(dǎo)致很多基層干部在工作中采用“變通”“選擇性應(yīng)付”[24]等行為策略，降低了行政效能，很容易出現(xiàn)典型案例中所通報的監(jiān)管不嚴、履職不力、失職失責(zé)等“為官不為”現(xiàn)象。

（二）考核、激勵制度的不完善

組織學(xué)研究認為，組織激勵可以在很大程度上解釋人和組織的行為。[25]政府作為一個正式組織，對基層干部最大、最現(xiàn)實的激勵莫過于職位晉升與物質(zhì)激勵?；鶎庸ぷ鳁l件較為艱苦，待遇一般，隨著近年來社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，基層干部的薪資待遇已經(jīng)跟不上經(jīng)濟增長的步伐，這使得很多基層干部內(nèi)心不平衡;在中央強力反腐的背景下，很多官員的特權(quán)和福利被取消，一些基層干部出現(xiàn)“權(quán)力瘦身”后的“相對剝奪感”[4]，“不求有功但求無過”的“太平官”思想彌漫。很多基層干部由于年齡、能力的限制，遭遇“職業(yè)天花板”，自知升遷、漲薪無望，干脆選擇消極不作為。

在政績考核方面，近年來呈現(xiàn)出從明確激勵到弱激勵的轉(zhuǎn)變。過去我國對于官員的政績考核偏向GDP的考核監(jiān)督。GDP的指標容易量化，激勵報酬體系明確，各地干部官員積極性高漲，出現(xiàn)一場場“政治錦標賽”[26]。但在新的政治生態(tài)下，政府不僅關(guān)注經(jīng)濟增長，也更加關(guān)注民生、環(huán)保等領(lǐng)域，但這些領(lǐng)域的考核指標體系和成果很難量化，這使得對基層干部的激勵大大減弱，“為官不為”成為官員的一種理性選擇。從我們的案例中也不難看出，“為官不為”現(xiàn)象更多地集中在民生、環(huán)保領(lǐng)域。

（三）監(jiān)督、問責(zé)機制的不健全

首先，在當(dāng)前大力反腐的背景下，中央出臺各種政策、法規(guī)，建立了巡視制度，旨在凈化官場生態(tài)，正本清源。但是在嚴厲的制度制約下，基層干部的工作積極性卻進一步降低，很多基層干部害怕犯錯、不敢做事，畏首畏尾不敢為。

其次，問責(zé)懲戒機制不完善，問責(zé)滯后、力度軟化。本研究的案例分析發(fā)現(xiàn)，對于基層干部“為官不為”的懲處，大多數(shù)為警告處分或嚴重警告處分，較少有撤職處分和開除黨籍處分;處罰滯后，很多官員都是在“為官不為”行為幾年之后才被問責(zé)，例如，沈陽市于洪區(qū)沙嶺街道辦事處主任安海，2011年至2012年，在沙坨子村土地征收補償工作中管理不力，對有關(guān)地塊勘測工作情況掌握不全面、數(shù)據(jù)不清楚，未按照規(guī)定標準進行補償，造成國家損失271.7萬元。[27]但這位干部直到2015年才被遼寧省紀委問責(zé)。問責(zé)機制的不完善給一些基層干部的“為官不為”提供了可乘之機。

最后，我國政府工作人員都有編制，工作具有“鐵飯碗”的性質(zhì)。雖然上世紀90年代的下崗潮使得國企工人的“鐵飯碗”被打破，但是由于公務(wù)員從事的是需要一定穩(wěn)定性的國家行政管理工作，這種工作的性質(zhì)決定了其人員流動性不能太大，因此公務(wù)員編制被保留了下來。公務(wù)員擁有較好的社會保障和較高的社會地位，基本不受外部勞動力市場的沖擊。穩(wěn)定、流動性較小的工作性質(zhì)使得“只要不犯錯，就能熬成婆”等消極思想充斥在基層干部隊伍之中，嚴重制約了工作人員的工作積極性，助長了“為官不為”的風(fēng)氣。

四、基層政府官員“為官不為”現(xiàn)象的規(guī)制

（一）增強個人修養(yǎng)

當(dāng)前基層干部“為官不為”主要是主觀性的，即態(tài)度問題。為此，應(yīng)當(dāng)端正基層干部工作態(tài)度，切實解決干部思想上“貧血”、精神上“缺鈣”、行動上“乏力”的問題，加強思想教育，提升基層干部的職業(yè)精神，重塑理想信念，同時加強技能和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以適應(yīng)新時代治國理政的需求。

首先，要加強黨性教育，嚴格遵循黨章要求，提高黨員干部的核心價值和行政倫理規(guī)范，增強“四個意識”，堅定“四個自信”;其次，要培育公務(wù)員的理性精神，增強為社會公眾服務(wù)的信念，強化法治意識和規(guī)則意識，在日常工作中要避免人情、關(guān)系等非理性因素的干擾，更多地關(guān)注基層干部個體的心理成長和心理平衡，將公共精神、行政文化要求內(nèi)化為基層干部的自覺行為;[28]最后，要提高基層干部再學(xué)習(xí)能力與積極性，可以強化一些專業(yè)知識和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)以提高其治國理政能力，增強一些基層干部對新興科技事物，例如社交媒體、大數(shù)據(jù)等的適應(yīng)能力。[29]

（二）優(yōu)化考核激勵

完善基層干部考核和激勵機制是我國人事制度向現(xiàn)代公務(wù)員制度轉(zhuǎn)變的必由之路。為此應(yīng)當(dāng)調(diào)整基層干部考核內(nèi)容和方法，改變不合理的干部考核測評方式。首先，調(diào)整考核導(dǎo)向，改變基層干部“唯GDP論”的思維定式，改革傳統(tǒng)政績觀，積極引導(dǎo)基層干部在民生、環(huán)保等領(lǐng)域有作為;其次，規(guī)范考核體系，確立科學(xué)、有效的考核評價機制，明確“為”與“不為”的界限，減少個人主觀意志的影響，注重對實際成績的考評，結(jié)合各機關(guān)部門情況，考評主體適當(dāng)引入其直接服務(wù)對象來提升信度和效度，從而準確、有效地體現(xiàn)考核的導(dǎo)向作用[4]。

在職位晉升上，應(yīng)當(dāng)注重對績效考核結(jié)果的應(yīng)用，獎罰并施，同時運用正面激勵和問責(zé)機制。對敢作敢為、有所作為的官員應(yīng)增強正面激勵，而對于消極不作為的官員，應(yīng)強化問責(zé)機制[4]。此外，應(yīng)當(dāng)改革公務(wù)員薪酬制度，參照國民經(jīng)濟現(xiàn)狀、物價指數(shù)等因素及時調(diào)整公務(wù)員的工資水平，使個人薪酬與能力和貢獻掛鉤，為基層公務(wù)員和各級官員提供與市場上勞動水平相當(dāng)?shù)暮侠硇匠旰捅Ｕ?，激發(fā)其主動為民服務(wù)的意識，積極作為。

（三）完善監(jiān)督問責(zé)

首先，應(yīng)當(dāng)建立“四張清單”制度，明確基層政府權(quán)力、責(zé)任、服務(wù)和效能的范圍，構(gòu)建電子政務(wù)系統(tǒng)，暢通上下級溝通機制，強化內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督腐敗行為的同時，也要加強對隱性的“為官不為”行為的監(jiān)督;其次，應(yīng)當(dāng)通過門戶網(wǎng)站等載體，加強外部監(jiān)督，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，建立政務(wù)信息公開機制，推進陽光行政，讓權(quán)力在陽光下運行;最后，加強民眾和輿論監(jiān)督，通過各種信息傳播媒介監(jiān)督權(quán)力的行使。

2015年6月中共中央政治局審議通過了《關(guān)于推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》，2018年5月中共中央辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》，這對基層干部的能力和責(zé)任提出了新的要求。為此，應(yīng)當(dāng)認真貫徹落實文件精神，完善“為官不為”的問責(zé)機制，加大追責(zé)力度，構(gòu)建全面、開放的問責(zé)體系，努力將公眾、社會、輿論監(jiān)督有機地嵌入問責(zé)過程。但是也要注意外部監(jiān)督的范圍和權(quán)限，在監(jiān)督基層干部的同時也要保障其基本權(quán)益，注重其隱私和自由生活空間。應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)，在保持一定比例崗位的穩(wěn)定性的同時，以加強競爭的方式讓公職人員隊伍積極有為，充滿活力，[22]可以在某些技術(shù)崗位實行聘任制，探索建立干部“能上又能下”的機制，完善對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和淘汰機制。例如，陜西安康市石泉縣的“干部退回制度”[30]。該制度針對黨員干部廉而不勤、廉而不為、慵懶散漫等問題，將不合格（不作為、慢作為、亂作為）的干部下放到貧困村進行實踐鍛煉，引發(fā)了人們的關(guān)注。

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責(zé)任編校? ? 王學(xué)青