趙智聰

楊 銳*

國土空間規(guī)劃和自然保護地規(guī)劃都是目前中國生態(tài)文明體制建設中的重要任務，兩者都處在制度改革的關鍵時期，也都涉及梳理以往制度體系、整合既有部門職責、銜接相關技術標準、創(chuàng)新體制機制設計等方面的新要求。在2019年5月9日由中共中央、國務院發(fā)布的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《意見》)中，明確了自然保護地規(guī)劃作為國土空間專項規(guī)劃的基本定位。

然而，“?！痹诤翁?，如何在完成自身改革任務的同時，嵌入從而優(yōu)化國土空間規(guī)劃體系等問題尚未明辨。本文從功能、層次、時序、地類和法律5個視角提出國土空間規(guī)劃中自然保護地規(guī)劃定位，以期作為進一步展開自然保護地規(guī)劃與國土空間規(guī)劃技術銜接、標準整合和制度創(chuàng)新等問題研究的基礎。

1 相關概念簡述

1.1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃在我國并非空穴來風，黨的十八大報告將“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”作為生態(tài)文明建設的舉措提出，意在進行國土空間規(guī)劃領域的全面改革，解決長期以來我國涉及國土空間的規(guī)劃類型多樣、空間上條塊分割交叉重疊、政策上相互矛盾左右掣肘、層次上監(jiān)管不力上下脫節(jié)等頑疾[1-2]。之前涉及國土空間規(guī)劃的主要有原國土部門的“土地利用規(guī)劃”，城鄉(xiāng)建設部門的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，另外還有“主體功能區(qū)規(guī)劃”“生態(tài)建設規(guī)劃”“環(huán)境保護規(guī)劃”等，以及涉及某一具體地塊的自然保護區(qū)總體規(guī)劃、風景名勝區(qū)總體規(guī)劃等。近年涉及國土空間規(guī)劃改革的相關研究也愈發(fā)豐富，從“多規(guī)合一”、理論探索、體系構建、用途管制等不同層面展開[3-6]。

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，全面推進省域范圍的“多規(guī)合一”改革；2018年的國家機構改革方案中，新組建的自然資源部職責中明確了“國土空間規(guī)劃”的相關任務。

2019年5月發(fā)布的《意見》，標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成，成為指導我國國土空間規(guī)劃編制、實施和管理的綱領性文件?！兑庖姟访鞔_了“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據”。2019年5月28日，自然資源部發(fā)布《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，要求“全面啟動國土空間規(guī)劃編制，實現‘多規(guī)合一’”。至此，我國新時代國土空間規(guī)劃全面啟動。

1.2 自然保護地體系

我國自然保護地體系改革肇始于國家公園體制建設，近年進展迅速而穩(wěn)健，成為我國生態(tài)文明制度建設的中堅力量。

2013年11月，十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”；2015年5月，國家發(fā)改委會同13部委聯合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》，我國拉開國家公園體制建設的序幕，并提出了各類保護地整合問題。國家公園體制試點相繼在13省市11處國家公園體制試點區(qū)展開。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》，國家公園體制建設的基本目標、原則、任務和路徑已勾畫清晰。

2017年10月黨的十九大報告明確提出“構建以國家公園為主體的自然保護地體系”，2018年國家機構改革方案將“監(jiān)督管理各類自然保護地”的政府職能確定給國家林業(yè)草原局(國家公園管理局)，《建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》已于2019年1月中央全面深化委員會第六次會議審議通過，這將全面指導我國自然保護地體系的改革。

1.3 作為國土空間規(guī)劃專項規(guī)劃的自然保護地規(guī)劃

從國土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，《意見》明確提出了自然保護地規(guī)劃作為“專項規(guī)劃”出現在國土空間規(guī)劃體系中，并明確了這一專項規(guī)劃“由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批”的基本工作框架。

從自然保護地體系建設的視角出發(fā)，現行法律法規(guī)中仍明確存在“風景名勝區(qū)總體規(guī)劃”“自然保護區(qū)總體規(guī)劃”等不同類型自然保護地單元的規(guī)劃，各國家公園體制試點區(qū)的總體規(guī)劃已陸續(xù)通過審批并發(fā)布，相關研究也就“國家公園規(guī)劃”建立了基本框架和技術指南[7-8]，國家林草局(國家公園管理局)編制的“國家公園空間布局”已進入征求意見階段，部分省域層面的“以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃”也已完成戰(zhàn)略框架的構建①。

上述內容都是自然保護地規(guī)劃的組成部分，不同層面的探索和研究進展顯示出自然保護地規(guī)劃的內容構成、技術路線和制度體系仍然沒有完全清晰，這給現階段納入國土空間規(guī)劃體系帶來了契機，也帶來新的要求。

1.4 作為生態(tài)文明制度建設的國土空間規(guī)劃和自然保護地體系建設

生態(tài)文明建設關系人民福祉，關乎民族未來[9]。2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》被視為新時期國土空間規(guī)劃改革和自然保護地改革的肇始性文件。第十四條“加快生態(tài)文明制度建設”出現了諸多概念，如空間規(guī)劃體系、國土空間用途管制、國家公園、自然資源資產產權等，成為后來生態(tài)文明制度建設的主要內容。在之后發(fā)布的各類相關文件中，上述概念也幾乎同時出現。

2015年9月，中共中央、國務院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，是對生態(tài)文明制度建設的系統(tǒng)性和整體性部署。該文件明確提出了生態(tài)文明體制改革的目標是建立8項制度，其中不僅明確包括了國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系等對國土空間規(guī)劃明確界定的內容，其他如自然資源資產產權制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核責任追究制度等，都與國土空間規(guī)劃與自然保護地體系建設有密切聯系。

應該認識到，國土空間規(guī)劃與自然保護地規(guī)劃都是我國生態(tài)文明制度建設的重要組成部分[10]，是生態(tài)文明建設的一種技術手段，而這種技術手段能夠更好發(fā)揮作用的前提是建立起順暢、高效的規(guī)劃管理體制。

自然保護地是生態(tài)重要性最高的國土空間，也是我國最美的國土空間。“生態(tài)文明”體現了人類對于經濟社會發(fā)展方式的重新認識，自然保護地是生態(tài)文明能否實現的最核心的物質保障。沒有系統(tǒng)性強、多樣性豐富、質量高的自然保護地體系，生態(tài)文明便成了無本之木、無源之水。因此，在國土空間規(guī)劃中，自然保護地是生態(tài)文明建設的物質保障，自然保護地規(guī)劃是對生態(tài)文明制度建設的直接體現。在認識層面，國土空間規(guī)劃改革和自然保護地體系改革都是生態(tài)文明建設的重要內容，相互關系緊密、目標一致；在空間層面，自然保護地是國土空間的一個組成部分，不同的是因為有明確的保護目標和維護生態(tài)安全的重要功能，對空間的要求不同；在管制層面，在相對統(tǒng)一的空間劃定方法下，每一個國土空間單元都需要管制政策和措施，自然保護地的國土空間管制應特殊對待。

2 國土空間規(guī)劃中自然保護地規(guī)劃之定位

2.1 功能定位：以自然保護為首要目標

我國土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的基本出發(fā)點是如何更好地開發(fā)和利用土地或自然資源，通過科學確定自然資源承載力來確定土地的開發(fā)利用強度[11]。這一邏輯與自然保護的潛在矛盾在于，自然資源承載力高的地方，往往能夠提供更多的生態(tài)系統(tǒng)服務，其自然保護的價值也是最高的。因此在土地利用決策上傾向于保護還是開發(fā)依然不能明晰。而主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)的劃定，總體上也依據已有自然保護地劃定，并無新增自然保護地的功能。

《意見》指出“在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上”，科學有序統(tǒng)籌布局各類國土空間。其中的“資源環(huán)境承載能力評價”和“國土空間開發(fā)適宜性評價”即為“雙評價”②。“雙評價”的意義在于國土空間的開發(fā)利用要與資源環(huán)境承載能力相匹配，重點在于提升土地的效率和效益。而從“雙評價”相關技術指南提供的方法來看，一方面，對生態(tài)重要性評價的基本邏輯是基于現狀而非面向未來的，即沒有從生物遷徙、擴散的需求來考慮未來自然保護所需空間；另一方面，遵循市縣級評價若沒有詳細數據則遵循上一級評價結果的原則，相當多的市縣將不再進行評價，而我國和全球一樣，生物多樣性的本底數據嚴重不足[12]，則更加劇了無法從生物多樣性保護的角度提出評價方法、技術路線和基本結論的局面?？梢?，在新一輪國土空間規(guī)劃的基本技術路徑中，仍然缺乏以自然保護為出發(fā)點的邏輯建構。

以自然保護為出發(fā)點，側重的是如何滿足自然的需求，不在于如何從人的需求角度出發(fā)對國土空間進行合理開發(fā)和利用，而在于如何為國土空間留下最真實的自然和最美的空間。

因此，要強調自然保護地規(guī)劃的功能定位是“以自然保護為首要目標的專項規(guī)劃”，提出自然保護的規(guī)?？偭?、空間布局和空間管制要求，從而為整個國土空間“人與自然和諧”天平的自然一端增添砝碼。

實現以自然保護為首要目標的專項規(guī)劃這一定位，在技術路徑上需要滿足的基本要求之一是能夠以自然保護為目標劃定最需要保護的國土空間，這也是自然保護地體系規(guī)劃應該著力解決的問題。從目前的研究成果來分析，至少有3條路徑可以實現。其一，充分整合已有各類自然保護地和已有各類生態(tài)保護相關的空間。自然保護地體系建設范疇內的國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、濕地公園等，還包括各類“世界級”的稱號所覆蓋的國土空間，如世界遺產、人與生物圈保護區(qū)、世界地質公園、國際重要濕地等；其他各類生態(tài)保護相關的空間，主要包括生態(tài)紅線范圍、水源地、水產種質資源保護區(qū)、重點生態(tài)修復區(qū)等國土空間。這一路徑的優(yōu)勢在于，可以系統(tǒng)梳理各類涉及自然保護地國土空間的重疊交叉，系統(tǒng)性解決自然保護地體系的問題，理清自然保護地和其他具有保護功能的用地的關系；但弊端在于，可能存在漏洞，即可能存在應該被保護但在已有各類保護類用地中尚未出現的區(qū)域。

其二，荒野研究。“荒野”的定義在一定程度上契合我們對“自然保護目標”的界定，即那些尚未被人類干擾或很小程度的干擾，但自然本身仍發(fā)揮著絕對主導作用的地方，是應該受到保護的[13]。目前荒野制圖研究也已經能夠初步顯示以自然保護為主要目標的空間分布[14-15]。但目前研究的弊端在于對生物多樣性的考慮仍顯不足。

其三，從保護生物學的視角，分析動植物適宜棲息空間，包括其遷徙廊道，從而劃定需要受到保護的國土空間。相關研究成果已經可以明確顯示部分物種的適宜棲息地或關鍵廊道尚未受到保護[16-17]。這些國土空間最有可能是在“資源環(huán)境承載力評價”中適宜建設的空間，或已經被破壞而需要生態(tài)修復或恢復的空間，應該納入自然保護地體系，或在城鎮(zhèn)空間中明確用途管制內容。但這類研究不僅總體上受制于數據的可獲得性，如前文所述，在國土空間規(guī)劃體系中，尚無法識別這類區(qū)域。

因此，以自然保護為首要目標的功能定位的必要性從上述分析中可見一二，其實現尚需要嚴謹的科學研究和切實的整合路徑。

2.2 層次定位：貫穿三級規(guī)劃體系

《意見》明確指出“分級分類建立國土空間規(guī)劃”，國家和省域層面?zhèn)戎貞?zhàn)略指導、規(guī)模管控、指標下達，市縣層面?zhèn)戎刂笜藗鲗Ш吐涞貙嵤?。自然保護地規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中應貫穿整個規(guī)劃體系，并貫徹國家、省域和市縣三級規(guī)劃體系的基本原則。

在國家層次上，有2個方面的內容應納入國土空間規(guī)劃：國家公園空間布局和自然保護地體系規(guī)劃。國家公園強調對國家代表性的體現，是能夠代表國家重要意義的大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過程的國土空間[18-19]。國家公園空間布局應經過科學嚴謹的論證，從符合我國國家公園定義的角度提出空間布局方案，其篩選過程總體上應是自上而下的。因此應將國家公園空間布局整體納入國土空間規(guī)劃，作為戰(zhàn)略性指導和規(guī)模管控要求。自然保護地體系規(guī)劃強調以自然保護為首要目標的國土空間的劃定，包括重要生態(tài)系統(tǒng)、重要物種棲息地、關鍵和大型生態(tài)廊道、重要生態(tài)系統(tǒng)或棲息地生態(tài)修復等，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護，同樣應該進行科學論證、整體布局，將總體規(guī)模和空間布局納入國土空間規(guī)劃。

在省域層次上，應編制“以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃”，根據各省不同情況，落實各類自然保護地的規(guī)模總量，確定各類自然保護地單元的空間邊界，明確各類自然保護地用途管制正面清單和負面清單，明確用地指標總量要求。應在省級國土空間中考慮生態(tài)空間與生產、生活空間的配比和騰挪，在省域國土空間規(guī)劃中綜合考慮國家重大交通和能源等基礎設施的落地及其與自然保護地的關系，應在省域層面協調自然保護地邊界與基本農田、城鎮(zhèn)發(fā)展控制線的具體關系，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性保護。

在市縣層次上，自然保護地規(guī)劃負責落實省域自然保護地規(guī)劃提出的空間布局，具體刻畫自然保護地邊界，協調自然保護地邊界與基本農田、城鎮(zhèn)發(fā)展控制線的關系，對用地指標進行精確化處理和空間落位，落實各類空間用途管制政策。

圖1 自然保護地體系規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的定位(作者繪)Fig.1 The positioning of natural protected area planning in national spatial planning

各類自然保護地單元的總體規(guī)劃，是對上述國家公園空間布局、自然保護地體系規(guī)劃、省域層面“以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃”的具體落實，同時也是對市縣層次上的國土空間規(guī)劃的支撐，兩者在空間劃分和用途管制上需保持一致。

2.3 時序定位：國家和省域層面前置

《意見》指出，“國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求?！嚓P專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內容”。而鑒于自然保護地規(guī)劃的特殊性，在國家和省域層面應為前置的專項規(guī)劃，即國家公園空間布局、國家層面自然保護地體系規(guī)劃、省域層面“以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃”應分別在國家和省域層面國土空間規(guī)劃編制之前完成，并在國土空間規(guī)劃中系統(tǒng)反映出來。在市縣層面，落實省域“以國家公園為主體自然保護地體系規(guī)劃”的工作和國土空間規(guī)劃編制工作協同進行，在國土空間規(guī)劃編制過程中，應對保護地的相關內容進行嚴謹修正和微調，其修正和調整應該遵循嚴格的制度程序，確保這種調整是在技術層面的精確處理，而非利益或政治博弈的產物。

前置的目的在于保證“生態(tài)保護優(yōu)先”價值觀的實現。在國土層次上，以保護的邏輯，確定最重要的國土斑塊，確定最重要的廊道或緩沖區(qū)，首先讓自然保護地形成布局合理、結構嚴謹、總量充足的面狀網絡體系，再考慮生產、生活空間如何與之協調，從而保證以自然保護為首要目標的國土空間的相關剛性要求可以被貫徹、傳導和落實。

2.4 地類定位：新設一類“生態(tài)用地”

我國目前使用的用地分類，主要有土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃和風景名勝區(qū)規(guī)劃等內容中規(guī)定的地類。正在開展的國土空間規(guī)劃試點中，湖南省已經納入了生態(tài)用地類型，但只是簡單地把原土地利用規(guī)劃用地分類中的“未利用地”重新命名為生態(tài)用地。

《意見》提出“按照‘多規(guī)合一’要求，……修訂完善國土資源現狀調查和國土空間規(guī)劃用地分類標準”。因此，基于對生態(tài)文明建設、生態(tài)空間布局的需求，應設定“生態(tài)用地”類型，支持自然保護地這類特殊的生態(tài)空間納入國土空間，同時，也為國土空間中的生產和生活空間中的自然要素，找到合理的用地形態(tài)，在用地層面界定國土空間管制政策和指標。

新設“生態(tài)用地”應為一個大類，與目前建設用地、農用地、未利用地并列；“生態(tài)用地”大類中，可按資源類型的不同設置小類。對于某一自然保護地而言，其主要地類應為生態(tài)用地中的某些類型，但也會因為管理用房、訪客設施等的存在而設有建設用地大類中的某些類型。而在農業(yè)空間或生活空間中，也可設置生態(tài)用地大類中的某些地類，以支撐農業(yè)和城鎮(zhèn)空間中的生物多樣性保護。

新設“生態(tài)用地”的意義有以下3個方面。其一，在認識上，扭轉“用地都是資源，而資源都要用來開發(fā)”的普遍理解，強調生態(tài)用地的保護目標，這類用地的基本功能是滿足自然本身的需求。其二，在規(guī)劃操作上，只有獨立出生態(tài)用地類型，才能給這類用地以不同的評價標準，不同于一般農用地類型中的林地、草地等以其生產力為基本評價標準，也不同于未利用地等以其適宜開發(fā)的程度，或能否轉化為其他用地的能力為評價標準，生態(tài)用地評價的基本準則和邏輯起點應為其自然原真性。其三，在用途管制上，可以為生態(tài)用地制定單獨的用途管制政策，包括人類活動的行為約束和環(huán)境質量標準等方面。圖1反映了本文對自然保護地規(guī)劃如何納入國土空間規(guī)劃的內容、層次、時序、地類等問題的基本構想。

2.5 法定地位：明確法律保障

“立法為本”是空間治理體系現代化的核心內容。在我國目前的法律體系中，各類自然資源均有立法保護，但其出發(fā)點是資源利用[20-21]。而“自然保護”的相關理念還沒有在法律中占據應有的地位，一些自然保護的有利之舉尚未得到法律支持，與國土空間規(guī)劃相關且最為明顯的問題則是自然保護地管理權在一定程度上受制于自然資源所有權權屬。因此，提高自然保護在我國法律體系中的地位，明確自然保護的“公共利益”屬性，是實現“生態(tài)保護優(yōu)先”這一理念主流化的重中之重。

在上述前提下，自然保護地專項規(guī)劃的地位應該在法律中予以明確體現。在自然保護地法律體系中，明確國家級、省級自然保護地體系專項規(guī)劃的法定地位，明確該專項規(guī)劃以保護為首要目標的功能定位。在國土空間相關法律法規(guī)中，明確其前置性、貫穿性特征，明確以自然保護需求為主要特征的規(guī)劃目標和指標的強制性。在各項涉及自然資源管理的法律中，逐步修正與建立自然保護地體系相悖的制度或法律約束。

與上述內容相關的《自然保護地法》《國土空間規(guī)劃法》等內容已經納入自然資源部2019年立法計劃或立法儲備計劃，相關自然資源管理法律的修訂也明確提出了要求。因此，在上述法律中明確自然保護地專項規(guī)劃在國土空間規(guī)劃中的法定地位已經迫在眉睫也順理成章。

3 結語

自然保護地規(guī)劃之“專”，首先在于認識上恪守生態(tài)優(yōu)先理念，保護最重要和最美的國土；其次在于集中發(fā)力于自然生態(tài)保護方面的規(guī)劃技術進步；最后，但同樣重要的是，在充分融入國土空間規(guī)劃，成為其中一部分的同時，也應對自然保護地之外的國土空間的生態(tài)保護目標提供愿景、政策建議和技術支持。

國土空間規(guī)劃體系重塑的新要求，使多學科的進一步整合成為必然。國土、城鄉(xiāng)、農業(yè)、自然保護、生態(tài)環(huán)境乃至文化遺產，在面臨國土空間規(guī)劃的新任務和高標準時都無法獨善其身。坦誠合作、優(yōu)勢互補、技術共享、平臺共建、不懈創(chuàng)新才是恪守生態(tài)優(yōu)先理念、踐行生態(tài)文明的治國理政之正道坦途。

注釋：

① 清華大學國家公園研究院開展的“內蒙古自治區(qū)國家公園與自然保護地體系戰(zhàn)略規(guī)劃研究”已經完成，提出了內蒙古自治區(qū)構建“以國家公園為主體的自然保護地體系”的戰(zhàn)略和行動建議，其中包括自然保護地體系總體規(guī)模、空間布局、分類體系和國家公園建設等內容。

② 此前，《資源環(huán)境承載能力和國土空間適宜性評價技術指南(征求意見稿)》已由自然資源部發(fā)布。