彭 琳

杜春蘭*

缺乏監(jiān)測(cè)體系作為支撐的國(guó)家公園保護(hù)、規(guī)劃與管理無(wú)異于無(wú)本之木、無(wú)源之水。在保護(hù)地內(nèi)開展監(jiān)測(cè)活動(dòng)之初，監(jiān)測(cè)更多的是為了促進(jìn)人們對(duì)國(guó)家公園內(nèi)各種生物物理及文化過程的認(rèn)識(shí)[1]。但至20世紀(jì)70年代末，隨著認(rèn)識(shí)的積累和保護(hù)壓力的劇增，國(guó)家公園不再被認(rèn)為是“一成不變的完美的自然過程”，而是開放、動(dòng)態(tài)、不斷變化的系統(tǒng)[2]，適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)管理干預(yù)不可或缺。監(jiān)測(cè)因此逐漸成為保護(hù)地管理活動(dòng)之一，以輔助管理者了解國(guó)家公園狀態(tài)，做出理性決策[3-4]。20世紀(jì)90年代中后期，“管理是否真的促進(jìn)了保護(hù)”這一問題受到廣泛關(guān)注，政府和NGO組織迫切需要論證保護(hù)地管理績(jī)效。在世界自然保護(hù)聯(lián)盟2003年發(fā)布的《保護(hù)地管理規(guī)劃指南》[5]、英國(guó)鄉(xiāng)村署2005年發(fā)布的《國(guó)家公園管理規(guī)劃導(dǎo)則》[6]、加拿大國(guó)家公園局2008年發(fā)布的《(國(guó)家公園)管理規(guī)劃指南》[7]等文件中，均納入了監(jiān)測(cè)規(guī)劃并強(qiáng)調(diào)監(jiān)測(cè)對(duì)于論證保護(hù)管理績(jī)效所具有的重要作用。未來，隨著人們對(duì)客觀世界的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步向不確定性和復(fù)雜性轉(zhuǎn)變，監(jiān)測(cè)的重要意義將會(huì)進(jìn)一步凸顯[8]。

在中國(guó)，由于監(jiān)測(cè)體系頂層設(shè)計(jì)不到位，以往各類自然保護(hù)地雖然開展了不少監(jiān)測(cè)活動(dòng)，但普遍存在數(shù)據(jù)空間缺失、時(shí)序交錯(cuò)等科學(xué)性不足問題，數(shù)據(jù)獲取目標(biāo)不清、深淺不一等協(xié)同性不足問題，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)紛繁復(fù)雜、受制于部門利益等管理支撐性不足問題，使得監(jiān)測(cè)結(jié)果難以有效貢獻(xiàn)于保護(hù)規(guī)劃管理。當(dāng)下中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)方興未艾，作為“最嚴(yán)格保護(hù)”的國(guó)家重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的區(qū)域，基線不清，判斷標(biāo)準(zhǔn)不明，何談嚴(yán)守底線。目前國(guó)內(nèi)不少學(xué)者已在世界各國(guó)國(guó)家公園管理體系、立法、規(guī)劃體系、建立準(zhǔn)則、社區(qū)參與等諸多方面積累了比較豐富的研究成果[9-14]，但對(duì)于國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)尚缺乏研究。本研究以近20年來發(fā)展迅速的美國(guó)、加拿大和英國(guó)的國(guó)家國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系為研究對(duì)象，基于文獻(xiàn)調(diào)查和比較分析，從監(jiān)測(cè)內(nèi)容框架與指標(biāo)、數(shù)據(jù)管理與轉(zhuǎn)化、組織和保障3個(gè)方面，梳理各自基本情況及特點(diǎn)，并提取出面向規(guī)劃管理的(而非強(qiáng)調(diào)服務(wù)于科學(xué)研究的)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)的基本要點(diǎn)，為我國(guó)提供借鑒。本研究文獻(xiàn)調(diào)查范圍主要為法律文件、官網(wǎng)發(fā)布資料與報(bào)告及相關(guān)規(guī)劃指南。

1 美國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)情況及特點(diǎn)

美國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)活動(dòng)開展歷史悠久，但多以短期的、在各國(guó)家公園內(nèi)獨(dú)立開展的監(jiān)測(cè)活動(dòng)為主。1998年，為整合已有自然資源調(diào)查和監(jiān)測(cè)信息，更好地支持管理和決策，美國(guó)國(guó)家公園管理局正式啟動(dòng)國(guó)家公園自然資源清查和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目(Natural Resources Inventory ＆ Monitoring Program，以下簡(jiǎn)稱“I＆M項(xiàng)目”)，該項(xiàng)目持續(xù)至今并獲得廣泛認(rèn)可[15]。

1.1 內(nèi)容框架與指標(biāo)

I＆M項(xiàng)目在監(jiān)測(cè)內(nèi)容框架及指標(biāo)方面具有以下3個(gè)方面的特點(diǎn)。第一，注重本底資源清查與長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)的共同開展。其中，清查是指自然資源本底狀況的調(diào)查，監(jiān)測(cè)是對(duì)動(dòng)態(tài)的自然生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)跟蹤，前者是后者開展的基礎(chǔ)。第二，清查指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)“自上而下”的規(guī)范性，監(jiān)測(cè)指標(biāo)強(qiáng)調(diào)“自下而上”的區(qū)域差異性。在清查方面，I＆M項(xiàng)目自然資源清查體系由12項(xiàng)基礎(chǔ)調(diào)查內(nèi)容構(gòu)成，包括自然資源相關(guān)文獻(xiàn)、GIS基本制圖數(shù)據(jù)、空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)、易受空氣質(zhì)量影響的資源清單、氣候清查、地質(zhì)資源清查、土壤資源清查、水體位置和分類、水質(zhì)本底數(shù)據(jù)、植被清查、物種清單和物種出現(xiàn)頻率及分布等①。在監(jiān)測(cè)指標(biāo)方面，考慮到美國(guó)境內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，美國(guó)國(guó)家公園管理局采用在各個(gè)生態(tài)區(qū)內(nèi)自下而上的監(jiān)測(cè)指標(biāo)制定方式。I＆M項(xiàng)目建立了國(guó)家公園監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，基于美國(guó)自然地理分區(qū)和自然資源相似度，全國(guó)超過270處國(guó)家公園被分為32個(gè)生態(tài)區(qū)(圖1)。各區(qū)內(nèi)的國(guó)家公園共同合作，針對(duì)各區(qū)情況制定《監(jiān)測(cè)規(guī)劃》(Monitoring Plan)以及監(jiān)測(cè)指標(biāo)。第三，注重對(duì)反映資源狀態(tài)的“關(guān)鍵指征”(Vital Signs)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，避免監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系過于龐大，保證可操作性。美國(guó)國(guó)家公園管理局在評(píng)估有限的財(cái)力人力情況后，決定重點(diǎn)監(jiān)測(cè)反映國(guó)家公園總體狀況的狀態(tài)性指標(biāo)——“關(guān)鍵指征”。“關(guān)鍵指征”是指一組相對(duì)較少但十分關(guān)鍵且蘊(yùn)含豐富信息的，可跟蹤反映國(guó)家公園自然資源總體健康狀況的，由物理、化學(xué)和生物要素與過程組成的指標(biāo)[16]?！瓣P(guān)鍵指征”監(jiān)測(cè)提供跟蹤國(guó)家公園內(nèi)自然資源總體狀況所需的最低保障，為國(guó)家公園管理干預(yù)提供早期預(yù)警。

圖1 美國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)(32個(gè)生態(tài)區(qū))[16]

1.2 數(shù)據(jù)管理與轉(zhuǎn)化

I＆M項(xiàng)目采取了諸多措施促進(jìn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)向規(guī)劃和管理的轉(zhuǎn)化。有學(xué)者將其成功歸納為三方面的因素：相關(guān)性(relevancy)、可靠性(reliability)和履行承諾的決心(commitment)[15]。前兩者均與數(shù)據(jù)管理過程直接相關(guān)。相關(guān)性是指通過讓管理者、科學(xué)家共同參與到監(jiān)測(cè)目標(biāo)的制定和指標(biāo)的選擇，從一開始建立科學(xué)家和管理者的伙伴關(guān)系，使得監(jiān)測(cè)活動(dòng)與規(guī)劃決策在最初階段便緊密相關(guān)。可靠性是指監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)本身以及數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、管理與分析的可靠程度，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、安全性、可用壽命和可獲得性4個(gè)因子②。I＆M項(xiàng)目在全國(guó)層面發(fā)布了一系列指南指導(dǎo)監(jiān)測(cè)的開展(表1)。其中，2008年編制的《清查與監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)管理指南》涉及全周期的數(shù)據(jù)管理、各數(shù)據(jù)管理方任務(wù)及責(zé)任、數(shù)據(jù)質(zhì)量保障、數(shù)據(jù)所有權(quán)與共享、數(shù)據(jù)傳播等諸多內(nèi)容[17]。對(duì)于容易被忽略的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存、管理與分析環(huán)節(jié)，I＆M項(xiàng)目建立了“集成資源管理應(yīng)用程序”(Integration of Resource Management Applications，IRMA)，供國(guó)家公園管理者、合作伙伴和公眾共享信息。還成立了專門管理空間數(shù)據(jù)的“I＆M地理信息系統(tǒng)小組”，負(fù)責(zé)管理、整合國(guó)家公園所有相關(guān)空間數(shù)據(jù)。除了全國(guó)層面，生態(tài)區(qū)層面也編制了若干《數(shù)據(jù)管理規(guī)劃》。除了保證相關(guān)性和可靠性兩方面因素，定期報(bào)告是向園區(qū)管理者、規(guī)劃者、科學(xué)界和公共管理者提供監(jiān)測(cè)結(jié)果的主要渠道。32個(gè)聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)區(qū)單元都要定期在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布一系列文件，包括1～2頁(yè)的資源摘要、數(shù)據(jù)總結(jié)簡(jiǎn)報(bào)、詳細(xì)技術(shù)報(bào)告、發(fā)表的相關(guān)期刊文章以及趨勢(shì)分析和綜合報(bào)告。

1.3 組織與保障

立法是監(jiān)測(cè)項(xiàng)目長(zhǎng)期制度化運(yùn)行的首要保障[15]。I＆M項(xiàng)目擁有立法支持，在1998年的《國(guó)家公園綜合管理法》(National Parks Omnibus Management Act of 1998)中，國(guó)會(huì)規(guī)定國(guó)家公園管理局應(yīng)“實(shí)施一個(gè)國(guó)家公園資源系統(tǒng)清查和監(jiān)測(cè)方案，以確定本底并提供關(guān)于國(guó)家公園資源長(zhǎng)期變化趨勢(shì)的信息”。在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，美國(guó)國(guó)家公園管理局認(rèn)為若要保障監(jiān)測(cè)體系的長(zhǎng)期運(yùn)行，在國(guó)家層面設(shè)立專職統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)是十分重要的。因而在國(guó)家公園管理局下的“自然資源管理與科學(xué)理事會(huì)”(Natural Resource Stewardship and Science Directorate)下設(shè)立了“清查與監(jiān)測(cè)部門”，專門負(fù)責(zé)整個(gè)I＆M項(xiàng)目④。并由國(guó)家提供穩(wěn)定的資金，為每個(gè)生態(tài)區(qū)提供5～7名全職人員來保障項(xiàng)目實(shí)施。

表1 美國(guó)國(guó)家公園管理局I＆M項(xiàng)目發(fā)布的一系列全國(guó)性指南③

綜上，在中央集權(quán)型的美國(guó)國(guó)家公園管理模式以及多樣的生態(tài)系統(tǒng)雙重因素影響下，美國(guó)國(guó)家公園I＆M項(xiàng)目采用了“立法先行、中央機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)、國(guó)家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分區(qū)域系統(tǒng)開展”的監(jiān)測(cè)體系建設(shè)模式。同時(shí)，為了避免指標(biāo)體系過于龐大，特別強(qiáng)調(diào)監(jiān)測(cè)“關(guān)鍵指征”。為促進(jìn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有效服務(wù)于規(guī)劃和管理決策，美國(guó)國(guó)家公園管理局在加強(qiáng)科學(xué)家與管理者的合作、系統(tǒng)化數(shù)據(jù)管理和定期發(fā)布各種報(bào)告方面做出了努力。但應(yīng)當(dāng)注意到，美國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)模式需要大量的科研力量投入和資金保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2002年國(guó)家公園管理局實(shí)際撥付I＆M項(xiàng)目資金總額達(dá)2700萬(wàn)美元[18]。

2 加拿大國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)情況及特點(diǎn)

加拿大國(guó)家公園監(jiān)測(cè)活動(dòng)主要集中于生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，且一直處于國(guó)際領(lǐng)先水平。2000年，由當(dāng)時(shí)環(huán)境部部長(zhǎng)成立的生態(tài)完整性專家組發(fā)布了《加拿大國(guó)家公園生態(tài)完整性專家組報(bào)告》，更是直接使得生態(tài)完整性監(jiān)測(cè)成了國(guó)家公園管理的焦點(diǎn)[19]。2008年，加拿大國(guó)家公園全面實(shí)施“生態(tài)完整性監(jiān)測(cè)”(Ecological Integrity Monitoring，EIM)項(xiàng)目，為掌握國(guó)家公園生態(tài)完整性狀態(tài)、判斷管理干預(yù)成功與否提供科學(xué)數(shù)據(jù)[20]。

2.1 內(nèi)容框架與指標(biāo)

圖2 加拿大國(guó)家公園生態(tài)完整性監(jiān)測(cè)指標(biāo)框架⑤

圖3 加拿大國(guó)家公園生物區(qū)組劃分⑥

圖4 融入整個(gè)管理周期的加拿大國(guó)家公園監(jiān)測(cè)(作者改繪自參考文獻(xiàn)[7]、[22] )

EIM項(xiàng)目在監(jiān)測(cè)內(nèi)容框架及指標(biāo)制定方面具有以下3個(gè)方面的特點(diǎn)。首先，其與國(guó)家更高層次監(jiān)測(cè)體系有著良好的銜接。該項(xiàng)目是“加拿大環(huán)境可持續(xù)性指標(biāo)”(Canada's Environmental Sustainability Indicators，CESI)項(xiàng)目的組成部分[20]。CESI是由加拿大環(huán)境與氣候變化部主導(dǎo)，在加拿大衛(wèi)生部、統(tǒng)計(jì)局、自然資源部、農(nóng)業(yè)和食品部以及州市政府部門共同支持下開展，用以全面評(píng)估加拿大環(huán)境狀況。其次，國(guó)家、地區(qū)和國(guó)家公園個(gè)體分工明確、層次清晰。國(guó)家層面提出了生態(tài)完整性監(jiān)測(cè)指標(biāo)框架(圖2)，并提供監(jiān)測(cè)指南給予方法指導(dǎo)(表2)。其中2011年修訂發(fā)布生態(tài)完整性監(jiān)測(cè)指南規(guī)定了各類生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)方法[21]。此外，EIM項(xiàng)目基于國(guó)土自然地理區(qū)劃分，將加拿大42處國(guó)家公園分組劃入6個(gè)生物區(qū)組(圖3)。地區(qū)國(guó)家公園管理局進(jìn)一步根據(jù)區(qū)域情況制定片區(qū)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，并針對(duì)同一生物區(qū)中的國(guó)家公園設(shè)置統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，通常為6～8個(gè)綜合監(jiān)測(cè)指標(biāo)[22]。以大湖生物區(qū)為例，選用了人類足跡、生境變化、污染物、管理、生物多樣性、陸地生態(tài)系統(tǒng)、水生生態(tài)系統(tǒng)和濕地生態(tài)系統(tǒng)8個(gè)綜合指標(biāo)[23]。各個(gè)國(guó)家公園則在指標(biāo)框架和地區(qū)監(jiān)測(cè)計(jì)劃基礎(chǔ)上具體實(shí)施監(jiān)測(cè)。再者，監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)完整，兼顧了狀態(tài)監(jiān)測(cè)與有效性監(jiān)測(cè)。狀態(tài)監(jiān)測(cè)是指針對(duì)整個(gè)國(guó)家公園的長(zhǎng)期的數(shù)據(jù)收集，以發(fā)現(xiàn)趨勢(shì)；而有效性監(jiān)測(cè)則主要是針對(duì)國(guó)家公園局部區(qū)域，評(píng)價(jià)具體管理行動(dòng)的有效性。近年來，除了自然資源，游客教育、公眾體驗(yàn)亦納入了狀態(tài)監(jiān)測(cè)，整個(gè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系更為龐大。

2.2 數(shù)據(jù)管理與轉(zhuǎn)化

在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)管理方面，加拿大國(guó)家公園設(shè)立了生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)信息中心(Information Centre on Ecosystems Database)記錄所有的標(biāo)準(zhǔn)、本底數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)[24]。此外，還制定了系統(tǒng)的評(píng)估報(bào)告制度，將監(jiān)測(cè)明確納入國(guó)家公園管理周期，促進(jìn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)向規(guī)劃管理的轉(zhuǎn)化。國(guó)家公園管理規(guī)劃針對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容制定具體的監(jiān)測(cè)指標(biāo)[7]。監(jiān)測(cè)結(jié)果用于全國(guó)和單元2個(gè)層面的狀況評(píng)估報(bào)告，進(jìn)一步指導(dǎo)《(關(guān)鍵問題)界定文件》(Scoping Document)和新一輪國(guó)家公園管理規(guī)劃的編制(圖4)。

2.3 組織與保障

立法與專職機(jī)構(gòu)設(shè)置是EIM項(xiàng)目實(shí)施最主要的保障?！都幽么髧?guó)家公園法(2000版)》第11款中規(guī)定“在(國(guó)家)公園設(shè)立后5年之內(nèi)應(yīng)編制(國(guó)家)公園管理規(guī)劃，其中包括制定(國(guó)家)公園生態(tài)的長(zhǎng)期愿景、一系列生態(tài)完整性目標(biāo)與指標(biāo)……”，第12款中規(guī)定“(環(huán)境與氣候變化部)部長(zhǎng)至少應(yīng)每2年向各議會(huì)議院提交一份關(guān)于(國(guó)家)公園狀況和新(國(guó)家)公園建立進(jìn)展情況的報(bào)告”。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，加拿大國(guó)家公園局一直設(shè)有生態(tài)完整性分部負(fù)責(zé)生態(tài)完整性保護(hù)所有事宜，分部總負(fù)責(zé)人“生態(tài)完整性執(zhí)行主任”是國(guó)家公園局最高決策機(jī)構(gòu)“國(guó)家公園局執(zhí)行委員會(huì)”成員之一，極大保障了國(guó)家層面國(guó)家公園生態(tài)完整性事宜的推進(jìn)[25]。

綜上，在中央和地區(qū)共同管理以及多樣化的生態(tài)系統(tǒng)背景下，加拿大國(guó)家公園EIM項(xiàng)目采用了“立法先行、中央和地方分工合作、國(guó)家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分區(qū)域系統(tǒng)開展”的監(jiān)測(cè)體系建設(shè)模式。截至2017年，加拿大42處國(guó)家公園的所有監(jiān)測(cè)指標(biāo)中的88%都已在持續(xù)監(jiān)測(cè)中[26]。然而，由于資金有限以及20世紀(jì)60年代以來的管理業(yè)務(wù)下放，EIM監(jiān)測(cè)項(xiàng)目面臨指標(biāo)體系過于龐大[23]、局部區(qū)域(如加拿大北部)監(jiān)測(cè)推行不順利[24]等諸多挑戰(zhàn)。

3 英國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)情況及特點(diǎn)

英國(guó)自然保護(hù)地體系十分復(fù)雜，至少有29種類型，國(guó)家公園僅是其中的一小類。據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)有超過1萬(wàn)處法定的自然保護(hù)地[27]，且空間上存在較多交疊[28]。因此，英國(guó)各類保護(hù)地監(jiān)測(cè)建設(shè)(包括國(guó)家公園)均需依托于更高層次保護(hù)地監(jiān)測(cè)體系。1998年，在認(rèn)識(shí)到缺乏系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)已成為英國(guó)保護(hù)地管理有效性評(píng)估的巨大障礙后，威爾士鄉(xiāng)村署、英格蘭自然署和蘇格蘭自然遺產(chǎn)署3個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)聯(lián)合北愛爾蘭環(huán)境與遺產(chǎn)局共同推行自然保護(hù)“通用標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)”(Common Standard Monitoring，CSM)項(xiàng)目[27]。經(jīng)一年試行后， CSM項(xiàng)目于1999年4月正式實(shí)行，廣泛應(yīng)用于所有被認(rèn)定為“具有特殊科研價(jià)值的地點(diǎn)”(SSSI或ASSI)，其中也包括國(guó)家公園的重要區(qū)域。

表2 加拿大國(guó)家公園局發(fā)布的全國(guó)性監(jiān)測(cè)指南

圖5 英國(guó)CSM項(xiàng)目基礎(chǔ)框架[29]

圖6 英國(guó)CSM項(xiàng)目與管理規(guī)劃的銜接[30]

3.1 內(nèi)容框架與指標(biāo)

在監(jiān)測(cè)內(nèi)容方面，CSM項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)。其一，國(guó)家層面明確提出了以價(jià)值要素(Interest Features)為基礎(chǔ)的整體框架(圖5)。價(jià)值要素是指那些使得保護(hù)地之所以成為保護(hù)地的要素，也是資源保護(hù)的底線，主要包括物種、生境和地質(zhì)要素三大類。對(duì)于每一項(xiàng)價(jià)值要素，將針對(duì)其數(shù)量、品質(zhì)、支撐過程等各項(xiàng)關(guān)鍵特質(zhì)制定具體的監(jiān)測(cè)指標(biāo)。其二，國(guó)家層面確定了狀態(tài)監(jiān)測(cè)和實(shí)施監(jiān)測(cè)(Implementation Monitoring)并重的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。狀態(tài)監(jiān)測(cè)指監(jiān)測(cè)指定的物種、生境、地質(zhì)要素狀態(tài)的變化，必要時(shí)包括風(fēng)景、考古和歷史要素等相關(guān)文化特征。2004年起CSM項(xiàng)目陸續(xù)推出了31冊(cè)專項(xiàng)《通用標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)指南》(Common Standards Monitoring Guidance)，分別針對(duì)海岸帶、淡水、低地草地、低地、低地濕地、海洋、高地棲息地等不同價(jià)值要素類型提出了監(jiān)測(cè)指標(biāo)、方法及標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施監(jiān)測(cè)是指監(jiān)測(cè)實(shí)際開展的保護(hù)管理工作有效性以及所消耗的人力和財(cái)力，通常作為保護(hù)地管理規(guī)劃的一部分納入管理規(guī)劃中。其三，威爾士鄉(xiāng)村署、英格蘭自然署和蘇格蘭自然遺產(chǎn)署3個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)各管轄范圍內(nèi)的保護(hù)地實(shí)際開展監(jiān)測(cè)工作。英國(guó)國(guó)土面積雖不大，但由于自然保護(hù)地涉及管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜，考慮在不同機(jī)構(gòu)內(nèi)部操作的可行性尤為重要。因此，英國(guó)自然保護(hù)地監(jiān)測(cè)體系并未基于自然地理區(qū)劃分片區(qū)開展，而是在3個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)各自管轄范圍內(nèi)推進(jìn)監(jiān)測(cè)工作。

3.2 數(shù)據(jù)管理與轉(zhuǎn)化

在監(jiān)測(cè)管理方面，由英國(guó)聯(lián)合自然保護(hù)委員會(huì)(Joint Nature Conservation Committee，JNCC)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的匯總和分析[30]。JNCC是由威爾士鄉(xiāng)村署、英格蘭自然署和蘇格蘭自然遺產(chǎn)署3個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)工作人員以及北愛爾蘭環(huán)境與遺產(chǎn)局代表聯(lián)合組建的。此外，與加拿大國(guó)家公園EIM監(jiān)測(cè)項(xiàng)目類似，英國(guó)CSM項(xiàng)目同樣建立了一套完整的評(píng)估與報(bào)告體系，并制度化融入國(guó)家公園管理規(guī)劃中(圖6)。CSM項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估周期為6年，以與歐盟指令以及國(guó)際自然保護(hù)組織評(píng)估周期相一致。評(píng)估時(shí)，將各個(gè)保護(hù)地要素狀態(tài)分為7種情形：持續(xù)良好、經(jīng)恢復(fù)后良好、不佳但處于恢復(fù)中、持續(xù)不佳、不佳且還在退化、部分已受損和完全受損。評(píng)估結(jié)果將直接指導(dǎo)保護(hù)地的管理，如果結(jié)果是持續(xù)良好、經(jīng)恢復(fù)后良好或不佳但處于恢復(fù)中，將不用采取任何管理措施，反之則需要采取管理措施[29]。

3.3 組織與保障

英國(guó)CSM項(xiàng)目同樣擁有立法支持。1990年《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定，JNCC4個(gè)職責(zé)之一正是為整個(gè)英國(guó)的自然保護(hù)監(jiān)測(cè)制定通用標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，并明確規(guī)定了各個(gè)地區(qū)機(jī)構(gòu)有責(zé)任和義務(wù)在各自管轄范圍內(nèi)推進(jìn)監(jiān)測(cè)[30]。實(shí)際監(jiān)測(cè)主要由當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)管理人員負(fù)責(zé)，綜上形成了“國(guó)家(JNCC)-地區(qū)機(jī)構(gòu)-保護(hù)地個(gè)體管理機(jī)構(gòu)”三層次的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

綜上，英國(guó)CSM項(xiàng)目采用了“立法先行、地區(qū)聯(lián)合、各類自然保護(hù)地綜合統(tǒng)籌”的監(jiān)測(cè)體系建設(shè)模式。根據(jù)2006年發(fā)布的第一輪全國(guó)報(bào)告，CSM項(xiàng)目已在英國(guó)各類保護(hù)地中廣泛實(shí)施，全國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了57%的覆蓋，是英國(guó)有史以來對(duì)自然保護(hù)工作最全面的評(píng)估[30]。該項(xiàng)目不僅有效地反映了全國(guó)自然保護(hù)狀況，也指明了保護(hù)地下一步工作開展的方向。

4 比較分析

基于前文分析，提取出16個(gè)面向規(guī)劃管理的國(guó)外國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)基本要點(diǎn)(表3)。在監(jiān)測(cè)內(nèi)容框架與指標(biāo)建設(shè)方面，普遍推出了國(guó)家層面的監(jiān)測(cè)指標(biāo)制定指南，并且均強(qiáng)調(diào)有針對(duì)性的資源狀態(tài)監(jiān)測(cè)，尤其體現(xiàn)在美國(guó)國(guó)家公園提出的“關(guān)鍵指征”監(jiān)測(cè)和英國(guó)保護(hù)地的“價(jià)值要素”監(jiān)測(cè)。但在是否推出統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系方面存在較大差異，加拿大國(guó)家公園制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系框架符合一般認(rèn)為的國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)的做法，而美國(guó)國(guó)家公園自下而上的指標(biāo)選擇方式在地方科研和技術(shù)力量支撐較為充足的情況下是可行的。此外，加拿大、美國(guó)基于自然地理分區(qū)開展監(jiān)測(cè)的做法符合其國(guó)土面積大、生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜的國(guó)情。最后，加拿大和英國(guó)均強(qiáng)調(diào)與更高層面監(jiān)測(cè)體系銜接，這有助于發(fā)揮監(jiān)測(cè)在全國(guó)乃至國(guó)際可持續(xù)發(fā)展評(píng)估方面的作用。在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)管理及轉(zhuǎn)化機(jī)制方面，普遍強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)管理過程的規(guī)范化建設(shè)和最終統(tǒng)一的數(shù)據(jù)匯總分析機(jī)構(gòu)。制定定期評(píng)估報(bào)告體系也是3個(gè)國(guó)家的共有點(diǎn)，尤其在加拿大和英國(guó)已制定并實(shí)行了多層次定期評(píng)估報(bào)告體系，并明確將監(jiān)測(cè)評(píng)估納入管理規(guī)劃。在機(jī)構(gòu)組織及保障方面，普遍有明確的立法保障，且盡管實(shí)際實(shí)施監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)是多層級(jí)的，但均有國(guó)家層面唯一的責(zé)任機(jī)構(gòu)。美國(guó)還設(shè)立區(qū)域的專職人員，以保障分區(qū)域監(jiān)測(cè)順利開展。

表3 面向規(guī)劃管理的各國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)要點(diǎn)

5 對(duì)我國(guó)國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系建設(shè)的啟示

2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》。文件明確要求完善國(guó)家公園監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和技術(shù)體系，做好自然資源本底調(diào)查和監(jiān)測(cè)，并制定監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在全國(guó)和試點(diǎn)2個(gè)層面分別提出如下建議。

在全國(guó)層面，應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系。首先，在監(jiān)測(cè)內(nèi)容框架與指標(biāo)方面，應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)突出、銜接左右、分區(qū)開展、分步推進(jìn)”?！敖y(tǒng)籌規(guī)劃”是指并重推進(jìn)資源本底清查與監(jiān)測(cè)，制定統(tǒng)一規(guī)范的清查和監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，并提供相應(yīng)指南。“重點(diǎn)突出”是指明確我國(guó)國(guó)家公園資源的核心特征，針對(duì)核心特征重點(diǎn)開展監(jiān)測(cè)。“銜接左右”是指與國(guó)家各個(gè)部門乃至國(guó)際組織已有監(jiān)測(cè)活動(dòng)相銜接?！胺謪^(qū)開展”是指基于我國(guó)自然地理分區(qū)綜合劃定監(jiān)測(cè)片區(qū)，分區(qū)域開展監(jiān)測(cè)。“分步推進(jìn)”是指以狀態(tài)監(jiān)測(cè)為出發(fā)點(diǎn)，未來有余力時(shí)進(jìn)一步開展有效性監(jiān)測(cè)。在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)管理及轉(zhuǎn)化機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)“規(guī)范管理、多方參與、定期評(píng)估、融入規(guī)劃”?！耙?guī)范管理”是明確統(tǒng)一的數(shù)據(jù)匯總管理機(jī)構(gòu)，并推進(jìn)數(shù)據(jù)記錄的規(guī)范化?！岸喾絽⑴c”是指強(qiáng)調(diào)科學(xué)家和管理者共同參與，保證監(jiān)測(cè)活動(dòng)更好地實(shí)施并服務(wù)于規(guī)劃管理?！岸ㄆ谠u(píng)估”是指制定國(guó)家公園個(gè)體、區(qū)域、全國(guó)多層次定期評(píng)估報(bào)告體系?！叭谌胍?guī)劃”是指將監(jiān)測(cè)評(píng)估作為重要組成部分明確納入總體規(guī)劃或管理規(guī)劃，使得監(jiān)測(cè)指標(biāo)與保護(hù)目標(biāo)、威脅、措施等緊密結(jié)合，以更好地支撐決策。最后，在機(jī)構(gòu)組織及保障方面，應(yīng)當(dāng)做到“責(zé)任唯一、立法保障、資金與人力支持”，即在國(guó)家層面明確唯一的監(jiān)測(cè)和評(píng)估責(zé)任機(jī)構(gòu)，并在立法中明確該機(jī)構(gòu)在科研與監(jiān)測(cè)方面的責(zé)任和權(quán)利，以及提供專項(xiàng)的監(jiān)測(cè)基金和人員隊(duì)伍支持。

在試點(diǎn)層面，應(yīng)進(jìn)一步針對(duì)所依托原有自然保護(hù)地類型、規(guī)模、資源特性、面臨問題等差異，明確各試點(diǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)的重點(diǎn)。例如，對(duì)于覆蓋多個(gè)或多類自然保護(hù)地且規(guī)模巨大的三江源、大熊貓等試點(diǎn)，其建設(shè)重點(diǎn)在于整合統(tǒng)一各單元監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并給予有力的實(shí)施保障。而對(duì)于以單個(gè)自然保護(hù)地為主建立的試點(diǎn)，其建設(shè)重點(diǎn)則主要在于已有監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的提升。對(duì)于個(gè)別生態(tài)問題突出的試點(diǎn)，可能需要補(bǔ)充重點(diǎn)針對(duì)性的監(jiān)測(cè)措施。遠(yuǎn)期，還應(yīng)充分發(fā)揮各試點(diǎn)對(duì)其所在國(guó)家公園監(jiān)測(cè)片區(qū)的帶動(dòng)作用。國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系對(duì)于促進(jìn)國(guó)家公園的科學(xué)保護(hù)、規(guī)劃與管理至關(guān)重要。未來我國(guó)如何建立長(zhǎng)期有效的國(guó)家公園監(jiān)測(cè)體系仍有待更多的實(shí)踐與研究。

注釋：

① 引譯自https://science.nature.nps.gov/im/inventory/index.cfm。

② 引譯自https://science.nature.nps.gov/im/datamgmt/index.cfm。

③ 整理翻譯自https://science.nature.nps.gov/im/reports/index.cfm?tab=3#products。

④ 引譯自https://nature.nps.gov/aboutus.cfm。

⑤ 引譯自http://www.pc.gc.ca/en/nature/science/controle-monitoring/ecosysteme-ecosystem。

⑥ 引譯自Donald McLennan于2009年9月在加拿大渥太華召開的Environmental Evaluators Network(EEN)大會(huì)上所做的報(bào)告《Parks Canada Agency EI Monitoring and Reporting Program》，http://www.environmentalevaluators.net/2009-een-canada/。