梁之琳

摘要：隨著公共政策審計(jì)實(shí)踐的展開，審計(jì)計(jì)劃不合理、審計(jì)資源不足以及整改不到位等問題逐步顯現(xiàn)。公共政策審計(jì)能否滿足“全覆蓋”的要求，能否起到“免疫系統(tǒng)”的作用，是目前審計(jì)人員研究的主要問題之一。從審計(jì)方法的角度研究聯(lián)網(wǎng)審計(jì)在公共政策審計(jì)中的應(yīng)用，包括對聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)的需求、實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的條件以及實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的技術(shù)路徑的分析，為解決上述問題提供新思路。

關(guān)鍵詞：聯(lián)網(wǎng)審計(jì);公共政策審計(jì);審計(jì)方法

Abstract： With the development of public policy audit practice， problems such as unreasonable audit plans， insufficient audit resources， and inadequate rectification have gradually emerged. Whether the public policy audit can achieve the “full coverage” requirement and whether it can play the role of “immune system” is one of the main problems of auditors. This paper studies the application of networked auditing in public policy auditing from the perspective of auditing methods， including the requirements for networked auditing technology， the conditions for implementing networked auditing， and the analysis of the technical path for networked auditing. To provide a new idea to solve the above problems.

Keywords： Networked Audit;Public Policy Audit;Audit Method

2014 年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，要求審計(jì)機(jī)關(guān)要“持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)”。文件強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)重大決策部署落實(shí)的保障作用，推動政策措施的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)“審錢、審人、審政策”全覆蓋。由于公共政策審計(jì)內(nèi)容的特殊性，在未來審計(jì)工作中，公共政策審計(jì)將作為一條主線貫穿于公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之中。公共政策審計(jì)的這種特殊性使其在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如審計(jì)計(jì)劃不合理、審計(jì)資源不足以及整改不到位等問題，需要在審計(jì)方法上有所突破。

從世界范圍看，英、美、德等許多國家的審計(jì)部門憑借政府辦公信息化的支持，大力開展審計(jì)信息化建設(shè)，特別是在財(cái)政、金融等重要領(lǐng)域?qū)嵤┝寺?lián)網(wǎng)審計(jì)監(jiān)督，已經(jīng)顯現(xiàn)出明顯的效益。近年來，國內(nèi)審計(jì)機(jī)關(guān)相繼展開了聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的實(shí)踐探索，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)對象涉及財(cái)政、金融和國有企業(yè)等專業(yè)領(lǐng)域。聯(lián)網(wǎng)審計(jì)正在成為我國政府審計(jì)的重要形式之一。在這樣的背景下，有必要對聯(lián)網(wǎng)審計(jì)在公共政策審計(jì)中的應(yīng)用進(jìn)行研究，以推動公共政策審計(jì)的理論和實(shí)踐發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述

我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)包括六個重點(diǎn)領(lǐng)域，每一個領(lǐng)域都有具體的政策選擇和實(shí)施。不論是財(cái)稅政策、民生政策還是環(huán)境保護(hù)政策都是公共政策審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。政策只有被有效執(zhí)行，其效力才能充分發(fā)揮出來。公共政策審計(jì)對政策貫徹落實(shí)的過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，確保其按照設(shè)計(jì)的路徑來執(zhí)行（宋依佳，2012）。因此，公共政策審計(jì)內(nèi)容具有領(lǐng)域廣、層次多且影響范圍大等特點(diǎn)，這無疑給審計(jì)工作帶來巨大的困難。

審計(jì)實(shí)踐中審計(jì)工作不深入、不透徹、難以把握重點(diǎn)等問題說明審計(jì)質(zhì)量有待提高。有的領(lǐng)域經(jīng)常會有新的政策出臺，時效性極強(qiáng)，現(xiàn)有審計(jì)資源無法滿足全覆蓋。如果強(qiáng)行審計(jì)全部項(xiàng)目，則必然會降低審計(jì)質(zhì)量，從而增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)（朱智鴻、趙明華、陳文紅，2016）。因此，審計(jì)人員在制定審計(jì)工作計(jì)劃時就要確定審計(jì)哪些政策或項(xiàng)目，對審計(jì)對象的準(zhǔn)確選擇是公共政策審計(jì)工作具有效率性和效果性的關(guān)鍵（汪小華，2016）。謝嬌（2016）認(rèn)為，我國要想解決審計(jì)資源不足的問題，應(yīng)參考英、美等國家的經(jīng)驗(yàn)，開展政府審計(jì)業(yè)務(wù)外包。

關(guān)于聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)，相關(guān)文獻(xiàn)一般認(rèn)為聯(lián)網(wǎng)審計(jì)可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程控制、實(shí)時監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等功能的統(tǒng)一。與傳統(tǒng)審計(jì)方法相比，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)具有及時性和靈活性等特征，進(jìn)一步加強(qiáng)了審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能（候紹林，2014）。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的引入將聯(lián)網(wǎng)審計(jì)“嵌入”被審計(jì)單位的“肌體”之中，通過預(yù)警模型去感知和發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位發(fā)生“病患”的風(fēng)險(xiǎn)，及時通過預(yù)警的方式提醒風(fēng)險(xiǎn)，并采取一定的抵御措施。從成本效益的角度來說，使用聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)可以減少重復(fù)勞動、節(jié)省審計(jì)成本并且提高審計(jì)效率（劉榮莉、王敏，2016）。

由上述文獻(xiàn)可知，公共政策審計(jì)資源不足，審計(jì)質(zhì)量有待提高。審計(jì)全覆蓋是政府審計(jì)工作在新時期的戰(zhàn)略目標(biāo)，審計(jì)資源供求不均衡是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的阻礙之一。因此，有必要對公共政策審計(jì)的審計(jì)方法或?qū)徲?jì)制度進(jìn)行研究。有審計(jì)人員從審計(jì)制度的角度提出，使用審計(jì)業(yè)務(wù)外包的方法來解決審計(jì)資源不足的問題。但由于公共政策審計(jì)的獨(dú)特性，即使可以將一些微觀項(xiàng)目外包，也必須是在找準(zhǔn)切入點(diǎn)的情況下才能獲得效益。況且，制度變遷的影響因素復(fù)雜，真正普遍達(dá)成政府審計(jì)業(yè)務(wù)外包的條件較多，如制定相關(guān)的準(zhǔn)則規(guī)定等。本文從審計(jì)方法的角度出發(fā)，探究聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)在公共政策審計(jì)中的應(yīng)用。

二、公共政策審計(jì)實(shí)踐中的問題

（一）審計(jì)距離

我國實(shí)施政策跟蹤審計(jì)的總目標(biāo)是從宏觀上保證公共政策及相關(guān)部署的落實(shí)。公共政策審計(jì)主要是在審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)下，各級審計(jì)機(jī)關(guān)及各地特派辦共同實(shí)施的。而審計(jì)報(bào)告信息的最終使用者是中央和國務(wù)院。眾所周知，公共政策的執(zhí)行鏈條一般都很長且范圍廣，這導(dǎo)致公共政策審計(jì)的對象與主體之間相距甚遠(yuǎn)。盡管具體實(shí)施審計(jì)工作的審計(jì)主體和審計(jì)對象的距離可能并不遙遠(yuǎn)。由于審計(jì)距離的原因，審計(jì)署并不能完全了解各項(xiàng)政策的執(zhí)行情況，也很難對審計(jì)對象產(chǎn)生威懾作用。有時審計(jì)署甚至不能把握遙遠(yuǎn)的審計(jì)機(jī)關(guān)的具體審計(jì)活動。因此，審計(jì)人員期望對分散在全國各地的審計(jì)對象進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)督。

（二）審計(jì)內(nèi)容

公共政策審計(jì)的具體內(nèi)容既包括被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息，又包括被審計(jì)單位的相關(guān)制度和被審計(jì)人員的行為。由于公共政策執(zhí)行過程中牽涉的層級多、范圍廣，因此，公共政策審計(jì)中被審計(jì)單位數(shù)量眾多。再加上其延伸單位，公共政策審計(jì)的內(nèi)容十分龐雜。龐雜的審計(jì)內(nèi)容給審計(jì)工作帶來以下兩點(diǎn)難處：

1.審計(jì)資源不足

就審計(jì)實(shí)踐來說，現(xiàn)有審計(jì)資源不足，很難滿足“全覆蓋”的要求。傳統(tǒng)的審計(jì)工作方法難以面對海量的審計(jì)內(nèi)容，以及審計(jì)對象眾多的層級。而由于公共政策審計(jì)主要是合規(guī)性審計(jì)，雖然會涉及財(cái)務(wù)信息，但審計(jì)人員主要還是面對形態(tài)各異的審計(jì)證據(jù)，并由此帶來了審計(jì)工作的低效率。這種問題的持續(xù)存在表示，審計(jì)工作人員未能將信息化技術(shù)同常規(guī)審計(jì)方法有機(jī)結(jié)合并加以運(yùn)用，建立起集監(jiān)控、預(yù)警、鑒證和問責(zé)于一體的動態(tài)綜合評估機(jī)制。這表示，現(xiàn)行審計(jì)管理方法無法滿足政策審計(jì)特殊要求，甚至影響了審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

2.審計(jì)重點(diǎn)難以把握

就審計(jì)管理工作來說，很難在眾多內(nèi)容中找到審計(jì)重點(diǎn)所在，這不利于審計(jì)工作計(jì)劃的制定。公共政策審計(jì)應(yīng)建立一種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，例如對公共財(cái)政資金使用程序的控制、對重大工程資金撥付是否及時的監(jiān)控、對民生項(xiàng)目進(jìn)度的監(jiān)督等。除此之外，文件的審批、優(yōu)惠政策資格的審核等信息也要進(jìn)行監(jiān)督，以判斷政策是否有效執(zhí)行。審計(jì)人員可以通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制得知哪些政策的執(zhí)行可能會產(chǎn)生問題，或者政策執(zhí)行的哪個階段最有可能出現(xiàn)違規(guī)行為等。這樣審計(jì)人員可以提高工作效率和效果，作出的審計(jì)報(bào)告將更為客觀獨(dú)立、可靠性更強(qiáng)。

（三）審計(jì)人員

通過研究現(xiàn)代審計(jì)制度的變遷可以發(fā)現(xiàn)，審計(jì)署成立之前石油財(cái)政部內(nèi)設(shè)的財(cái)政監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行財(cái)政監(jiān)督職能，而審計(jì)署成立之初也是在延續(xù)這項(xiàng)職能。直至今日，幾乎每個政府審計(jì)人員都很擅長或者至少熟悉財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，這項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)也是政府審計(jì)的工作重點(diǎn)之一。但這種慣性給公共政策審計(jì)工作帶來了不小的困擾。審計(jì)人員習(xí)慣于從會計(jì)賬簿和報(bào)表信息中尋找問題，很少從宏觀的角度看待問題。為了提高公共政策審計(jì)的效率性和效果性，審計(jì)人員應(yīng)了解相關(guān)的政策背景，并能夠?qū)⑺c當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢聯(lián)系起來分析。只有真正理解公共政策，審計(jì)人員才能更好地把握審計(jì)工作方向，才能對政策本身以及政策執(zhí)行提出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)建議。

三、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)在公共政策審計(jì)中的作用

聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的核心內(nèi)容之一是日常監(jiān)督，包括遠(yuǎn)程控制和實(shí)時監(jiān)督。日常監(jiān)督是指對被審計(jì)單位電子數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，在把握被審計(jì)單位總體情況的基礎(chǔ)上，尋找可能存在的問題并揭示風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容。日常監(jiān)督主要是利用非現(xiàn)場的手段進(jìn)行取證，對于日常監(jiān)督無法進(jìn)一步獲得的問題線索或風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，轉(zhuǎn)交給專項(xiàng)審計(jì)組進(jìn)行延伸審計(jì)調(diào)查。日常監(jiān)督貫穿于聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的全過程，是實(shí)時和持續(xù)的;專項(xiàng)審計(jì)是對日常監(jiān)督的補(bǔ)充和延伸。由此，審計(jì)工作通過技術(shù)手段形成了制度威懾，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。而且，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)中可構(gòu)建一個“政策庫”的數(shù)據(jù)庫，可據(jù)此設(shè)計(jì)一套培訓(xùn)方案，有利于審計(jì)人員更好更全面地理解公共政策。

此外，日常監(jiān)督功能對促進(jìn)審計(jì)整改也有一定的作用。公共政策審計(jì)開展以來，審計(jì)署連同地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了數(shù)百項(xiàng)問題，包括行政審批不下放、民生項(xiàng)目不到位，資金撥付不及時等。但想要審計(jì)結(jié)果有意義，關(guān)鍵還是要敦促被審計(jì)單位及時整改。被審計(jì)單位的整改工作往往是審計(jì)工作被詬病的原因。這一方面是被審計(jì)單位本身的問題，另一方面也體現(xiàn)出審計(jì)工作跟蹤不力，難以把握被審計(jì)單位后續(xù)發(fā)展情況，從而難以發(fā)揮威懾作用的現(xiàn)狀。從審計(jì)署網(wǎng)站公布的審計(jì)公告可以看出，除了公布2013年中央預(yù)決算的整改情況外，一般都只是要求被審計(jì)單位自行公告整改結(jié)果。由于公共政策審計(jì)具有持續(xù)性，掌握被審計(jì)單位的整改情況有利于審計(jì)人員決定未來審計(jì)工作的切入點(diǎn)。

需要注意的是，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)一般要與現(xiàn)場審計(jì)充分結(jié)合。被審計(jì)單位的數(shù)據(jù)被收集并傳回審計(jì)機(jī)構(gòu)后，由聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)異常值時風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型會發(fā)出警告，此時審計(jì)機(jī)構(gòu)再派出審計(jì)人員去現(xiàn)場取證，最終形成審計(jì)結(jié)論。由此可以看出，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)在整個審計(jì)工作流程中主要處于上游，類似一種審計(jì)管理方法。聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)提供的信息主要用于對政策執(zhí)行情況進(jìn)行總體評估，并由此制定審計(jì)工作計(jì)劃。

四、實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的條件

通過觀察國內(nèi)外聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，建立聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)并展開聯(lián)網(wǎng)審計(jì)大致需要以下四個條件：首先，被審計(jì)單位應(yīng)有較好的信息化建設(shè)水平，并且已投入日常應(yīng)用，即被審計(jì)單位各項(xiàng)活動的發(fā)生最終以財(cái)務(wù)信息和業(yè)務(wù)信息為載體來表示。其次，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)要具備一定的技術(shù)條件，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)數(shù)據(jù)的采集、傳輸、儲存和分析。同時，擁有計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)背景的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)人員是不可或缺的，審計(jì)人員應(yīng)具備聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集與分析的能力。最后，由于我國聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)尚不成熟，技術(shù)與審計(jì)工作的結(jié)合路徑還不完善。因此，想要將聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)應(yīng)用到公共政策審計(jì)中還需要進(jìn)行審計(jì)理論和制度的創(chuàng)新。

（一）被審計(jì)單位信息化建設(shè)水平

公共政策審計(jì)的被審計(jì)單位主要是各級政府部門及相關(guān)延伸單位。近年來，隨著國家統(tǒng)一電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，我國政府部門的信息化水平顯著提高。國家統(tǒng)一電子政務(wù)平臺以互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)通信為基礎(chǔ)，并內(nèi)含以基于業(yè)務(wù)和信息的安全保密的保障系統(tǒng)。全國各級政府均建立了各自的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和共享政務(wù)信息資源，而且各部門可以通過接入同級網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部辦公、管理、監(jiān)督和決策業(yè)務(wù)。國家統(tǒng)一電子政務(wù)平臺的建設(shè)，為聯(lián)網(wǎng)審計(jì)創(chuàng)造了便利條件，其中部分審計(jì)組網(wǎng)及審計(jì)安全支撐體系建設(shè)均可依托國家電子政務(wù)平臺。

（二）技術(shù)條件支持

1.數(shù)據(jù)采集

一般來說，要滿足數(shù)據(jù)采集的時效性要求，被審計(jì)單位最理想的狀態(tài)是有忙時與閑時的切換，這樣可以從備份系統(tǒng)中導(dǎo)出數(shù)據(jù)，不會影響單位的日常工作。然而，作為公共政策審計(jì)對象的各級政府部門，并沒有忙時與閑時之分。為滿足數(shù)據(jù)的時效性，同時確保網(wǎng)絡(luò)交換能力、軟硬件處理能力和信息安全，審計(jì)系統(tǒng)應(yīng)選擇“前置服務(wù)器”模式?！扒爸梅?wù)器”模式就是審計(jì)機(jī)關(guān)在被審計(jì)單位的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中放置一臺審計(jì)前置服務(wù)器，負(fù)責(zé)實(shí)時采集被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)及其他數(shù)據(jù)，并根據(jù)審計(jì)人員確定的轉(zhuǎn)換規(guī)則自動分析形成審計(jì)中間表。審計(jì)人員在審計(jì)中間表的基礎(chǔ)上建立審計(jì)分析模型進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)對被審計(jì)單位的遠(yuǎn)程實(shí)時監(jiān)督。目前，“前置服務(wù)器”模式已部分使用于資金含量大、空間范圍廣、周期長的基建工程審計(jì)項(xiàng)目實(shí)踐中，可以逐漸推廣到民生工程和水利工程等項(xiàng)目中。

2.數(shù)據(jù)傳輸和存儲

利用公共通信資源網(wǎng)構(gòu)建的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)把部署在被審計(jì)單位審計(jì)前置機(jī)中的數(shù)據(jù)傳輸?shù)綄徲?jì)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)中心。在實(shí)際工作中可選的方案包括專線、撥號等。而由于所采集的電子數(shù)據(jù)是海量的，所以審計(jì)機(jī)關(guān)還需要構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的海量數(shù)據(jù)存儲系統(tǒng)。

3.數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)分析要求審計(jì)單位建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。由上述分析可知，公共政策審計(jì)目前面臨最普遍的是審計(jì)資源與審計(jì)需求不匹配的問題。而公共政策審計(jì)中并沒有一套像財(cái)務(wù)審計(jì)那樣完善的審計(jì)準(zhǔn)則，難以實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估程序。因此，除了實(shí)時傳遞被審計(jì)單位數(shù)據(jù)之外，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)技術(shù)在公共政策審計(jì)中發(fā)揮的最大作用就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。在聯(lián)網(wǎng)審計(jì)中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警直接作用于數(shù)值型電子數(shù)據(jù)。想要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的實(shí)時監(jiān)控和預(yù)警功能，就必須保障數(shù)值型電子數(shù)據(jù)的實(shí)時性。

在定義數(shù)據(jù)采集規(guī)則時，一定要考慮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的運(yùn)行周期，使數(shù)據(jù)更新的周期小于或等于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的最短運(yùn)行周期;設(shè)計(jì)一套調(diào)度計(jì)劃，使得聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)在日常監(jiān)督過程中自動運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，包括模型運(yùn)行時間和運(yùn)行周期等內(nèi)容;設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的參考標(biāo)準(zhǔn)——閾值和預(yù)警條件。閾值主要是作為模型運(yùn)行結(jié)果的比較標(biāo)準(zhǔn)，對偏離標(biāo)準(zhǔn)值或超過臨界值的情況進(jìn)行預(yù)警。預(yù)警條件主要是作為模型的篩選條件，利用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型將符合篩選條件的數(shù)據(jù)篩選出來進(jìn)行預(yù)警。對于非數(shù)值型數(shù)據(jù)，可以先將其數(shù)值化再進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。例如檢查行政審批權(quán)是否下放，若文件出現(xiàn)在相應(yīng)的部門審批系統(tǒng)里則取1，若審批文件仍在其上級部門的系統(tǒng)里則取0。

（三）配備專職人員

審計(jì)人員應(yīng)熟練操作聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)，及時查看風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型所發(fā)出的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息并具備基本的數(shù)據(jù)分析能力。在現(xiàn)有審計(jì)資源的條件下實(shí)現(xiàn)對公共政策的審計(jì)覆蓋，關(guān)鍵就在于找準(zhǔn)審計(jì)對象，合理分配資源。而不論是前置服務(wù)器的設(shè)置，還是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型和調(diào)度計(jì)劃制定都需要技術(shù)人員的支持。因此，審計(jì)人員是否熟練掌握計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)是審計(jì)部門能否實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的關(guān)鍵之一。

（四）審計(jì)理論和制度的創(chuàng)新

審計(jì)署曾多次組織審計(jì)人員外出考察，學(xué)習(xí)國外聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。但究竟聯(lián)網(wǎng)審計(jì)如何組織、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)執(zhí)行的周期如何確定、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題如何處理及糾正、聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下采取什么模式最有利于提高效率從而發(fā)揮聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的作用、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立什么樣的體制、采用什么樣的考核機(jī)制等問題并不能在考察中得到清晰的答案，不同國家的審計(jì)組織會依據(jù)不同的政治經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境而采取不同的應(yīng)對方法。

我國一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行了有益探索，如廣東省佛山市南海區(qū)審計(jì)局創(chuàng)建的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)“建議糾正函”等模式，雖然在實(shí)踐中發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但如何從審計(jì)法規(guī)的層面加以推廣尚需時日。《國家審計(jì)信息化發(fā)展報(bào)告》中提出：“聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，在聯(lián)不在網(wǎng);聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，在審不在聯(lián)”。前半句是說，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)重點(diǎn)要解決的是被審計(jì)單位的理解、支持，要同意與我們聯(lián)，而網(wǎng)絡(luò)是次要問題;后半句是說，聯(lián)網(wǎng)之后還要審，才能發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用。聯(lián)網(wǎng)是手段，審計(jì)才是目的。如今，中央部門預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)已經(jīng)建立多年，但“如何審”的問題依舊是難題。因此，解決上述問題需要在參考國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行審計(jì)理論創(chuàng)新和審計(jì)制度創(chuàng)新，結(jié)合我國審計(jì)現(xiàn)狀和制度環(huán)境做進(jìn)一步的研究。

五、實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的技術(shù)途徑

聯(lián)網(wǎng)審計(jì)流程一般包括審計(jì)組網(wǎng)、數(shù)據(jù)采集與標(biāo)準(zhǔn)化、審計(jì)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)分析與處理、預(yù)警模型創(chuàng)建以及貫穿審計(jì)過程始終的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)安全支撐體系建設(shè)等。主要技術(shù)實(shí)現(xiàn)途徑包括審計(jì)組網(wǎng)、審計(jì)數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建、審計(jì)預(yù)警模型創(chuàng)建、審計(jì)落實(shí)取證四個步驟。本文主要研究前三個步驟。

（一）審計(jì)組網(wǎng)搭建

審計(jì)組網(wǎng)的重點(diǎn)是聯(lián)網(wǎng)審計(jì)架構(gòu)設(shè)計(jì)與環(huán)境搭建，是開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的先決條件。審計(jì)組網(wǎng)主要包括審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的信息系統(tǒng)連接通道的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)設(shè)計(jì)，和實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)統(tǒng)一作業(yè)平臺的軟件架構(gòu)。在審計(jì)實(shí)踐中這點(diǎn)還沒有普遍實(shí)現(xiàn)。想要在公共政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，需要各級政府的各部門與審計(jì)部門之間、上下級審計(jì)部門之間搭建緊密的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。然而，在公共政策執(zhí)行過程中關(guān)鍵的“最后一公里”上，很多基層部門并沒有完善的政務(wù)系統(tǒng)，更不用說接上審計(jì)系統(tǒng)。此外，《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)人員在審計(jì)過程中有權(quán)提請財(cái)政、公安、海關(guān)等其他部門的幫助，但將審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的信息系統(tǒng)連接需要更明確的法律依據(jù)，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中也出現(xiàn)過財(cái)政部門拒絕審計(jì)部門接入申請的情況。

（二）審計(jì)數(shù)據(jù)庫建設(shè)

審計(jì)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的重點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫的建立與審計(jì)數(shù)據(jù)的入庫，主要為審計(jì)組提供聯(lián)網(wǎng)審計(jì)資料。由于合規(guī)性審計(jì)是公共政策審計(jì)的重要內(nèi)容，因此除了審計(jì)數(shù)據(jù)之外，數(shù)據(jù)庫中還應(yīng)包括各項(xiàng)法律法規(guī)、中央文件以及各地方政策文件等。

研究公共政策審計(jì)的文獻(xiàn)中不止一次地提出建立一個類似于“政策庫”的審計(jì)文件，里面包含了我國已經(jīng)執(zhí)行的、正在執(zhí)行的和即將執(zhí)行的所有政策信息。一方面，由于公共政策審計(jì)主要是合規(guī)審計(jì)，它的審計(jì)依據(jù)主要是中央各項(xiàng)政策文件以及各地方政府的配套文件。公共政策審計(jì)的時效性要求審計(jì)人員每月按時匯報(bào)審計(jì)工作情況，但實(shí)際工作中，政策性文件下達(dá)環(huán)節(jié)多、速度慢，很多基層審計(jì)人員不能及時獲得相應(yīng)的審計(jì)依據(jù)。審計(jì)數(shù)據(jù)庫的建立可以使審計(jì)各級部門共享“政策庫”，從而使審計(jì)人員能及時開展公共政策審計(jì)工作。另一方面，不同的政策在實(shí)施過程中可能會有交叉，或者一個重大政策涉及多個領(lǐng)域。在這種情況下展開政策審計(jì)如果只關(guān)注某一個方面或某一項(xiàng)政策，很有可能會因?yàn)闆]有看清整體和產(chǎn)生職業(yè)判斷偏差，從而提高審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在制定審計(jì)工作計(jì)劃和工作方案時，審計(jì)人員需要厘清各項(xiàng)政策之間的聯(lián)系。這就需要在審計(jì)數(shù)據(jù)庫中建立一個“政策庫”，將中央和地方的政策分門別類，并及時保持更新，以免產(chǎn)生信息壁壘。

（三）審計(jì)預(yù)警模型創(chuàng)建

審計(jì)預(yù)警模型創(chuàng)建的重點(diǎn)是實(shí)施審計(jì)分析與固化審計(jì)經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)在線審計(jì)，是聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的實(shí)施階段。它主要包括對審計(jì)數(shù)據(jù)庫中采集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)分析、并把分析過程建立為審計(jì)模型，實(shí)現(xiàn)對新增數(shù)據(jù)進(jìn)行自動審計(jì)預(yù)警等過程。公共政策審計(jì)的主要目標(biāo)包括合規(guī)性和合理性，在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型時需要同時考慮這兩點(diǎn)。對于合規(guī)審計(jì)來說，公共政策中財(cái)政財(cái)務(wù)信息的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制較好設(shè)計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的參考標(biāo)準(zhǔn)少有爭議。然而，對行為合規(guī)性以及公共政策執(zhí)行的合理性即績效的預(yù)警模型設(shè)計(jì)較難。一方面，不是所有的行為都可以直接轉(zhuǎn)化為信息進(jìn)入審計(jì)數(shù)據(jù)庫，如何量化被審計(jì)單位人員的行為是需要解決的問題;另一方面，有關(guān)政策執(zhí)行績效的評價標(biāo)準(zhǔn)仍無定論，在目前的審計(jì)實(shí)踐中也很少對政策執(zhí)行的效果進(jìn)行量化評價。當(dāng)下公共政策審計(jì)總目標(biāo)主要是其合規(guī)性，這是由我國公共政策執(zhí)行方面暴露出的問題以及國家治理的需要所決定的，但合規(guī)性絕不是終點(diǎn)。因此，對政策執(zhí)行情況進(jìn)行績效評價也是一個亟待解決的問題。

六、結(jié)論

聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，采用人機(jī)結(jié)合的方法對被審計(jì)單位進(jìn)行持續(xù)、遠(yuǎn)程的審計(jì)，代表了現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的方向。公共政策審計(jì)實(shí)踐由于審計(jì)資源及公共政策本身的復(fù)雜性等原因而顯示出的困難及不足也可由聯(lián)網(wǎng)審計(jì)彌補(bǔ)：日常監(jiān)督的審計(jì)模式以及聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制使得審計(jì)人員抓住重點(diǎn)難點(diǎn)疑點(diǎn)，合理分配審計(jì)資源，并實(shí)現(xiàn)對審計(jì)對象的遠(yuǎn)程控制以及被審計(jì)單位整改的監(jiān)督。聯(lián)網(wǎng)審計(jì)在以下幾個方面的技術(shù)要求都很高：政府部門的信息化程度;審計(jì)部門在數(shù)據(jù)采集、傳輸、儲存和數(shù)據(jù)分析上的技術(shù)水平;審計(jì)人員的技術(shù)以及審計(jì)理論和審計(jì)制度的創(chuàng)新程度。想要實(shí)現(xiàn)公共政策審計(jì)中的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)需要經(jīng)過以下三個主要路徑：審計(jì)組網(wǎng)、建設(shè)審計(jì)數(shù)據(jù)庫以及創(chuàng)建審計(jì)預(yù)警模型。然而由于公共政策審計(jì)理論的不完善，預(yù)警模型的具體設(shè)計(jì)也是困難重重。因此，公共政策審計(jì)走向聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的道路是曲折前進(jìn)的。但即使如此，隨著審計(jì)信息化發(fā)展和政府部門信息化水平的不斷提高，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)依舊代表了信息化環(huán)境下公共政策審計(jì)的真正未來。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 董博雯）