徐亞東

摘要：對環(huán)境行政公益訴訟前置程序進(jìn)行國際比較與借鑒，闡述訴前程序設(shè)置的必要性，行政規(guī)制缺乏內(nèi)部救濟(jì)機制，在環(huán)境公益維權(quán)背景下行政權(quán)的約束和維護(hù)之間尋求平衡?？偨Y(jié)訴訟前置程序的價值功能：是司法謙抑性的體現(xiàn)，是尊重行政自主權(quán)的體現(xiàn)，有利于完善檢察監(jiān)督方式，對環(huán)境公共利益的保護(hù)和救濟(jì)具有重要作用。

關(guān)鍵詞：前置程序;行政公益訴訟;行政規(guī)制

Abstract： International comparison and reference are made on the pre-procedure of environmental administrative public interest litigation. This paper expounds the necessity of setting up pre-litigation procedure， the lack of internal relief mechanism in administrative regulation， and the balance between the restriction and maintenance of administrative power under the background of environmental public welfare protection. Summarizing the value function of the pre-litigation procedure is the embodiment of judicial modesty and respect for administrative autonomy， which is conducive to improving the way of procuratorial supervision and plays an important role in protecting and relieving the public interests of the environment.

Keywords： Pre-procedure; Administrative Public Interest Litigation; Administrative Regulation

一、問題的提出

隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和改革的不斷深入，犧牲環(huán)境以追求經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象屢見不鮮，矛盾的深層次和利益訴求的寬泛化使得以社會本位主義為基礎(chǔ)的行政公益訴訟便應(yīng)運而生。在經(jīng)過2年試點工作的實踐基礎(chǔ)上，2018年3月《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）將我國的環(huán)境行政公益訴訟的工作推上了一個更高層次——確立了檢察院作為起訴原告的主體資格?！秲筛呓忉尅返闹贫m旨在“正確適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》關(guān)于人民檢察院提起公益訴訟制度的規(guī)定”，但其并不同于普通民事訴訟和行政訴訟。這些訴前程序的設(shè)置并非為檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟增加難度，而是旨在尊重行政權(quán)的行使，給行政機關(guān)足夠的自主空間來自行糾錯，只有當(dāng)行政機關(guān)拒不改正時，才會啟動司法程序來作為法律實施和公共利益的最后一道保障。但《兩高解釋》關(guān)于訴前程序僅為原則性規(guī)定，對于損害繼續(xù)擴大、行政機關(guān)拒不履行的證明標(biāo)準(zhǔn)等均未作具體規(guī)定，給司法實踐造成很大難度。本文擬以環(huán)境行政公益訴訟為視角，從保障法律正確實施和維護(hù)公共利益的功能定位為出發(fā)點，在總結(jié)域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上闡述訴前程序設(shè)置的必要性及其價值，以期在行政權(quán)的制約和維護(hù)之間尋求一個平衡點，旨在為司法實踐有序制度的構(gòu)建提供參考。

二、環(huán)境行政公益訴訟前置程序的國際比較與借鑒

環(huán)境行政公益訴訟作為一種新型的環(huán)境訴訟制度，同時具有一般性和特殊性的特征。在環(huán)境法及環(huán)境權(quán)的公益性決定下，一般性體現(xiàn)在不同國家及社會制度對于環(huán)境行政公益訴訟制度的創(chuàng)設(shè)、選擇及實施等方面的選擇上具有相同傾向;而受政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、司法制度及基本國情等影響，環(huán)境行政公益制度的外在表現(xiàn)在不同國家又有所差異[1]。對于一般性的環(huán)境行政公益訴訟制度，若能兼容于我國的國情和社會制度，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，促進(jìn)我國的環(huán)保制度與國際制度接軌，則可考慮直接借鑒域外經(jīng)驗。而對于具有特殊性特征的環(huán)境行政公益訴訟制度，則須在借鑒和參考之前分析制度設(shè)計背后的法理，論證其與我國實際情況的兼容性。目前我國關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟制度的法律尚不成熟，存在規(guī)定過于原則難以操作甚至規(guī)定缺失而造成法律空白的現(xiàn)象。而實踐中環(huán)境問題日益突出，法律不完備造成環(huán)境侵權(quán)案件難以得到適時的制止，環(huán)境權(quán)益難以得到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。為避免彎路，在符合本國國情的前提下借鑒美國、日本等域外國家的先進(jìn)制度則是有效方法之一。

（一）環(huán)境行政公益訴訟及前置程序概況

美國環(huán)境保護(hù)方面的立法以“公民訴訟條款”最為出名。美國訴前通知程序要求原告需要在對違法主體提起公民訴訟之前提前60日通知有可能成為被告的對象，至少經(jīng)過60天之后才能向法院提起訴訟。日本的“住民訴訟”制度為公民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了途徑。根據(jù)日本《地方自治法》和《行政事件訴訟法》的規(guī)定，只有當(dāng)監(jiān)察委不能提出有效的措施及時制止危害行為時，居民才得以以原告的身份提起訴訟。德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》對環(huán)保團(tuán)體提起訴訟的前提性規(guī)定中也表明，若環(huán)境團(tuán)體在參與程序中對有關(guān)問題不曾發(fā)表意見，則禁止其就該問題提起公益訴訟。很顯然，無論是作為英美法系代表的美國，還是作為大陸法系代表的德日等國，在環(huán)境行政公益訴訟這一新興領(lǐng)域，都在適格主體提起訴訟之前設(shè)置前置程序，不僅僅旨在防止濫訴行為的發(fā)生，更重要的是給予環(huán)保主管機關(guān)一次依法糾正違法行為的機會。

（二）前置程序的域外經(jīng)驗與借鑒

各國環(huán)境立法及司法實踐為了突出維護(hù)公共利益的宗旨，都對提起環(huán)境公益訴訟加以限制以防止濫訴行為。美國的訴前通知程序從減輕法院負(fù)擔(dān)和保護(hù)公益的雙重目的出發(fā)，將訴前通知程序作為環(huán)境行政公益訴訟提起之前的必經(jīng)程序，給予違法主體予以糾正違法行為的機會。德國環(huán)境訴訟的限制性條件說明公益訴訟是捍衛(wèi)環(huán)境利益的最后手段，環(huán)境團(tuán)體應(yīng)先在行政參與程序中尋求救濟(jì)解決環(huán)境問題。環(huán)保團(tuán)體公益訴訟的限制可以給政府履行環(huán)境職責(zé)提供緩沖期以及提高環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境領(lǐng)域的積極性和專業(yè)性。這種前置程序的設(shè)置都是為了在執(zhí)行環(huán)境立法的過程中更好地發(fā)揮行政權(quán)的主導(dǎo)地位。

環(huán)境行政公益訴訟前置程序涉及到公民權(quán)利或檢察權(quán)對行政權(quán)的制約，因此在實體和程序兩個方面細(xì)化規(guī)定，將對環(huán)境公益法律制度的良性開展有所裨益。美國的訴前通知程序不僅規(guī)定60日期限以避免環(huán)境一直處于受侵害的狀態(tài)，并且對于毒性污染物和緊急事件設(shè)置了例外的規(guī)定，可以不經(jīng)過通知程序，即可提起訴訟。我國可充分借鑒，在實體法層面，充實環(huán)境公益前置程序方面立法的同時注意與其他部門法的銜接;在程序法方面，通過對前置程序的不斷細(xì)化以保障其施行以達(dá)到前置程序設(shè)置的初衷。另外，公益訴訟制度的設(shè)計需充分考慮對行政權(quán)的尊重，畢竟檢察機關(guān)提起行政公益訴訟并非對行政權(quán)的替代，而只是政府在公益行政方面的一種補充。因此，我國可以結(jié)合我國行政能力強的優(yōu)勢優(yōu)化前置程序的設(shè)置，充分發(fā)揮行政機關(guān)的主動性，但同時也要完善訴訟制度以督促行政機關(guān)履行職責(zé)，共同致力于環(huán)境公共利益的保護(hù)。

三、設(shè)置訴訟前置程序的必要性

（一）行政規(guī)制缺乏內(nèi)部救濟(jì)機制

行政權(quán)規(guī)制的優(yōu)先性在行政訴訟中主要體現(xiàn)在行政機關(guān)內(nèi)部的自我救濟(jì)功能上，行政復(fù)議便是體現(xiàn)此種自我救濟(jì)功能最具代表性的一項制度。

行政權(quán)規(guī)制缺乏自我糾錯機制的弊端是顯而易見的。首先，對于行政權(quán)的維護(hù)運行來說，環(huán)境行政公益訴訟的最終目的在于“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機關(guān)競賽或令污染者難堪”[2]。固然是主管機關(guān)的行政違法或是行政不作為致使環(huán)境遭到損害，若主管機關(guān)愿意主動承擔(dān)責(zé)任、糾正錯誤，再通過訴訟程序來促使行政機關(guān)履行職責(zé)實屬多余。環(huán)境行政公益訴訟是一種手段，其目的在于糾正不合法的行政行為，以保障法律的正確實施。若只要環(huán)保主管部門怠于履職，就機械地通過訴訟程序?qū)で缶葷?jì)，未免使得環(huán)境行政公益訴訟的適用太過僵硬。這種本末倒置的做法不僅浪費司法資源，更易造成司法權(quán)對行政權(quán)不當(dāng)?shù)馗缮?，這是對行政權(quán)利不尊重的體現(xiàn)。另外，司法機關(guān)作為區(qū)別于政府和企業(yè)的環(huán)保第三方主體同樣具有維護(hù)環(huán)境公共利益的職能，這一新的角色要求司法行為在追求傳統(tǒng)法律效果以外還應(yīng)追求社會效果，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一[3]。通過法院居中裁判不僅糾正行政機關(guān)的違法行為，還能更加準(zhǔn)確地督促法律正確施行，其法律效果固然發(fā)揮到最大，但社會效果卻因程序的繁瑣和時間成本的增加而大打折扣。若行政機關(guān)通過自我糾錯機制則能大大縮短時間和節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，對于持續(xù)性遭受損害的公共利益來說，社會效果能夠得到最大程度地發(fā)揮。不同于行政訴訟，行政機關(guān)的自我糾錯機制不僅可以對已經(jīng)受到損害的公共利益進(jìn)行事后救濟(jì)，更能及時規(guī)范行政作為或糾正違法行政行為，預(yù)防環(huán)境遭受損害。第三，行政機關(guān)在司法機關(guān)的一紙裁判下被動糾正違法行為（或行政作為）和行政機關(guān)主動糾正錯誤這兩種行為的主觀目的和客觀施行方式雖然一致，但前者是在外力使得行政機關(guān)被動行為，不如后者因行政機關(guān)自發(fā)糾錯效率高，更可能會出現(xiàn)因司法機關(guān)不夠?qū)I(yè)而處理的不全面，導(dǎo)致諸多問題不能得到徹底解決。

（二）在環(huán)境公益維權(quán)背景下行政權(quán)的約束和維護(hù)之間尋求平衡

在環(huán)境公共利益保障領(lǐng)域，環(huán)保部門自然有其不可推脫的責(zé)任，因其工作性質(zhì)的專門性和人員技術(shù)等方面的專業(yè)性，無論在環(huán)境遭受侵害的事后救濟(jì)方面還是在預(yù)防環(huán)境受損方面，環(huán)境行政規(guī)制都應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先被考慮的地位。但現(xiàn)實中，因為缺乏行政相對人的啟動等原因，環(huán)保部門等行政主體的自我糾錯機制無法像行政復(fù)議那樣被運用于司法實踐中。在這種矛盾的情況下，在檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟前設(shè)置一道前置程序，不僅能最大發(fā)揮行政機關(guān)的自我糾錯功能，更能起到分流作用，省去不必要的司法資源。許多學(xué)者也認(rèn)為，在行政權(quán)的約束和維護(hù)之間尋求一種平衡是環(huán)境公益維權(quán)背景下亟待解決的問題，而以檢察機關(guān)提起檢察建議作為前置程序就是一種切實可行的方法?！案鲊荚趯ふ倚姓?quán)規(guī)制與維護(hù)的平衡。盡管訴訟主體和審查范圍在不斷擴大，這些國家也都規(guī)定行政公益訴訟必須要以法律有特別規(guī)定為前提，嚴(yán)格訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權(quán)，影響政府正常發(fā)揮作用。尤其是在普通民眾把維護(hù)公益作為義不容辭的公民義務(wù)，樂意采取訴訟行動進(jìn)行公益維權(quán)的背景下，尤其需要采取一些措施在行政權(quán)的規(guī)制和平衡之間尋求一種平衡”[4]，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟并非意味著司法權(quán)取代行政權(quán)，而須同時兼顧行政行為高效率的優(yōu)點，訴訟前置程序便是環(huán)境行政公益訴訟在公正與效率統(tǒng)一的實現(xiàn)[5]。

四、訴訟前置程序的價值功能

訴訟前置程序雖然只是環(huán)境行政公益訴訟的部分內(nèi)容，但其具有重要價值。于社會效益而言，訴訟前置程序使得一部分社會矛盾在非訟的形式下得以調(diào)和，避免了針鋒相對的互相推諉而引發(fā)的后續(xù)社會問題，有利于和諧社會的建立。另外，前置程序的設(shè)置將大量濫訴行為阻擋在門外，節(jié)約不必要的司法資源，有利于訴訟經(jīng)濟(jì)和提高司法效率。最重要的是能夠體現(xiàn)對行政權(quán)的尊重，發(fā)揮行政權(quán)力的自主性和能動性。

（一）前置程序是司法謙抑性的體現(xiàn)

司法作為人們社會生活中的最后一道防線，手中握有的權(quán)利為最終裁決權(quán)。因此，檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境公益問題的最后一道救濟(jì)程序。若此前沒有窮盡行政救濟(jì)，即在環(huán)保主管機關(guān)仍有可能更好地作為的情況下，其救濟(jì)的可能性也因司法的終局性而無法實現(xiàn)。前置程序所體現(xiàn)的司法謙抑性的另一方面，還在于非必要訴訟成本的降低。若損害發(fā)生后，有關(guān)責(zé)任主體已經(jīng)著手對其進(jìn)行處理或在檢察機關(guān)的建議下有處理問題的意思表示，則沒有必要再提起環(huán)境行政公益訴訟，因為公益訴訟提起的目的是減少、防止危害行為給公共利益造成的損失。

（二）前置程序是尊重行政自主權(quán)的體現(xiàn)

前置程序的設(shè)置不僅是給行政機關(guān)一次自我糾錯的機會，更是讓行政機關(guān)糾正錯誤最體面的一種方式。行政機關(guān)相比于檢察機構(gòu)在環(huán)境公共利益的保護(hù)工作上具有更專業(yè)、高效和主動等特點，而且當(dāng)公共利益遭受損害時的救濟(jì)措施也更具有優(yōu)勢。行政權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守職權(quán)法定原則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法，但由于行政權(quán)的廣泛性和復(fù)雜性，賦予其必要的自主權(quán)和自由裁量權(quán)必不可少。因此，訴前程序是在檢察機關(guān)的監(jiān)督下，保證行政權(quán)自主行使。從整體上來看，行政機關(guān)所行使的行政權(quán)是最高效的保護(hù)和救濟(jì)手段，因此，公共利益的保障依賴于行政權(quán)，而非司法權(quán)和檢察權(quán)。若在社會管理手段中將公益訴訟作為主要管理手段，其中的意義是將行政機關(guān)無法解決的糾紛轉(zhuǎn)移至法院，此時訴訟所需成本將會增加，實際有效性也難以體現(xiàn)[6]。另一方面，檢查建議方式更具柔性，行政機關(guān)具備自我糾錯功能，能夠避免行政機構(gòu)抵觸檢查監(jiān)督，對于社會主義和諧社會的構(gòu)建更具可行性。

（三）前置程序有利于完善檢察監(jiān)督方式

檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)利是由憲法賦予的，大致包括訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督三個方面。檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督的方式也由最初單一的抗訴形式演化為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多種形式。訴前程序的設(shè)置能夠有效促進(jìn)檢查監(jiān)督力度的提高，與此同時能夠充分體現(xiàn)司法資源利用的合理性[7]。

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（責(zé)任編輯：張彤彤 藍(lán)亮）