吳永剛

創(chuàng)新人大工作方式、提升人大工作實效不僅是新時代發(fā)展的需要，更是社會主義民主建設(shè)的現(xiàn)實要求。黨的十九大報告指出：“更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)?！编l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作為最基層的權(quán)力機關(guān)，“是踐行人民代表大會制度的‘最后一公里”[1]。作為基層廣大人民群眾實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)力機關(guān)，其作用的發(fā)揮在很大程度上要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實效的提升。

一、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實效意義重大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是基層民主建設(shè)關(guān)鍵一環(huán)中的關(guān)鍵群體，其履職實效的高低直接關(guān)乎社會主義民主政治的優(yōu)勢和特點能否充分發(fā)揮出來，關(guān)乎新時代中國特色社會主義民主政治建設(shè)的方向和成效，新時代提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實效具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）從政治文明維度看，直接關(guān)乎基層民主建設(shè)的成效

“人民代表大會制度發(fā)展和完善的程度，是衡量中國特色社會主義民主政治發(fā)展水平的重要尺度。”[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為人大制度體系的重要組成部分，在基層民主建設(shè)中發(fā)揮著獨特的基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是黨和國家聯(lián)系基層廣大人民群眾的橋梁和紐帶，其履職實效直接關(guān)乎基層民主建設(shè)的成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國最基層的權(quán)力機關(guān)，在保證人民群眾依法實行和享有的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等各項權(quán)利方面發(fā)揮著不可替代的作用。社會主義民主的廣泛性和真實性最終要在基層民眾當家作主權(quán)利的實現(xiàn)上來體現(xiàn)，最終要靠人大代表切實有效的工作來落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是基層民眾利益的直接代表者和維護者，其履職實效直接決定了基層民眾利益能否得到切實的維護和實現(xiàn)。新時代建設(shè)高度的社會主義政治文明，應(yīng)從提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實效入手。

（二）從鄉(xiāng)村振興維度看，有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的七大戰(zhàn)略之一，這一戰(zhàn)略的實施將事關(guān)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅需要黨和國家的政策支持、資金投入、人才支撐、產(chǎn)業(yè)扶持等，而且更需要激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性和主動性，必須要匯聚社會的磅礴之力助推鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層的權(quán)力機關(guān)，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一關(guān)鍵主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表將在建言獻策、凝聚力量、調(diào)動農(nóng)民積極性等方面發(fā)揮重要的作用。鄉(xiāng)村振興事關(guān)每一個農(nóng)民的切身利益和國家的發(fā)展大局，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施既需要國家的全局性規(guī)劃，同時也需要具體的實施方案。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村一級的情況千差萬別，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要結(jié)合每一村的實際情況，匯聚群眾的智慧、群策群力，才能有效地推動鄉(xiāng)村的振興和發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多數(shù)都是當?shù)氐摹熬⒎肿印?，在基層百姓心目中的地位較高，其卓越有效的工作對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實落細至關(guān)重要。

（三）從依法治國維度看，有利于夯實人民的主體地位

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，是新時代人大工作實踐創(chuàng)新的根本遵循。支持和保證人民實現(xiàn)當家作主，確保人民當家作主的權(quán)利落實到治國理政的方方面面，是推進依法治國戰(zhàn)略的根本目的?！胺ㄖ谓ㄔO(shè)要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民?！盵3]堅持以人民為中心的發(fā)展觀，必須要在國家治理體系中確立人民的主體地位，堅持人民的主體地位，是新時代推進全面依法治國的一項基本原則。人民群眾意志能否上升為國家意志，關(guān)鍵在于人大代表能否依法有效地履行職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在基層維護人民主體地位方面發(fā)揮著不可替代的作用，通過依法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、依法參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項審議、依法開展執(zhí)法檢查等工作，有效地維護基層人民群眾的切實利益，把堅持人民主體地位的治國理政理念貫徹落實到最基層。

二、新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職中存在的突出問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在推進基層民主法制建設(shè)、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、助推鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮了巨大作用。然而，由于眾多主客觀因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職中存在著一些較為突出的問題，嚴重地影響到了人大工作的效率和質(zhì)量。新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職中存在的突出問題主要集中在以下幾個方面。

（一）履職責(zé)任意識不強，監(jiān)督流于形式

我國是社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中具有最高權(quán)威性，“但現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的權(quán)威性并未完全樹立，時有被監(jiān)督對象敷衍應(yīng)付的情況”[4]。造成這一現(xiàn)實困境的原因是多方面的，既有法律制度設(shè)計方面的因素，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職責(zé)任意識不強密切相關(guān)。強烈的責(zé)任意識是人大監(jiān)督取得較好效果的前提和基礎(chǔ)，然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大多數(shù)都是兼職，有的認為當選為人大代表僅僅是一種榮耀，而忽視了人大代表本身所肩負的責(zé)任和義務(wù)。“現(xiàn)實中，那些分管黨委、政府部門工作的人大主席、副主席等往往是黨委、政府的副職，造成了既當裁判員又當運動員?！盵5]“雙重身份”進一步弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職責(zé)任意識，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對同級政府監(jiān)督往往成為一種形式。

（二）代表履職能力不強，表決流于形式

表決權(quán)是法律賦予人大代表的一項重要權(quán)利，表決作為人大代表的法律行為，在代表人民參加行使管理國家權(quán)利中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。表決不僅僅是人大代表的個人行為，既需要尊重本選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求，同時也要從全體人民的利益出發(fā)考慮問題。這對人大代表的履職能力提出了較高的要求。表決是人大代表基于認真審議列入會議議程的有關(guān)議案和報告的基礎(chǔ)上而做出的一種法律行為，人大代表本身的履職能力對行使法定的表決權(quán)極為重要。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的總體情況來看，文化水平普遍不高、主動學(xué)習(xí)的意識較為淡薄，尤其是在審議鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財政預(yù)算、發(fā)展規(guī)劃等過程中表現(xiàn)出力不從心，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在表決時往往隨大流，使得表決行為蛻變?yōu)椤白哌^程”。

（三）代表聯(lián)系群眾不夠，議案淪為空談

人大代表依法享有提出議案權(quán)，提出議案是人大代表履行代表職責(zé)、代表人民參與管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)的重要方式，議案質(zhì)量的高低對于新時代堅持和完善人民代表大會制度具有重要作用。議案在當前我國政治生活中的作用越來越突出，成為全社會關(guān)注的焦點。“近年來，人大代表提出的議案和建議的數(shù)量在不斷增加，但總體上質(zhì)量較低，代表履行職責(zé)狀況尚未達到法定要求。”[6]一個高質(zhì)量的議案不僅在形式上較為規(guī)范，而且在內(nèi)容上能夠針對現(xiàn)實問題提出有效的解放辦法，一個高質(zhì)量議案的產(chǎn)生必定是建立在人大代表深入生活、深入群眾的基礎(chǔ)上。當前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表深入基層不夠，主動聯(lián)系選民的積極性不夠。由于對社情民意了解不夠，提出的議案與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系不大，提出的建議也缺乏針對性和操作性。當議案一旦淪為空談，廣大村民的心聲將很難被基層權(quán)力機關(guān)“聽見”，議案也就是失去了它本身應(yīng)該具有的價值。

（四）對代表履職監(jiān)管不夠，履職效果難以保證

加強和創(chuàng)新人大代表履職監(jiān)管機制，是新時代堅持和發(fā)展人民代表大會制度的現(xiàn)實需要。每一級人大代表“都要忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權(quán)力”[7]。雖然我國的憲法、代表法及選舉法等對人大代表的履職要求及監(jiān)督途徑和方式都有明確的規(guī)定，然而由于監(jiān)管機制不健全、監(jiān)管主體責(zé)任意識不強、監(jiān)管方法滯后等原因的存在，造成人大代表履職效果在很大程度上完全取決于自己的主觀能動性，這一現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中表現(xiàn)的尤為突出。由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的考核缺乏硬性指標，再加之廣大村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表監(jiān)督意識不強，使得以村干部和企業(yè)負責(zé)人為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職過程中往往敷衍了事?！案珊酶蓧摹蔽词艿綉?yīng)有的獎勵或懲罰，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職過程中“選擇性”開展工作，履職效果難以得到保證。

三、新時代提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實效的路徑

新時代堅持和發(fā)展人民代表大會制度，必須要切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職實效。

（一）堅持和完善黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)

“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會制度的本質(zhì)特征和最大優(yōu)勢，也是實踐人民代表大會制度、做好人大工作的根本保證和關(guān)鍵所在?！盵8]提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實效，必須要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與同級黨委之間的關(guān)系，堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)是同級人大代表履職必須要堅持的基本原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的中心工作發(fā)揮作用。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是現(xiàn)階段黨和國家在農(nóng)村的中心工作之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要在維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級及經(jīng)濟社會發(fā)展等方面做出應(yīng)有的貢獻，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職是否有實效的關(guān)鍵之所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表依法履職創(chuàng)造良好的外部條件和制度保障，要發(fā)揮縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職營造良好的輿論環(huán)境，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的高度重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表只有在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，才能堅持正確的政治方向，才能使自己的履職產(chǎn)生巨大的實際效益。顯然，堅持和完善黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職取得實效的根本前提。堅持和加強黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，與重視和尊重人大工作并不矛盾，其本身就是重視人大代表履職實效的重要體現(xiàn)。

（二）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職監(jiān)管機制

健全的監(jiān)管機制是人大代表履職實效得以提升的基本保障，“提升人大代表履職實效需要進一步健全相應(yīng)的機制，主要包括保障機制、培訓(xùn)機制、激勵機制和約束機制”[9]。通過健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職監(jiān)管機制，加大考評監(jiān)督的力度、細化考核指標，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職責(zé)任感的提升。當前，應(yīng)當從以下幾個方面入手。第一，要著力完善選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的監(jiān)督機制，憲法及代表法對人大代表要接受選民的監(jiān)督有著明確規(guī)定，然而由于監(jiān)督機制的不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表很少主動地向選民告知履職情況，信息的不對等性使得選民很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職情況進行監(jiān)督。第二，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的考核機制及退出機制，比如，重慶市江北區(qū)探索和摸索出的人大代表履職積分公示制，有效對人大代表履職進行實時監(jiān)管。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表考核的主體及指標內(nèi)容，并利用新媒體技術(shù)建構(gòu)起科學(xué)的監(jiān)管途徑體系。另外，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的退出機制，對于一些履職不稱職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要依照法規(guī)進行監(jiān)督，規(guī)范罷免程序及代表本人主動退出流程。第三，要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主動聯(lián)系選民的機制，嚴格要求人大代表走訪選民和召開座談會的次數(shù)、流程等，要利用自媒體拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表向選民述職的渠道和方式，為雙方互聯(lián)互通搭建平臺。

（三）切實加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度

“人大代表履職效果源于觀念的更新和素質(zhì)的提高?！盵10]能力不足是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職實效普遍不高的一個重要因素。新時代對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提出了新的任務(wù)和更高的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力不足嚴重地制約和影響著新時代基層人大工作的創(chuàng)新發(fā)展。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，乃是當前提升其履職實效的重要途徑。第一，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參加學(xué)習(xí)及培訓(xùn)的相關(guān)制度，要在人力和物力上予以保障，堅決摒棄學(xué)習(xí)和培訓(xùn)“走過場”，要將參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的成績及表現(xiàn)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的考核指標體系中。第二，搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職經(jīng)驗的交流平臺，要利用自媒體等網(wǎng)絡(luò)通信手段拓展學(xué)習(xí)的渠道和形式。比如，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大公眾號和微信群為基點，打造靈活多樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺。第三，堅持理論學(xué)習(xí)和實務(wù)培訓(xùn)并重的原則，理論學(xué)習(xí)不僅要系統(tǒng)學(xué)習(xí)人大理論，而且還要注重縣情及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況的學(xué)習(xí)和了解。理論學(xué)習(xí)要在學(xué)懂弄通上下功夫。實務(wù)培訓(xùn)要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對具體工作程序的理解和掌握，要著力破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在履職中遇到的現(xiàn)實困惑及瓶頸。

注釋：

[1]本刊編輯室：《新時代人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大當有新作為》，載《時代主人》2018年第7期。

[2]張衍霞、王延超：《當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨的問題及對策研究——基于對山東省 17 市 104 位鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委書記的訪談》，載《理論學(xué)刊》2018年第4期。

[3]習(xí)近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，網(wǎng)址：http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/0215/c64094-30704130.html.

[4]邱偉化：《淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作監(jiān)督的弱》，載《人大研究》2014年第11期。

[5]李祿?。骸懂斍拔覈l(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨的困境及其解決策略》，載《四川省社會主義學(xué)院學(xué)報 》2015年第4期。

[6]吳玉英：《簡論依法改進人大代表議案之提出與處理》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報》2006年第6期。

[7]習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立 60 周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月6日第2版。

[8]田洪?。骸度嗣翊泶髸贫鹊膬?nèi)在邏輯》，載《前線》2019年第4期。

[9]林蕾：《論人大代表履職實效的提升》，載《漢江師范學(xué)院學(xué)報》2019年第4期。

[10]王躍福：《人大代表履職效果源于觀念的更新和素質(zhì)的提高》，載《新疆人大》2018年第6期。

（作者系陜西中醫(yī)藥大學(xué)講師、博士）