靳國強(qiáng)

摘 要：土地整治規(guī)劃的編制質(zhì)量，直接影響土地整治工作的實施效果，對于保護(hù)耕地資源、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。分析了土地整治規(guī)劃編制的影響因素，圍繞構(gòu)建多目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略、健全多維度制度體系、推進(jìn)土地復(fù)墾規(guī)劃重構(gòu)、創(chuàng)新現(xiàn)代化服務(wù)體系4個層面，探討了土地整治規(guī)劃編制的創(chuàng)新思路，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地整治規(guī)劃;規(guī)劃編制;目標(biāo)導(dǎo)向;土地復(fù)墾

文章編號：1004-7026（2019）06-0006-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F301.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

據(jù)國家發(fā)改委公布的《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020）》顯示，“十二五”以來全國整治農(nóng)用地達(dá)0.35億hm2，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.26億hm2、補(bǔ)充耕地184.4萬hm2，復(fù)墾歷史遺留廢地62.4萬hm2。當(dāng)前，我國已步入全面建成小康社會的決勝階段，更應(yīng)加強(qiáng)對土地整治規(guī)劃編制思路的創(chuàng)新，推動土地整治事業(yè)的長效發(fā)展。

1? 土地整治規(guī)劃編制的影響因素分析

1.1? 制度框架

完備的制度框架，是土地整治規(guī)劃編制的核心切入點與硬性保障，若部分地區(qū)在編制土地整治規(guī)劃過程中缺乏相應(yīng)制度作為支撐，將很大程度上削弱規(guī)劃編制的完整性與可執(zhí)行性，加大后續(xù)土地整治工作存在的問題隱患。同時，我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在一定的模糊性，例如土地產(chǎn)權(quán)界限未得到有效厘清、群眾監(jiān)督權(quán)缺失等，可能引發(fā)盲目擴(kuò)大用地規(guī)模、土地資源浪費等問題，致使土地利用效率低下，甚至還會引起民眾與政府間的矛盾沖突。

1.2? 區(qū)域特性

在編制土地整治規(guī)劃過程中，需要切實考慮到區(qū)域特性與地域差別，然而當(dāng)前我國仍存在部分地區(qū)缺乏明確規(guī)劃定位，土地整治規(guī)劃中并未體現(xiàn)出規(guī)劃目的、意義與自然現(xiàn)象性，使土地整治規(guī)劃的適應(yīng)性與可行性顯著降低，加大了具體執(zhí)行過程中的阻礙。

1.3? 規(guī)劃定位

在編制土地整治規(guī)劃時，還要求切合國家最新頒布的政策與新形勢發(fā)展需要，若仍秉持舊有思想觀念編制規(guī)劃，將動搖規(guī)劃編制定位，難以為后續(xù)實踐工作提供可靠指導(dǎo)，弱化了土地整治規(guī)劃的實效性。

1.4? 數(shù)據(jù)支持

在編制土地整治規(guī)劃的過程中，涉及到大量數(shù)據(jù)信息，用以反映出單位區(qū)域范圍內(nèi)的土地整治規(guī)劃歷史發(fā)展、土地使用實際情況及土地整治規(guī)劃目標(biāo)，確保提高土地整治規(guī)劃的現(xiàn)實應(yīng)用價值。如果缺乏完整準(zhǔn)確、實時更新的數(shù)據(jù)信息，缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系，信息數(shù)據(jù)分析方法滯后、評價手段單一，未將社會、生態(tài)效益納入到數(shù)據(jù)考量范疇之中，將降低規(guī)劃編制的可靠性，不利于土地整治行動的順利開展[1]。

2? 土地整治規(guī)劃編制的創(chuàng)新思路

2.1? 構(gòu)建多目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略，分層落實規(guī)劃編制

要想切實結(jié)合當(dāng)前新常態(tài)、新要求，實現(xiàn)土地整治規(guī)劃編制的有效創(chuàng)新，首要前提便是更新舊有編制方法，依托多目標(biāo)導(dǎo)向戰(zhàn)略，實現(xiàn)具體規(guī)劃目標(biāo)的統(tǒng)一構(gòu)建與分層次落實，真正形成完備的綜合規(guī)劃體系。

首先，從國土空間整治規(guī)劃入手，在整體層面上實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)同規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上結(jié)合不同區(qū)域差異，落實專項整治規(guī)劃，嚴(yán)格依據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向原則推進(jìn)規(guī)劃的編制與落實，針對不同層次的整治目標(biāo)落實與之配套的整治方法、制度體系等，進(jìn)一步推動區(qū)域范圍內(nèi)土地資源利用的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“三生空間優(yōu)化”的主體目標(biāo)。

其次，從農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃入手，以建設(shè)生態(tài)良田為耕地規(guī)劃目標(biāo)，著力延伸農(nóng)田的復(fù)合功能，推進(jìn)耕地質(zhì)量保護(hù)行動，并完善農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建全新的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

再次，從低效建設(shè)用地整治規(guī)劃入手，以“破‘兩難促‘雙?！弊鳛橐?guī)劃導(dǎo)向，充分利用政府頒布的城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策，構(gòu)建整治規(guī)劃平臺，大力推進(jìn)節(jié)地型建筑、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

最后，從生態(tài)整治規(guī)劃入手，應(yīng)以“共生文化”與“生態(tài)文明”觀作為指導(dǎo)綱領(lǐng)，加強(qiáng)生態(tài)線、保障線等要素的設(shè)置，在區(qū)域范圍內(nèi)推進(jìn)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好地提高土地整治規(guī)劃編制工作的景觀生態(tài)價值。

2.2? 健全多維度制度體系，切實保障公民權(quán)益

在制度體系建設(shè)層面進(jìn)行創(chuàng)新，一方面，應(yīng)推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新，為農(nóng)民享有土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)、土地收益權(quán)等創(chuàng)設(shè)合法保障，依托法規(guī)制度推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場的標(biāo)準(zhǔn)化、法制化建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推出土地使用權(quán)股份化等經(jīng)營模式，明確土地權(quán)屬、土地利益分配等規(guī)定，更好地調(diào)動廣大農(nóng)民群眾建設(shè)生態(tài)良田的積極性，構(gòu)建長效的農(nóng)民利益驅(qū)動機(jī)制。另一方面，還應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃視角入手，開展城鄉(xiāng)戶籍制度、公共福利制度的改革，將工作重心投入到農(nóng)村社會保障體系的建立健全層面，切實解決農(nóng)民就業(yè)、安置等問題，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的均衡化建設(shè)發(fā)展。

2.3? 推進(jìn)土地復(fù)墾規(guī)劃重構(gòu)，妥善確定復(fù)墾目標(biāo)

土地復(fù)墾規(guī)劃作為土地整治規(guī)劃中的要素之一，在其規(guī)劃編制與工作推進(jìn)過程中存在多項爭議問題，如損毀土地基數(shù)界定不明、復(fù)墾對象概念差異性、復(fù)墾土地的屬性與權(quán)責(zé)、復(fù)墾時間、復(fù)墾潛力評價等，加大了土地復(fù)墾規(guī)劃編制的不確定性?；诖?，應(yīng)當(dāng)著力推進(jìn)土地復(fù)墾規(guī)劃的重構(gòu)與創(chuàng)新，從復(fù)墾目標(biāo)的確定環(huán)節(jié)入手進(jìn)行改進(jìn)，提高數(shù)據(jù)來源的精確度，促進(jìn)工作的進(jìn)行。

以山西省為例，在確定復(fù)墾目標(biāo)時應(yīng)主要考量以下幾種因素：一是綜合考慮與省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng)的用地要求，實現(xiàn)山西省用地需求與土地高利用率目標(biāo)的兼顧。二是依據(jù)省際整體復(fù)墾規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，保障與同級用地規(guī)劃得到有效銜接。三是密切結(jié)合全國整體土地整治規(guī)劃，兼顧山西省采礦用地改革、工礦廢棄地復(fù)墾改革試點的建設(shè)要求，保障目標(biāo)貼合區(qū)域范圍內(nèi)損毀土地的復(fù)墾潛力。四是協(xié)調(diào)區(qū)域投資能力因素，以此規(guī)劃土地整治規(guī)模、時序與布局。五是考慮到生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則，確保土地整治工作符合土地生態(tài)閾限、環(huán)境允許限度、生態(tài)功能等，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)效應(yīng)的兼顧[2]。

2.4? 創(chuàng)新現(xiàn)代化服務(wù)體系，深化土地整治智力支持

土地整治規(guī)劃編制的創(chuàng)新還應(yīng)與時代發(fā)展需求掛鉤，借助科技手段、信息技術(shù)與人才力量構(gòu)建現(xiàn)代化土地整治服務(wù)體系，為土地整治工作提供智力支持。

首先，從文化層面入手，拓寬土地整治規(guī)劃編制的理論基礎(chǔ)范疇，在原有土地利用轉(zhuǎn)型理念的基礎(chǔ)上，融入生態(tài)景觀建設(shè)、社會協(xié)同治理等學(xué)科知識體系，強(qiáng)化土地整治規(guī)劃的文化韌性。

其次，從技術(shù)層面入手，著力推動土地整治技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，引入新型土壤環(huán)境修復(fù)、水體污染治理、農(nóng)田地力提升等技術(shù)手段，推動技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)升級，更好地為土地整治工作效率的提高創(chuàng)設(shè)保障。

最后，從人才層面入手，推進(jìn)土地整治專業(yè)學(xué)科建設(shè)，為土地整治工作拓寬人才培養(yǎng)與輸送渠道，構(gòu)建產(chǎn)、學(xué)、研一體化示范基地，強(qiáng)化知識人才的實踐技能，進(jìn)一步依托智力支持，為土地治理行業(yè)轉(zhuǎn)型提供長效驅(qū)動力，推動綜合治理模式的發(fā)展。

3? 結(jié)束語

我國應(yīng)當(dāng)面對新形勢、新要求，創(chuàng)新土地整治規(guī)劃的編制理念，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、依法治國與生態(tài)文明建設(shè)的全面發(fā)展，更好地實現(xiàn)土地整治規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)一步使土地整治效益得以全面發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

[1]湯懷志，梁夢茵，范金梅，等.我國土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程、趨勢與反思[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，17（6）：52-59.

[2]李文波.湖北省生態(tài)土地整治項目規(guī)劃理念和思路分析——以廣水市2016年楊寨鎮(zhèn)生態(tài)土地整治試點項目為例[J].?安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2018，46（16）：196-199.