(山東財經(jīng)大學財政稅務學院，山東 濟南 250014)

一、引言及文獻述評

1986年公布的《中華人民共和國土地管理法》是土地財政制度建立的主要標志。土地財政是指地方政府利用土地壟斷權，通過土地征收將農(nóng)村土地由準國家所有轉變?yōu)槌鞘姓?，再對土地“三通一平”后在土地公開出讓市場以“招拍掛”方式獲取高額土地出讓收益，并成立投融資平臺進行土地抵押融資的一系列財政收支活動和利益分配關系。土地財政規(guī)模，一直處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，并未出現(xiàn)急劇增長和大范圍的波動，然而在此之后，土地財政收入增長的速度逐漸加快，其總量規(guī)模和波動性也越來越大。直觀來看，土地財政收入占GDP的比重由1988年的0.14%上升到2018年的10.01%，2017年，土地出讓收入占地方財政收入比重達60%左右，地方政府對土地財政的高度依賴可見一斑。由于地方政府獲得的土地出讓收入幾乎不與中央政府進行分享，地方政府愈發(fā)青睞土地出讓收入。

雖然土地財政為城市基礎設施建設提供了雄厚的資金支撐[1]，并拉動生產(chǎn)性投資增加和經(jīng)濟快速增長[2]，但也產(chǎn)生了一系列負面效應：房價持續(xù)上漲[3]、土地違法和政企合謀[4-5]、地方政府債務風險溢出[6]以及經(jīng)濟發(fā)展不確定性增加[7]，甚至抑制了城市生產(chǎn)率和經(jīng)濟增長績效提高[8-9]，土地財政的動態(tài)加速器機制還能較好地解釋中國經(jīng)濟波動的典型事實[10]。由此看來，防范系統(tǒng)性金融風險、完善政府間財政關系以及實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展必須使土地財政規(guī)模控制在適度范圍之內，防止其大起大落。那么，既然土地財政存在如此多的負面效應，是什么原因導致土地財政規(guī)模持續(xù)擴張？以至于在其負面效應外溢的現(xiàn)實情形下，土地財政竟呈現(xiàn)出慣性增長的“棘輪效應”特征和全域式擴張的獨特現(xiàn)象。

圖1 1988—2017年全國地方政府土地財政收入和預算內財政缺口變化情況 注：地方政府財政壓力指標的計算公式為(一般公共預算支出—一般公共預算收入)/一般公共預算收入。資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》、財政部官方網(wǎng)站。

對土地財政持續(xù)擴張原因的解釋是一個理論和現(xiàn)實難題，鎖定真正的根源是控制地方政府過度出讓土地行為的關鍵。1994年，以財權上收為特征的分稅制改革導致地方政府面臨財政壓力，這使得地方政府不得不更多地依賴轉移支付收入和預算外收入(1)2007年，國土資源部發(fā)布《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》：從2007年1月1日起，將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，實行"收支兩條線"管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排。，如圖1所示，1994年以后地方財政壓力急劇上升。“財政壓力假說”在此背景下應運而生，該假說著眼于分析地方政府財政壓力與土地財政行為的關系，尤其是分稅制改革對地方財政平衡造成的制度沖擊[11]，該假說認為，土地財政是地方政府事權與財權不相匹配的制度約束下的無奈之舉。譬如，張青和胡凱(2009)[12]通過構建地方政府行為動機的機理模型，嘗試剖析現(xiàn)行財政預算約束和土地管理制度下，地方政府效用最大化的財政收入選擇路徑。研究發(fā)現(xiàn)，相較于物業(yè)稅收入，地方政府更偏好于土地出讓收入或土地抵押融資；同時，分稅制改革導致的地方財政缺口使得地方政府不得不依賴土地出讓收入來維持財政平衡。然而，文中卻并未就財政壓力對土地財政的影響進行實證分析。周飛舟(2010)[13]基于城市擴張、土地開發(fā)與土地財政的作用機制視角，認為分稅制改革導致的央地政府間財政關系的變化決定了地方政府的行為模式，地方政府為了增加財政收入、改善財政供給人員和政府部門的運轉條件，會擴大土地開發(fā)和基建規(guī)模。但該文實證分析的缺乏使得研究結果停留在理論層面。進一步地，盧洪友等(2011)[14]剖析了財政分權與土地財政的內在關系，實證檢驗了地方政府實施土地財政行為的深層次原因。他們認為，地方政府不具備與事權相匹配的稅權，且缺乏中央的縱向轉移支付，土地財政行為是現(xiàn)行財政分權體制下地方政府的“無奈之舉”。他們還通過構建人均實際財力缺口來表征地方政府的真實財政壓力，發(fā)現(xiàn)土地財政有效地縮小了人均實際財力缺口，并促進了公共服務供給水平的提高，從而為“財政壓力假說”提供了較為充分的經(jīng)驗證據(jù)的支持。

然而，“財政壓力假說”看似對地方政府實施土地財政行為進行了合理解釋，但該假說存在典型的與客觀事實的相悖之處。尤其是，雖然財政壓力與土地財政呈現(xiàn)出一定的相關性，但這種相關關系并不明顯，特別在1988—1998年期間，雖然地方財政壓力由于分稅制改革的沖擊發(fā)生了劇烈的變化，但土地財政規(guī)模仍保持了相對穩(wěn)定的狀態(tài)(詳見圖1)，同時考慮中央政府對地方政府大量的轉移支付和稅收返還，分稅制改革并未導致基層財政面臨壓力[15]。具體來說，有四點特征事實亟待解釋。首先，雖然分稅制改革導致地方政府在財政收入的初次分配中份額減少，但在其再分配中的份額并未降低甚至有所上升；其次，地方政府出讓工業(yè)倉儲用地的面積較大收入?yún)s較少，商服用地和住宅用地則恰好相反，這不符合為緩解財政壓力而出讓土地的基本經(jīng)濟邏輯；再次，土地出讓收入并未用于造成財政壓力的支出項目，而是大多用于城市基礎設施建設，表明土地財政很大程度上源于地方政府的投資沖動；最后，如前文所述，土地財政規(guī)模急劇增長大致出現(xiàn)在2003年以后，而分稅制改革發(fā)生于1994年，那么按照“財政壓力假說”的邏輯，1994—2003年期間地方政府也應當面臨財政壓力，但為何在此期間土地財政沒能快速增長呢？以上典型事實可以初步駁斥“財政壓力假說”，但本文并非完全否定財政壓力對土地財政的影響，換言之，預算內財政缺口只能在一段時間內解釋土地財政增長[16]，還須尋找其深層次的體制根源。

既然財政壓力并不能完全解釋土地財政快速增長的事實，到底是什么因素推動著土地財政持續(xù)快速擴張？準確地回答這個問題有利于約束地方政府的土地出讓行為及規(guī)避其引致的負面溢出效應。值得關注的是，一方面，中國城鄉(xiāng)土地所有權具有明顯的二元特征[17](2)《中華人民共和國土地法》(以下簡稱《土地法》)規(guī)定，農(nóng)村土地屬于村民集體所有。但法律事實上未規(guī)定村作為所有者的應有權利——農(nóng)民和村集體不持有任何土地所有權的法律文件來證明其土地所有者身份?！锻恋胤ā芬?guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。但由于中央政府為此需要付出高昂的控制成本，在實踐中國家土地所有權異化為土地歸城市政府所有。，這為城市政府憑借對土地級差地租的絕對壟斷“以地生財”創(chuàng)造了制度條件(3)《土地法》規(guī)定：國有土地所有權由國務院行使，具體實現(xiàn)路徑是各地自然資源局通過授權的方式對土地使用權進行劃撥和批租。；另一方面，中國垂直集中的官員管理模式使得土地出讓的決策權最終集中于地方政府官員，尤其是領導官員，而地方官員具有“經(jīng)濟政治人”屬性[18]，側重經(jīng)濟增長的官員考核體系為地方官員出讓土地創(chuàng)造了政治晉升激勵，官員在地方政府實施土地財政行為的作用不可忽視，這被稱為“晉升激勵假說”[19-20]。該假說認為，財政分權和行政集權體制催生了地方官員的土地出讓行為，周黎安(2007)[21]將“晉升錦標賽”作為上級政府對下級政府的一種行政治理模式，將GDP增長率等可量化的指標作為決定地方官員是否升遷的考核標準，這種官員晉升模式使得地方官員僅重視GDP增長率等考核指標，而地方政府壟斷土地供給的管理體制為其利用土地出讓收入進行基礎設施建設和拉動經(jīng)濟增長創(chuàng)造了制度條件，并形成“土地財政→經(jīng)濟增長→獲得晉升”的正反饋機制，即內生出維持晉升激勵機制的積極因素，使土地財政規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)擴大的累積特征。梁若冰(2009)[4]進一步探究了晉升激勵、部門利益與土地違法的關系，發(fā)現(xiàn)地方政府通過直接或間接的土地違法可將農(nóng)地轉化為工商業(yè)用途以實現(xiàn)經(jīng)濟增長，使自身在政治晉升中獲得相對優(yōu)勢。黃少安等(2012)[22]認為，現(xiàn)行財政體制、官員短期行為及政績考核體系不合理等因素使地方政府熱衷于土地財政和房地產(chǎn)開發(fā)。為了邏輯一致性地揭示晉升激勵與土地財政之間的作用機理，李勇剛等(2013)[23]構建了一個簡單的數(shù)理模型，并使用面板聯(lián)立方程進行了實證檢驗，發(fā)現(xiàn)晉升激勵和土地財政存在正向的互動關系，且晉升激勵對土地財政的影響要更大。進一步地，李郇等(2013)[16]使用能充分刻畫地方政府之間策略互動特征的時空動態(tài)面板空間計量模型，探究了推動土地財政增長的地方政府策略性行為及其驅動因素，發(fā)現(xiàn)土地財政增長存在橫向競爭的策略互動和慣性依賴特征，進一步表明“財政壓力假說”不能完全解釋土地財政的產(chǎn)生與持續(xù)擴張。

由此可見，已有文獻或著眼于分析財政壓力與土地財政的關系，或側重于分析官員晉升激勵與土地財政的關系，尚缺乏一個統(tǒng)一的分析框架對三者進行整合分析和綜合考量，而官員晉升激勵和財政壓力對土地財政可能均存在影響；其次，已有文獻或集中于理論機制的刻畫，將土地財政的制度背景和官員“經(jīng)濟政治人”屬性納入地方政府土地出讓動機的理論框架[24]，或著眼于實證檢驗財政壓力是否是土地財政產(chǎn)生的根源[14]，而未能將理論機制識別與經(jīng)驗分析過程有機結合，即使如李勇剛等(2013)[23]通過構建數(shù)理模型和使用聯(lián)立方程進行了綜合考量，但其數(shù)理模型未能識別地方政府土地出讓策略選擇的真實機制，實證分析亦未能妥善地處置土地財政等變量的內生性問題和聯(lián)立方程偏差，其研究方法有待進一步完善；再次，傳統(tǒng)面板數(shù)據(jù)的估計方法忽視了地方政府之間土地財政行為橫向模仿的策略互動特征，進而難以準確揭示不同地區(qū)之間土地財政行為互相影響的真實作用機制，雖然李郇等(2013)[16]在該領域作了較為豐富的研究，但他們僅關注土地財政的空間特征和時間趨勢，而未將官員晉升激勵納入其中；最后，盡管“晉升激勵假說”較為符合中國行政集權的政府管理體制和多數(shù)官員“經(jīng)濟政治人”屬性，但因晉升激勵效應難以量化而使該假說缺少經(jīng)驗證據(jù)的支持。

有鑒于此，本文嘗試在“官僚政治模型”的基礎上構建“中央—地方—居民”三部門博弈下地方政府土地出讓行為的決策機理模型，并使用固定效應和系統(tǒng)GMM分別估計以土地財政為被解釋變量的靜態(tài)和動態(tài)的空間滯后模型，通過將理論模型和計量模型的有機結合，邏輯一致性地揭示官員晉升激勵和財政壓力對土地財政的影響機制及數(shù)量特征，既能將官員晉升激勵、財政壓力及土地財政行為納入統(tǒng)一的理論分析框架，又有效克服了土地財政的內生性以及可能存在的因果關系識別偏差，還能完整地刻畫地方政府之間土地財政行為互動的真實反應機制。相較于之前的研究，本文可能存在以下邊際貢獻。

(1)在研究視角上，將地方政府財政壓力、官員晉升激勵與土地財政行為置于統(tǒng)一的理論分析框架，克服了以往研究僅側重于某一土地財政影響變量的狹隘性，拓展了傳統(tǒng)文獻的研究視角。(2)在研究方法上，借鑒“官僚政治模型”構建了“中央—地方—居民”三部門博弈下地方政府土地出讓的決策機理模型，識別出財政分權和行政集權體制下地方官員出讓土地的利己動機和策略選擇機制，同時使用固定效應和系統(tǒng)GMM分別估計靜態(tài)和動態(tài)的空間滯后模型，完整地刻畫地方政府之間土地財政行為的策略互動特征以及土地財政在時間上的增長慣性，對缺乏理論模型和計量方法相契合的土地財政根源的研究領域進行了相應補充。(3)在指標構建上，使用FDI、固定資產(chǎn)投資地方項目以及官員晉升激勵綜合指數(shù)三類指標分別量化官員晉升激勵效應，為“晉升激勵假說”提供較為充分的經(jīng)驗證據(jù)的支持，彌補了該假說缺乏實證證據(jù)的不足，同時驗證了估計結果的穩(wěn)健性。

二、地方政府實施土地財政行為的理論模型

本節(jié)在“官僚政治模型”基礎上構建了“中央—地方—居民”三部門博弈下地方政府土地出讓的決策機理模型，剖析了不受居民偏好限制和中央政府不完全監(jiān)管下地方政府實施土地財政行為的決策機理。

(一)財政分權和行政集權

首先，做如下假定。

H1地方官員具有“經(jīng)濟政治人”屬性，政府是由標準政客組成的集合。地方政府在預算軟約束和中央不完全監(jiān)管下追求預算最大化(4)官員總希望本部門得到更多預算——預算多寡可用來衡量官員為獲得晉升的努力程度。本文據(jù)此將地方財政收入分為稅收收入、轉移支付收入和土地出讓收入。；

H2地方官員晉升嚴格依賴于以經(jīng)濟增長為核心的政績考核體系而不受外生沖擊影響。

H3地方政府為黨委集中領導下的小集團決策集體[25]，地方立法機構(人大)對地方政府實施的約束有限。

H4地方政府是公共品的壟斷性提供者，轄區(qū)居民(包含企業(yè))是穩(wěn)定的需求者[26]且掌握公共品生產(chǎn)成本的充分信息。

H5中央政府和地方政府存在信息不對稱，地方政府存在道德風險(5)在官員-政治家博弈中，地方官員掌握本地公共需求的充分信息而中央信息不充分，由于存在委托代理問題，對于地方官員(代理人)來說，向中央(委托人)提供不完全或錯誤信息以獲得更多預算符合其利益。該假設能保證官員追逐自身目標而不是最大化需求者福利。。

H6政治市場是一個封閉的“內部勞動力市場”，官員無法向外流動，只能在官場上尋求晉升，或者說地方官員均為“攀升者”[27]。

其次，分析地方政府的收入。地方官員總希望最大化某個或幾個變量，包括薪金、權力、地位及對機構產(chǎn)出的決定權等[28]。由于代議制政治體制下公共需求表達機制的間接性，地方政府的土地出讓決策不直接受居民偏好的約束，地方政府的效用幾乎完全來自中央政府對其政績的肯定。地方政府通過政績顯示可獲得效用Ui，且Ui是政績Bi和中央懲罰Ci的函數(shù)(Bi、Ci是連續(xù)的；不考慮官員工資和其他隱性收入的影響)，即

(1)

根據(jù)假設2，地方政府的效用通過最大化可支配財力實現(xiàn)，即通過掌握盡可能多的可支配財力一方面可以直接增加地方政府的效用，一方面可以用來提供顯示性公共品進行政績顯示，通過獲得政治晉升間接增加自身效用。在稅收收入基本固定的條件下，地方政府一方面希望通過經(jīng)濟增長獲得政績的同時間接增加稅收收入，一方面希望能直接獲得盡可能多的可支配財力[29]。如果地方政府的效用函數(shù)為科布—道格拉斯形式，根據(jù)地方政府財力的基本來源和收入特征，可預見，地方政府將在中央轉移支付和土地出讓收入之間進行策略選擇，其效用函數(shù)及滿足的預算約束為

U=f(TAX,CTP,LTR)=TAXαCTPβLTRγ

(2)

s.t.S0=θ1TAX+θ2CTP+θ3LTR

(3)

式(2)中，TAX表示稅收收入，CTP表示中央轉移支付，LTR表示土地出讓收入，S0為本地居民(包含企業(yè))所能忍受的最大稅收負擔成本和土地社會成本的上限，θ1、θ2、θ3分別表示三者的單位成本，且θ1>θ2>θ3。因假定稅收收入為常數(shù)，故效用函數(shù)中不再考慮其變化。雖然土地出讓收入已納入政府性基金預算管理，但相較于征稅增收，出讓土地具有較強的靈活性和便利性，故地方政府對土地出讓收入的偏好更強[30]。同時，由于中央政府可以對轉移支付數(shù)額進行直接管理和分配，而對地方政府的土地出讓及其抵押融資行為難以完全掌握，故二者存在以下變化趨勢

(4)

在中央政府和地方政府之間存在信息不對稱的條件下，土地出讓收入邊際收益遞增的原因在于：征地對失地農(nóng)民的補償標準較低(6)《土地管理法》規(guī)定：征地補償包括土地補償費、安置補償費、地上物(如青苗)補償三方面，土地補償費為征地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍(主要指耕地)，安置補償為征地前平均產(chǎn)值的4-6倍。，使得社會成本外部化[12]；出讓土地不僅可獲得土地出讓金，還通過引入投資帶動了房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的發(fā)展，給地方政府帶來大量的增值稅等收入；利用土地抵押融資還極大地增強了地方政府可支配財力，以上三方面可以直接或間接地增加地方政府的效用，故地方官員對土地出讓收入的偏好更強，但也帶來了債務風險[31]。

此外，具有“經(jīng)濟政治人”屬性的地方官員為了短期經(jīng)濟增長效益會主動調節(jié)土地出讓規(guī)模以最大化土地融資總額[1]。故而，地方政府必然一方面積極爭取中央的轉移支付收入，一方面最大化土地出讓收入，通過構造拉格朗日函數(shù)對CTP、LTR、λ求一階偏導，根據(jù)克萊姆法則可求出中央轉移支付和土地出讓收入的穩(wěn)定值。

(5)

最后，考慮地方政府的支出。假定生產(chǎn)函數(shù)為

Y=Y(TAX,CTP,LTR)

(6)

地方政府將一部分提供基本公共服務(FPS)，一部分作為經(jīng)濟建設支出(ECE)，前者是中央政府作為居民的代理人對地方政府實施委托的結果，反之會較少地方政府的效用；后者拉動了生產(chǎn)性投資增加和經(jīng)濟增長，并得到中央政府對其政績的肯定，這會增加地方政府官員晉升的機會，可以增加地方政府的效用?？紤]官員的任期，地方官員不僅會考慮當年經(jīng)濟增長，還會顧及任期內下年度經(jīng)濟增長(7)地方官員任期一般會在3年左右，因此會顧及下一年度的經(jīng)濟增長。。由于稅收收入用于提供基本公共品，中央對地方的轉移支付和稅收返還也往往是出于均衡地方財力的需要，有

(7)

即地方經(jīng)濟建設支出是土地出讓收入在時間上的變化，且t

(8)

地方政府為實現(xiàn)自身效用最大化即爭取晉升機會的目標，必然亟需最大化經(jīng)濟建設支出的效益，其目標函數(shù)及其滿足的約束為

(9)

(10)

地方官員在任期T內會選擇最優(yōu)的經(jīng)濟建設支出路徑最大化土地出讓收入，以形成盡可能多的經(jīng)濟產(chǎn)出，這對本地公共服務水平會產(chǎn)生雙重影響：以經(jīng)濟建設支出拉動經(jīng)濟增長能帶來居民收入上升，進而增進了社會福利，這在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份較為常見；經(jīng)濟建設支出增長使當期公共服務支出減少，進而降低了居民當期的福利水平。毋庸置疑，地方官員更偏向前者。在這個模型中，中央政府通過掌握對地方的轉移支付、地方官員任免權及考核監(jiān)督機制實現(xiàn)對地方政府的行政和預算約束，地方政府通過以土地出讓收入拉動經(jīng)濟增長的方式進行政績顯示以爭取晉升機會。由于央地政府信息不對稱，這使地方政府掌握了一定稅收自主權和攫取預算外資金的權利。中國財政分權和行政集權體制并行的政府管理模式使地方政府需要獲得盡可能多的土地出讓收入，同時在這個政府間相互博弈的關系中，官員晉升機制不可避免地引致出不同地區(qū)的地方政府官員均希冀獲得政治晉升的需要，大量同級地方政府的存在使得這種政績顯示更像是一場“晉升錦標賽”[21]，因為地方政府之間的關系更類似零和博弈[19]，一人獲得晉升則降低了另一人晉升之可能。一言以蔽之，現(xiàn)行地方官員政績考核機制引致的晉升激勵效應顯著推動了土地財政的產(chǎn)生和擴張，晉升激勵效應引致的地方政府官員之間的晉升競爭可能會導致土地財政存在策略互動特征。

(二)轉移支付受限與財政壓力

本節(jié)從公共品價格角度分析財政壓力對地方政府土地出讓的影響。公共品既包括由經(jīng)濟建設支出形成的基礎設施等顯示性公共品，也包括對科技、教育、醫(yī)療及就業(yè)等民生投入形成的非顯示性公共品。假定中央政府認為，地方政府應當提供公共品的產(chǎn)量為Qi，地方政府提出該公共品價格為Pi，則地方政府的預算規(guī)模為Di=PiQi，假定二者存在某種函數(shù)關系Qi(Pi)，有

(11)

根據(jù)假設2，追求預算最大化的地方政府的目標函數(shù)為

(12)

若上式二階條件能滿足，則有

(13)

(14)

(15)

地方政府的預算規(guī)模為PiQi(Pi)-ai(Pi)。令其一階導數(shù)為0，即

(16)

求出最優(yōu)解

(17)

圖2 轉移支付收入受限前后地方政府的公共品價格選擇

理論假說1現(xiàn)行地方官員考核機制引致的晉升激勵效應和分稅制改革以來引發(fā)的地方財政壓力效應均推動土地財政擴張，但二者的穩(wěn)健性有待進一步的統(tǒng)計檢驗。

理論假說2官員晉升激勵內生于地方政府之間的晉升競爭，地方政府官員之間晉升競爭的存在使得土地財政行為可能存在橫向模仿的策略互動特征。

理論假說3土地財政規(guī)模存在慣性增長的“棘輪效應”和累積動態(tài)特征，這是地方政府難以擺脫土地財政路徑依賴的關鍵。

三、實證模型設定、指標選取及數(shù)據(jù)說明

本節(jié)構建地方政府財政壓力、官員晉升激勵影響土地財政的空間滯后模型，使用固定效應及系統(tǒng)GMM對靜態(tài)和動態(tài)的空間滯后模型進行估計，為理論假說提供經(jīng)驗證據(jù)的支持。

(一)基本模型設定

首先，根據(jù)理論假說，將地方政府財政壓力、官員晉升激勵與土地財政行為置于統(tǒng)一的實證分析框架，檢驗前兩者對土地財政規(guī)模的影響，同時考慮到地方政府存在土地出讓行為的策略互動特征，構建靜態(tài)的空間滯后模型(a)。

(a)

模型(a)中，被解釋變量LTRit表示省份i在年度t的土地出讓收入占一般公共預算收入的比重，刻畫土地財政規(guī)模，同理LTRjt表示省份j在年度t的土地財政規(guī)模；PSEit表示省份i在年度t實際利用外商直接投資總額與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值，表征地方政府受晉升激勵做出的獲取土地財政收入的努力程度，代表官員晉升激勵效應；Fpressit表示省份i在年度t的一般公共預算支出與一般公共預算收入的差額占一般公共預算收入的比重，衡量地方政府財政壓力，代表財政壓力效應。α1和α2分別反映了地方官員爭取晉升的努力程度變化沖擊和財政壓力變化沖擊對土地財政規(guī)模的平均處理效應，揭示了官員晉升激勵和地方政府財政壓力的短期沖擊形成的土地財政規(guī)模的長期變化。預測α1大于0，α1>0表明地方官員受晉升激勵的驅動會通過土地出讓獲得更多土地出讓收入進行政績顯示，從而驗證理論假說1。ρ為空間自回歸系數(shù)，刻畫地方政府之間土地財政行為的策略互動特征，預測ρ大于0，ρ>0表明地方政府之間存在互相模仿的土地財政策略互動行為，從而驗證理論假說2。Xij為各類控制變量，β表示解釋變量的系數(shù)矩陣，δi為個體效應，τt為時間效應，εit為誤差項。

其次，考慮地方政府對土地出讓收入的高度依賴和土地財政慣性增長的時間趨勢，在模型(1)的基礎上添加土地出讓收入一階滯后項(LTRi,t-1)，構建動態(tài)的空間滯后模型(b)。

(b)

模型(b)中，LTRi,t-1表示省份i在年度t-1的土地出讓收入占一般公共預算收入的比重，刻畫滯后一期的土地財政規(guī)模，Φ可以捕捉上期土地出讓收入變化沖擊對當期土地財政規(guī)模的平均處理效應，預測Φ> 0，這意味著在前期土地出讓收入已成為地方政府“第二財政”的條件下，地方政府若在當期減少土地出讓行為而沒有足夠可持續(xù)的替代收入會導致入不敷出的窘?jīng)r，地方政府由此形成對土地出讓收入的高度依賴，進而導致了土地財政慣性增長的累積特征。

最后，需要說明的是，wij表示空間權重矩陣W的第i行第j列的元素，可以刻畫省份i對省份j的形成的土地財政行為的“示范效應”，該矩陣是一個分塊矩陣，其對角線元素均為0，非對角線上的元素由相鄰省份的權重構成且已采用行標準化處理，該空間權重矩陣度量了不同省份因地理距離及經(jīng)濟發(fā)展水平差異而導致的社會經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度，其計算公式如下

(18)

式(18)中，dij為依據(jù)經(jīng)緯度計算得到的省會城市i和省會城市j之間的球面距離，GDPi和GDPj分別表示樣本期內省份i和省份j的人均地區(qū)生產(chǎn)總值的期望，人均地區(qū)生產(chǎn)總值絕對離差的倒數(shù)值可以刻畫地方政府土地財政的策略互動行為的“示范效應”與經(jīng)濟發(fā)展水平差距的變化關系。dij的計算公式為

R×arccos(sinφ1sinφj+cosφicosφjcos(λj-λi))

(19)

式(19)中，R為地球大圓半徑，λ和φ分別表示城市的經(jīng)度和緯度，數(shù)據(jù)來源于國家基礎地理信息中心。

(二)變量選取及說明

核心變量為官員晉升激勵(PSE)、地方政府財政壓力(Fpress)、土地出讓收入(LTR)及土地財政收入(LFR)。以土地出讓收入占一般公共預算收入的比重衡量土地財政規(guī)模的原因在于：相較于規(guī)范性和固定性較強的土地稅收收入，土地出讓收入更能體現(xiàn)官員晉升激勵和財政壓力對地方政府實施土地財政行為的實際影響，且耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等土地相關稅收收入占土地出讓收入的比重不足10%[32]。同理，在官員晉升激勵效應的作用下，地方政府對于土地稅收收入和土地出讓收入均有充分動機實現(xiàn)其最大化，以完成更多財政收入上繳和將其用于基礎設施建設和顯示性公共品提供，故使用兩個指標衡量土地財政規(guī)模以確保結果的穩(wěn)健性。

地方政府財政壓力(Fpress)以一般公共預算支出與一般公共預算收入的差額占一般公共預算收入的比重來衡量，并加入中央轉移支付(CTP)控制中央轉移支付收入的影響。分稅制改革導致政府間財政收入劃分在初次分配和再分配之間形成了較大差額，僅使用初次分配的地方財政收支數(shù)額之差不能準確表征地方政府面臨的真實財政壓力，中央政府對地方政府的轉移支付會通過緩解地方政府的財政壓力而改變其土地出讓行為。并且，當期地方政府財政壓力通常會對未來一期的土地財政行為產(chǎn)生影響，對地方政府財政壓力作滯后一年處理。

官員晉升激勵(PSE)以實際利用外商直接投資總額與地區(qū)生產(chǎn)總值之比作為代理變量，該指標可刻畫地方政府參與橫向政府間競爭的力度(10)按當年匯率換算成人民幣計價。[33]。中國垂直集中的官員管理體制使下級政府有充分的積極性通過吸引外資推動經(jīng)濟增長[34]，該比重越大表明地方政府參與政府競爭的力度越大?？紤]到以外商直接投資總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重衡量官員晉升激勵效應可能存在觀測誤差，再以全社會固定資產(chǎn)投資中隸屬地方項目的投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(PSE_N)進行穩(wěn)健性檢驗，因為財政分權導致了以經(jīng)濟增長為標尺的地方政府間的投資競爭，投資沖動的根源來自于地方政府間的扭曲性制度激勵[35]，該指標能充分表現(xiàn)出地方政府受晉升激勵作出的努力程度。此外，本文還使用相對財政盈余率、相對經(jīng)濟增長率及相對失業(yè)率構造了官員晉升激勵綜合指數(shù)。

控制變量包括：財政分權程度(FD)、經(jīng)濟發(fā)展程度(lnpGDP)、政府支出規(guī)模(GOS)、城鎮(zhèn)化水平(URR)、產(chǎn)業(yè)結構(IS)、人口密度(DP)、中央轉移支付(CTP)及政策虛擬變量(year2003)。以各省人均預算內財政支出占人均中央預算內財政支出的比重衡量財政分權程度(11)該指標能較好地剔除人口因素對實際分權的影響。，財政分權程度提高意味著地方政府支出責任變大，在稅收收入相對固定的條件下，可能會導致地方政府有更強烈的動機追求土地財政收入；以人均地區(qū)生產(chǎn)總值的對數(shù)值衡量經(jīng)濟發(fā)展程度，經(jīng)濟發(fā)展程度的差異會導致單位土地價格不同，也會改變土地出讓方式，進而影響總量土地出讓收入(12)直觀來看，經(jīng)濟發(fā)展程度與市場化程度呈正相關關系，而市場化程度越高市場化的土地出讓方式越普遍，單位土地出讓金也越高(2014-2016年的全國土地市場交易的平均單位地價顯示，協(xié)議單位地價約為拍賣單位地價的11.44%，18.46%，23.04%)。，還通過擴大稅基規(guī)?？赡軠p少土地出讓行為；以一般公共預算支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重衡量政府支出規(guī)模，地方政府規(guī)模的擴大會促使其尋求更多財政收入以維持部門正常運轉，這可能會增加土地出讓行為；以年末城鎮(zhèn)常住人口數(shù)占年末城鄉(xiāng)總人口數(shù)的比重衡量城鎮(zhèn)化水平，城鎮(zhèn)化水平越高意味著城市政府越需要開發(fā)城市建設用地，這可能會增加土地出讓行為；以二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重衡量產(chǎn)業(yè)結構，產(chǎn)業(yè)結構越高意味著產(chǎn)業(yè)工業(yè)化和服務化水平越高，商服用地的需求就越大，地方政府會出讓更多土地用于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；以本地常住人口總數(shù)與行政區(qū)域面積之比衡量人口密度，人口密度提高必然增加對公共服務的需求，公共服務需求增加要求更多財政收入來滿足，這可能會增加地方政府出讓土地行為；以中央轉移支付數(shù)額占一般公共預算收入的比重衡量中央對地方政府的轉移支付和稅收返還力度，中央轉移支付可能通過增強地方政府可支配財力減少其土地出讓行為，但專項轉移支付要求地方政府提供配套資金，地方政府可能會通過土地融資來滿足，凈效應難以確定；考慮到政策變動引起土地財政收入規(guī)模的結構性變動，添加年份虛擬變量，因為土地出讓方式的市場化會帶來土地出讓收入的大幅增長(13)2002年5月，國土資源部頒布《關于嚴格實行經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的通知》，規(guī)定自2002年7月1日起經(jīng)營性用地必須經(jīng)過招標拍賣掛牌出讓程序。。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計

注：以貨幣衡量的指標均以各省居民消費價格指數(shù)消除通貨膨脹因素的影響。

(三)數(shù)據(jù)說明

在時間選擇上，考慮到數(shù)據(jù)可得性和時效性，本文選擇的樣本區(qū)間為1999—2017年；在地區(qū)選擇上，因計劃單列市財政與省級財政并非完全隸屬關系，而是與中央財政進行稅收劃分，故在樣本中刪除5個計劃單列市；對于有部分缺失值的省份(譬如西藏)使用線性插值法補齊數(shù)據(jù)。各變量的數(shù)據(jù)全部來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各省年度統(tǒng)計公報以及中國宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫。此外，本文也通過互聯(lián)網(wǎng)渠道進行了部分數(shù)據(jù)的搜集和整理，不同來源的數(shù)據(jù)的相互驗證保證了本文所用數(shù)據(jù)的準確和完整。

四、實證結果的分析與討論

本節(jié)使用固定效應及系統(tǒng)GMM分別估計靜態(tài)和動態(tài)的空間滯后模型，報告模型回歸結果，并進行穩(wěn)健性檢驗。

(一)空間相關性檢驗

土地出讓的策略互動行為的存在是空間計量分析的前提。使用莫蘭指數(shù)I(Moran’s I)和吉爾里指數(shù)C(Geary’s C)對地方政府之間土地財政行為的策略互動特征進行空間相關性檢驗，其計算公式為

(20)

表2 地方政府之間土地財政行為空間相關性檢驗結果

注：***、***、***分別表示在1%、5%、10%的水平下顯著，下同。

對地方政府之間土地財政行為的空間相關性檢驗結果表明，1999—2017年地方政府的土地財政規(guī)模平均值的Moran’s I指數(shù)(0.454)和Geary’s C指數(shù)(0.365)在1%的水平上顯著為正，表明31個省份的土地財政規(guī)模變化存在顯著的空間溢出效應，即地方政府之間互相模仿的土地出讓行為確實存在，但土地財政規(guī)模的空間溢出效應呈現(xiàn)出隨時間變化呈現(xiàn)出逐年減弱的特征，且其穩(wěn)健性也在不斷下降，表明當前這種地方政府土地財政行為的“標尺效應”正在不斷減弱?？傊褂每臻g面板計量模型進行分析是合理的。

(二)基準結果分析

首先，對模型設定形式的合理性進行檢驗：Wald檢驗、似然比檢驗及LM檢驗結果均表明，使用空間滯后模型是合理的；其次，對估計方法進行選擇：Hausman檢驗結果表明，應使用固定效應；同時，由于模型(b)兼有土地出讓收入的時間和空間滯后項，該模型存在動態(tài)數(shù)據(jù)結構和空間相依性引致的雙重內生性問題，一般的工具變量法無法有效校正，而系統(tǒng)GMM可以效地解決估計結果的有偏性和非一致性，本文使用系統(tǒng)GMM估計模型(b)；最后，由Arellano-bond一階和二階殘差自相關檢驗可知，因變量滯后項的最大階數(shù)設定為1較為可取，由于存在組間異方差，選擇穩(wěn)健標準誤；同時Sargan檢驗結果表明，所有工具變量都有效且通過了過度識別檢驗，可認為估計結果不受弱工具變量的影響(14)本文選取的工具變量為各內生變量的一階滯后項，最多使用土地出讓收入的二階滯后項為其工具變量，同時異方差穩(wěn)健的Hansen統(tǒng)計量也表明工具變量均有效，限于篇幅不再匯報。。為了確保結果的穩(wěn)健性，也使用鄰接空間權重矩陣(W2)代替經(jīng)濟地理綜合空間權重矩陣(W1)進行上述回歸。結果如表3。

表3 基準回歸結果

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的水平下顯著；Wald表示組間異方差檢驗，AR(1)、AR(2)表示一階、二階序列殘差的自相關檢驗，Adjust-R2表示模型擬合優(yōu)度。限于篇幅不再報告系數(shù)t檢驗值，下同。

在以W1為空間權重矩陣的回歸結果中，無論是使用固定效應估計模型(a)，還是使用系統(tǒng)GMM估計模型(b)，官員晉升激勵的系數(shù)均通過了5%顯著性水平檢驗且為正數(shù)，財政壓力的系數(shù)均為正數(shù)但并不十分顯著，僅通過10%顯著性水平檢驗，表明官員晉升激勵對地方政府實施大規(guī)模的土地出讓行為具有顯著的推動作用，而地方政府面臨財政壓力的影響則十分有限，這在一定程度上符合理論預期，但與直觀認識不相一致，使我們不由地懷疑地方政府財政壓力度量指標的合理性。從數(shù)量關系來看，土地出讓收入對官員晉升激勵的彈性系數(shù)分別為0.051 5和0.112 6，這說明，官員晉升激勵效應的強度每提高1個百分點，地方政府的土地出讓收入占一般公共預算收入的比重就增加0.051 5%～0.112 6%，即官員晉升激勵顯著地推動了地方政府土地財政規(guī)模的擴張，以上結果一定程度上佐證了理論假說1。并且，使用系統(tǒng)GMM估計動態(tài)空間滯后模型后，土地出讓收入對官員晉升激勵的彈性系數(shù)由0.051 5增加到0.112 6，表明模型對官員晉升激勵和財政壓力的內生性進行了較好地剝離，減弱了衰減偏誤。

空間滯后系數(shù)ρ顯著為正，均通過了1%顯著性水平檢驗，表明地方政府之間確實存在著明顯的土地財政的策略互動行為，從數(shù)值上看，本地地方政府土地出讓收入占比每提高1個百分點，鄰近地區(qū)地方政府的土地出讓收入占比就會提高0.130 4—0.245 4個百分點，表明地方政府在土地出讓上的橫向模仿行為是確實存在的，佐證了理論假說2。在中國行政集權和財政分權的政府管理體制下，地方政府官員之間存在“非得即失”的“晉升錦標賽”，其競爭領域涵蓋了經(jīng)濟總量、FDI、人力資本及社會福利等多重維度[21]。而土地出讓收入作為地方政府可依賴的收入來源，地方政府大力實施土地財政的行為會對鄰近地區(qū)形成“示范效應”，結果致使土地財政規(guī)模呈現(xiàn)出全域性擴張的態(tài)勢。土地出讓收入滯后項的系數(shù)均為正數(shù)且非常顯著，均通過了1%顯著性水平檢驗，表明了土地財政規(guī)模確實呈現(xiàn)出時間上的持續(xù)性和動態(tài)累積特征，從數(shù)值上看，滯后項系數(shù)介于0.221 2—0.308 6之間，表明上期的土地財政規(guī)模增加1%，當期的土地財政規(guī)模就會擴大0.221 2%～0.308 6%。在當期土地出讓收入成為“第二財政”的條件下，地方政府若在下期減少土地出讓行為又沒有足夠、可持續(xù)的替代收入，會導致財政入不敷出；佐證了理論假說3。其他控制變量的正負符號和系數(shù)基本與預期相符，尤其是政策虛擬變量在所有回歸中均通過了1%顯著性水平檢驗，表明土地財政規(guī)模在2003年確實存在結構性變動，可能是土地出讓方式市場化帶來了土地出讓收入大幅增長。

在以W2為空間權重矩陣的回歸結果中，官員晉升激勵的系數(shù)在10%的水平下均顯著為正，與預期基本相符；而財政壓力的系數(shù)依然不太顯著，僅通過10%水平顯著性檢驗，這可能與財政壓力指標的構建有關，同時也表明回歸結果不隨空間權重矩陣的改變而變化，具有一定的穩(wěn)健性，進一步佐證了理論假說1。從數(shù)值上看，土地出讓收入對官員晉升激勵的彈性系數(shù)分別為0.036 0和0.038 2，表明官員晉升激勵每提高1個百分點，土地出讓收入就會增加0.036 0%～0.038 2%?？臻g滯后項系數(shù)顯著為正，也均通過了1%顯著性水平檢驗，分別為0.126 3和0.155 4，表明本地地方政府土地出讓收入每提高1個百分點，鄰近地區(qū)地方政府土地出讓收入就會上升0.12 6%～0.155 4%，進一步佐證了理論假說2。時間滯后項的系數(shù)顯著為正且均通過了1%顯著性水平檢驗，進一步佐證了理論假說3，從數(shù)值上看，上期土地出讓收入每增加1個百分點，當期土地出讓收入就會提高0.221 2%?？刂谱兞康南禂?shù)大部分通過了5%顯著性水平檢驗，且正負符號與預期基本相符，以財政分權程度為例，財政分權程度每提高1個百分點，會使土地出讓收入分別增加0.071 5和0.076 8個百分點，這可能因為更大程度的財政支出分權使地方政府不得不在預算外尋求更多可支配收入?？傮w來講，模型的估計效果較好，能初步證明理論假說。

(三)穩(wěn)健性檢驗

1.中央轉移支付和稅收返還

1994年分稅制改革以后，由于中央政府在財政收入劃分中占據(jù)主導地位，地方政府承擔更多的支出責任，為了彌補縱向的地方財政缺口而建立了轉移支付制度。范子英(2015)[15]認為，大量轉移支付的存在使得地方政府在財政收入再分配中的份額并未降低，甚至呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢。譬如2018年，初次分配的地方財政收入為9.790 4萬億元，再分配的地方財政收入為17.989 8萬億元，二者相差數(shù)額幾乎與地方本級收入相同，這表明使用初次分配中財政收支缺口無法準確表征地方政府面臨的真實財政壓力。為了更準確地表征地方政府的真實財政壓力，我們在原指標的基礎上，扣除地方政府上繳中央的收入，并加入中央對地方的轉移支付和稅收返還，重新定義地方政府財政壓力指標?？紤]到后者數(shù)額遠大于前者，所以該指標的數(shù)值期望遠小于原指標，將新的財政壓力指標命名為Fpress2，重新使用固定效應和系統(tǒng)GMM估計模型(a)和模型(b)，結果如表4第1—2列所示。此外，也使用土地財政收入代替土地出讓收入進行上述回歸 ，結果如表4第3—4列所示。

表4 穩(wěn)健性結果1

穩(wěn)健性檢驗結果表明，將中央轉移支付和稅收返還視為地方財政收入之后，財政壓力的系數(shù)由0.114 4下降到0.107 6，且模型(a)中財政壓力系數(shù)通過了5%顯著性水平檢驗，而模型(b)中的財政壓力系數(shù)未通過10%顯著性水平檢驗，表明在將中央轉移支付和稅收返還納入地方政府財政壓力指標的構建過程后，財政壓力對土地財政的影響程度有所下降，穩(wěn)健性也有所降低。原因可能是，財政壓力越大的省份往往能有更大的概率得到數(shù)額更多的來自中央和其他地區(qū)的轉移支付，尤其是中央政府往往出于均衡地方財力、保證公共服務水平的需要，對經(jīng)濟發(fā)展程度較低的西部地區(qū)、民族地區(qū)等省份的轉移支付力度較大，在一定程度上降低了以上地區(qū)的土地財政依賴度，從而導致財政壓力對土地財政的影響不那么明顯。當然，官員晉升激勵的系數(shù)仍然為正且均通過了5%顯著性水平檢驗，表明無論財政壓力是否得到了緩解，官員晉升激勵效應一直對土地財政起著顯著的推動作用。

2.官員晉升激勵效應的觀測誤差處理

(1)地方固定資產(chǎn)投資項目。以外商直接投資總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重衡量官員晉升激勵效應可能存在觀測誤差，進而引起估計結果的衰減偏差。財政分權導致了以經(jīng)濟增長為標尺的地方政府間的投資競爭，投資沖動的根源來自于地方政府間的扭曲性制度激勵(陳志勇和陳思霞，2014)[35]，而全社會固定資產(chǎn)投資中隸屬地方項目的投資能較為充分地表征這種地方政府之間受扭曲性制度激勵而開展的投資競爭程度，故以全社會固定資產(chǎn)投資隸屬地方項目的投資總額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(PSE_N)重新度量官員晉升激勵效應，結果如表5第1—2列所示?？梢?，土地出讓收入對官員晉升激勵的系數(shù)分別為0.044 8和0.093 0，較之前的系數(shù)(分別為0.051 5和0.112 6)有所降低，且系數(shù)穩(wěn)健性也有所降低，但仍均通過10%水平的顯著性檢驗，表明前文估計結果是較為可信的。官員晉升激勵對土地財政的影響不隨其代理變量的改變而變化，僅僅存在系數(shù)上的略微差異，同時表明外商直接投資和地方固定資產(chǎn)能較好地指代地方官員面臨的政治晉升激勵。當然，為了確保估計結果的穩(wěn)健性，我們通過構造官員晉升激勵綜合指數(shù)進行進一步穩(wěn)健性檢驗。

表5 穩(wěn)健性結果2

(2)官員晉升激勵綜合指數(shù)。地方經(jīng)濟增長與地方官員個人業(yè)績高度相關[19]，以財權上收、事權下放為主要內容的分稅制改革導致地方政府官員面臨著財政收入和政治晉升的雙重激勵[36]，但二者存在本質差別：財政收入激勵是基于地方分權基礎上的經(jīng)濟利益訴求，政治晉升激勵是基于中央集權基礎上的政績考核要求。借鑒錢先航等(2011)[37]、駱永民和駱熙的做法(2018)[38]，將相對財政盈余率、相對經(jīng)濟增長率及相對失業(yè)率匯總成一個獨立指代官員晉升激勵的綜合指標(PRE)。具體而言，首先測算各省的財政盈余率、經(jīng)濟增長率及失業(yè)率的具體數(shù)值，然后將以上數(shù)值對比該省所在區(qū)域 的平均值調整如下：當財政盈余率、經(jīng)濟增長率大于平均值時取0，小于平均值時取1，失業(yè)率大于平均值時取1，小于平均值取0，最后將三個虛擬變量相加并滯后一期，形成官員晉升激勵的代理變量?？梢姡賳T晉升激勵綜合指標的數(shù)值越大，表明官員面臨的晉升壓力越大，官員實施政績訴求行為的意愿越強烈，地方政府越有充分動力實施土地財政行為。結果如表5第3—4列。

結果顯示，使用官員晉升激勵綜合指數(shù)得到的系數(shù)與使用外商直接投資占比、地方固定資產(chǎn)投資占比等代理變量相比，數(shù)值有所降低(分別為0.019 3和0.023 0)，其穩(wěn)健性亦有所降低，但仍均通過了10%顯著性水平檢驗，這表明官員晉升激勵指數(shù)亦能較好地指代官員晉升激勵對土地財政規(guī)模的影響，這驗證理論假說1的同時，也證明了估計結果的穩(wěn)健性。此外，土地出讓收入的時間滯后項和空間滯后項系數(shù)的符號和穩(wěn)健性基本沒有發(fā)生改變，進一步驗證了前文估計結果的穩(wěn)健性。

3.分階段回歸

頻繁的政策變動可能導致估計結果偏誤，而在樣本期內，財政管理制度和土地管理政策出現(xiàn)了多次變化，譬如2007年，國土資源部發(fā)布《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》：從2007年1月1日起，將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，實行“收支兩條線”管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排。這無疑對地方政府出讓土地行為形成較強的約束。在此基礎上，將樣本區(qū)間劃分為1999—2003年、2004—2007年、2008—2017年三個時間段，分別使用系統(tǒng)GMM進行估計。同時考慮到官員晉升激勵與財政壓力可能存在內生性，以官員晉升激勵和財政壓力的一階滯后項為二者的工具變量，最多使用被解釋變量土地出讓收入的二階滯后項為其工具變量，使用穩(wěn)健標準誤，回歸結果如表6第2、3、4列所示。

表6 穩(wěn)健性結果3

表6中，第1列是全樣本回歸結果，官員晉升激勵和財政壓力的符號未發(fā)生改變，均通過了穩(wěn)健性檢驗。分樣本回歸結果表明，隨著時間的推移，每段樣本期內官員晉升激勵的系數(shù)呈現(xiàn)出逐漸變大的趨勢，意味著分稅制改革以來，官員晉升激勵對土地財政規(guī)模的影響程度正在逐漸增強，且這種影響十分穩(wěn)健，擁有土地壟斷權的地方政府和具備“經(jīng)濟政治人”屬性的地方官員在政治晉升激勵下，會出于通過增強可支配財力進行政績顯示的目的而大規(guī)模出讓土地；財政壓力的系數(shù)呈現(xiàn)出正好相反的變化趨勢，表明財政壓力對土地財政的影響正在逐漸降低，其系數(shù)在1999—2003年及2004—2007年未通過10%水平穩(wěn)健性檢驗，可能是因為，地方政府尤其是省級政府得到了較多轉移支付收入，地方財政收入再分配份額并未明顯降低，這削弱了地方政府出讓土地的動機。總之，官員晉升激勵和財政壓力對地方政府實施土地財政行為存在不可忽視的影響，但影響程度在不同時間段存在差異性。此外，在任一時期內，土地財政規(guī)模的增長慣性均十分顯著。

五、結論及政策啟示

土地財政規(guī)模持續(xù)擴大的根本原因根植于中國城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，形成于中國行政集權和財政分權模式下經(jīng)濟快速增長的客觀現(xiàn)實，離不開地方政府及其部門官員的推波助瀾。本文創(chuàng)新性地在“官僚政治模型”的基礎上，構建了“中央—地方—居民”三部門博弈下地方政府大力實施土地財政行為的決策機理模型，剖析了地方政府壟斷土地供給和民生訴求表達機制不健全的制度背景下，地方官員考核機制引致的晉升激勵效應和分稅制改革引發(fā)的地方財政壓力沖擊對地方政府土地出讓行為的影響，實證檢驗了“財政壓力假說”和“晉升激勵假說”的有效性及其影響程度差異，并使用靜態(tài)和動態(tài)的空間滯后模型刻畫了地方政府之間土地財政行為的策略互動特征及其在時間上的累積動態(tài)特征。地方官員作為“經(jīng)濟政治人”，既關注任職期間的經(jīng)濟利益又關注政治利益，在以經(jīng)濟增長為核心的官員考核體制的晉升激勵下，地方官員傾向于通過土地財政增強自身可支配財力，進而提供顯示性公共品和增加投資以拉動經(jīng)濟增長，最終為自身創(chuàng)造政績以爭取晉升機會，不同地方政府的土地財政行為通過互相模仿形成“示范效應”，結果致使土地財政呈現(xiàn)出全域性擴張的態(tài)勢。從土地財政的時間演變趨勢來看，地方政府對土地財政的高度依賴也導致土地財政收入呈現(xiàn)出慣性增長的“棘輪效應”特征，但財政壓力導致土地財政的經(jīng)濟邏輯與客觀事實存在相悖之處，且在統(tǒng)計上不如官員晉升激勵更為穩(wěn)健?？赡茉谟?，中央對地方政府轉移支付和稅收返還的存在，使得地方政府在財政收入再分配中的份額并未下降，進而削弱了財政壓力對土地財政的影響程度。此外，官員晉升激勵綜合指數(shù)亦能較好地指代官員受政治晉升激勵所做出的努力程度，同時分樣本回歸結果表明，官員晉升激勵對土地財政的影響隨著時間推移而逐漸增強，財政壓力的影響則恰好相反。當然，盡管本文極力論證官員晉升激勵對具有“經(jīng)濟政治人”屬性的官員的影響，但本文并不否認受公共利益驅使而工作的官員的存在。

短期來看，完善地方官員政績考核體系，引導官員晉升激勵機制轉變。地方官員政績考核體系應由側重經(jīng)濟增長向關注民生訴求的方向加快轉變，促使地方政府官員樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，推動地方政府官員內生出關注民生訴求、重視環(huán)境保護以及提高經(jīng)濟績效的晉升激勵。具體而言：充分發(fā)揮同級立法機構對政府預算決算收支的監(jiān)督作用，以減少政企合謀及土地違法案件的發(fā)生；構建有效的民生訴求反饋機制和直接表達機制，使社會公眾能直接約束地方政府過度土地出讓的行為，以減少多重委托代理鏈條過長帶來的效率損失；限制地方政府過度使用土地財政收入進行形象工程的做法，將其用于滿足本地的民生訴求和公共服務需要。通過官員晉升激勵機制的逐步轉變，使地方政府之間形成良性循環(huán)的“示范效應”，從而有利于控制土地財政規(guī)模全域性擴張的態(tài)勢。

中期來說，規(guī)范和完善轉移支付制度，優(yōu)化地方財政收入結構?，F(xiàn)行行政集權和財政分權并行的政府管理體制下，事權財權的不相匹配導致地方政府過度依賴中央轉移支付收入和土地財政收入。中央政府在對地方政府預算規(guī)模和土地出讓行為進行評價和控制的基礎上，可以考慮加大對地方政府的縱向轉移支付和稅收返還力度，防止地方政府因面臨財政壓力而轉向實施大規(guī)模的土地出讓行為，同時要防止轉移支付制度通過公共池機制降低財政資源配置效率。中央政府也可以嘗試將適合地方政府征收的相關稅種的征收權下放給地方政府，或者開征適合地方政府征收的新稅種，形成土地出讓收入的替代性收入，減小地方政府在財政收入初次分配中的財政收支缺口，這有利于抑制土地財政規(guī)模的慣性增長趨勢。

長遠來講，改革現(xiàn)有土地征收制度，規(guī)范地方政府土地征收行為。現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地管理和土地所有權界定模糊的做法賦予了地方政府憑借壟斷者身份獲取土地級差地租的權利，這不僅導致了土地要素的價格扭曲和失地農(nóng)民的利益受損，還通過強化地方官員的政治晉升激勵和財政收入激勵導致了土地的過度出讓。應加快促使地方政府官員的晉升激勵機制與土地管理體制脫鉤，譬如，將地方政府行政命令式的強行征地行為納入其政績考核的負面清單，保障土地確權制度下的農(nóng)民切實作為土地市場交易的利益主體地位，以市場化方式完成土地所有權的變更。無論是推動官員晉升激勵機制的轉變，還是中央轉移支付制度的進一步完善，地方政府土地財政行為的管控最終要歸結到體制設計和制度建設上來，用制度和法律約束地方政府作為實施土地財政的主要利益實體的自利性行為，這也是將土地財政規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?、防止其負面效應外溢的長久之道。