肖愛

(湖南師范大學法學院，湖南長沙，410081)

本文所討論的“區(qū)域環(huán)境糾紛”是指發(fā)生在跨行政區(qū)的自然區(qū)域的生態(tài)環(huán)境糾紛，尤其是指跨省級行政區(qū)的行政邊界區(qū)域生態(tài)環(huán)境糾紛。因為省級政府對生態(tài)環(huán)境治理的職責、權力與利益更大，區(qū)域環(huán)境糾紛比一般的環(huán)境糾紛更復雜，甚至更尖銳，其治理效果深受各行政區(qū)治理意愿和隨機的合作關系影響。也正因如此，區(qū)域環(huán)境糾紛存在更大的社會風險。區(qū)域環(huán)境糾紛的解決需要對糾紛進行類型化分析，并對傳統(tǒng)糾紛解決機制進行梳理、反思和超越，需要從“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的碎片化應急式治理轉向整體性協(xié)作治理[1]。

一、區(qū)域環(huán)境糾紛的類型化

區(qū)域環(huán)境糾紛與一般環(huán)境糾紛相比，最大的特性在于其跨行政區(qū)域性。因為行政區(qū)邊界的劃分難以考慮生態(tài)環(huán)境及其問題邊界。因而，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的致害者與受害者、致害行為與結果等常常位于不同行政區(qū)，這些現(xiàn)象使區(qū)域環(huán)境糾紛的利益主體更為多元，利益糾葛更為復雜[2]。區(qū)域環(huán)境糾紛既具有跨地域性，也具有跨領域性?？绲赜蚣纯绲乩韰^(qū)域，最 主要的表現(xiàn)就是跨越兩個或多個行政區(qū)尤其是跨越省級行政區(qū)；跨領域可以理解為跨問題、跨環(huán)境要素、跨部門、跨層級或者跨群體等。環(huán)境糾紛一般都具有跨領域的特性，但是，一旦涉及多個行政區(qū)域，則跨領域性會更為復雜。

分類使復雜問題簡單化，分類對理解和解決區(qū)域環(huán)境糾紛具有基礎性意義。區(qū)域環(huán)境糾紛的核心要素包括糾紛主體、糾紛肇因、糾紛涉及的環(huán)境問題、糾紛所涉利益的內容和性質等，這意味著對區(qū)域環(huán)境糾紛的分類有多種分類標準。然而，與一般環(huán)境糾紛相比，區(qū)域環(huán)境糾紛的肇因也無非是個人或生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境資源利用行為與排污行為；糾紛所涉及的環(huán)境問題也無非是生態(tài)破壞與環(huán)境污染；糾紛所涉及的利益也都是經(jīng)濟利益、生態(tài)利益等。讓區(qū)域環(huán)境糾紛非同一般的是因為“跨行政區(qū)”而導致的主體及其行為影響和效果的復雜性。因此，對區(qū)域環(huán)境糾紛應該根據(jù)主體的類型進行分類?；诖耍鶕?jù)利益主體及其相互間的關系，可以將區(qū)域環(huán)境糾紛劃分為政府間糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營者與公眾之間的糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營者之間的糾紛、政府與生產(chǎn)經(jīng)營者和公眾之間的糾紛等四類，其關系如圖1所示。

圖1 區(qū)域環(huán)境糾紛主體及其糾紛關系

(一)不同行政區(qū)政府間的環(huán)境糾紛

即不同行政區(qū)政府之間以及不同行政區(qū)政府部門之間圍繞環(huán)境保護工作以及協(xié)調區(qū)域環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間關系而產(chǎn)生的糾紛。這主要是不同行政區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和措施以及生態(tài)環(huán)境保護事權劃分與生態(tài)環(huán)境整體性之間產(chǎn)生沖突的體現(xiàn)。如湖南湘西自治州龍山縣和湖北恩施自治州來鳳縣兩個縣城一江(酉水河)之隔，一方要依山傍水發(fā)展濱江民族文化園，一方卻隔江相望打造現(xiàn)代化商業(yè)、娛樂中心，雙方政府及有關主管部門圍繞如何開發(fā)利用和保護酉水河水資源與河岸資源、防治水污染以及防汛抗洪等問題多年爭議不斷。最后，糾紛倒逼兩州在酉水河保護上進行協(xié)作立法①。此外，導致不同行政區(qū)政府間環(huán)境糾紛發(fā)生的還有一種情形，就是行政相對人將與相鄰行政區(qū)主體間的環(huán)境爭議訴諸本行政區(qū)政府，在與相鄰行政區(qū)政府協(xié)調中，各行政區(qū)政府間利益發(fā)生直接沖突。也就是說，其他類型的糾紛轉變成為不同行政區(qū)政府之間的糾紛。

(二)政府與另一行政區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營者或者公眾之間的環(huán)境糾紛

主要是指一個行政區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營者或公眾對另一行政區(qū)政府的相關生態(tài)環(huán)境許可或者其他監(jiān)管行為不滿，認為這些行為直接或間接導致其生產(chǎn)經(jīng)營利益受到侵害，或者公共生態(tài)環(huán)境利益受到危害，基于此而產(chǎn)生了區(qū)域環(huán)境糾紛。如20世紀末浙江養(yǎng)殖企業(yè)等對上游江蘇某鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管不力不滿，而將死魚堆放到該鎮(zhèn)政府并靜坐[3]。

(三)不同行政區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營者之間的環(huán)境糾紛

從法律性質來看，這屬于典型的民事糾紛。但是，在“命令-控制”型環(huán)境法治模式下，人們更依賴行政機關化解環(huán)境糾紛，習慣于向政府尋求幫助和解決辦法，地方政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門也受傳統(tǒng)行政慣性思維影響，加上生產(chǎn)經(jīng)營者是各行政區(qū)稅收或者政績的主要源泉，因而往往導致這類區(qū)域環(huán)境糾紛突變式地發(fā)展成為政府間糾紛。

(四)不同行政區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營者與公眾之間的環(huán)境糾紛

即不同行政區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營者與公眾之間基于公眾健康與集體或個人財產(chǎn)受生態(tài)環(huán)境污染破壞引起的區(qū)域環(huán)境糾紛。這類糾紛萌芽的時候也是典型的民事糾紛。但是，因為有關生態(tài)環(huán)境問題的潛伏性和累積性，糾紛逐漸由小到大并不斷復合相關利益訴求，最后轉化為生產(chǎn)經(jīng)營者個體或者行業(yè)與該行政邊界區(qū)域內的公眾之間的跨行政區(qū)糾紛，如果處置不及時、不妥當，就會發(fā)展成第二類或第一類生態(tài)環(huán)境問題。

上述四類區(qū)域環(huán)境糾紛并非彼此界限分明的，稍有延宕，就可能升級或轉化。區(qū)域環(huán)境糾紛產(chǎn)生的時候，可能只是純粹的相鄰行政區(qū)主體之間較為單一的糾紛，也不排除糾紛的一方當事人包括各行政區(qū)的同類主體，如一個行政區(qū)的養(yǎng)殖戶與區(qū)域內各行政區(qū)采礦企業(yè)之間的糾紛等。這些糾紛的各方主體相對單一，爭議內容也相對明確。但是，一旦延誤或處理不當，尤其是政府如果出于地方保護主義的立場處理糾紛，則任何區(qū)域環(huán)境糾紛(即使已經(jīng)過人民法院裁判的糾紛)，都可能最終轉化為區(qū)域性、群體性的環(huán)境糾紛，甚至由最初的簡單明了的法律問題轉化成嚴重的社會性、政治性問題。如江蘇連云港謝印立等97人訴山東金沂蒙公司、臨沭化工總廠污染石梁河水庫案[4,5]，2002年4月終審判決維持原判，要求致害企業(yè)賠償受害漁民560余萬元。可是，因為各行政區(qū)多方利益在訴訟前后的不斷滲入，判決一直得不到執(zhí)行。后來，經(jīng)歷了省級政府和人大協(xié)調、國務院協(xié)調，一直到最高人民法院、全國人大常委會出面協(xié)調，終于在2004年春節(jié)前將首批補償款400萬元發(fā)放到受損害的農民手中。而法院判決中的“賠償金”最后被“協(xié)調”成了“補償金”。

二、當前區(qū)域環(huán)境糾紛解決途徑及其困境

結合法律法規(guī)、國家政策以及部分地區(qū)的現(xiàn)實案例，可以將當前具代表性的區(qū)域環(huán)境糾紛解決途徑歸納為“私力救濟”“商調機制”、訴訟解決等幾類。

(一)區(qū)域環(huán)境糾紛的“私力救濟”

私力救濟“是人類社會最原始，最簡單的救濟方式”[6]，基于人的社會反應本能，產(chǎn)生了糾紛，就會下意識地尋求救濟，首先是通過自身努力或者借助自身社會關系解決糾紛。本文所說的“私力救濟”，主要是指各類主體不依賴于或者不主要依賴于公共權力機構，非依照法定程序，而是依靠自身力量，按照個人習慣或者按照一定的民間規(guī)范[7]來處理糾紛。也就是說，相關主體完全通過各自對糾紛的影響力來尋求糾紛的解決，如通過利益的妥協(xié)讓步達成和解，通過調動社會資源形成一方對另一方的絕對壓制力令對方“知難而退”，甚至包括通過暴力對另一方當事人或者其負責人進行人身威懾而掩蓋問題本身等。本文將采取明顯的非法手段以及完全的激情對抗行為排除在“私力救濟”之外。

無論在生產(chǎn)經(jīng)營者之間還是在生產(chǎn)經(jīng)營者與社會個體成員或者群體之間，甚至在政府與生產(chǎn)經(jīng)營者或者公眾之間的區(qū)域環(huán)境糾紛解決中，都不難發(fā)現(xiàn)“私力救濟”的影子，甚至多數(shù)糾紛都是通過“私力救濟”的方式取得暫時的“息事寧人”效果的。當然，也不乏相鄰行政區(qū)政府之間、生產(chǎn)經(jīng)營者之間，甚至政府與生產(chǎn)經(jīng)營者之間有意無意達成“共謀”或者“合謀”的。有學者“將2013年12月至2016年6月中國160個城市的市委書記更替信息與城市日度空氣質量指數(shù)和單項污染物濃度數(shù)據(jù)相匹配，研究發(fā)現(xiàn)市委書記更替前后，二氧化硫等受政企合謀影響相對較大的空氣污染物濃度有明顯的下降；而空氣質量指數(shù)以及其他受政企合謀影響較小的空氣污染物濃度則沒有明顯變化”[8]。說明地方政府領導人與生產(chǎn)經(jīng)營者“合謀”是一種普遍現(xiàn)象。跨行政區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營者為了保障各自的經(jīng)營利益，也容易犧牲區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益而“合謀”止爭。從近期社會效應看，“共謀”或“合謀”在一定程度上可以協(xié)調不同主體間的利益博弈，緩和甚至階段性“解決”因經(jīng)濟利益訴求而表現(xiàn)出來的環(huán)境糾紛。但是，在生態(tài)效應上，“共謀”或“合謀”卻常常忽視生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性，并造成環(huán)境污染破壞信息難以為共謀者之外的主體所知悉，反而延誤糾紛的有效解決，加重環(huán)境問題的復雜性[9]。這些基于各自利益考量的“共謀”或“合謀”，“增加了環(huán)境治理的成本，抑制了企業(yè)環(huán)境技術創(chuàng)新的動力，加劇了地方政府環(huán)境治理的路徑依賴并形成了無效率的鎖定效應，最終降低了全社會福利”[10]。

(二)區(qū)域環(huán)境糾紛的政府間“商調機制”

現(xiàn)行《環(huán)境保護法》《水法》《水污染防治法》等環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定了跨行政區(qū)的環(huán)境糾紛由“有關地方人民政府協(xié)商解決”，協(xié)商不成的“由其共同的上級人民政府協(xié)調解決”。這一“商調機制”是否屬于糾紛解決機制還有待斟酌。《環(huán)境保護法》第20條、《水污染防治法》第31條都將“商調機制”規(guī)定在“監(jiān)督管理”一章。從條文安排邏輯看，其性質應該屬于對跨行政區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞監(jiān)督管理工作規(guī)定的“聯(lián)合防治協(xié)調機制”，而不是跨行政區(qū)糾紛解決機制。當然，這些規(guī)定很大程度上具有解決區(qū)域環(huán)境糾紛的作用。《水法》則在“水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查”一章中對此作出規(guī)定。其中第56條規(guī)定的是“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛”的情形，應當通過“協(xié)商處理”；如果協(xié)商不成，再由上一級人民政府裁決，“有關各方必須遵照執(zhí)行”。這一“商裁機制”依賴行政權力和行政隸屬關系，通過“處理”和“裁決”，以“令行禁止”的邏輯，要求各方必須遵照執(zhí)行。這類“水事糾紛”不是傳統(tǒng)意義上的行政糾紛，更不是民事糾紛，只能是跨行政區(qū)政府間特殊的工作爭議。這樣，才能理解該法規(guī)定的在“不同行政區(qū)域之間”水事糾紛處理中，“拒不執(zhí)行上一級人民政府的裁決的”以及在糾紛解決前“單方面違反本法規(guī)定改變水的現(xiàn)狀的”，負有責任的主管人員和其他直接責任人員應當依法受到行政處分，以保證上下政令暢通。

《水法》第57條則是對“單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛”作出的規(guī)定，要求“協(xié)商解決”，如果當事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成，“可以”申請縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調解，如果調解不成的，當事人還可以向法院起訴，也可以直接向法院提起民事訴訟。這個邏輯表明所規(guī)范的是民事糾紛，雖然沒有明確是不是跨行政區(qū)民事糾紛。從該條文所處的位置以及措辭上看，應該包括了跨行政區(qū)民事主體之間的水事糾紛。這里的“商調機制”轉變?yōu)椤皡f(xié)商+調解+訴訟”三種手段的任意選擇或組合運用的糾紛解決模式。

但是，無論是“商調”，還是“商裁”，都還缺乏法律規(guī)范明確“協(xié)商”或者“協(xié)調”“調解”的具體程序與機制，也使得商調機制在解決區(qū)域環(huán)境糾紛方面難以發(fā)揮制度性效能。

(三)區(qū)域環(huán)境糾紛的司法解決

從糾紛的法律性質來看，區(qū)域環(huán)境糾紛可以分為“行政邊界區(qū)域政府間環(huán)境糾紛”“行政邊界區(qū)域民事主體間環(huán)境糾紛”兩類，前者不具有可訴性[11]。生產(chǎn)經(jīng)營者之間跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營者與公民之間跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境糾紛具有典型的民事糾紛特性，不難通過民事司法解決這類糾紛。不過，因為具有跨行政區(qū)性，這類糾紛的民事司法中，案件的管轄、跨行政區(qū)的司法協(xié)作以及證據(jù)制度的實施等會面臨一些特殊銜接問題。政府與另一行政區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營者或公眾之間的糾紛，如政府對其轄區(qū)內的企業(yè)頒發(fā)排污許可證，相鄰行政區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營者或公眾認為該發(fā)證行為不合法或者不合理，會危害區(qū)域生態(tài)環(huán)境，并因此引發(fā)糾紛，糾紛雙方不是傳統(tǒng)行政法上的行政機關與行政相對人。該糾紛不能適用民事訴訟解決，也不能簡單適用行政訴訟解決。根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及《環(huán)境保護法》的規(guī)定，該類糾紛可以通過環(huán)境公益訴訟的途徑尋求救濟。但是，只有符合法律規(guī)定條件的機關或有關社會團體才能提起環(huán)境公益訴訟，一般的生產(chǎn)經(jīng)營者或者公眾不能針對區(qū)域環(huán)境糾紛提起公益訴訟。

除了上述區(qū)域環(huán)境糾紛解決的措施外，還有環(huán)境信訪、調解、仲裁、約談等糾紛解決措施或者具有糾紛解決功能的措施，通常被納入非訴訟解決措施。尤其是2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，省域內跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級政府作為生態(tài)損害賠償權利人，省級、市地級政府及其指定的部門或機構均有權提起訴訟。對跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，則由生態(tài)環(huán)境損害地的相關省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種新的特殊訴訟形式，亟待規(guī)范化，對如何開展損害賠償?shù)膮f(xié)商，也仍然有待探索。

當前區(qū)域環(huán)境糾紛及其解決路徑之間的關系如圖2所示。這些區(qū)域環(huán)境糾紛解決途徑還存在諸多問題，可以歸納為如下四個方面：

一是私力救濟的無序性往往導致糾紛升級。私力救濟缺乏法律規(guī)范，容易陷入?yún)擦忠?guī)則，進而導致糾紛發(fā)生質的變化，惡化糾紛主體之間的關系，使糾紛解決更復雜更困難。

二是政府間“商調機制”、政府與經(jīng)營者或公眾之間的“協(xié)商+調解”存在弱程序性以及效力不確定性。往往問題激發(fā)了，有關主體才有動力啟動該機制，而且過程缺乏規(guī)范性、透明性，對結果也缺乏必要的可預期性。其規(guī)范性意義嚴重不足。

三是司法解決因為可能存在的制度性不完善以及高成本性和滯后性，往往延誤糾紛的及時解決，也會導致糾紛性質變異。

四是區(qū)域環(huán)境糾紛的解決缺乏多元解紛措施的有效銜接和協(xié)調。僅僅依賴某一種糾紛解決途徑，不可能解決復雜的區(qū)域環(huán)境糾紛，也不可能存在普適于所有區(qū)域環(huán)境糾紛的解紛措施。

圖2 當前區(qū)域環(huán)境糾紛及其解決路徑關系

三、整體性協(xié)作視野下區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制的系統(tǒng)性優(yōu)化

無論是人們的社會心理預期，還是國家和社會治理的現(xiàn)實需要，都會驅使相應的糾紛處理方式的產(chǎn)生、發(fā)展。即使糾紛無法得到解決，也會在一定時段內通過社會自適應性的糾紛調整方式使糾紛得以控制甚至解決，只要不超過社會總體忍受限度，不會對社會整體秩序造成明顯損害。區(qū)域環(huán)境糾紛類型多樣、所涉利益多元，其解決方式也應該多樣。但是，并不是解紛方式多樣就一定能有效解決區(qū)域環(huán)境糾紛。碎片化、單一解紛措施難以解決區(qū)域環(huán)境糾紛，應該從整體性協(xié)作的視角，從生態(tài)環(huán)境整體性的自然規(guī)律出發(fā)，尊重自然、順應自然、保護自然，并將人的生產(chǎn)生活活動本身納入自然生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性框架之中。從“人與自然是生命共同體”的立場，全面充實糾紛解決措施，協(xié)調發(fā)揮其功能，充分激發(fā)政府與社會各類主體在解決區(qū)域環(huán)境糾紛中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，打好糾紛解決機制的“組合拳”，以“整體性協(xié)作”為出發(fā)點和歸宿，系統(tǒng)性優(yōu)化區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制，形成民間、行政、司法等多元力量相互協(xié)調、多元措施有機銜接的解紛系統(tǒng)。

圖3 整體性協(xié)作視野下區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制系統(tǒng)化框架

根據(jù)上述分析，整體性協(xié)作視野下區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制系統(tǒng)性優(yōu)化可以從如下幾方面依次展開(見圖3)。

(一)明確區(qū)域環(huán)境糾紛整體性協(xié)作解決機制的制度價值與功能

區(qū)域環(huán)境糾紛的整體性協(xié)作解決機制即整體性協(xié)作視野下系統(tǒng)性優(yōu)化的區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制，與當前的糾紛解決機制相比，強調糾紛解決機制遵循生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性，突出各類主體之間的協(xié)作，也要求各種糾紛預防、糾紛管控、糾紛處理或化解措施之間有機銜接、相互協(xié)調、相互聯(lián)動，實現(xiàn)從糾紛解決觀念或意識培養(yǎng)、糾紛主體溝通協(xié)調分工合作到糾紛防控和解決的系統(tǒng)性、整體性優(yōu)化。首先要解決的問題是：區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性協(xié)作解紛機制的制度價值與功能應該定位于“定分止爭”抑或社會綜合治理？是否還應該賦予其規(guī)則形成功能？規(guī)則形成功能可以激發(fā)社會自適應性不斷產(chǎn)生和調整糾紛解決規(guī)則，逐漸改變目前對跨行政區(qū)糾紛解決措施的弱規(guī)范性。

任何體系化的糾紛解決機制都具有“定分止爭”和社會綜合治理的價值和功能。但是，如何在這兩者之間確定輕重排序或劃分層次，需要分情況討論。作為糾紛解決機制中最終和最權威的訴訟解紛措施，通常被認為具備定分止爭、規(guī)則形成價值和功能，也常常納入社會綜合治理的范疇。區(qū)域環(huán)境糾紛的非訴訟解決措施的價值和功能首先應該定位為定分止爭。因為區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制是問題導向、實踐導向的制度構造，及時解決糾紛，才能及時防治區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，并維護行政邊界地區(qū)的社會穩(wěn)定。鑒于目前國家法律和政策對區(qū)域環(huán)境糾紛解決還缺乏明確、系統(tǒng)的規(guī)范體系，還應該賦予區(qū)域環(huán)境糾紛整體性協(xié)作解紛機制以規(guī)則形成的價值和功能，以激勵多元主體協(xié)作解決糾紛，并有意識推進規(guī)則的生成和發(fā)展。如推動政府間協(xié)議機制規(guī)范化，不斷豐富和完善政府間協(xié)議的實體規(guī)則和程序規(guī)則，讓如何減少政府間沖突、加強政府間溝通協(xié)作有規(guī)可循。再如加強社會公眾與生產(chǎn)經(jīng)營者之間的生態(tài)談判，通過逐步完善生態(tài)談判的實體和程序規(guī)則，推動形成生產(chǎn)經(jīng)營者與其他主體之間生態(tài)環(huán)境溝通協(xié)調規(guī)則，豐富民間規(guī)范，提升社會自我協(xié)調的能力，增進公眾對生產(chǎn)經(jīng)營者的了解和信任，及時化解生產(chǎn)經(jīng)營者與公眾的對立情緒。

除此之外，區(qū)域環(huán)境糾紛的整體性協(xié)作解決機制還具備部分社會綜合治理的價值和功能：一是因為該解紛機制是政府、企業(yè)和公眾的整體性溝通與協(xié)作機制，這本身就具有社會綜合治理的意義；二是目前國家法律和政策在應對區(qū)域性問題時還未形成穩(wěn)定的規(guī)范體系，而且區(qū)域環(huán)境糾紛在目前的治理體系下，很容易轉化為中央和地方、地方和地方之間的政治性關系，成為各方面利益和矛盾的匯聚點、導火索。這需要區(qū)域環(huán)境糾紛的整體性協(xié)作解決機制具備一定的社會綜合治理功能。也正因為如此，在當前區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制自身尚缺乏系統(tǒng)性的情況下，還不宜拔高它的社會綜合治理價值和功能，以避免政治性因素、行政性權力過多干預該機制的形成和發(fā)展?？茖又频男姓嗔Ρ旧砗艽蟪潭壬鲜强缧姓^(qū)生態(tài)環(huán)境問題的肇因，行政權力在跨行政區(qū)糾紛解決中應該弱化并切實由“命令-控制”向“服務-協(xié)作”轉型。同時，政治性工具不宜成為區(qū)域環(huán)境糾紛的具體解決手段或者依賴的力量，而應該成為引導和推進區(qū)域環(huán)境糾紛解紛機制系統(tǒng)化、保障各類規(guī)則形成和發(fā)展的力量。

隨著“協(xié)商民主”作為國家和社會治理理念的不斷推進，“協(xié)商民主”觀念越來越廣泛地獲得社會和各級政府的認可，糾紛解決機制也從崇尚國家中心、訴訟萬能、對抗性與剛性、零和思維及法律職業(yè)人的壟斷向尊重多元文化、追求善治、鼓勵社會參與、以平等協(xié)商對話獲得雙贏等價值轉化[12]。整體性協(xié)作解紛機制也只有在“協(xié)商民主”的精神下才有可能發(fā)生和發(fā)展，并在預防糾紛發(fā)生、形成規(guī)則、提高共同體凝聚力以及社會治理中發(fā)揮其效能。構建以政府為主導、以企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，也成為黨的十九大報告中的重要內容。因此，區(qū)域環(huán)境糾紛的整體性協(xié)作解決機制應該貫徹協(xié)商民主的精神，定位于定分止爭、規(guī)則形成和社會綜合治理的價值和功能，并依次推進這三種功能的實現(xiàn)。

(二)從整體性上把握區(qū)域環(huán)境糾紛及其糾紛解決措施

整體性意味著全局視野、系統(tǒng)思維、體系化方法。區(qū)域環(huán)境糾紛的解決依賴于對區(qū)域環(huán)境問題及其治理整體性的把握。

1.區(qū)域環(huán)境本身具有整體性

區(qū)域生態(tài)環(huán)境本身是一個自然生態(tài)系統(tǒng)，雖然由各種生態(tài)環(huán)境要素組成，但是不會因為行政邊界的人為劃分而自然分割。人類社會尤其是公權力機構卻不能不依賴職能分工與合作。分工是基礎，事權劃分清晰，有利于各類主體各負其責。然而，越是復雜的問題其事權越難劃分，過于依賴事權劃分，容易產(chǎn)生對復雜事權的互相推責。對區(qū)域環(huán)境治理來說，分工很不易，但是，相比于分工來說，合作更難。因此，只能在責權利分割基礎上高度重視協(xié)作機制，強化協(xié)調平衡。分工以順應區(qū)域環(huán)境各要素的特殊性要求，而協(xié)作則是遵循區(qū)域環(huán)境的系統(tǒng)性本質，只有高度協(xié)作的區(qū)域分工，才能最大程度地反映區(qū)域環(huán)境整體性特征；區(qū)域糾紛解決機制越能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境整體性要求，其預防和解決糾紛的功能就越強。

2.區(qū)域環(huán)境糾紛具有整體性

與區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性相應，區(qū)域環(huán)境糾紛不僅對區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性產(chǎn)生影響，而且區(qū)域環(huán)境糾紛本身也具有發(fā)生發(fā)展的整體性。一方面，區(qū)域環(huán)境糾紛的產(chǎn)生不是某一個因素影響的結果，很可能是多方面、多個行政區(qū)的環(huán)境因素受到了明顯危害。另一方面，區(qū)域環(huán)境糾紛的發(fā)生發(fā)展不是某一個或某一類主體的訴求推動的，而是眾多主體的互相影響和支持，在糾紛最前沿只是“順勢而為”。如前所述，區(qū)域環(huán)境糾紛的肇因直接表現(xiàn)出來的是環(huán)境問題，但是，可能更多的是因經(jīng)濟利益、社會利益的失衡甚至是對權力或者優(yōu)勢群體的普遍性不滿。因此，區(qū)域環(huán)境糾紛的解決不能“只見樹木不見森林”，也不能被動應對“坐以待斃”，而應該具有整體性視野，進行階段性分析，綜合施策，進退有據(jù)，及時預防和解決糾紛。

3.區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制具有整體性

區(qū)域性環(huán)境糾紛的跨行政區(qū)性、跨領域性，往往造成部分事項看上去各個行政區(qū)、諸多部門都在管，而發(fā)生問題后又發(fā)現(xiàn)都沒有管。這意味著其糾紛解決更多依靠民間力量的博弈，也給糾紛解決措施的多樣化留下更多空間。但是，應激式糾紛解決往往呈現(xiàn)碎片化、非規(guī)范化，其效果是不可控的。因此，與區(qū)域環(huán)境、區(qū)域環(huán)境糾紛的整體性相適應，區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制也應該具有整體性，即著眼于區(qū)域環(huán)境全局和長遠，將區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制視為一個整體，體系化運用，而不拘泥于眼前以經(jīng)濟利益補償掩蓋長期存在的環(huán)境危害與環(huán)境糾紛。

(三)以協(xié)作性為標準優(yōu)化糾紛解決措施體系

協(xié)作性是區(qū)域環(huán)境整體性對區(qū)域環(huán)境治理以及糾紛解決機制的內在要求，或者說是國家社會對區(qū)域環(huán)境整體性的制度性回應。具體說來，就是區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制的生態(tài)化、系統(tǒng)化，將生態(tài)價值融入糾紛解決的各個階段、各種措施的利益權衡之中，并實現(xiàn)糾紛解決機制的系統(tǒng)化：區(qū)域環(huán)境糾紛主要是因為行政區(qū)劃對區(qū)域環(huán)境的分割，因而首先要發(fā)揮公權力機構的作用，預防和控制區(qū)域環(huán)境糾紛的發(fā)生發(fā)展；其次充分發(fā)揮非訴訟解紛機制的靈活性，促其規(guī)范化、系統(tǒng)化；最后，做好非訴訟解紛機制和訴訟機制的銜接，完善訴訟機制，確保其解決區(qū)域環(huán)境糾紛的權威性。

1.明確和強化政府的聯(lián)防聯(lián)治責任以防控區(qū)域環(huán)境糾紛

區(qū)域環(huán)境糾紛具有“權利—義務”關系模糊、權責不匹配、權力和權利缺乏通約手段等特征，因為缺乏溝通和利益疏導平衡的手段，最后轉化成復雜的群體性社會問題甚至政治性問題。因此，重中之重就是要調整權責關系，促使政府轉型，重視協(xié)商民主，落實“放管服”改革，防止糾紛延宕、升級轉化。

首先，在進一步明確屬地責任時突出強調與相鄰行政區(qū)的溝通協(xié)調職責。一定程度上來說，政府屬地責任不落實是區(qū)域環(huán)境糾紛的肇因，地方政府常常將排污產(chǎn)業(yè)布局在轄區(qū)邊界區(qū)域，實行環(huán)境執(zhí)法雙重標準，即放松行政邊界區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管?！敖忖忂€須系鈴人”，解決區(qū)域環(huán)境糾紛首先要明確和強化政府跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的責任?！董h(huán)境保護法》以及各環(huán)境保護單行法都明確規(guī)定了各級人民政府的屬地責任，強調其必須對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。但是，打破行政權邊界壁壘、根絕“以鄰為壑”是國內市場一體化的內在需求，也是生態(tài)環(huán)境整體性的必然要求。要在完善政府屬地責任的同時，突出強調將跨行政區(qū)的溝通、協(xié)調、糾紛預防和糾紛解決作為政府職能，納入政府權力和責任清單，納入各級政府及其負責人的考核體系，并在法律中有明確規(guī)定?！董h(huán)境保護法》第20條對“聯(lián)合防治協(xié)調機制”的規(guī)定、《水污染防治法》第28條對“水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調機制”的規(guī)定、《大氣污染防治法》第86條對“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”的規(guī)定，都要求跨行政區(qū)的重點區(qū)域流域“實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”?！端ā穭t不僅在第56條對跨行政區(qū)水事糾紛的政府協(xié)商和裁決制度作出規(guī)定，還在第75條規(guī)定對破壞溝通協(xié)作的行為，追究主管人員和直接責任人員的法律責任。這些規(guī)定表明，我國正逐步將政府對跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的溝通和協(xié)調職責法律化。但是，這些規(guī)定還是偏重“命令”，依賴“統(tǒng)一”，多元“協(xié)商”與“協(xié)調”還有待進一步明確和加強。

其次，充分發(fā)揮司法權、人大監(jiān)督權等在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中的作用。政府行政權力在監(jiān)督管理和控制、解決跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問題中不可或缺，但是，不能單純依靠行政權力。地方人大對地方重大事項的決定權和對地方政府的監(jiān)督權、司法部門的司法權及其跨行政區(qū)協(xié)作等能權威、有效地防止地方保護主義短視行為，對預防和化解區(qū)域環(huán)境糾紛具有重要意義。

最后，建立多元溝通與約束平臺，防止糾紛延宕和轉化升級。隨著區(qū)域環(huán)境糾紛的產(chǎn)生、發(fā)展，矛盾不斷在行政區(qū)域內上行、匯聚到更高級別的政府，同時也使區(qū)域環(huán)境糾紛逐步升級。因此，應該建立跨行政區(qū)的多元主體間信息共享機制和溝通平臺，及時讓多元主體的利益得以表達和疏導，并形成互相監(jiān)督、互相約束的互動關系，以防控和解決糾紛。同時，通過加強基層群眾自治組織的職能，調動和規(guī)范社會團體依法參與跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，增強基層社會組織化和自治的能力。此外，政府受理和解決區(qū)域環(huán)境糾紛的程序機制，是促使地方政府擺脫實體利益考量、強化服務職能的必要途徑。

2.加強區(qū)域環(huán)境糾紛非訴訟解決措施的系統(tǒng)性

從糾紛發(fā)生發(fā)展規(guī)律以及訴訟解紛機制的最終裁判性來看，非訴訟糾紛解決措施因其靈活性、便利性以及相對低成本而更普遍地運用于各類糾紛的解決。區(qū)域環(huán)境糾紛的復雜性意味著更需要發(fā)揮非訴訟解紛措施的作用，也對非訴訟解紛措施的生態(tài)化、系統(tǒng)化、協(xié)作性有更高要求。

法律中明確規(guī)定了調解制度、商調(裁)制度、仲裁制度、行政處理制度等，但是有待結合區(qū)域環(huán)境糾紛的特點進行系統(tǒng)化梳理、完善，尤其是要加強各種措施的程序規(guī)范，讓區(qū)域環(huán)境糾紛主體不斷感受法治的儀式感，培養(yǎng)其區(qū)域環(huán)境保護規(guī)范意識。同時，將生態(tài)價值的考量納入這些非訴訟解紛措施之中，推行生態(tài)談判，讓不同行政區(qū)的任何類型和性質的主體通過“論壇”等方式表達意愿，融合不同的利益訴求，相互溝通，增進理解，共同探究區(qū)域環(huán)境糾紛的解決途徑，尤其是將生態(tài)價值、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境的整體性特性等納入解紛制度設計和實施的考慮范圍，并加強非訴訟解紛措施的體系化。

作為很大程度上具有自發(fā)性的特殊非訴訟解紛措施，私力救濟具有糾紛解決的直接性、及時性。充分梳理和規(guī)范并建立暢通的私力救濟途徑，有利于減少區(qū)域環(huán)境糾紛，防止多樣化的社會矛盾借區(qū)域環(huán)境糾紛集聚，以減輕地方政府的維穩(wěn)壓力。私力救濟“從權利保留、報應正義及底線救濟理論觀之，其具有存在的正當性”[13]。私力救濟并非沒有法律規(guī)定，“現(xiàn)階段我國環(huán)境糾紛的私力救濟主要有當事人自行協(xié)商、民間調解和民間仲裁三類”[14]。這些是可以找到一定法律依據(jù)的私力救濟，還有更多的私力救濟方式，如受害人自發(fā)調查，然后將掌握的事實公布給自媒體以獲取外界支持，對致害人施壓；受害人聯(lián)合起來在致害人生產(chǎn)經(jīng)營場所周圍拉橫幅或靜坐，以調動社會輿論對致害方施壓；在致害方無視受害方利益和訴求的情況下，受害方聯(lián)合圍堵致害方廠門、要道，甚至私自阻滯致害方運載工具等。這些都是游走在法律邊緣或具有輕微違法性質的私力救濟措施。此外，在行政邊界區(qū)域，往往水同源、民同俗，對待跨行政區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營者的污染破壞行為，可以根據(jù)民間規(guī)范予以制約，這在一定程度上也屬于私力救濟范疇。然而，生產(chǎn)經(jīng)營者往往為了私利，用各種“合法”理由，拒絕回應受害者或公眾的正當訴求。正如費孝通先生所描述的，權利和法治的概念已經(jīng)送下鄉(xiāng)了，但是法治秩序的好處未得，反而給強勢者以破壞傳統(tǒng)規(guī)范的借口，則傳統(tǒng)社會秩序被破壞的弊病卻已經(jīng)先發(fā)生了[15]。應該通過立法明確私力救濟的使用空間，鼓勵規(guī)范化采取私力救濟措施，私力救濟在社會可接受范圍內時，政府只需要維護基本公共秩序，而不宜過早介入。

3.優(yōu)化區(qū)域環(huán)境糾紛訴訟解決機制

聯(lián)防聯(lián)治、非訴訟解決措施都不可能為區(qū)域環(huán)境糾紛解決提供最終的權威裁判。加強這些解紛措施與訴訟解紛措施的銜接，暢通區(qū)域環(huán)境糾紛的訴訟解決渠道，才能實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境糾紛措施的體系化，形成解決區(qū)域環(huán)境糾紛的制度合力。設置跨行政區(qū)司法機構、推進生態(tài)環(huán)境司法專門化、優(yōu)化環(huán)境司法證據(jù)規(guī)則和司法程序、提升專門化生態(tài)環(huán)境司法質量、著力解決司法判決執(zhí)行難問題、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護修復責任及其執(zhí)行監(jiān)督方式等司法改革措施，很大程度上有利于各種防控措施、非訴訟解決措施與訴訟解紛措施之間的銜接。但是，還有待拓寬區(qū)域環(huán)境糾紛的原告資格，建立便利區(qū)域環(huán)境糾紛當事人訴訟的管轄制度、證據(jù)制度等，以更好地推進區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制的系統(tǒng)化。公益訴訟比一般訴訟更少受行政區(qū)劃約束，具有解決區(qū)域環(huán)境糾紛的制度優(yōu)勢。但是，根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護法》的規(guī)定，只有法律規(guī)定的有關機關以及符合《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的社會組織可以提起公益訴訟。至于“法律規(guī)定的機關”，目前只有《民事訴訟法》《行政訴訟法》明確規(guī)定了檢察院可以提起公益訴訟。因此可以說，除了檢察院以及較大規(guī)模的環(huán)境保護組織，沒有主體能提起公益訴訟。但是，跨行政區(qū)的環(huán)境糾紛往往發(fā)生在遠離中心城市的區(qū)域，無論是檢察院還是大規(guī)模的環(huán)境保護團體，都難以顧及這些地區(qū)的糾紛。因此，建議對有關立法作出解釋，明確基層群眾自治組織有提起公益訴訟的資格。因為基層群眾自治組織最了解生態(tài)環(huán)境狀況，也最直接承受環(huán)境惡化帶來的后果，有條件地賦予其原告資格并在經(jīng)費上給予支持，有利于其更好地履行引導群眾保護生態(tài)環(huán)境、維護基層群眾合法權益的職責，也有利于降低環(huán)境公益訴訟成本[16]。

最新修訂的《行政訴訟法》第25條為利用司法手段解決區(qū)域環(huán)境糾紛提供了條件。該條增加了“與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”的規(guī)定，這意味著在行政行為的相對人之外、與該行政行為有利害關系的人有權提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)第12條對“與行政行為有利害關系”的解釋，如果某行政區(qū)政府有關機關違法發(fā)布許可證等行為導致環(huán)境污染，受此危害的相鄰行政區(qū)的受害者應該有權對該頒證行為提起普通的行政訴訟，相關符合法定條件的主體也不難提起行政公益訴訟。

四、結語

區(qū)域環(huán)境糾紛的“跨行政區(qū)域性”使其遠比一般環(huán)境糾紛復雜。對這些糾紛基于主體間關系進行類型化分析，有助于系統(tǒng)理解這些糾紛，并反思當前解決這些糾紛的途徑。傳統(tǒng)的碎片化單一手段難以應對這些復雜糾紛的解決。區(qū)域環(huán)境糾紛的整體性協(xié)作解決機制以整體性協(xié)作為出發(fā)點和歸宿，形成“聯(lián)防聯(lián)治—非訴訟解決—司法權威裁判”的區(qū)域環(huán)境糾紛防控與解決體系，實現(xiàn)環(huán)境糾紛解決機制的生態(tài)化和系統(tǒng)化，與區(qū)域環(huán)境的整體性、糾紛發(fā)生發(fā)展的系統(tǒng)性、主體的多元性等特性相適應，能有效避免片面依賴行政權力或者單一解紛措施，促進多元主體協(xié)作，平衡各種力量，為糾紛解決提供整體性思路，符合“協(xié)同法治”的基本法理，是區(qū)域環(huán)境糾紛解決機制的未來發(fā)展方向。

注釋：

① 筆者有幸作為該協(xié)作立法湖南一方委托項目論證執(zhí)筆人和項目核心參與者深入?yún)⑴c了該項目的各項工作。《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》于2017年1月9日由湘西土家族苗族自治州第十四屆人民代表大會第一次會議通過，2017年3月31日獲得湖南省第十二屆人大常委會第二十九次會議審查批準，自2017年5月1日起實施；《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》于2016年9月29日由恩施土家族苗族自治州第七屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過，2016年12月1日獲得湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議批準，自2017年3月1日起施行。