明承瀚，張梓妍，徐曉林

(華中科技大學公共管理學院，湖北武漢，430074)

一、引言

近年來，城市政務服務中心在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(簡稱“放管服”)的改革進程中發(fā)揮著重要作用，也面臨著重大挑戰(zhàn)。建設人民滿意的服務型政府要求進一步深化改革、提升政務服務質(zhì)量，但各地政務服務中心“重建設、輕運維，重投資、輕成本，重宣傳、輕落實”的問題一直都比較突出，政務服務質(zhì)量難以提升。同時，傳統(tǒng)質(zhì)量管理活動所強調(diào)的質(zhì)量測量與評價偏向于事后檢驗，無法對已經(jīng)發(fā)生的服務過程產(chǎn)生作用，也難以及時在后續(xù)服務中體現(xiàn)其反饋作用?？梢钥闯?，當前城市政務服務中心質(zhì)量管理已經(jīng)難以滿足持續(xù)提升政務服務質(zhì)量的現(xiàn)實需求，亟須采取新的思路與方法。

城市政務服務中心質(zhì)量的形成是一個復雜的動態(tài)過程，軟硬件供應商、系統(tǒng)服務商、政務服務中心、各入駐職能部門、各窗口工作人員以及申辦事項的社會公眾等相關(guān)主體及其相互之間的交互活動，共同構(gòu)成一條鏈式結(jié)構(gòu)，社會公眾所感知到的總體服務質(zhì)量，不僅僅是政務服務中心現(xiàn)場的服務質(zhì)量，而是源自各環(huán)節(jié)、各相關(guān)組織與部門之間的質(zhì)量傳遞與累積，任一環(huán)節(jié)或部門的質(zhì)量波動，都可能影響公眾最終感知到的服務質(zhì)量。由于各方主體的質(zhì)量管理意識和管理方式不盡相同，政務服務質(zhì)量管理缺乏整體性和系統(tǒng)性。城市政務服務中心要走出發(fā)展困境，提升服務質(zhì)量，就必須加強部門內(nèi)外的協(xié)同與合作，加強管理資源的整合與利用。采取鏈式思維，遵循質(zhì)量形成邏輯，基于各關(guān)鍵質(zhì)量環(huán)節(jié)開展管控活動，是對政務服務中心質(zhì)量管理現(xiàn)實需求的有效回應。同時，鏈式思維在企業(yè)管理領(lǐng)域已經(jīng)取得廣泛成效，所強調(diào)的正是對“鏈”上相關(guān)各方進行軸向集成，從整體視角開展管理活動，破解多主體多環(huán)節(jié)多要素環(huán)境下的管理困境，能為政務服務中心質(zhì)量鏈管理提供有益借鑒。

采取質(zhì)量鏈管理模式，從總體上維持政務服務質(zhì)量鏈的穩(wěn)定運行，應從減少甚至避免質(zhì)量鏈波動入手，這依賴于有效的監(jiān)測預警與響應機制，而建立這一機制并發(fā)揮其應有功能的必要前提，就是對質(zhì)量鏈管理影響因素有準確的把握。因此，為成功采取并有效應用質(zhì)量鏈管理模式，應首先對其質(zhì)量鏈管理影響因素進行識別，從而為建立完善的監(jiān)測預警機制奠定基礎，為質(zhì)量鏈管理的穩(wěn)健運行提供參考。

二、關(guān)鍵概念及相關(guān)研究述評

質(zhì)量管理理論隨著科技、經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高而深化。20世紀以來，現(xiàn)代質(zhì)量管理已逐步經(jīng)歷檢驗質(zhì)量管理、統(tǒng)計質(zhì)量管理、全面質(zhì)量管理、質(zhì)量鏈管理等四個階段[1]。就“質(zhì)量鏈”的概念而言，它最早由加拿大英屬哥倫比亞大學(UBC)的學者提出。他們通過緊湊圖的方式，對質(zhì)量功能展開、統(tǒng)計過程控制與改進、供應鏈與工序性能等一系列相關(guān)的質(zhì)量概念進行綜合，全面分析其聯(lián)系，并對質(zhì)量鏈進行圖形化展示[2]。該文并沒有給出質(zhì)量鏈的確切定義，也缺乏對具體實施及關(guān)鍵技術(shù)的探討，但它是后續(xù)相關(guān)研究的重要開端。在早期研究中，學者們從產(chǎn)品質(zhì)量管理、供應鏈質(zhì)量管理、協(xié)同質(zhì)量管理等不同角度來界定和研究質(zhì)量鏈，用“質(zhì)量之鏈”[3]、“國際質(zhì)量鏈”[4]、“供應鏈質(zhì)量管理”[5]等進行稱謂。雖然在表述上存在差異，但都將其視為一種跨組織協(xié)同質(zhì)量管理活動，強調(diào)系統(tǒng)集成與多組織協(xié)作。簡而言之，質(zhì)量鏈管理就是在一定時空范圍內(nèi)的跨組織質(zhì)量協(xié)同管理活動，在組織內(nèi)部，其實質(zhì)就是全面質(zhì)量管理；而在組織外部，則是跨組織合作以突破傳統(tǒng)質(zhì)量壁壘的質(zhì)量管理活動。

在鏈式思維下，質(zhì)量隨產(chǎn)品或服務的產(chǎn)生過程而形成，而供應鏈正是這一過程的基礎，故而大量質(zhì)量鏈管理文獻仍然基于供應鏈開展研究，稱之為供應鏈質(zhì)量管理，并對其各維度間關(guān)系及相關(guān)變量間影響機制進行研究。實證研究表明，在企業(yè)與其供應商的關(guān)系中，質(zhì)量比價格和信任更為重要，且供應鏈質(zhì)量管理對產(chǎn)品質(zhì)量有正向影響[6]。供應鏈質(zhì)量管理包含內(nèi)部質(zhì)量管理、上游質(zhì)量管理、下游質(zhì)量管理等三個維度，會對符合性質(zhì)量及用戶滿意度產(chǎn)生影響；同時，內(nèi)部質(zhì)量管理在供應鏈質(zhì)量管理中起主導作用，對其余各變量均有正向影響，下游質(zhì)量管理在內(nèi)部質(zhì)量管理與用戶滿意度之間起中介作用，上游質(zhì)量管理對質(zhì)量績效沒有直接影響[7]。為更好地理解供應鏈質(zhì)量管理實踐活動，有學者針對運營經(jīng)理和供應鏈經(jīng)理開展對比研究，發(fā)現(xiàn)兩類經(jīng)理都比較重視職業(yè)培訓、數(shù)據(jù)分析、供應鏈管理、項目管理以及調(diào)查，但運營經(jīng)理傾向于采用程序性的方法(ISO9000體系，供應商評估等)來管理供應鏈，而供應鏈經(jīng)理則更關(guān)注協(xié)作，強調(diào)供應商開發(fā)和投訴解決[8]。

質(zhì)量鏈管理在企業(yè)管理領(lǐng)域應用廣泛，但在政務服務領(lǐng)域尚未得到普遍關(guān)注。已有學者通過建立一站式電子政務服務供給質(zhì)量與績效評價的通用概念框架[9]，為電子政務質(zhì)量評價與績效評估提供參考，也有學者借鑒“新公共服務”“整體性治理”等相關(guān)理論，對政務服務中心的績效評估及深化改革提出應對策略[10]，但值得注意的是，績效研究更多的是從內(nèi)部管理的角度開展，側(cè)重于對相關(guān)職能部門工作及業(yè)務的完成情況進行評價，而質(zhì)量研究則更多地站在政務服務消費者的立場，即社會公眾的角度開展研究，通過借鑒企業(yè)管理與績效評價、信息系統(tǒng)質(zhì)量評估等領(lǐng)域的思想與方法，對社會公眾所感知到的服務質(zhì)量及滿意度、持續(xù)使用意向等進行實證研究[11-12]。就質(zhì)量管理角度而言，績效評估僅僅類似于質(zhì)量檢驗，即在事后按照一定的程序、比照一定的標準，對已經(jīng)產(chǎn)出或交付的產(chǎn)品、服務進行評價，達到標準與要求的，即為合格。這種“符合性”質(zhì)量觀與質(zhì)量檢驗的管理辦法已經(jīng)難以適應目前政務服務領(lǐng)域的要求。很顯然，實踐與理論的發(fā)展對政務服務中心質(zhì)量鏈管理研究具有強烈的需求。

總體而言，質(zhì)量鏈管理研究尚未引起政務服務領(lǐng)域相關(guān)文獻的足夠關(guān)注，已有研究難以有效地指導政務服務質(zhì)量持續(xù)改進和提升，難以適應現(xiàn)實質(zhì)量管理需求，而企業(yè)管理領(lǐng)域相關(guān)文獻已對質(zhì)量鏈管理理論與實踐開展較為深入的研究，對其影響因素也有所探索，能為在政務服務領(lǐng)域開展質(zhì)量鏈管理研究提供重要參考。因此，借鑒企業(yè)管理相關(guān)文獻，以城市政務服務中心這一最主要的政務服務供給主體為研究對象，探討其質(zhì)量鏈管理影響因素，能為建立有效的管控模式，穩(wěn)定開展質(zhì)量鏈管理，持續(xù)提升政務服務質(zhì)量提供重要參考。

三、城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理關(guān)鍵維度

隨著質(zhì)量管理的發(fā)展，其中涉及的主體日益增多，逐漸從核心組織向外圍單位擴展。以企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的質(zhì)量管理為例，在傳統(tǒng)質(zhì)量檢驗階段，質(zhì)量管理僅僅是生產(chǎn)部門自己或者是質(zhì)量檢驗部門抽樣檢驗成品的質(zhì)量，判斷其是否符合設計質(zhì)量，質(zhì)量管理活動范圍僅限于組織內(nèi)的質(zhì)量控制部門。在基于過程控制的質(zhì)量管理階段，開始強調(diào)工序控制，期望借此在生產(chǎn)線上實現(xiàn)質(zhì)量預防，而非事后檢測，管理范圍從質(zhì)量控制部門擴展到整個生產(chǎn)線，但依然停留在一維線性質(zhì)量管理狀態(tài)。在全面質(zhì)量管理階段，強調(diào)全員參與、全過程管理，質(zhì)量管理和控制不再只是單個部門及生產(chǎn)線上的活動，更是全組織參與的質(zhì)量保證活動。質(zhì)量管理由此從單一維度擴展到雙維度，即產(chǎn)品生產(chǎn)維度和組織層級維度，實現(xiàn)了從“線”到“面”的轉(zhuǎn)變。在質(zhì)量鏈管理階段，則通過跨組織協(xié)同，實現(xiàn)又一次跨越，增加基于質(zhì)量形成過程的組織間集成管理維度，由此形成質(zhì)量鏈管理三維結(jié)構(gòu)。

政務服務質(zhì)量管理的發(fā)展階段與產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域類似。在傳統(tǒng)政務服務供給及質(zhì)量管理模式下，各職能部門各自為政，業(yè)務系統(tǒng)互不連通，政務服務質(zhì)量管理是各職能部門內(nèi)部管理活動之一，主要通過績效考核或者用戶滿意度調(diào)查的方式進行，考察范圍主要集中在現(xiàn)場服務環(huán)節(jié)。在城市政務服務中心，各入駐的職能部門以窗口形式向社會公眾提供政務服務，服務質(zhì)量管理成為政務服務中心綜合管理的重要內(nèi)容之一，但管理范圍仍局限于政務服務中心所覆蓋的職能部門群體之間。在質(zhì)量鏈管理視角下，政務服務質(zhì)量管理工作的范圍應進一步擴展。首先，入駐的各職能部門自行開展基于本部門業(yè)務流程的質(zhì)量評估，改進工作。其次，城市政務服務中心從自身層級管理及職能部門聯(lián)動考核等方面開展質(zhì)量管理。最后，城市政務服務中心作為政務服務集成平臺，將質(zhì)量管理工作向其源頭供應商及終端客戶評價和反饋環(huán)節(jié)延伸。因此，可以認為，類似于企業(yè)質(zhì)量鏈管理三維集成模型，城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理也包含三個主要維度，不同維度的質(zhì)量特性，在與其影響因素及控制措施相互作用后，經(jīng)過傳遞、累積，形成最終的總體質(zhì)量，如圖1所示。

圖1 城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理立體模型

第一，各入駐職能部門內(nèi)部基于服務事項的質(zhì)量管理。僅就入駐的政務服務事項而言，可將各窗口及其對應職能部門看作不同的服務生產(chǎn)車間，窗口工作人員負責受理訂單、現(xiàn)場銷售或移交車間生產(chǎn)并最終交付服務。這一維度的質(zhì)量管理類似于生產(chǎn)車間流水線上的質(zhì)量控制活動，一般由各職能部門根據(jù)權(quán)責清單、事項標準及業(yè)務準則進行設置，主要體現(xiàn)在權(quán)責清單梳理、辦事指南標準化、業(yè)務手冊標準化、政務服務工作人員業(yè)務培訓與業(yè)務考核等質(zhì)量保障和控制活動之中。

第二，城市政務服務中心面向所有入駐部門的質(zhì)量管理。當前，城市政務服務中心作為一個集成性政務服務平臺，在為各入駐職能部門提供政務服務支撐條件的同時，也通過其本身設置的綜合處(科)、督查處(科)、協(xié)調(diào)處(科)、信息處(科)等相關(guān)部門開展日常管理及服務工作，保證城市政務服務中心的穩(wěn)定運行。在這一維度的質(zhì)量管理類似于企業(yè)通過各個部門對各類產(chǎn)品生產(chǎn)及交付所開展的質(zhì)量控制活動，一般由城市政務服務中心對應的部門開展相關(guān)工作，主要體現(xiàn)在提供線上統(tǒng)一業(yè)務平臺、保障線下政務服務辦公環(huán)境及條件、制定相關(guān)規(guī)章制度、組織協(xié)調(diào)聯(lián)審聯(lián)辦、開展政務服務事中事后監(jiān)管等質(zhì)量保障和控制活動 之中。

第三，城市政務服務中心向政務服務源頭及終端延伸的質(zhì)量管理。城市政務服務中心的功能設計源自改革政策的要求及社會公眾的需求，其物理環(huán)境及系統(tǒng)架構(gòu)的建設依賴于各類軟硬件供應商和運維商，而最終用戶在線上線下系統(tǒng)使用過程中所產(chǎn)生的感知與期望的差距，以及通過用戶行為和偏好分析所進行的需求預測，則是其質(zhì)量改進與提升的重要參考。這一維度的質(zhì)量管理類似于核心企業(yè)對其上下游單位所開展的跨組織質(zhì)量控制活動，主要由城市政務服務中心根據(jù)以上兩個維度管理情況，發(fā)揮平臺優(yōu)勢，從整體性角度確定質(zhì)量需求、疏通反饋渠道、制定質(zhì)量提升策略，并據(jù)此與質(zhì)量鏈上其他單位展開合作與博弈，從而保障政務服務中心的運行、發(fā)展和質(zhì)量提升。

總體而言，城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理的不同維度在管理內(nèi)容、管理方式、結(jié)果評估等方面均存在一定的差異。因此，應以質(zhì)量形成過程的邏輯為線索，識別各個維度的影響因素，從而為進一步研究如何構(gòu)建相應的動態(tài)監(jiān)測預警機制奠定基礎，減少各質(zhì)量鏈節(jié)點上的質(zhì)量波動，促進整體質(zhì)量的持續(xù)提升和質(zhì)量鏈管理的穩(wěn)定運行。

四、職能部門內(nèi)部質(zhì)量管理影響因素

政務服務質(zhì)量管理是政府職能部門眾多工作內(nèi)容之一，與其他工作一樣會受到部門內(nèi)外各種因素的影響。在研究組織內(nèi)部質(zhì)量管理影響因素時，學者們發(fā)現(xiàn)，制度安排、流程設置及相關(guān)投入會對最終績效產(chǎn)生正向影響[13]；采取新的管理方式時，相關(guān)工作人員的認知和參與程度會對管理結(jié)果產(chǎn)生影響[14]。本文認為，在質(zhì)量鏈管理視角下，職能部門及相關(guān)組織的質(zhì)量管理同樣受到人員(領(lǐng)導與職員)、規(guī)則(流程與規(guī)范)與系統(tǒng)(應用平臺)等因素及其與外部因素互動的影響。因此，職能部門內(nèi)部質(zhì)量管理的影響因素主要包含以下五個方面。

第一，職能部門領(lǐng)導。在研究政府組織影響因素的文獻中，學者們普遍強調(diào)“人”的影響力，尤其是組織領(lǐng)導在公共部門績效及電子政務成敗中的影響已經(jīng)得到證明[15-16]，領(lǐng)導者因其在資源調(diào)配方面獨有的權(quán)威性，能夠在人員安排、財務配置、決策制定等方面發(fā)揮決定性作用，并對其他工作產(chǎn)生輻射影響。在政務服務質(zhì)量管理工作中，領(lǐng)導者對質(zhì)量控制活動的關(guān)注與否、支持與否，都可能對質(zhì)量管理活動帶來影響。

第二，職能部門職員。已有研究表明，提升員工滿意度能促進外部服務價值的提升[17]。委托代理理論表明，員工在執(zhí)行工作任務時，不僅考慮任務的完成，還考慮自身利益的得失，往往希望在完成工作的同時達到付出最小化、收獲最大化。在政務服務質(zhì)量管理工作中，質(zhì)量管理、窗口服務、后臺審批及業(yè)務支持等各類人員是質(zhì)量管理活動的直接相關(guān)者，他們的管理素質(zhì)、質(zhì)量意識、服務能力及工作滿意度，都可能對具體的質(zhì)量管理和控制活動產(chǎn)生影響。

第三，職能部門內(nèi)部業(yè)務流程。由于職能劃分存在差異，且相關(guān)的法律法規(guī)及政策對于具體的政務服務事項往往有一定的專業(yè)化要求，政府各職能部門一般都基于規(guī)范及實踐經(jīng)驗制定不盡相同的業(yè)務流程，并由此形成路徑依賴，在融入部門文化的基礎上形成各自的辦事風格，其復雜程度、規(guī)范性程度、標準化水平等，都可能對質(zhì)量控制活動產(chǎn)生影響。

第四，業(yè)務系統(tǒng)。信息技術(shù)能為電子政務環(huán)境下政府職能部門的業(yè)務優(yōu)化與效率提升提供可靠的保障，推進各職能部門流程再造及扁平化發(fā)展。在政務服務質(zhì)量管理工作中，業(yè)務系統(tǒng)功能的完整性能夠保證業(yè)務流轉(zhuǎn)、服務交付及過程監(jiān)管得以有效實現(xiàn)，系統(tǒng)的穩(wěn)定、可靠及安全則能提升用戶體驗及服務質(zhì)量[18]。

第五，職能部門外部各類因素。政府各職能部門承擔著不同的社會治理及服務職責，是各級政府的有機組成部分，不可能采取“孤島式”運作方式，而必定會與外界產(chǎn)生各種業(yè)務往來和其他聯(lián)系。就政務服務質(zhì)量管理而言，國家及地方政策要求、上級政府和本級政府相關(guān)部門的考核、社會公眾對政務服務質(zhì)量的需求、社會公眾的信息素質(zhì)等宏觀與微觀因素都會對職能部門具體工作方案的制定、實施及改進產(chǎn)生影響。尤其是在自媒體時代，信息的產(chǎn)生與傳播方式已經(jīng)發(fā)生變革，社會公眾對于政府職能部門的評估評判渠道日益暢通和多樣化，形成倒逼政務服務質(zhì)量改進的潮流，對政府職能部門質(zhì)量管理工作提出嚴峻挑戰(zhàn)。

政府職能部門質(zhì)量管理影響因素及其相互關(guān)系如圖2所示。

圖2 職能部門質(zhì)量管理影響因素及其相互關(guān)系

職能部門質(zhì)量管理過程中，其內(nèi)外部因素相互影響，通過交互作用共同對質(zhì)量控制活動產(chǎn)生影響。當前環(huán)境下，職能部門領(lǐng)導在其權(quán)責范圍內(nèi)所具有的權(quán)威足以影響到本部門業(yè)務流程及工作規(guī)范的制定，并對各方面工作產(chǎn)生一定影響。研究表明，部門領(lǐng)導采納、支持電子政務系統(tǒng)建設的意愿，會對系統(tǒng)建設效果甚至系統(tǒng)是否發(fā)揮實際作用產(chǎn)生影響[15][19]。業(yè)務流程的制定，能對各類人員的工作行為進行規(guī)范，并為業(yè)務系統(tǒng)的規(guī)劃設計提供指南。業(yè)務系統(tǒng)一方面作為業(yè)務流程得以實現(xiàn)的重要支撐，保證政務服務的持續(xù)穩(wěn)定供給，另一方面還通過對工作人員的監(jiān)管及對領(lǐng)導決策的支持，參與到職能部門的整體運作中，以促進職能部門對質(zhì)量管理活動各影響要素的平衡和控制。另外，各類外部影響因素通過與內(nèi)部影響因素的交互作用，對職能部門部分活動產(chǎn)生影響，進而影響質(zhì)量管理活動的開展，阻礙其正常運行，或促進其管理效能提升。

從城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理的整體視角看，職能部門內(nèi)部質(zhì)量管理活動只是其服務生產(chǎn)線上的關(guān)鍵質(zhì)量環(huán)節(jié)，是其三維立體管理框架中的一個維度。但對于具體的職能部門而言，也可以將其視作是全面質(zhì)量管理在部門內(nèi)部的具體實踐。職能部門內(nèi)部質(zhì)量管理活動能夠保障單一部門主管事項的服務質(zhì)量與品質(zhì)，并為跨部門政務服務質(zhì)量的提升奠定基礎，促進整體質(zhì)量鏈管理的推行和發(fā)展。

五、職能部門之間質(zhì)量管理影響因素

從整體性視角看，城市政務服務中心是為社會公眾提供政務服務的集成平臺，各入駐職能部門是其各類服務的“生產(chǎn)線”。就日常運行而言，城市政務服務中心管理部門的一個重要職責就是通過構(gòu)建協(xié)調(diào)機制促進跨部門政務服務事項的順暢流轉(zhuǎn)，為服務的“裝配”與“交付”提供良好的環(huán)境和條件。相較于主要由單一職能部門主管的政務服務事項，跨部門政務服務事項涉及的部門多、環(huán)節(jié)多、材料多、所需時間也更長，質(zhì)量在傳遞、累積過程中的“耗散”也更明顯①。因此，城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理工作尤其要注重對跨職能部門政務服務事項的質(zhì)量管理，從而保證質(zhì)量鏈的持續(xù)穩(wěn)定。

無論在工商管理領(lǐng)域，還是在公共管理領(lǐng)域，跨部門合作和管理都是學界重點關(guān)注的研究議題。其中，在研究跨部門信息共享時，有學者指出應從技術(shù)、組織和政策等三個方面對其影響因素進行分析[20]，也有學者認為跨部門政務信息共享的深層次影響因素主要為人員因素、部門因素及環(huán)境因素[21]，還有學者認為政府的組織結(jié)構(gòu)、流程設計等因素都會對其采納信息技術(shù)和提供電子參與產(chǎn)生影響[22-24]，進而對跨部門信息共享造成障礙。這些研究成果對于城市政務服務中心開展跨部門質(zhì)量管理具有一定的借鑒作用。但具體而言，質(zhì)量鏈管理視角下的城市政務服務中心跨部門管理有別于大部分文獻中所指的跨部門管理。一般情境下，跨部門管理中的管理主體是這些部門自身，管理客體是各部門共同涉及的某些業(yè)務，如跨部門信息共享，即各個有信息共享需求的單位共同參與到信息共享這一具體業(yè)務中，按約定的規(guī)范提供或使用信息。而城市政務服務中心跨部門質(zhì)量管理是指在政務服務中心的管理、協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)各入駐職能部門的業(yè)務協(xié)同或重組，從而保證質(zhì)量鏈的穩(wěn)定運行，管理主體是城市政務服務中心，管理客體是入駐的各職能部門。因此，城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理一方面受技術(shù)、組織、政策、環(huán)境等各種因素的影響，另一方面又與已有文獻中所提內(nèi)容不盡相同。結(jié)合前文分析，本文認為職能部門間的關(guān)鍵影響因素主要體現(xiàn)在權(quán)責配置、機制設計、組織文化及平臺融合等四個方面。

第一，權(quán)責配置。在質(zhì)量鏈管理中，城市政務服務中心作為核心單位，需要承擔上下游單位間的協(xié)調(diào)管理工作，對質(zhì)量鏈的運行狀態(tài)進行監(jiān)測和控制。但城市政務服務中心并不是各入駐部門的上級單位，設立之初，由于運行機制及相關(guān)配套政策還不成熟，它的主要職責僅僅在于為入駐部門提供日常事務管理和服務保障，推進跨部門事項聯(lián)審聯(lián)辦，建立溝通協(xié)調(diào)平臺。因此，在具體管理過程中，尤其是在設立初期，城市政務服務中心往往處于有責無權(quán)的境地，難以對各入駐職能部門實行有效管理。近年來，相關(guān)理論與實踐的互動有效地促進城市政務服務中心的提檔升級，政務服務中心的權(quán)責體系在理論反思與實踐學習中逐漸完善，部門設置日趨合理，管理實效得以提升，逐漸發(fā)揮出其理想功能，為質(zhì)量鏈管理的有效開展提供支撐。

第二，機制設計。為保證入駐城市政務服務中心的服務事項能夠順利、統(tǒng)一、規(guī)范辦理，政務服務中心管理部門需要設計一系列工作機制。首先，是工作及業(yè)務規(guī)范。工作考核規(guī)范的確立，能夠促進對各類工作人員的有效監(jiān)督考核；入駐事項及服務規(guī)范的標準化、系統(tǒng)化梳理，能夠使各職能部門在統(tǒng)一的語言環(huán)境下對話，避免因信息誤解導致事項延遲，引起質(zhì)量波動。其次，是溝通協(xié)調(diào)機制。頻繁的線上線下業(yè)務交流和溝通能夠最大限度地減少因信息不對稱造成的業(yè)務流轉(zhuǎn)遲滯，高效的協(xié)調(diào)機制能夠保證在最短時效內(nèi)控制臨時質(zhì)量波動。最后，是業(yè)務數(shù)據(jù)共享機制。電子政務系統(tǒng)得以有效應用的重要基礎就是數(shù)據(jù)共享共用，各職能部門政務服務的過程數(shù)據(jù)，若能按需共享給相關(guān)職能部門，用于其他政務服務事項，就能有效提升申請主體的申辦效率及審批人員的服務效率，促進跨部門政務服務與管理流程的優(yōu)化及相關(guān)業(yè)務的重組，打造政務服務鏈，提升服務質(zhì)量，保障質(zhì)量鏈管理工作的順暢開展。

第三，組織文化。城市政務服務中心的設立，能為原本分散的政府各職能部門提供集中、統(tǒng)一的辦公環(huán)境，為原本碎片化的政務服務提供集成平臺。對于各入駐服務窗口的工作人員而言，新工作環(huán)境下的組織文化與原單位組織文化存在著一定的差異甚至沖突。研究表明，政府部門組織文化能對其工作人員的工作態(tài)度產(chǎn)生顯著影響[25]，進而影響組織績效[26]。因此，在政務服務質(zhì)量管理中，城市政務服務中心能否形成與其設計理念相一致的包容、開放的組織文化，并得到各入駐職能部門的認同，將對其能否有效開展管理協(xié)調(diào)工作產(chǎn)生重要影響。

第四，平臺融合?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”深化改革的推進，對城市政務服務中心進一步融合機制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新，以及整合政務服務線上平臺與線下渠道提出要求和挑戰(zhàn)。平臺的融合，能夠拓寬政務服務供給渠道，提升政府響應速率，增強社會公眾的改革獲得感。以社交媒體為例，政務微博、微信等已經(jīng)作為改進公共服務和公眾政治參與的工具，被各職能部門廣泛采納，在服務質(zhì)量反饋等互動環(huán)節(jié)中發(fā)揮作用[27]。同時，平臺的融合能夠促進各職能部門間數(shù)據(jù)的共享和交換，保證信息流、質(zhì)量流的順暢流動，維護質(zhì)量鏈的穩(wěn)定。

職能部門之間質(zhì)量管理影響因素及其相互關(guān)系如圖3所示。

圖3 職能部門之間質(zhì)量管理影響因素及其相互關(guān)系

在城市政務服務中心面向各職能部門開展的質(zhì)量管理及協(xié)調(diào)工作中，各類因素在如圖3所示的理想情況下，互為促進和提升，共同保障業(yè)務協(xié)同和質(zhì)量傳遞的有序進行。一方面，從體制保障出發(fā)考慮，城市政務服務中心及其管理部門充分、清晰的權(quán)責配置，能夠保證其管理、考核、協(xié)調(diào)、服務等功能的實現(xiàn)，并推進整體組織文化的建設，從而保障工作、業(yè)務平臺的實質(zhì)性融合及設計功能的有效實現(xiàn)，對溝通協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享等機制的執(zhí)行提供支撐。機制設計的有效執(zhí)行和完善，能夠?qū)?quán)責配置形成事實性驗證，以保證政務服務中心權(quán)力、職責的相對穩(wěn)定。另一方面，從技術(shù)支撐出發(fā)考慮，線上線下各類業(yè)務辦理平臺及服務渠道的融合，能為入駐的職能部門提供良好的工作及服務環(huán)境，改善其工作體驗，提升歸屬感，促進組織文化的建設和改善，從而在心理及精神層面對城市政務服務中心的權(quán)責配置進行鞏固，確立其合法性地位，使其能從整體上影響機制設計，并對平臺融合進行規(guī)范。

職能部門間質(zhì)量管理活動能夠保障跨部門政務服務質(zhì)量的形成和穩(wěn)定，促進整體質(zhì)量鏈管理的推行和發(fā)展。在組織層面，可以將各職能部門視為城市政務服務中心的內(nèi)部用戶。由于內(nèi)部用戶的體驗與滿意程度會直接影響到外部用戶的滿意度和組織的整體績效[17]，且各職能部門在具體業(yè)務規(guī)范及辦事流程上存在一定的差異，質(zhì)量鏈管理工作能否穩(wěn)定開展，依賴于城市政務服務中心對部門間質(zhì)量管理各影響因素的有效控制和平衡。

六、城市政務服務中心外圍質(zhì)量管理影響因素

入駐城市政務服務中心的職能部門內(nèi)部質(zhì)量管理及部門間質(zhì)量管理，都只停留在政務服務中心核心業(yè)務及部門范圍內(nèi)，沒有涉及其他相關(guān)組織。具體而言，城市政務服務中心作為綜合性政務服務管理和服務機構(gòu)，其質(zhì)量鏈管理不僅要關(guān)注政務服務直接關(guān)聯(lián)單位，還要關(guān)注間接服務單位。在企業(yè)管理領(lǐng)域，一般認為資源環(huán)境約束[28]、社會規(guī)制[29]、經(jīng)濟環(huán)境與政策[30]、管理模式和制造方式[31-32]等因素都會對管理績效及產(chǎn)品質(zhì)量管理產(chǎn)生影響。類似地，在城市政務服務中心質(zhì)量形成過程中，外圍間接主體及環(huán)境在提供基礎保障與條件的同時，也對政務服務中心質(zhì)量鏈管理產(chǎn)生不同程度的影響。因此，結(jié)合城市政務服務中心運行實際，本文認為其質(zhì)量鏈管理主要受社會環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、管理規(guī)則、組織差異及反饋機制等因素的影響。

第一，社會環(huán)境。有學者認為，人類社會環(huán)境包括直接的物理環(huán)境、社會關(guān)系及文化背景[33]。對于城市政務服務中心而言，其社會環(huán)境主要包括周邊物理環(huán)境、地方政策環(huán)境及社會公眾對于政務服務的需求等。這些因素的變動，能夠引起質(zhì)量鏈上相應節(jié)點的波動，進而影響質(zhì)量鏈管理活動。首先，從實際應用需求看，社會公眾前往城市政務服務中心的主要目的是申辦事項，因而周邊環(huán)境因素中的關(guān)鍵因素是交通，公共交通系統(tǒng)是否覆蓋、停車區(qū)域是否鄰近都可能會對社會公眾的感知和評價產(chǎn)生影響。而工作人員長期在此工作，一方面會對周邊城市配套(飲食、購物等)產(chǎn)生需求，另一方面由于需要按點上班，對于交通的需求更為迫切。因此，對周邊環(huán)境的考評應納入城市政務服務中心質(zhì)量鏈的管理范疇。其次，地方政策體系的建設，是否對政務服務有所傾斜，會對它在同級政府部門群體中的影響力及地位產(chǎn)生影響，進而對其日常管理及協(xié)調(diào)工作的開展產(chǎn)生一定影響。最后，由于政務服務具有較強的壟斷性，社會公眾對于政務服務的需求及申請應用狀況，直接體現(xiàn)在城市政務服務中心日常的業(yè)務量上。旺盛的社會需求總量及其業(yè)務分布規(guī)律，能夠改善政務服務資源的配置，保證服務供給能力和質(zhì)量鏈的穩(wěn)定運行；而各級用戶通過提高信息素質(zhì)，能形成更高效的供需互動，提升政務服務系統(tǒng)的應用效果，降低質(zhì)量鏈管理的實施難度。

第二，技術(shù)環(huán)境。研究表明，組織運行模式的設計和選擇、技術(shù)能力的積累和提升，都會與其所處的技術(shù)環(huán)境發(fā)生互動和影響[34]。在政務服務領(lǐng)域，政府服務技術(shù)的進步能夠促進社會公眾對政務服務需求的改變。如政務App、微信公眾號的誕生和完善，就能從一定程度上激發(fā)社會公眾對移動政務服務的需求。對城市政務服務中心而言，其所處的技術(shù)環(huán)境比以往任何時候都更為先進。云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術(shù)的發(fā)展和普及應用，在為政務服務中心提升服務能力提供良好契機的同時，也會對傳統(tǒng)政府運行、管理模式造成沖擊。例如，政務服務便捷化、透明化、智能化的需求促使政府政務的職能部門反思并解決原有業(yè)務流程中的弊端和問題，也對政務服務中心的升級提出需求。同樣，信息及管理技術(shù)的進步為城市政務服務中心質(zhì)量管理能力的提升提供了條件，也對傳統(tǒng)質(zhì)量管理工作的改進提出要求，在理想情況下，質(zhì)量鏈管理的運行，將會在與技術(shù)環(huán)境的互動中不斷完善。

第三，管理規(guī)則。質(zhì)量鏈管理的運行，要求政務服務中心跨越組織界限，參與到其上下游單位的質(zhì)量管理和控制活動中，發(fā)揮其在質(zhì)量鏈上的核心作用。在與軟硬件供應商、各級政府的職能部門、社會公眾的博弈和互動中，管理規(guī)則發(fā)揮著重要作用，為其質(zhì)量鏈管理的開展提供重要保障。例如，政策法規(guī)對城市政務服務中心的合法性及權(quán)力、職責進行界定，并要求社會各界予以認同，這能從一定程度上保障政務服務中心在質(zhì)量鏈管理活動中的權(quán)威性。在與軟硬件供應商正式的契約關(guān)系中，城市政務服務中心依靠合同保障來提出需求、消費服務、參與質(zhì)量管理和控制。同時，在協(xié)調(diào)各職能部門聯(lián)審聯(lián)辦事項時，由標準化的權(quán)責清單及業(yè)務規(guī)范為其提供活動依據(jù)。

第四，組織差異。城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理不僅涉及政府內(nèi)部相關(guān)職能部門，還涉及眾多社會組織和企業(yè)。相較于政府內(nèi)部各單位間的差異，城市政務服務中心與其質(zhì)量鏈上其他類型單位之間在組織結(jié)構(gòu)、組織文化、運行方式、質(zhì)量管理方式、質(zhì)量文化等方面的差異更大。要實現(xiàn)城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理的有效開展，就必須在尊重各單位原有制度與文化的基礎上尋求協(xié)同質(zhì)量管理的最大公約數(shù)。相對而言，在眾多差異因素中，組織結(jié)構(gòu)、組織制度及管理方式等表層差異較易通過一定的工作機制進行化解，而組織文化、質(zhì)量文化等深層差異，則需要經(jīng)歷更長時間的交流與磨合，才能避免其在質(zhì)量鏈管理過程中產(chǎn)生阻礙作用，影響質(zhì)量控制和改進工作的開展。

第五，反饋機制。城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理是一項系統(tǒng)性的工作，各維度、各環(huán)節(jié)上的問題與波動，都會對總體質(zhì)量產(chǎn)生影響，因而，監(jiān)測反饋機制的建設尤為重要。對于城市政務服務中心外圍質(zhì)量管理這一維度而言，相關(guān)單位、社會公眾在參與質(zhì)量鏈管理的過程中，都需要有合適的反饋渠道，以將其所發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量鏈節(jié)點質(zhì)量問題及建議反饋至政務服務中心，或反饋至該環(huán)節(jié)的直接相關(guān)單位，觸發(fā)質(zhì)量修正流程。同時，參與機制的設計和規(guī)劃，對于質(zhì)量反饋及質(zhì)量鏈管理效率也會產(chǎn)生影響。以社會公眾反饋為例，由于普通公眾一般不會頻繁接觸城市政務服務中心，他們對于政務服務中心的體驗和感受，大都來自某些特定的經(jīng)歷，具有一定的偶然性，若不對其參與機制進行設計和規(guī)劃，不為其提供平等且持續(xù)的獲取相關(guān)信息的渠道[35]，便難以保證參與效果，甚至可能因為信息不對稱造成誤解及負面影響。

城市政務服務中心外圍質(zhì)量管理影響因素及其相互關(guān)系如圖4所示。

圖4 城市政務服務中心外圍質(zhì)量管理影響因素

在這一維度，城市政務服務中心的質(zhì)量管理和控制活動得以向其外圍單位延伸。社會環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的良性互動，能夠互為支持、互為提升，為城市政務服務中心提供良好的運行環(huán)境和應用支撐，為其質(zhì)量鏈管理規(guī)則的制定和完善提供技術(shù)支持，從而為質(zhì)量鏈管理工作的具體開展提供保障。同時，不同組織在架構(gòu)、制度、文化等方面的差異，對于具體管理規(guī)則的制定和執(zhí)行，以及反饋機制的建設，都會產(chǎn)生影響，而經(jīng)過規(guī)則的執(zhí)行與反饋信息的交流互動，各組織質(zhì)量管理和文化差異得以磨合，最終形成較為統(tǒng)一的質(zhì)量文化，保證質(zhì)量鏈管理工作的有序開展。

七、結(jié)語

城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理是一項復雜的質(zhì)量管理工作，涉及多維度、多主體、多環(huán)節(jié)，各類相關(guān)影響因素從不同維度單獨或交互作用于質(zhì)量鏈管理，對其產(chǎn)生重要影響。對各類影響因素進行識別、剖析，能夠促進城市政務服務中心在質(zhì)量管理和控制工作中掌握主動權(quán)，妥善應對，保證質(zhì)量鏈的持續(xù)穩(wěn)定運行，也能為質(zhì)量鏈管理監(jiān)測預警體系的設計與開發(fā)提供參考。從整體性視角來看，城市政務服務中心是一個集成性政務服務平臺，各入駐的職能部門可以看作是各類服務的“制造車間”及“裝配車間”?；诖?，本文對城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理的三維立體集成模型進行討論，并對不同維度的影響因素進行分析。在職能部門內(nèi)部質(zhì)量管理維度，部門領(lǐng)導、部門職員、業(yè)務流程、業(yè)務系統(tǒng)的應用以及職能部門外部的各類因素共同對質(zhì)量管理產(chǎn)生影響。在城市政務服務中心主導的部門間質(zhì)量管理維度，政務服務中心權(quán)責配置、質(zhì)量鏈管理及業(yè)務流轉(zhuǎn)機制設計、部門組織文化、線上線下平臺融合等因素共同作用于質(zhì)量管理工作。在城市政務服務中心針對其外圍組織開展的質(zhì)量管理工作中，其影響因素主要體現(xiàn)在社會環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、管理規(guī)則、組織差異及反饋機制等五個方面。

質(zhì)量鏈管理理論已經(jīng)在企業(yè)管理領(lǐng)域取得實踐成效，是有效破解多樣化、動態(tài)化需求環(huán)境下，多組織、多要素質(zhì)量管理困境的重要工具。本文在拓寬質(zhì)量鏈管理理論應用范圍的同時，為政務服務中心質(zhì)量管理理論注入新鮮血液，以期為后續(xù)研究提供方法與技術(shù)借鑒。

然而，本文僅基于已有文獻與部分政務服務中心運行概況進行探討，所構(gòu)建的分析框架及所分析的影響因素還有待進一步實證檢驗。同時，要實現(xiàn)城市政務服務中心質(zhì)量鏈管理的有效運行，不能僅停留在對其各維度影響因素的識別與討論上，還需進一步明確各影響因素之間的作用機理，探究各因素在質(zhì)量鏈上的相互作用和演化規(guī)律，從而為制定質(zhì)量監(jiān)測預警機制奠定基礎，并有效防止質(zhì)量鏈的異常波動，促進質(zhì)量的持續(xù)改進和提升。

注釋：

① 例如，僅涉及一個環(huán)節(jié)時，質(zhì)量達到90%，結(jié)果就是90%；涉及3個環(huán)節(jié)時，由于前一環(huán)節(jié)質(zhì)量是后一環(huán)節(jié)的基礎，即使每個環(huán)節(jié)都達到90%，最終也只能達到72.9%。所以，在無法保證每個環(huán)節(jié)達到100%的情況下，環(huán)節(jié)越多，理想質(zhì)量在這一過程中的“損失”越嚴重。