摘 要 近年來，由于各種原因引發(fā)的校園突發(fā)事件居高不下，并造成了嚴(yán)重的人員和財(cái)產(chǎn)損失。然而我國目前關(guān)于校園突發(fā)事件的處置仍存在諸多不足之處，解決途徑也多局限于政治、經(jīng)濟(jì)途徑，亟待法治思維指導(dǎo)下的立法完善。當(dāng)下我國關(guān)于校園突發(fā)事件之規(guī)定不在少數(shù)，但過于繁雜且較為分散，欠缺統(tǒng)一性與實(shí)際可操作性，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的高位階的專門性法律。而如欲進(jìn)行專門立法，本文認(rèn)為必先厘清校園突發(fā)事件之定義及其范圍，在此基礎(chǔ)上更具針對性地完善相關(guān)立法工作和制度建設(shè)。同時(shí)對在事件中應(yīng)當(dāng)擔(dān)責(zé)的責(zé)任人員應(yīng)嚴(yán)格追責(zé)。

關(guān)鍵詞 校園突發(fā)事件 法治思維 制度建設(shè) 嚴(yán)格追責(zé)

作者簡介：鄭一賽，福建醫(yī)科大學(xué)外國語學(xué)院。

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.027

一、引言

近年來我國校園突發(fā)事件頻繁發(fā)生，如2006年，華南農(nóng)大連環(huán)跳樓自殺事件;2008年中國政法大學(xué)教授課堂上被殺事件;2010年3月23日至5月12日內(nèi)不到60天的時(shí)間，6起在幼兒園和小學(xué)發(fā)生的襲擊案，造成17名兒童和2名教師死亡;2011年在江蘇徐州發(fā)生震驚全國的“12·12校車事故”……校園踩踏、暴力傷害、安全事故、食物中毒、自然災(zāi)害等一系列威脅到校園安全的事件和事故，無論是對家庭幸福還是社會(huì)穩(wěn)定都產(chǎn)生了巨大的影響。

我國作為世界教育規(guī)模排名第一的大國，2013年在校學(xué)生規(guī)模就已經(jīng)超過2.6億，52.3萬所學(xué)校遍布城鄉(xiāng) 。人口高度密集的校園，一旦發(fā)生校園突發(fā)事件，其涉及的廣度和深度都遠(yuǎn)大于從前。尤其在中小校園里，由于學(xué)生年齡小，自身防護(hù)能力差，在遇有自然災(zāi)害、校內(nèi)暴力沖突發(fā)生時(shí)，受到傷害的概率及程度要遠(yuǎn)大于成人。因此，在做好此類突發(fā)事件預(yù)防工作的同時(shí)，也對我們?nèi)绾瓮咨频靥幹眯@突發(fā)事件提出了更高的要求。從當(dāng)下我國對于校園突發(fā)事件的處置狀況來看，主要集中于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)角度，法治思維對于處置此類事件的作用卻遭到了忽視，且在理論界也未得到重視。從法治視角看，當(dāng)下的關(guān)于校園突發(fā)事件的應(yīng)急處置手段具有非常態(tài)性，并且欠缺統(tǒng)一性和持續(xù)作用效果。而法治思維則要求常規(guī)化、統(tǒng)一化，能夠在更大程度上擺脫時(shí)間、地點(diǎn)等客觀因素的制約 。因此，為全面處置校園突發(fā)事件，需要加強(qiáng)法治思維的運(yùn)用并建構(gòu)相關(guān)處置機(jī)制。

二、校園突發(fā)事件的定義及范圍

法律作為一門嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鐣?huì)科學(xué)，要求對其所規(guī)制之事物具有及未明確的針對性，在我國這樣的成文法國家更是如此 。如欲以法治思維處置校園突發(fā)性事件，則首要前提便是厘清校園突發(fā)事件之定義及其所涵射范圍，進(jìn)而有針對性提出法律構(gòu)想及處置機(jī)制的構(gòu)建。

（一）校園突發(fā)事件的定義

當(dāng)前，關(guān)于“突發(fā)事件”的界定，大多數(shù)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的沿用系《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的概念認(rèn)定，從預(yù)防與應(yīng)對、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處理與救援和事后恢復(fù)與重建幾個(gè)角度對公共突發(fā)事件進(jìn)行詳細(xì)的界定 。

而校園突發(fā)事件作為突發(fā)事件的從屬概念，學(xué)者們對其理解也是眾說紛紜。簡敏認(rèn)為，校園突發(fā)事件是發(fā)生在校園內(nèi)或發(fā)生在校園外可能給學(xué)校全體帶來嚴(yán)重后果的，而學(xué)校憑借現(xiàn)有的人力與資源難以立即有效解決的緊急事件 。李永賢認(rèn)為，校園危機(jī)是指在事先未預(yù)警的情況下圍繞學(xué)校發(fā)生的，可能威脅都學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序，并會(huì)帶來不良后果，而以學(xué)?，F(xiàn)有的人力與資源難以立即有效解決的緊急事件 。吳建勛則認(rèn)為校園突發(fā)事件系指受到學(xué)校內(nèi)外部多種因素的影響，以學(xué)校師生員工為主體，在較短時(shí)間內(nèi)驟然發(fā)生的、并迅速演化為較大規(guī)模的、造成人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失的、甚至危及學(xué)校形象和聲譽(yù)的事件 。上述觀點(diǎn)，頗具參考借鑒之處，但亦均有不周延之處。比如李永賢之觀點(diǎn)僅以“威脅教學(xué)秩序、帶來不良后果”言之，并未體現(xiàn)出校園突發(fā)事件之后果嚴(yán)重性之要求，即此類事件如若處置不當(dāng)，可能會(huì)造成諸如人員傷亡或重大財(cái)產(chǎn)損失等后果。如果放棄后果嚴(yán)重性要求，則極易造成校園突發(fā)事件范圍的較大程度上的擴(kuò)大。再如吳建勛之觀點(diǎn)并未強(qiáng)調(diào)校園突發(fā)事件系學(xué)校憑借自身之力難以妥當(dāng)處置之特點(diǎn)，因?yàn)楸热鐚W(xué)生毆打同學(xué)此類事件，學(xué)校完全可以自己妥當(dāng)解決，將此類事件也納入校園突發(fā)事件之范疇，誠難令人贊同。

筆者以為，所謂校園突發(fā)事件，是指那些突然發(fā)生的危及師生、對學(xué)校和社會(huì)的安全與穩(wěn)定具有重大影響的，但以學(xué)校平憑借自身之力難以立即有效解決的負(fù)面事件。這個(gè)界定有六個(gè)要素：一是“突然發(fā)生”，是指事件的突發(fā)性，并無事先預(yù)警;二是“危及師生”，強(qiáng)調(diào)事件的主要受害者系學(xué)校師生;三是“重大影響”，是指如果事件處置不當(dāng)，會(huì)對學(xué)校和社會(huì)的安全與穩(wěn)定造成負(fù)面影響;四是“學(xué)校憑自身之力難以應(yīng)對”，強(qiáng)調(diào)校園突發(fā)性事件通常需要政府等外部力量的幫助;五是“快速應(yīng)對”，這也是事件突發(fā)性的另一體現(xiàn);六是“負(fù)面事件”，反映了問題的嚴(yán)重程度。

（二）校園突發(fā)事件的范圍

綜觀這些年我國發(fā)生的校園突發(fā)事件，并結(jié)合《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條之規(guī)定，我們可以將校園突發(fā)性事件分為以下幾類：

1.群體性突發(fā)事件。校園群體突發(fā)性時(shí)間主要可分為政治因素引發(fā)的事件和群體利益引發(fā)的事件兩類。前者是指帶有政治色彩的、具有社會(huì)共鳴的群體性突發(fā)事件，這類事件社會(huì)聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)、影響面較大，與國際國內(nèi)形勢密切相關(guān)，政治目的明顯 。后者是指因待遇、利益、管理等引發(fā)的具有群體利益目的的事件，主要是指校園內(nèi)外涉及師生的不具備較強(qiáng)政治性的各種非法游行、示威以及集體罷課、聚眾鬧事等事件。

2.自然災(zāi)害事件。自然災(zāi)害事件，包括氣象、海洋、洪水、地震以及由此引發(fā)的此生災(zāi)害等。2008年5月12日的汶川大地震，就給災(zāi)區(qū)學(xué)校帶來巨大的災(zāi)難與損失。

3.突發(fā)安全事故。突發(fā)安全事故既包括學(xué)校樓堂館所發(fā)生的火災(zāi)、爆炸、倒塌、踩踏等重大安全事故。就在前不久的2018年12月26日，北京交通大學(xué)實(shí)驗(yàn)室發(fā)生爆炸并引發(fā)火災(zāi)，3名參與實(shí)驗(yàn)的研究生在事故中不幸遇難 。

4.突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此類事件主要是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成學(xué)校師生健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病重大食物中毒等事件 ，如2003年SARS的蔓延，給全國教學(xué)秩序都造成了嚴(yán)重的影響。

三、 校園突發(fā)事件相關(guān)法律分析及解決路徑

綜觀我國校園突發(fā)事件頻發(fā)的原因，除了學(xué)校和社會(huì)缺乏危及預(yù)防意識、針對各類事件的預(yù)防預(yù)警系統(tǒng)不完善、部門之間聯(lián)通機(jī)制缺乏配合性以致于信息發(fā)布和應(yīng)急處理缺乏有效性外，相關(guān)法律法規(guī)仍有不健全之處 。世界上很多國家都針對校園突發(fā)危機(jī)事件立法，以保證校園危機(jī)管理有法可依，比如美國、澳大利亞、瑞典等國均已制定適合本國國情的《校園安全法》。

雖然許多學(xué)者呼吁要制定屬于我們自己的《校園安全法》 ，但尚未見成效，我國關(guān)于校園安全的法律法規(guī)散見于《民通》《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》和《教師法》，有些屬于部門教育規(guī)章，法律效力層次較低，并未涉及在校學(xué)生人身傷害案件歸責(zé)原則、處理標(biāo)準(zhǔn)，所以，在管理實(shí)踐的過程中，教育行政部門和各級學(xué)校往往不能依法進(jìn)行，行使管理權(quán)力的過程中缺乏有效的法理支撐。一旦出現(xiàn)管理過程中人、財(cái)、物的損失或破壞問題，難以找出有效的法律依據(jù)進(jìn)行善后處理。所以需要我們運(yùn)用法治思維對其進(jìn)行審視分析并提出更具針對性的建議。

（一） 校園突發(fā)事件應(yīng)對法律分析

分析現(xiàn)有的校園突發(fā)事件應(yīng)對方面的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件來看，我國校園突發(fā)事件應(yīng)對法律法規(guī)仍存在下列不足：

1.法律法規(guī)體系不夠健全。雖然我國現(xiàn)已初步形成了校園突發(fā)事件應(yīng)對法律體系的基本框架，但是由于我國法制建設(shè)時(shí)間較短，教育法制化進(jìn)程尚未深入推進(jìn)，在學(xué)校安全問題上就反映出了相關(guān)法律法規(guī)的缺失。并且，現(xiàn)存的法律法規(guī)又缺乏系統(tǒng)性和整體性，學(xué)校安全方面的許多問題都是無法可依、無章可循。具體來講，在法律層面上，雖然有《未成年人保護(hù)法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《侵權(quán)責(zé)任法》等多部法律，但是這些法律對于校園安全問題之規(guī)定均過于籠統(tǒng)，缺乏實(shí)際可操作性。在行政法規(guī)和規(guī)章層面，有關(guān)學(xué)校安全的規(guī)定又有著較強(qiáng)的政策性，缺乏科學(xué)性和與法律之間的協(xié)調(diào)性。而在規(guī)范性文件層面上，很多文件都是基于當(dāng)時(shí)國家或者地方的實(shí)際情況或者突發(fā)事件而應(yīng)急提出的，因此，缺少針對性和協(xié)調(diào)性，較為零散，很難再整體上發(fā)揮作用。

現(xiàn)有的學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)法律法規(guī)散見于許多的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)文件之中，頒布主體包括教育、公安、交通、衛(wèi)生等部門，相互之間缺乏銜接與配套，容易造成各行其是的局面，并且不可避免地會(huì)出現(xiàn)矛盾與空白。由于缺乏處于統(tǒng)領(lǐng)地位的制度依據(jù)，使得在全國范圍內(nèi)無法形成有關(guān)學(xué)校安全的統(tǒng)一的規(guī)范體系，存在著內(nèi)容零散、效力地下、沖突較多、銜接不足、制度缺位等明顯弊端，不能構(gòu)成學(xué)校安全保障的有效制度機(jī)制 。

2.專項(xiàng)立法滯后。雖然近年來，就學(xué)校安全問題專門制定法律或者行政法規(guī)的呼聲很高，但直至目前為止，《校園安全法》的起草仍未見痕跡，由此導(dǎo)致我國目前還沒有專門的學(xué)校安全法律?，F(xiàn)有的《未成年人保護(hù)法》《義務(wù)教育法》等，在學(xué)校安全方面不僅范圍狹窄而且內(nèi)容寬泛，沒有具體的規(guī)定。

美國政府相較我國一直重視校園安全立法，例如，1990年美國國會(huì)通過《校園安全法》，該法要求學(xué)校定期公布學(xué)校的治安情況以及校方所采取的安全措施，及時(shí)發(fā)布校園安全警示，方便家長和學(xué)生及時(shí)了解該校的安全情況，從而采取更具針對性的防范措施。再如，2001年布什總統(tǒng)簽署了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》，該法案要求學(xué)校對校園暴力事件進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)并將結(jié)果公之于眾，且該法案還首次提出了“保護(hù)教師”的口號。由此可以看出，我國目前的學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)對立法狀況與美國相比，還存在著較大差距。我們可以在一定程度上借鑒國外做法，綜合參考我國的具體國情、社情、校情，建立一個(gè)長效的機(jī)制，進(jìn)行專項(xiàng)立法，從法律制度上來充分保證校園的安全。

3.法律法規(guī)層次相對較低。當(dāng)前，我國學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)對立法散見于許多“條例”“辦法”“通知”等法規(guī)文件，許多關(guān)于校園安全的規(guī)定和具體實(shí)施辦法都是通過各種行政文件發(fā)布的，缺乏法律權(quán)威和制度剛性。作為我國第一個(gè)專門關(guān)于中小學(xué)安全管理的法規(guī)性文件，《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》同樣也存在著位階較低的問題，這有可能因欠缺督促作用而使得有關(guān)部門在校園突發(fā)事件的處置中缺乏積極性、主動(dòng)性。

4.法律法規(guī)可操作性較差。目前，有關(guān)學(xué)校安全事項(xiàng)的法律法規(guī)存在著結(jié)構(gòu)不完整的嚴(yán)重問題，許多文本表述并不具有規(guī)范意義上的法律后果，并且在法律條文用語方面過于抽象。比如《未成年人保護(hù)法》第22條第1款規(guī)定：“學(xué)校、幼兒園、托兒所應(yīng)當(dāng)建立安全制度，加強(qiáng)對未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全?！倍嚓P(guān)法律后果僅在第60條作出籠統(tǒng)規(guī)定 。因此，造成了義務(wù)與責(zé)任的割裂，缺乏可操作性。

（二） 校園突發(fā)事件法治體系的構(gòu)建展望

1.對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行整合立法。如前所述，當(dāng)前我國并不欠缺關(guān)于校園突發(fā)事件的立法規(guī)定，但層次較低且過于繁雜，分散于各個(gè)立法之中，以致于實(shí)務(wù)中校園突發(fā)事件管理部門難以據(jù)之操作。且在當(dāng)前我國之國情下，確立一部具備統(tǒng)一指導(dǎo)意義的較高位階層面的專門性法律實(shí)屬必要，故筆者建議全國人大代表、政協(xié)委員可提議起草適合我國國情的《校園安全立法》，具體立法過程可由立法委及相關(guān)方面專家對當(dāng)前法律法規(guī)中規(guī)定進(jìn)行整合，形成同一性規(guī)定，并盡量實(shí)現(xiàn)條文規(guī)定的具體化以增強(qiáng)實(shí)際可操作性，同時(shí)明確責(zé)任承擔(dān)相關(guān)規(guī)定。

2.建立職責(zé)分明的政府運(yùn)作機(jī)制。在校園突發(fā)事件的處置過程中，政府無疑發(fā)揮著巨大的作用，故必須建立職責(zé)分明的政府部門的聯(lián)合運(yùn)作機(jī)制，這一點(diǎn)在法律法規(guī)中亦應(yīng)當(dāng)予以明確。即立法規(guī)劃中應(yīng)明確各級政府甚至學(xué)校在校園突發(fā)事件中的職責(zé)，建立多層次預(yù)防、應(yīng)對辦法。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)文件中明確指定各種校園突發(fā)事件情況下的主要負(fù)責(zé)部門及其主要責(zé)任措施，以保證立法的實(shí)際執(zhí)行與高效。因?yàn)槿缛粢?guī)定地過于籠統(tǒng)，則各部門之間會(huì)欠缺聯(lián)合驅(qū)動(dòng)機(jī)制，會(huì)使得法律規(guī)定流于形式。

3.規(guī)范相關(guān)制度建設(shè)。建章立制系預(yù)防校園突發(fā)事件、保證師生正常的教育和生活秩序的基礎(chǔ)性工作，政府部門及學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全學(xué)校各項(xiàng)安全工作制度，這在相應(yīng)的法律法規(guī)文件中亦應(yīng)當(dāng)明確。一方面，要重視對師生關(guān)于校園突發(fā)事件的教育培訓(xùn)工作。學(xué)校應(yīng)急知識宣傳教育是有效防范安全事故和有效減少事故損失的重要手段 ，所以學(xué)校要規(guī)范化組織師生進(jìn)行應(yīng)急常識和應(yīng)急法規(guī)制度的學(xué)習(xí)。另一方面，要強(qiáng)化安全檢查，目的在于能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種不安全因素并采取相應(yīng)措施消解安全隱患，積極防范可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)學(xué)校應(yīng)當(dāng)經(jīng)常性、不定期對教學(xué)樓、宿舍等建筑以及線路、食堂衛(wèi)生等設(shè)施進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查，并對有關(guān)問題及時(shí)進(jìn)行處理 。

4.落實(shí)責(zé)任追究。校園突發(fā)事件直接影響學(xué)校安全工作成效和教學(xué)秩序，不容小覷，因此在注重加強(qiáng)師生責(zé)任意識的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對在此過程中存在過錯(cuò)或應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的人員必須依法依規(guī)嚴(yán)格追究其相應(yīng)責(zé)任，以尋求法律之懲戒、教育作用。如在校園突發(fā)事件處置過程中有失職、瀆職行為的相關(guān)責(zé)任人或者其他原因應(yīng)當(dāng)擔(dān)責(zé)的人員，對其應(yīng)當(dāng)給予處分，要求其承擔(dān)賠償責(zé)任，構(gòu)成犯罪的還應(yīng)當(dāng)依法追究其刑事責(zé)任。

四、結(jié)語

總之，在法治思維下審視我國當(dāng)前關(guān)于校園突發(fā)事件的處置機(jī)制，仍存在諸多不足。對此，應(yīng)當(dāng)完善立法規(guī)定，宜制定具備統(tǒng)一指導(dǎo)意義的高位階《校園安全法》來指導(dǎo)有關(guān)部門依法依規(guī)處理該類事件。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府部門之間的聯(lián)合運(yùn)作機(jī)制和完善相關(guān)制度建設(shè)，對應(yīng)當(dāng)追求責(zé)任的責(zé)任人必須嚴(yán)格追責(zé)，以實(shí)現(xiàn)警示、懲戒之效果。

注釋：

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