劉紈廷

摘 要：本文以政府投融資平臺作為對象，研究其轉(zhuǎn)型發(fā)展策略，主要內(nèi)容包括：現(xiàn)階段政府投融資平臺的特點分析、新時期政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性、政府投融資平臺的主要轉(zhuǎn)型路徑、政府投融資平臺的主要轉(zhuǎn)型方向、政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的策略建議。從這五個方面展開系統(tǒng)闡述，以期為相關(guān)人員提供有價值的參考。

關(guān)鍵詞：新時期;政府投融資平臺;轉(zhuǎn)型發(fā)展;策略

一、引言

政府投融資平臺在過去一段時間一直是重要的地方資金籌措平臺，在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在新時期背景下，政府投融資平臺面臨著許多新的問題與挑戰(zhàn)，促進政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展，從而更好地推動地方經(jīng)濟建設(shè)，已成為政府投融資平臺的首要任務(wù)。

二、現(xiàn)階段政府投融資平臺的特點分析

政府投融資平臺是以地方政府為出資人，使用財政撥款、股權(quán)資產(chǎn)或土地出讓等出資方式所組建的具備獨立法人資格的機構(gòu)。政府投融資平臺承擔(dān)政府主導(dǎo)的一些重大資金投入項目的投融資，例如：基建設(shè)施、社會公益、經(jīng)濟園區(qū)等，利用政府的信用作為擔(dān)?；I資，減輕地方上的財務(wù)壓力。通過對現(xiàn)階段政府投融資平臺的分析，主要有以下三方面的特點。

1.以政府的政策制定為導(dǎo)向

地方政府是政府投融資平臺的出資方，平臺的人事權(quán)、投融資決策以及財務(wù)決策均由政府部門進行控制，所以平臺的大部分行為均以政府的政策制定為導(dǎo)向，在涉及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重大項目上為完成地方政府的目標(biāo)而開展行動。

2.以金融機構(gòu)作為融資主體

在融資的渠道上，政府投融資平臺以銀行等金融機構(gòu)作為融資主體，通過政府信用來向銀行申請貸款，地方政府以連帶責(zé)任身份對平臺的債務(wù)進行直接或者間接擔(dān)保。具體融資方式包含貸款、債券、票據(jù)、信托產(chǎn)品以及權(quán)益融資等。

3.以基建作為主要投資方向

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，部分地方政府由于資金的不足，無法有效承擔(dān)起繁重的城鎮(zhèn)建設(shè)工作，因此都會借助政府投融資平臺的力量。政府投融資平臺在投資方向上也都以城市基礎(chǔ)建設(shè)為主，促進區(qū)域的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三、新時期政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的必要性

政府投融資平臺在我國的特定發(fā)展階段中扮演了重要的角色，但隨著我國進入特色社會主義新時期，平臺的許多問題凸顯出來，嚴(yán)重制約了其功能作用的有效發(fā)揮，同時對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成了一定的潛在風(fēng)險。在我國邁入新時期的歷史背景下，政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展具有深刻的必要性。

1.運營模式的痼疾制約政府投融資平臺發(fā)展

近年來，政府投融資平臺在運營發(fā)展中出現(xiàn)了融資能力下降的趨勢，這其中有外部環(huán)境帶來的影響，但更重要的是平臺自身問題的日益突出。首先，政府投融資平臺在法人治理結(jié)構(gòu)上存在缺陷。由于政府投融資平臺一般都由政府出資成立，普遍存在政企不分的情況，內(nèi)部管理缺乏現(xiàn)代企業(yè)中的制約機制。同時，基于平臺的特殊性質(zhì)，它也不受社會財政監(jiān)管體系的監(jiān)督，導(dǎo)致違規(guī)挪用、多頭借款、盲目負債等情況時有發(fā)生。其次，政府投融資平臺的業(yè)務(wù)透明度有待提高，償還債務(wù)比例高的問題始終困擾著平臺的健康可持續(xù)發(fā)展。許多債務(wù)并未納入財政預(yù)算管理，導(dǎo)致了舉債主體混亂、成本過高、違規(guī)擔(dān)保等問題。最后，政府投融資平臺在日常管理過程中，對于一些項目建設(shè)、內(nèi)部管理、投融資活動等，均要通過許多層級的審批程序，在運營上的靈活性明顯不足。

2.新時期城鎮(zhèn)化對政府投融資平臺提出要求

我國的城鎮(zhèn)化水平以每年1%以上的速度遞增，根據(jù)國務(wù)院公布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，至2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達到60%，2030年達到70%。隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高以及城鎮(zhèn)人口的不斷擴張，勢必給城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)帶來大量的需求，投資的金額將劇烈擴張。對于大部分地方政府而言，只依賴財政預(yù)算收入是無法承擔(dān)起城鎮(zhèn)化進程的，因此必須進一步利用政府投融資平臺來獲取公共服務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)的項目資金，這些籌集到的資金將有效緩解地方政府在城鎮(zhèn)化進程中的供求矛盾。

從另一個角度來說，新時期的城鎮(zhèn)化進程將有別于過往的發(fā)展模式，不再是傳統(tǒng)粗放型的建設(shè)思路，而是尋求在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和區(qū)域優(yōu)勢的升級改造上進行強化，這對政府投融資平臺的發(fā)展也提出了更高的要求，必須努力去適應(yīng)新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求。

3.政策環(huán)境變化使政府投融資平臺面臨轉(zhuǎn)型

2015年以來，國家陸續(xù)出臺了新的預(yù)算法、加強地方政府性債務(wù)管理的意見、地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理等相關(guān)政策，系統(tǒng)地規(guī)范了地方政府在債務(wù)問題上應(yīng)當(dāng)如何借、如何還及如何進行資金運作等內(nèi)容，這些措施意味著我國對于投融資機制的改革正在提速，也就要求政府投融資平臺必須跟隨國家政策的變化，將轉(zhuǎn)型發(fā)展作為切入點，積極調(diào)整自身的運營管理模式，從而適應(yīng)國家深化改革的系列要求。

4.經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢推動政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型

隨著我國經(jīng)濟增長速度逐漸放緩，發(fā)展下行壓力增大，總體經(jīng)濟態(tài)勢步入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期。特別是央行日趨緊縮的貨幣政策，以及快速推進的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等，直接給地方的經(jīng)濟發(fā)展造成重大影響，地方政府普遍面臨財政收支緊張的情況，對地方財政資金的直接投入和政府信用擔(dān)保能力等方面，形成了普遍的影響，必須充分推進政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，以便更好地適應(yīng)我國的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。

四、政府投融資平臺的主要轉(zhuǎn)型路徑

政府投融資平臺需要順應(yīng)新時期的發(fā)展形勢，對自身的使命和任務(wù)進行重新規(guī)劃，將平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向定位為科學(xué)化、規(guī)范化和市場化發(fā)展，從根本上提升政府投融資平臺的可持續(xù)發(fā)展能力，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。具體來說，政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型路徑包括以下幾種。

1.統(tǒng)一化的轉(zhuǎn)型路徑

首先要全面清理現(xiàn)有的政府投融資平臺，防止平臺數(shù)目的進一步增加，然后對現(xiàn)有的政府投融資平臺進行整合，構(gòu)建統(tǒng)一化的新型平臺。該平臺的運作將在政府投融資機制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開展工作，從責(zé)任上確?；I集的資金落實到政府的投資引導(dǎo)意圖上，并且對于債務(wù)能夠“還得起”。

2.市場化的轉(zhuǎn)型路徑

將政府投融資平臺視為國有企業(yè)或國有資產(chǎn)的管理平臺，全面推動政府投融資平臺行為的市場化，避免以行政命令代替市場選擇。具體來說，政府投融資平臺將成為以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為依托、以實業(yè)投資為主體、以經(jīng)濟效益最大化為目標(biāo)，在充分運用產(chǎn)權(quán)交易市場或資本市場的基礎(chǔ)上，形成全方位、多角度開展投資活動的國有投資控股集團。同時，推進國有企業(yè)改革重組，實現(xiàn)國有資本有序進退，完成國有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。

五、政府投融資平臺的主要轉(zhuǎn)型方向

政府投融資平臺本身是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中對投融資體制的創(chuàng)新，這一嘗試在特定的歷史時期具有重要意義。隨著國家在金融、財政、稅收、國有企業(yè)等領(lǐng)域的改革不斷推進，政府投融資平臺的改革轉(zhuǎn)型也迫在眉睫。在轉(zhuǎn)型方向的選擇上，可以考慮以下五個方面。

1.厘清政府和平臺的關(guān)系

要實現(xiàn)政府投融資平臺向市場化主體的轉(zhuǎn)變，就必須在明確的職責(zé)劃分下，充分厘清政府和平臺的關(guān)系。理想的狀態(tài)是逐步從平臺剝離地方政府的投融資功能，政府既不以平臺名義進行舉債，也不再對平臺的投融資行為提供擔(dān)保，雙方各自承擔(dān)風(fēng)險。

2.重視對其他資本的引入

政府投融資平臺大部分是由地方政府投資組建，在國家宏觀調(diào)控的大背景下，平臺要實現(xiàn)自身機體的優(yōu)化，增加自主投資能力和償債能力，就應(yīng)該重視對其他資本的引入，如：中央企業(yè)資本及民間資本。通過資本優(yōu)化，提升平臺的綜合能力，有效地化解平臺面臨的危機。

3.完善平臺的治理結(jié)構(gòu)

政府投融資平臺要逐步完善現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，搭建起平臺的董事會、監(jiān)事會等機構(gòu)的設(shè)置，提升平臺內(nèi)部在人事權(quán)、投融資決策以及財務(wù)決策方面的自主能力，構(gòu)造出政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、公開運作的新型平臺，實現(xiàn)管理能力和水平的綜合提高。

4.創(chuàng)新平臺的融資渠道

政府投融資平臺要拓寬融資渠道和創(chuàng)新融資模式，依照投資項目的特點以及企業(yè)的財務(wù)狀況，有效使用資產(chǎn)證券化、信托、公私合作（PPP）、租賃融資、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式進行資金籌集，促進項目運作的靈活性，并盡可能降低財務(wù)風(fēng)險。

5.拓寬平臺的運營范圍

政府投融資平臺應(yīng)考慮綜合發(fā)展，尋求對運營范圍進行有效拓展。平臺可以從產(chǎn)業(yè)和地域等方向出發(fā)來擴大投資的對象，逐步實現(xiàn)從具體城市建設(shè)的融資運營轉(zhuǎn)向多元化的運營模式，例如拓展到文化、教育、衛(wèi)生和高新技術(shù)等領(lǐng)域。

六、政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的策略建議

在新時期背景下，傳統(tǒng)的政府投融資平臺無法很好地滿足地方經(jīng)濟的需求，新型的政府投融資平臺應(yīng)當(dāng)站在發(fā)展的視角上，制定合適的實施策略，以便順利地完成平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體來說，有以下四方面的建議。

1.轉(zhuǎn)型過程應(yīng)穩(wěn)步推進分類實施

新時期的城鎮(zhèn)化依然是我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的基石和動力，政府投融資平臺在這一歷史階段還將有其存在的價值和意義，所以對于政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型應(yīng)保持穩(wěn)健，逐步推進開展。進入新時期以來，全面深化改革一直是國家關(guān)注的重點，金融、財政、稅收、國有企業(yè)等領(lǐng)域的改革深入人心，政府投融資平臺也是我國宏觀背景下開展改革的重要組成部分。這些改革進程相互影響，任何一個領(lǐng)域的重大變化都將直接和間接影響到政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

因此，在政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型過程中，要加強對宏觀層面改革的關(guān)注，整體上與各項改革進程協(xié)調(diào)一致。另外，針對不同類型和財務(wù)狀況的政府投融資平臺，要根據(jù)其主要特征，分類實施轉(zhuǎn)型發(fā)展計劃（如：轉(zhuǎn)制、裁撤或并入政府機關(guān)等），運用財政或金融工具，有步驟地安排進行。

2.轉(zhuǎn)型過程需奠定平臺發(fā)展基礎(chǔ)

政府投融資平臺在轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)加強與地方政府的溝通，積極爭取現(xiàn)有資產(chǎn)的確權(quán)劃轉(zhuǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)與資金的良性循環(huán)，必要時可通過資產(chǎn)證券化直接融資。

一方面要強化資產(chǎn)的重組。政府投融資平臺需成立專門的職能單位，將平臺內(nèi)各區(qū)域中分散的資產(chǎn)進行集中并開展優(yōu)化重組，以提高平臺整體的運營效率。

另一方面要增加資產(chǎn)收益。充分借鑒資產(chǎn)運營管理方面的先進理念，應(yīng)用現(xiàn)代化的全面預(yù)算、成本控制、風(fēng)險管理等方式，穩(wěn)定提升收益。

同時，努力尋求新的突破領(lǐng)域，孵化地方新興產(chǎn)業(yè)，將平臺改造為專業(yè)化、多元化且效益突出的綜合性資產(chǎn)管理運營公司。

3.轉(zhuǎn)型過程要重點防范債務(wù)風(fēng)險

近年來，政府投融資平臺發(fā)展迅速，期間的債務(wù)也快速積累。雖然地方性債務(wù)在整體上仍處于可控范圍內(nèi)，但給部分區(qū)域帶來了沉重的負擔(dān)。在政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，必須將債務(wù)問題納入重點考慮，防范可能的系統(tǒng)性風(fēng)險。具體做好以下工作：

第一，要做好債務(wù)方面的審計工作，準(zhǔn)確把握政府投融資平臺和各類金融機構(gòu)之間的往來情況，明確各類債務(wù)關(guān)系。

第二，要完善預(yù)警和應(yīng)急機制，必要時應(yīng)用其他融資方式來妥善處置政府投融資平臺的債務(wù)問題，以避免債務(wù)違約情況的發(fā)生。

第三，構(gòu)建政府投融資平臺的信息披露機制，充分提升投資人和金融機構(gòu)的監(jiān)督能力。

第四，設(shè)置地方性債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警，依照財政部的風(fēng)險指標(biāo)，對政府投融資平臺的風(fēng)險等級定期開展評價，對于債務(wù)償付可能存在困難的平臺，要及時預(yù)警報告，一旦債務(wù)發(fā)生違約，需要同步追責(zé)相關(guān)人員。

第五，要妥善處置現(xiàn)有的債務(wù)問題，在原則上保障在建工程的順利完工，以及未來城鎮(zhèn)化中各項基建設(shè)施和公共服務(wù)需求得到基本滿足。

4.轉(zhuǎn)型過程應(yīng)激發(fā)隊伍整體活力

政府投融資平臺的發(fā)展離不開人力資源，必須打造一支有責(zé)任和有擔(dān)當(dāng)?shù)膯T工隊伍來促進轉(zhuǎn)型。

首先，政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型源于員工的轉(zhuǎn)型，員工在身份上要轉(zhuǎn)向運營者角色，用主人翁的心態(tài)來輔助和支持平臺轉(zhuǎn)型，平臺自身也應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的人事機制，適應(yīng)市場化的競爭方式，在用人制度上不拘一格，構(gòu)建起符合現(xiàn)代企業(yè)的人事機制。

其次，要制定目標(biāo)約束機制。在完成上級主管部門政府性考核指標(biāo)的前提下，政府投融資平臺應(yīng)依照市場情況，結(jié)合內(nèi)部資源的占用情況，生成適用的考核目標(biāo)，完善人員考核計劃。

最后，進行全面的績效評價。利用政府投融資平臺的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，確定開展考核任務(wù)的部門，根據(jù)考核計劃全面開展績效評價?？己说慕Y(jié)果應(yīng)與員工的績效工資發(fā)放、干部崗位調(diào)整等聯(lián)系，充分發(fā)揮出考核計劃的激勵和引導(dǎo)作用，為政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強有力的人力資源保障。

七、結(jié)語

政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不僅是新時期我國經(jīng)濟振興的需要，同時也是歷史方位的選擇。面對當(dāng)前政府融資平臺中的問題與不足，必須用積極的態(tài)度和有效的措施來對其進行優(yōu)化。政府投融資平臺應(yīng)以發(fā)展的眼光，整合可用的資源，規(guī)劃平臺的未來方向，通過制定有效的實施策略，保障轉(zhuǎn)型發(fā)展的順利成功，從而促進地方經(jīng)濟進程的有序發(fā)展。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：王文龍）