張利娟

摘 要：隨著國(guó)家公共財(cái)政體制改革的不斷深化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，滎陽(yáng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作也出現(xiàn)了一些新的情況與問題，本文對(duì)此進(jìn)行了深入研究，理順滎陽(yáng)市市與鄉(xiāng)財(cái)政兩級(jí)財(cái)政分配關(guān)系，推動(dòng)強(qiáng)市與富民共進(jìn)，真正激活滎陽(yáng)發(fā)展活力。

關(guān)鍵詞：市鄉(xiāng)財(cái)政體制改革;實(shí)踐;思考

一、滎陽(yáng)市現(xiàn)行的市鄉(xiāng)財(cái)政管理體制

2010年，滎陽(yáng)市為進(jìn)一步規(guī)范市與鄉(xiāng)之間財(cái)政分配關(guān)系，明晰市與鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，更好地保證鄉(xiāng)級(jí)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源、加強(qiáng)財(cái)政收入征管的積極性，促進(jìn)全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，根據(jù)《鄭州市人民政府關(guān)于完善市與縣（市、區(qū)）財(cái)政體制的通知》（鄭政〔2009〕53號(hào)），結(jié)合我市實(shí)際，主要是在“劃分稅種、核定收支、定額上解（或補(bǔ)助）、超收全留、短收自補(bǔ)、自求平衡”的財(cái)政體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整完善，按照確保均衡收支、鼓勵(lì)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局等四個(gè)基本原則，形成了新的市與鄉(xiāng)財(cái)政體制，自2011年1月1日起實(shí)施至今。之后于2016年先后下發(fā)了《關(guān)于完善鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入超（減）收分成體制的通知》和《關(guān)于印發(fā)全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)增值稅收入劃分過渡方案的通知》，分別就鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收分成辦法進(jìn)行了調(diào)整和增值稅分成比例及涉及增值稅體制測(cè)算辦法進(jìn)行調(diào)整。

滎陽(yáng)市重點(diǎn)做了四個(gè)方面的工作：一是理清財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。按照市鄉(xiāng)兩級(jí)政府事權(quán)的劃分，鄉(xiāng)級(jí)支出范圍主要包括財(cái)政供給的人員工資、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、村級(jí)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)，以及按有關(guān)法規(guī)、制度安排的法定支出和其他促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)支出。核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)，切實(shí)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”和促進(jìn)發(fā)展的關(guān)系，在理清財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上做好財(cái)力保障。

二是科學(xué)劃分市本級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入歸屬。下劃稅源，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍，鄉(xiāng)級(jí)收入由國(guó)稅收入和地稅收入組成，取消了行政性收費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入進(jìn)一步做實(shí)。加強(qiáng)財(cái)政收入征管，實(shí)行財(cái)政收入獎(jiǎng)懲政策，年度實(shí)現(xiàn)超收予以一定獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展，增收增財(cái)?shù)姆e極性。

三是做好上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助及時(shí)下達(dá)工作。按照中央、省有關(guān)文件精神，對(duì)中央、省下達(dá)的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金補(bǔ)助、其他農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助等上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，及時(shí)撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四是加大縣級(jí)基本財(cái)力保障補(bǔ)助下傾力度。對(duì)于中央、省近年給予的縣級(jí)基本財(cái)力保障補(bǔ)助，進(jìn)一步加大財(cái)力下傾力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，不出現(xiàn)財(cái)力缺口。

二、現(xiàn)行的市鄉(xiāng)財(cái)政體制存在的問題

市鄉(xiāng)財(cái)政體制自調(diào)整至今已經(jīng)平穩(wěn)運(yùn)行了8年，通過8年來的運(yùn)行較好地調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政增收的積極性，保障了鄉(xiāng)級(jí)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。但在實(shí)際執(zhí)行中還存在一些問題，需要對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行修訂完善。

一是2010年核定的支出基數(shù)較低，而近幾年來機(jī)關(guān)人員的增資提標(biāo)較大（2010年時(shí)是按照人均4萬元核定的工資、五險(xiǎn)一金，而2017年年人均可達(dá)到10萬元），村組人員工資及經(jīng)費(fèi)也出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。按照原來的體制，未納入基數(shù)的部分，從超收中解決。這樣雖然調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)級(jí)超收的積極性，但由于超收基數(shù)是逐年累計(jì)，造成好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力越來越大，差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)相對(duì)困難。如賈峪、豫龍、廣武三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)力越來越大;而其他如汜水、高山、金寨、劉河鎮(zhèn)、崔廟等鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年來鮮有完成任務(wù)的，造成財(cái)力較為緊張。

二是按照我市的體制，上年完成收入基數(shù)的，按照上年完成數(shù)為基數(shù)，未完成基數(shù)的，以上年收入基數(shù)為基數(shù)。而一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入出現(xiàn)較大幅度的下滑時(shí)，收入基數(shù)就始終以高基數(shù)為基數(shù)，造成以后年度收入始終完不成基數(shù)。比如崔廟、金寨、高山、汜水。另外，制度規(guī)定當(dāng)收入未完成基數(shù)時(shí)，短多少扣多少財(cái)力，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入出現(xiàn)大的波動(dòng)，甚至?xí)斐扇暧惺杖霟o支出，不符合實(shí)際情況。比如崔廟、金寨。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于未完成基數(shù)在扣除財(cái)力時(shí)，由于賬務(wù)處理不到位，容易造成資金挪用。

三、改革市鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的原因分析

一是我國(guó)的財(cái)政體制存在缺陷。在我國(guó)的財(cái)政管理體制上，稅收財(cái)權(quán)逐步地向上級(jí)部門集中，但是與此對(duì)應(yīng)的支出事權(quán)卻逐步下行，中央財(cái)政收入不斷增加，地方財(cái)政收入減少、支出不斷增加，這種不對(duì)等的財(cái)權(quán)與事權(quán)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收不抵支。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，財(cái)政收入增長(zhǎng)動(dòng)力不足。雖然近年來國(guó)家加大了招商引資的力度，但是招商引資的新企業(yè)享受的優(yōu)惠政策較多，而且相當(dāng)一部分的招商引資企業(yè)處于發(fā)展初期，難以為財(cái)政收入的增長(zhǎng)做出較大貢獻(xiàn)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取各種虛假財(cái)政收入完成任務(wù)，甚至是采取買稅賣稅的方式，造成了國(guó)家稅收的流失。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮缺少財(cái)政資金支持。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，但是國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的扶持力度越來越大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生支出項(xiàng)目越來越多，由于財(cái)政吃緊，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能運(yùn)轉(zhuǎn)上也出現(xiàn)了較多的問題，可支配收入不足造成了基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、集體公益事業(yè)甚至機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)等面臨較多困難。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理上，存在著預(yù)算編制不科學(xué)、隨意性強(qiáng)、缺乏系統(tǒng)論證規(guī)劃的問題，造成了預(yù)算簡(jiǎn)單，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出控制管理。

四、改革現(xiàn)行市鄉(xiāng)財(cái)政體制的建議

一是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況，按照最新的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出基數(shù)，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模、收入貢獻(xiàn)等因素核算一定的專項(xiàng)支出，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總支出基數(shù)。且支出基數(shù)原則上三年一調(diào)整。有大項(xiàng)統(tǒng)一性的增支項(xiàng)目，及時(shí)調(diào)整支出基數(shù)。支出基數(shù)的核定按照人員經(jīng)費(fèi)每人每年10萬元，公用經(jīng)費(fèi)每人每年10000元，離退休人員經(jīng)費(fèi)按照標(biāo)準(zhǔn)核定，村組人員辦公經(jīng)費(fèi)及村組人員補(bǔ)助、社區(qū)經(jīng)費(fèi)、服務(wù)群眾經(jīng)費(fèi)等按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)足額核定，計(jì)劃生育、五保供養(yǎng)，按照相關(guān)規(guī)定核定。同時(shí)按照人口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貢獻(xiàn)程序核定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以此為支出基數(shù)。

二是調(diào)整收入基數(shù)確定辦法。收入基數(shù)始終以上年完成數(shù)為基數(shù)，即使上年未完成基數(shù)，仍以上年完成數(shù)為基數(shù)，或者是按照上年完成數(shù)的一定比例作為當(dāng)年的收入基數(shù)，簡(jiǎn)化測(cè)算辦法。收入基數(shù)的核定按照收入規(guī)模分類，對(duì)收入規(guī)模達(dá)到3億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的6%核定;收入規(guī)模達(dá)到1億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的5%核定;收入規(guī)模達(dá)到5000萬元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的4%核定;收入規(guī)模達(dá)到2000萬元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的3%核定;收入規(guī)模達(dá)到2000萬元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為五類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收入基數(shù)按照上年完成數(shù)的2%核定。

三是調(diào)整現(xiàn)行的超收累計(jì)辦法。實(shí)行超收獎(jiǎng)勵(lì)一年有效，當(dāng)年的成績(jī)只體現(xiàn)在當(dāng)年的財(cái)力中，下一年不努力，財(cái)力就會(huì)下降，這與市與縣的體制是一致的。超收分成按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別及基數(shù)內(nèi)外實(shí)行不同的超收分成政策，其中任務(wù)超基數(shù)部分實(shí)行100%鄉(xiāng)鎮(zhèn)全留，年度完不成任務(wù)的，超基數(shù)部分一律調(diào)整為40%。對(duì)超任務(wù)部分一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)8∶2分成;二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)7∶3分成;三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)6∶4分成四類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)5∶5分成;五類鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照市與鄉(xiāng)4∶6分成。低于收入基數(shù)的據(jù)實(shí)扣除，但扣除后以不低于支出基數(shù)為限額。

四是調(diào)整并明確稅收分成比例。①所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，對(duì)屬于市（縣）級(jí)保留的原增值稅、改征增值稅、營(yíng)業(yè)稅調(diào)整為中央50%、市級(jí)50%。②對(duì)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）級(jí)收入的原增值稅、改征增值稅、營(yíng)業(yè)稅調(diào)整為中央50%、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）50%。③營(yíng)業(yè)稅取消后，以2014年鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）原營(yíng)業(yè)稅增量上解市級(jí)部分為基數(shù)，調(diào)整為固定上解。同時(shí)，按增值稅收入劃分過渡方案核定2014年增值稅收入基數(shù)，增量部分上級(jí)分成30%。④違法建設(shè)等臨時(shí)性占地形成的耕地占用稅收入，由鄉(xiāng)級(jí)負(fù)責(zé)征收，納入鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入。

五是采取轉(zhuǎn)移支付與轉(zhuǎn)移補(bǔ)助相結(jié)合，維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。支出基數(shù)原則上三年一調(diào)整，對(duì)于通過測(cè)算，扣除上級(jí)補(bǔ)助財(cái)力小于支出基數(shù)的，按照支出基數(shù)核定當(dāng)年財(cái)力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)于通過測(cè)算，扣除上級(jí)補(bǔ)助人均財(cái)力超過2000元，超出部分，市級(jí)分成80%;人均財(cái)力超過1000元，超出部分市級(jí)分成60%;人均財(cái)力超過600元的，超出部分市級(jí)分成30%;人均財(cái)力低于600元的，市級(jí)不再分成。

六是采用新老體制過渡辦法。為減少由于體制調(diào)整對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力造成的過度浮動(dòng)，按照本辦法計(jì)算的財(cái)力與老體制計(jì)算之間的差額，按照三年時(shí)間進(jìn)行調(diào)整。其中按照本方案測(cè)算的財(cái)力大于老體制財(cái)力時(shí)，按照本辦法測(cè)算財(cái)力為準(zhǔn)。按照老體制測(cè)算的財(cái)力大于本方案測(cè)算財(cái)力時(shí)，其差額按照三年時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，其中2018年調(diào)整差額的二分之一，2019年調(diào)整差額的四分之一，2020年調(diào)整差額的八分之一。

七是借鑒先進(jìn)地區(qū)的做法，收入未完成基數(shù)時(shí)也要扣減財(cái)力，但以不超過支出基數(shù)為限，可以保障鄉(xiāng)級(jí)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力超過一定限額時(shí)，由市與鄉(xiāng)再次分成。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為預(yù)算單位，每年核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員等基本支出。專項(xiàng)可根據(jù)全市工作大局確定一些專項(xiàng)工作，每項(xiàng)專項(xiàng)工作每季度或每月由專項(xiàng)工作業(yè)務(wù)主管部門或考核機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，并根據(jù)考核結(jié)果，每季度或每月?lián)芨兑淮螌ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）