徐家良 程坤鵬 蘇鈺歡

摘? 要： 政府購買公共服務是我國公共服務體制改革的重要制度創(chuàng)新，對政府購買公共服務市場競爭度的影響因素研究有助于發(fā)現(xiàn)更多的因果解釋。本文以公共價值理論為分析框架，采用定性比較分析法，研究我國政府購買公共服務市場競爭度。研究發(fā)現(xiàn)，組織穩(wěn)健性是影響政府購買公共服務競爭度的必要條件;組織生產(chǎn)創(chuàng)新力對政府購買公共服務競爭度影響較小，組織資本對政府購買公共服務競爭度的差異有一定的解釋力，但并非必要條件。組織穩(wěn)健性因素可產(chǎn)生一定程度的“擠出效應”，即在政府購買公共服務過程中，若過于強調(diào)組織穩(wěn)健性因素，則會降低組織生產(chǎn)創(chuàng)新、組織資本等因素對政府購買公共服務市場競爭度的作用。

關鍵詞： 政府購買公共服務;購買競爭度;公共價值;定性比較分析（QCA）

一、問題及文獻述評

社會團體在西方被視為社會自治和生產(chǎn)社會資本的重要載體。[1]自20世紀90年代以來，在現(xiàn)代化發(fā)展過程中，我國集體公共性逐漸消解。國家與社會一定程度的分離為社會公共性的重構奠定了基礎。社會組織與政府關系常常作為研究政社關系的一個焦點，進而有諸如“市民社會”[2]“法團主義”[3]“社會中間層”[4]“分類控制”[5]“合法性”[6]“策略性合作”[7]等解釋框架。社會組織在扶貧等領域具備一定的優(yōu)勢[8]，是國家治理中不可忽視的重要部分。

政府購買社會組織服務是政府購買服務中的一個細分領域，購買方式大致可分為競爭性或非競爭性購買。當前政府購買社會組織服務存在缺少公眾參與、弱競爭性、缺乏落地支持等問題。[9]社會力量能否運轉起來取決于兩方面的因素，即公共服務市場競爭程度和社會力量規(guī)模。[10]除了特定專業(yè)領域，競爭性是政府購買服務市場是否保持活力的重要指標。當前政府購買呈現(xiàn)從隱性合同到顯性契約、從非競爭性向競爭性發(fā)展的規(guī)律，但隱性購買和非競爭性購買仍是我國政府特別是基層政府購買的重要方式之一。目前，競爭度研究主要涉及購買模式、方式、對象、競爭性與績效關系等方面。李健等提出，如政府購買任務沖突程度高，政府應選擇購買生產(chǎn)者服務模式，反之則應選擇購買集成者服務模式。[11]其研究在購買模式選擇及分類上有所創(chuàng)新。在購買方式和對象選擇方面，周俊發(fā)現(xiàn)制度、服務能力、服務質量、社會組織注冊地、與政府合作的歷史、服務價格、社會組織數(shù)量、社會組織身份共同影響政府購買方式和對象的選擇。其中，制度是購買方式選擇的最突出影響因素，服務能力是購買對象選擇的最重要影響因素，而服務價格并非最重要考慮的因素。[12]Savas提出由于所有權和競爭，私人部門有更有效的激勵措施并追求效率最大化，這比政府部門提供公共服務更有效率。[13]然而Lamothe在研究中發(fā)現(xiàn)在有良好的內(nèi)部管理控制情況下，非競爭方式并非必然導致低績效。[14]齊海麗認為社會組織對政府有強烈的依賴關系，這種依賴關系對于兩者合作關系的構建、服務供給質量的提升都會產(chǎn)生影響，依賴關系體現(xiàn)在組織登記注冊上的控制導向、組織結構設計上的行政依附、組織資源獲取上的關系取向。[15]侯志偉引入亞當·斯密的分工與市場范圍理論及涂爾干“社會分工論”，構建了“競爭性-分工-市場范圍”分析框架，發(fā)現(xiàn)了政府購買公共服務市場形態(tài)的封閉性與割據(jù)性特點，提出在行政事務逐級發(fā)包制度下，基層政府與社會力量形成了利益共同體，對體制內(nèi)外力量形成拒絕進入的動機和能力。由此提出，應建立競爭性購買制度，提升購買專業(yè)性和競爭性。[16]

既有研究中，對政府購買服務影響因素的剖析不多，研究視角上，主要運用政府與社會組織關系、委托代理理論、企業(yè)供應商選擇理論、制度分析等。而從價值、非正式制度、組織多重功能、信任等視角的分析不足。研究方法上，大量的案例研究是主流。除此以外，也有采取數(shù)學建模的方法，開展因果關系的研究。區(qū)別于目前政策過程影響因素相關領域的研究視角，如交易成本[17]等，本文將研究問題聚焦于“哪些組織因素或路徑會影響政府購買服務市場競爭度”。下文引入公共價值理論，構建了基于公共價值的政府購買服務市場競爭度的分析框架，探究政府選擇購買方式的價值取向特征。本文應用了基于集合的比較定性研究方法，對典型案例進行分析，測量進入地方政府購買服務市場中的社會組織在組織價值框架下四個條件變量與結果變量競爭度（競爭性和非競爭性）之間的必要充分關系，由此推導政府購買市場競爭度在公共價值框架下的影響因素。其中，競爭性購買方式指政府通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式，在擇優(yōu)原則的指導下選擇社會組織承接服務;非競爭性購買方式指政府通過委托形式定向購買社會組織的服務。

二、分析框架及其調(diào)整

本文研究的重點是政府通過不同購買方式（競爭性、非競爭性）購買社會組織服務時依據(jù)的組織價值特征。Torben Beck Jorgensen和Barry Bozeman在《Public Values： An Inventory》中對公共行政的組織內(nèi)部層面的價值集進行了一定的論述和框架性的構建（見表1）。[18]

通過文獻研究和比較，本文最終選取7個價值集中的第5個價值集，即“公共組織內(nèi)部價值”，并進一步根據(jù)我國政府購買服務市場與社會組織發(fā)展的實際情況，對這四組價值集進行調(diào)整，從而建立了本文的分析框架。此分析框架所基于的前提假設是：第一，政府購買服務市場，作為購買主體，政府會考察、評估公共組織價值;第二，不同情境下（環(huán)境、目標、需求等），對價值集里各價值的重要性排序評估是可變的;第三，購買者的決策基于理性評估，所選出承接政府購買的組織在價值特征上的表現(xiàn)與購買者的價值評估相一致。第一點前提假設的依據(jù)是關于“競爭擇優(yōu)原則”的強調(diào)、行政組織的定義和社會組織的特征。第二點是依據(jù)公共行政的組織內(nèi)部價值集里四組價值之間可能存在的沖突。第三點是理性人假設、價值評估與選擇結果匹配的一般性假設。

三、研究方法、案例及變量的測量

1.研究方法

受限于案例收集難度大且樣本小的情況，為了達到研究目標，本文采取基于集合的比較定性研究方法，英文全稱為Qualitative Comparative Analysis，簡稱為QCA，這是一種運用布爾代數(shù)的原理進行比較分析的新方法。通過將定性分析邏輯公式化，該方法能將定性研究方法所具有的邏輯和實證上的集中性帶入到變量導向且案例個數(shù)較多（10-80個）的定量研究情境中?；诓紶柎鷶?shù)原理，每個案例被視為原因條件和結果的一種組合，而這些組合互相之間進行比較，并通過自下而上的成對比較法而得到簡化。計算機算法自20世紀50年代得以發(fā)展從而為簡化該類數(shù)據(jù)提供工具。通過計算機算法，數(shù)據(jù)矩陣即真理表中的關于不同條件的組合的信息能被簡化并被表示為具體結果。本文運用的分析軟件是fsQCA 3.0，由美國加州大學爾灣分校社會學系的兩位教授（Ragin， Charles C.和Sean Davey）于2016年指導開發(fā)。[19]所采用的是其中的清晰集合（crisp set）分析，清晰集合是二分的，一個案例只存在兩種狀態(tài)，即在或不在集合內(nèi)。模糊集（fussy set analysis）則允許中間值即不同程度的存在。尋找、認識、分析10個政府購買服務的典型案例，梳理案例背景和特征，有助于發(fā)現(xiàn)和總結本文分析視角之下的規(guī)律，為本文的分析框架驗證提供實證材料。文章收集案例材料的方法是訪談法和文獻法，此外，還通過上海市民政局官方網(wǎng)站、區(qū)民政局網(wǎng)站、社會組織官方網(wǎng)站等進行搜集以作為交叉驗證。

2.選取典型案例

為控制其他因素對政府購買服務市場競爭度的影響，本文選取上海市中心城區(qū)（H區(qū)、Y區(qū)）的政府購買項目。在我國的政治體制和現(xiàn)實背景下，某一城市尤其在中心城區(qū)，內(nèi)外部整體的行政環(huán)境、政府管理能力、文化特性等存在較大的共性，差異較小。故本文研究的另一前提假設，相似區(qū)域，政府購買社會組織服務市場在行政環(huán)境、政府管理能力、領導決策偏好對競爭度的影響處于一致水平，其差異可忽略不計。

案例選擇方法是以上海中心城區(qū)為主要范圍，選取10個承接政府購買服務的社會組織案例，其中5個通過招標方式（競爭性購買方式）購買，五個通過定向委托方式（非競爭性購買方式）購買。由于條件變量創(chuàng)新性和生產(chǎn)力的定義在社會組織視角下的內(nèi)涵有相似性和較多重合，故將其合并，并在測量中予以校準。自變量為3個，可滿足QCA法對案例個數(shù)大于2的k次方（k為自變量數(shù)）的要求。部分案例材料的獲取方法為訪談法，筆者對3位在政府工作的公共管理者進行訪談和交流，獲得豐富的案例信息，他們分別來自于上海市黃浦區(qū)瑞金街道、楊浦區(qū)五角場街道和黃浦區(qū)團委。

3.變量及測量

如上所述，由于創(chuàng)新性和生產(chǎn)力的定義在社會組織視角下的內(nèi)涵有相似性和較多重合，故將創(chuàng)新性和生產(chǎn)力合并為生產(chǎn)創(chuàng)新力。根據(jù)QCA法的要求，所有自變量應為定類變量，即是否具備該類特性。

穩(wěn)健性指的是適應性、穩(wěn)定性、可靠性、及時性。在實踐中，對政府和社會組織合作過程中穩(wěn)健程度的測量需要考慮到我國政社關系的特殊性?；诩扔醒芯浚瑢⑹欠袷求w制內(nèi)社會組織、與政府合作年限、領導或管理層中是否有政府退休員工作為穩(wěn)健性變量的測量標準。

生產(chǎn)創(chuàng)新力指組織在該領域積極活躍、具備抗風險能力，并有較高組織效率。從社會組織視角來看，績效是最直接反映生產(chǎn)創(chuàng)新力的測量指標。在既有學術研究中，政府購買公共服務績效的影響因素研究是備受關注的，它是有效性的重要體現(xiàn)。其次，志愿者人數(shù)的多少是組織動員社會資源和社會力量能力的一種體現(xiàn);項目數(shù)量是組織競爭、運營能力的一種反映。然而，志愿者人數(shù)多少和項目數(shù)量有部分爭議。比如存在提供細分領域專業(yè)服務的組織在項目數(shù)量上沒有優(yōu)勢、志愿者門檻高而人數(shù)少，但卻具備較強專業(yè)能力的情況。經(jīng)討論，本文將志愿者人數(shù)和項目數(shù)量在此作為參考值納入考察范圍。

組織資本指的是具有良好的組織環(huán)境，最重要的是組織領導和專業(yè)團隊水平。組織領導的資質和能力水平很大程度上決定了工作環(huán)境的高低。另外，離職率和人員流動情況則一定程度上反映組織環(huán)境優(yōu)劣。在此沒有考慮員工的辦公環(huán)境，即工作時所處地區(qū)及舒適度等。

基于上述分析，我們提出的假設是：

假設一，以穩(wěn)健性價值為主導的路徑會弱化政府購買服務市場競爭度;

假設二，以生產(chǎn)創(chuàng)新力價值為主導的路徑會強化政府購買市場競爭度;

假設三，以組織資本為主導的路徑會強化政府購買市場競爭度。

（1）條件變量：穩(wěn)健性

穩(wěn)健性值為體制內(nèi)外、合作時長、政府退休員工的賦值后求和的分類情況。

至少滿足兩個細分條件，即值大于等于2的記為1，表明特別穩(wěn)健;小于2的記為0，表明一般穩(wěn)健。

（2）條件變量：生產(chǎn)創(chuàng)新力

生產(chǎn)創(chuàng)新力值為三個標準化值（志愿者人數(shù)、項目個數(shù)、績效）之和。

大于0的為1（集合內(nèi)），表明高于整體平均水平;小于等于0的（在集合外）記為0，表明低于整體平均水平。績效的評價一般應當由政府進行評價并出具記錄。然而在研究中發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一的標準沒有得以建立。因此，筆者采取了客觀和主觀結合的方式，一方面邀請受訪者對組織進行主觀評分，另一方面將上級政府組織的評優(yōu)結果作為重要依據(jù)進行校準。主觀評分的劃分是以100分為滿分，設定95分為很好、90分為較好、85分為一般、80分為較差、75分為很差?？陀^評分則考慮如獲評上級政府評選的獎項或級別認證，則在原先主觀評分的基礎上加5分。主客觀評分相加構成績效總分。

（3）條件變量：組織資本

組織資本值為三個分數(shù)和的標準化值。大于0的為1（集合內(nèi)），表示高于整體平均水平;小于等于0的（在集合外）記為0，表示低于整體平均水平。由于這一方面主要出于決策者的認定即主觀考慮，因此采用主觀打分方式，分數(shù)劃分與4.1.2中所述一致。

（4）結果變量

研究的結果變量為政府購買服務市場競爭度，以競爭性和非競爭性來測量，將非競爭性（定向委托）賦值為0、競爭性（招標）賦值為1。

（5）真值表

將自變量與因變量的數(shù)據(jù)表導入fsQCA3.0的軟件之中，得出真值表。

清晰集合的分析方法是真理表算法，運用的是Quine-McCluskey麥克拉斯基算法。分析得出的結果是充分條件。在本次分析中，選取type為結果變量（outcome）、其他三個自變量為原因條件（causal conditions）并輸入軟件。

真理表是QCA研究中的原始數(shù)據(jù)矩陣，其中每一行是不同的各自變量值的邏輯組合。真理表中囊括了自變量輸入值的不同組合，以及相關聯(lián)的因變量輸出值。真理表的行數(shù)是邏輯上可能的原因變量的所有組合，即2的k次方行數(shù)（k為二元的自變量數(shù)）。每行都是一種特定輸入值組合所包括的所有案例的概括（見圖1）。

真值表通過軟件內(nèi)置的真值表算法分析得出后，必須要根據(jù)每一個案例在自變量上的組合得分來賦予它的輸出值（output value），結果欄由研究者根據(jù)結果設置閾值而自行填入。必須要選擇的是頻次的閾值（frequency threshold）和一致性的閾值（consistency threshold）。一致性衡量的是每種原因條件組合所囊括的案例集合構成結果（集合）的子集的程度。由于本研究案例數(shù)較小，故選取1為頻次閾值。“consist值小于0.75表明實質不一致”[20]，因此，一致性閾值設為0.75，一致性值低于0.75的結果欄設為0，大于等于0.75設為1（見圖2）。

再以～type（取非）為結果變量運行真理表算法，圖表略。

在具體分析之前，導向對象選擇類型的不同原因條件的原始組合可以表示為以下等式：type = stability·～originality and productivity·～development + ～stability·originality and productivity·～development + ～stability·～originality and productivity·development + stability·originality and productivity·～development + stability·～originality and productivity·development + ～stability·originality and productivity·development + stability·originality and productivity·development。其中，加法與乘法都是邏輯含義上的，乘號“·”表示交集（兩者都存在時）、加號“+”表示并集（兩者至少有一者存在）、否定“～”表示取補集（取非）。

四、數(shù)據(jù)分析和結果

當設定結果為type時，即為考察公開招標購買的集合。軟件分析的復雜解見下圖3。

第一復雜式表明，在生產(chǎn)創(chuàng)新力低于整體平均水平且穩(wěn)健性一般的情況下，存在政府采取招標方式購買社會組織的情況。這一情況看似“離譜”，實則揭示了測量“生產(chǎn)創(chuàng)新力”上的設定問題和測量難點。訪談的街道主任提出，許多社會服務的效果很難量化。“你很難描述這個服務鏈，比如為老服務，很難量化，人力、績效難測算。你只能設立一個崗位，比如送餐，定它的工作目標。然后小的項目定內(nèi)容，大的項目定崗位，崗位定工作目標?！睂I(yè)化程度強、涉足范圍小的社會服務項目供應商，比如某提供邊緣家庭支持服務的組織，它的項目量便因其關注點集中而有限。此外，該組織對志愿者要求較高，都是“具備醫(yī)師資格證書的高年級醫(yī)學院學生志愿者”，人數(shù)因門檻高而受限。在這種情境下，組織所運營的項目量和志愿者數(shù)量并不能完全構成“生產(chǎn)創(chuàng)新力”變量的測量依據(jù)。因此，即便這類組織在測量上不占優(yōu)勢，而它們作為提供高專業(yè)性服務的存在，政府對這類服務的供應商的穩(wěn)定性要求不算最高，因此在這種條件下它們能承接政府購買。由于覆蓋率為20%，這種情況在本研究集合中比較少見。

第二復雜式表明，在組織資本高于整體平均水平，同時穩(wěn)健性一般的情況下，存在政府采取競爭方式購買社會組織的情況，該情況較多（集合中覆蓋率為40%，意味著可解釋40%的案例）。組織資本值高的含義是領導資質強、品德高、員工專業(yè)性高。對領導的關注和強調(diào)在采取公開招標方式購買體制外社會組織社會服務中顯得尤為突出。一方面，正直而有能力的領導，對項目質量起到一定的保障甚至提升作用，也是政府得以信任體制外組織的重要砝碼。另一方面，領導的人格魅力和社會資源能促進各方進行協(xié)調(diào)合作。對人主觀上的高度信任可以部分減少對穩(wěn)健性的一些要求。

這兩者取并集后的覆蓋率達到了80%（見下圖4），說明在這種對象選擇類型下，價值層面購買理由的不同組合較為匱乏。

簡單解是理論上能產(chǎn)生結果的路徑，為～stability標準分析會產(chǎn)生中間解，而本次分析中，中間解為～originality and productivity·～stability + development·～stability。說明一般程度的穩(wěn)健性是核心條件，其他兩者（生產(chǎn)創(chuàng)新力低、組織資本）為次要條件。

從分析中可以得出這一結論，在政府購買社會組織社會服務中，政府對穩(wěn)健性的一般程度的要求（創(chuàng)始背景、合作年份大于5年、有政府退休人員中只滿足一個條件或都不滿足）是它采取競爭性購買方式在80%（覆蓋率）情況下的核心條件。與此同時，具備極強領導力的組織領導，或者同時具備在某一細分領域的極強專業(yè)性（即便整體項目量、志愿者數(shù)、量化的績效較低）則是競爭性購買方式承接政府購買的其他條件。此結論與假設二、三并不一致。

當設定結果為～type時，考察定向委托購買的集合。軟件分析可得出復雜解，見下圖5。

第一復雜式表明，在穩(wěn)健性較高而雇員發(fā)展低于整體平均水平時，存在政府采取非競爭性方式購買社會組織的情況，覆蓋率較高（40%）。第二復雜式表明，在穩(wěn)健性較高而生產(chǎn)創(chuàng)新力低于整體平均水平時，存在政府采取非競爭性方式購買社會組織的情況，覆蓋率較低（20%）。這兩種情況可以凸顯出在對穩(wěn)健性有著極高要求的情況下，即便領導力或生產(chǎn)創(chuàng)新力不強，政府傾向于通過定向委托購買社會組織，尤其是體制內(nèi)社會組織（從自變量數(shù)據(jù)特征可見）。在訪談中也有所印證，“體制內(nèi)社會組織占用了大量資源，非常穩(wěn)定，不會惹事更不會出事。但是，它們的活力是非常不夠的。（購買它們）更多是可靠性。有時候不講效益不講成本地考慮這個問題，體制外社會組織，它可以跑路，沒有穩(wěn)定性和延續(xù)性?！币虼?，在政府購買社會組織社會服務的對象選擇中，政府對穩(wěn)健性的極高要求（創(chuàng)始背景、合作年份大于5年、有政府退休人員中滿足至少兩點）是其采取非競爭性購買方式購買在80%（覆蓋率）情況下的核心的原因條件。此結論與假設一是一致的。

五、結論及討論

對穩(wěn)健性價值的考慮成為政府購買社會組織服務的主導因素，對其他價值的考慮非常缺乏，不利于公共服務的創(chuàng)新和質量提升。無論是采取哪一種競爭程度的購買方式，穩(wěn)健性價值的表現(xiàn)（或者說，政府在某項購買中對穩(wěn)健性價值的要求高低）都是核心的原因條件。對于單一價值的過度側重可能會導致決策過程中對其他價值尤其是與服務質量相關的價值的忽視，且不利于公共財政支持下服務有效性的保障和進一步提高。例如，在社會服務中，尤其是邊緣人群家庭支持服務、青少年犯罪預防、社區(qū)內(nèi)家庭教育、老年人護理等，對專業(yè)性和服務質量的要求是較高的。然而在制度層面，因缺乏相應的制度來指導、約束、激勵或者支持決策者去關注其他價值尤其是創(chuàng)新性及生產(chǎn)力，從而導致“沒有動力去做（關注其他價值）”，只關心“不會惹事就好”。另一方面，購買目標設定過于籠統(tǒng)和不清晰，也給決策者的選擇造成了難度。

生產(chǎn)創(chuàng)新力價值在政府購買選擇中重要性不足，體制外社會組織借助政府購買以謀求發(fā)展較為困難。體制外社會組織在穩(wěn)健性價值上的表現(xiàn)通常不如體制內(nèi)社會組織，在政府購買中常落得下風。在政府購買上，領導能力突出的體制外社會組織相較于領導能力一般的體制外社會組織更有競爭力。由于生產(chǎn)創(chuàng)新力價值的測量評估難度和作用價值較式微，體制外草根社會組織的發(fā)展環(huán)境更不容樂觀。在政府購買服務過程中，領導能力較高的體制外社會組織相較于領導能力平平的體制外社會組織而言具有更強的競爭力。

組織資本與購買服務市場競爭度存在一定的相關關系，穩(wěn)健性一般而具有較強組織資本的社會組織可以進入公開招標市場，表面上，具有一定組織品牌、較強組織領導和專業(yè)團隊的社會組織更容易獲得政府項目，但是否會強化政府服務市場競爭度則尚未有充分證據(jù)。

現(xiàn)階段對政府購買社會組織社會服務進行績效考評存在較多困難，難以明確評判標準和預期未來效果。正如上文所述，與一些人力可衡量項目不同，另一些旨在循序漸進改善現(xiàn)狀的軟性服務項目可能在現(xiàn)階段存在評估成本較高或者短期成效不顯著等問題。同樣，對社會組織的生產(chǎn)創(chuàng)新力價值的測量較為困難。由于缺乏客觀依據(jù)，具體的購買決策有賴于決策者主觀判斷和價值權衡，其中對政府內(nèi)部決策者的要求較高，也易導致主觀判斷隨意性大的情況。

總之，穩(wěn)健性價值，無論在非競爭性購買還是競爭性購買中，都是核心原因條件，生產(chǎn)創(chuàng)新力和組織資本是競爭性購買時經(jīng)常關注的價值。對穩(wěn)健性的高度強調(diào)使得政府在一定程度上可以放低對于其他兩個價值的要求，產(chǎn)生“擠出效應”。本研究不足之處是，由于實證研究過程中搜集案例數(shù)據(jù)比較困難，導致案例樣本較少。另外，訪談法也會涉及主觀判斷和測量誤差的問題，這些都需要在后續(xù)研究中加以改進。

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