范逢春 譚淋丹

摘? 要： 我國城市治理與西方城市治理有著完全不同的“場域”，因此城市治理研究需要“另一視角”的探索。從城市治理的基層視角切入，“歷時(shí)性”探討新中國成立以來我國城市基層治理的制度變遷，可見從城市管制時(shí)期的“組織化”、城市經(jīng)營時(shí)期的“失組織化”到城市治理時(shí)期的“再組織化”的清晰脈絡(luò)。城市基層治理從組織化、失組織化到再組織化的演變過程，是城市基層治理工具的創(chuàng)新過程，也是我國城市基層治理價(jià)值的回歸過程。未來的城市基層治理，需要基于中國特色政治制度框架，實(shí)現(xiàn)“他組織”與“自組織”的有機(jī)結(jié)合，建設(shè)外整合與內(nèi)整合一體的“契合城市”。

關(guān)鍵詞： 城市基層治理;組織化;失組織化;再組織化

作為一種“次國家空間”，“城市”的內(nèi)涵不僅僅是單純的生存、生活、生產(chǎn)空間，而是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)多種要素相互交織的“網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”。伴隨著全球化與區(qū)域化進(jìn)程的深入發(fā)展，城市治理研究作為城市政治學(xué)的核心內(nèi)容近年來已成為學(xué)界研究熱點(diǎn)。目前國內(nèi)外城市治理研究主要聚焦于治理理念、治理機(jī)制以及治理績效三個(gè)維度，涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、信息學(xué)、地理學(xué)等多個(gè)學(xué)科，存在實(shí)證主義、結(jié)構(gòu)主義和批判理論多重路徑。在西方，基于“城市治理”概念范圍理解差異，城市治理研究在兩條演進(jìn)路線上行進(jìn)：一條對(duì)城市治理進(jìn)行廣義的解讀，認(rèn)為城市治理即城市地域空間治理，是對(duì)城市中土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)和信息等生產(chǎn)要素進(jìn)行整合，從而推動(dòng)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，這是一種“地理單元”路線，其代表理論有大都市政府理論、新區(qū)域主義理論以及尺度重構(gòu)理論;另外一條則是對(duì)城市治理的狹義理解，認(rèn)為城市治理是在城市范圍內(nèi)政府、非營利組織、私營部門等作為主要組織形態(tài)，解決城市公共問題的過程，這是一種“公共權(quán)力”路線，其代表理論有城市權(quán)力結(jié)構(gòu)理論（精英主義、多元主義）、城市增長機(jī)器理論、新馬克思主義城市治理理論、城市政體理論和城市治理理論等。目前城市治理研究仍在不斷拓展之中，并呈現(xiàn)極大差異性。

“由于城市治理是一個(gè)多層次、多維度、多主體的復(fù)雜過程，任何研究路徑都有自己的解釋邊界和限制條件，一旦越界解釋力就會(huì)下降”①，因此我們需要不斷豐富城市治理“另一視角”（alternative lenses）的探索，從而增強(qiáng)對(duì)城市治理的理解。中國70年城市治理，是在中國革命、建設(shè)、改革背景下的實(shí)踐探索，是與西方城市治理不同的“場域”，不能簡單借鑒西方理論模型進(jìn)行闡釋;必須回歸中國場景，對(duì)西方城市治理理論進(jìn)行本土化創(chuàng)造，尋找合適的分析視角?！俺鞘兄卫須w根到底是價(jià)值和利益的體現(xiàn)，它代表了地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和歷史的稟賦在城市治理過程中的分配和整合。”②本文基于對(duì)城市治理狹義的理解，從城市治理的基層視角切入，“歷時(shí)性”探討新中國成立以來我國城市基層治理的制度變遷，總結(jié)70年來我國城市基層治理的運(yùn)行機(jī)制，反思城市基層治理的不同模式，進(jìn)行國家治理現(xiàn)代化場域中城市基層治理轉(zhuǎn)型的未來展望。縱觀我國城市基層治理70年的價(jià)值嬗變、制度變遷與機(jī)制創(chuàng)新，我們可以發(fā)現(xiàn)從城市管制時(shí)期的組織化、城市經(jīng)營時(shí)期的失組織化到城市治理時(shí)期的再組織化的清晰脈絡(luò)。

一、城市管制時(shí)期的基層治理：組織化的邏輯進(jìn)路

這一階段由新中國成立初期始至1978年實(shí)施改革開放止。中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期，根據(jù)中國國情以及敵強(qiáng)我弱的形勢，在1927年以后將工作重心放在了農(nóng)村，走出了農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的道路。隨著人民解放戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利和大批城市的不斷收復(fù)，黨中央和毛澤東適時(shí)地提出將工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市。在1949年3月召開的中共七屆二中全會(huì)上，毛澤東提出“從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期”，明確了“黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市”，由此揭開了中國共產(chǎn)黨對(duì)城市接管的序幕。城市治理的目標(biāo)是什么？實(shí)施什么樣的方針才能達(dá)致目標(biāo)？這是掌握國家政權(quán)的執(zhí)政黨必須解決的重大問題與關(guān)鍵問題。為此，黨中央和毛澤東根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢， 提出了新中國成立初期城市基層治理的基本思想，這個(gè)基本思想可以概括為：通過革命型的方式，采取“組織化”的邏輯進(jìn)路，依靠持續(xù)的政治動(dòng)員，實(shí)行強(qiáng)有力的行政命令，型構(gòu)一個(gè)以單位制為主、街居制為輔的城市基層管理體制，建立一個(gè)政治權(quán)力高度集中化、城市社會(huì)高度一體化的“城市管制”模式，實(shí)現(xiàn)“秩序管控”的城市基層治理目標(biāo)。

1.從“無組織”到“有組織”：建立“制度性的聯(lián)系”

道格拉斯·諾斯 （Douglass C.North）曾指出：“人們持有的信念決定了他們所做出的選擇，然后，這些選擇建構(gòu)了人類行為的變化。”③城市管理是城市政治社會(huì)建構(gòu)的一個(gè)過程，而城市管理模式很大程度上是執(zhí)政黨城市管理理念的結(jié)果。在思考我國城市基層治理嬗變時(shí)，需要對(duì)作為“共識(shí)”的城市基層治理理念進(jìn)行深度解讀。通過構(gòu)建“民眾—組織—政府”的制度性聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)我國城市基層從“無組織”到“有組織”的轉(zhuǎn)變，建立縱橫交織的組織網(wǎng)絡(luò)，提高城市基層社會(huì)的整合程度，增強(qiáng)國家的社會(huì)動(dòng)員能力，最終確保政治局勢穩(wěn)定與社會(huì)運(yùn)行秩序，這是改革開放以前我國城市基層治理的核心理念。

從“無組織”到“有組織”，是針對(duì)我國傳統(tǒng)治理弊端的應(yīng)然選擇。馬克思曾經(jīng)用“一袋馬鈴薯”來形象地比喻缺乏聯(lián)系的組織形態(tài)，指出如果沒有被組織起來，各自一體、形單影只，就只能構(gòu)成“自在階級(jí)”而不是“自為階級(jí)”。中國傳統(tǒng)社會(huì)是熟人社會(huì)，雖然形成了以禮治為核心的“差序格局”，但是基層社會(huì)總體處于“自組織”狀態(tài)，還存在大量“無組織”力量，這些“無組織”力量會(huì)影響社會(huì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。很明顯，我國傳統(tǒng)治理制度存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，處于頂端的帝王權(quán)威與處于中層以下的大量納稅人之間，缺乏制度性的聯(lián)系 （institutional links），導(dǎo)致存在著一個(gè)管理真空地帶④。必須通過政府推進(jìn)的組織化進(jìn)程，促使民眾從原來的“自組織”轉(zhuǎn)向“被組織”。新中國成立初期城市基層社會(huì)的組織化包含著雙重遞進(jìn)的邏輯線路：第一步是通過建立綜合性功能的基層群眾組織，將無組織的民眾納入組織框架里，第二步是對(duì)這些基層組織進(jìn)行全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

從“無組織”到“有組織”，是革命型政治文化的一個(gè)現(xiàn)實(shí)結(jié)果。“一直以來，中國共產(chǎn)黨的許多著名領(lǐng)導(dǎo)人都把革命作為政治活動(dòng)的最高價(jià)值選項(xiàng)。”⑤革命型政治文化形成于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民爭取民族獨(dú)立解放、擺脫外來殖民統(tǒng)治和官僚資本主義的革命斗爭時(shí)代，革命型政治文化對(duì)我國城市治理存在巨大影響力，在改革開放以前，中國共產(chǎn)黨也是以革命的思維、革命的邏輯以及革命的方式開展城市治理實(shí)踐。革命的邏輯作用是隱性的卻也是決定性的，通過將群眾“組織起來”推動(dòng)革命事業(yè)是始終不變的基本路線。不管是“人民主體觀”占主導(dǎo)地位的歷史時(shí)期（1949年10月～1957年6月），還是“階級(jí)主體觀”占主導(dǎo)地位的歷史時(shí)期（1957年6月～1978年底），領(lǐng)袖號(hào)召、行政命令和社會(huì)動(dòng)員以及廣泛開展群眾性政治運(yùn)動(dòng)都是當(dāng)時(shí)普遍運(yùn)用的手段?；谥袊孕∞r(nóng)為基礎(chǔ)的國情，毛澤東在《組織起來》（1943）一文中指出，我國幾千年來都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，分散的個(gè)體生產(chǎn)成為封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使農(nóng)民陷于窮苦，“克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化”⑥。把農(nóng)民“組織起來”是新民主主義革命勝利的基礎(chǔ)。這種“組織起來”的理念也被毛澤東運(yùn)用到了城市基層治理中。毛澤東在1949 年強(qiáng)調(diào)：“我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步組織起來，我們應(yīng)當(dāng)將全國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)?！?951年10月1日國慶閱兵慶典后，首都群眾舉行游行活動(dòng)，毛澤東看到后說：“還是把市民組織起來好?！泵珴蓶|叮囑彭真認(rèn)真研究這一問題，正式開啟了我國城市基層從“無組織”到“有組織”的轉(zhuǎn)變。

從“無組織”到“有組織”，是立足新中國成立初期社會(huì)狀況所選擇的必由之路。馬克思曾指出：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造。”⑦新中國成立之初，我們黨面對(duì)的是一個(gè)一窮二白、千瘡百孔的爛攤子，與此同時(shí)，還受到各種國內(nèi)外敵對(duì)勢力顛覆新生政權(quán)的威脅。恩格斯在《反杜林論》中指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！雹嘈轮袊闪⒁院?，在復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢下實(shí)施舊社會(huì)改造、進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)，借由高度集中和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制推動(dòng)組織化建構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的最佳選擇。

2.從“舊組織”到“新組織”：建立“類行政組織”

“20世紀(jì)中國，社會(huì)變遷之深刻莫過于1949年以來國家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的改革與建設(shè)?！雹嶂袊饨ㄉ鐣?huì)結(jié)構(gòu)以國家最高所有權(quán)支配下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，“外靠以專制王權(quán)為核心的行政力量，內(nèi)靠以血緣關(guān)系為紐帶的宗法關(guān)系”⑩。晚清以來，政權(quán)分崩離析，社會(huì)危機(jī)持續(xù)加深，基層社會(huì)亟待重組。新中國成立之后，在城市基層通過“類行政組織”的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從“舊組織”到“新組織”的飛躍。這種“舊組織”到“新組織”的演變，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是實(shí)現(xiàn)從保甲制度到街居制度的變革，二是實(shí)現(xiàn)從社會(huì)團(tuán)體到人民團(tuán)體的變革。

實(shí)現(xiàn)從保甲制度的解構(gòu)到街居制度的重構(gòu)。新中國成立以前，國民黨統(tǒng)治下城市的基層組織形式是保甲制?！耙欢ㄒ饬x上，革命本身即意味著斷裂?！眥11}中國共產(chǎn)黨接管城市后，《中共中央關(guān)于處理保甲人員辦法的指示》（1949）明確廢除保甲制，宣告破舊的組織形式由此消亡。城市街居組織由“保甲”變?yōu)椤敖珠偂?，“?！弊儭敖帧?、“甲”變“閭?其后，“閭”逐漸又被各種形式的居民委員會(huì)取代。1953年彭真提出了《關(guān)于城市街道辦事處組織、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》{12}，將街道定位為政府派出機(jī)關(guān)，將居委會(huì)定位為群眾自治組織。1954年《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》出臺(tái)，基本確立了我國“街居制”城市基層管理體制。街居體制作為“類行政組織”正式誕生，具體職能包括社會(huì)福利、婦女權(quán)益、文明衛(wèi)生、治安調(diào)解等方面，對(duì)自由職業(yè)者、失業(yè)人員、流動(dòng)攤販、家庭婦女等散居的居民實(shí)施管理。街居體制的構(gòu)建完成，為國家政權(quán)實(shí)現(xiàn)向城市社會(huì)基層全方位滲透與控制提供了有力保障。

實(shí)現(xiàn)從社會(huì)團(tuán)體的廢除到人民團(tuán)體的重建。民國時(shí)期，國民黨在城市中建立了“民眾—職業(yè)”團(tuán)體。中國共產(chǎn)黨認(rèn)定“解放前的各種團(tuán)體，一般的系國民黨反動(dòng)統(tǒng)治的御用工具”。新中國所追求的是人民國家，其所允許存在的利益團(tuán)體只能是“人民團(tuán)體”，“人民團(tuán)體”代表的是廣大人民的共同利益。新中國成立以后中國共產(chǎn)黨以明確的革命邏輯開始了“民眾—職業(yè)”團(tuán)體的廢除以及“人民團(tuán)體”重建的過程。例如，在解放上海以后，廢除了原來的舊市商會(huì)和舊工業(yè)會(huì)，在1951年成立了新的上海工商業(yè)聯(lián)合會(huì)。新的上海工商業(yè)聯(lián)合會(huì)是國家貫徹自己意志的“類行政組織”，它的直接目的是在所屬行業(yè)中貫徹新政權(quán)的意志。這一改造思想主導(dǎo)新中國成立后工農(nóng)婦青等所有職業(yè)團(tuán)體的重建活動(dòng)。經(jīng)過“歸口負(fù)責(zé)”的重建，原來曾帶有一定社會(huì)獨(dú)立性的社會(huì)組織變成新中國的“人民團(tuán)體”，被徹底納入國家治理體系，成為服務(wù)于國家意志的工具。

3.從“弱組織”到“強(qiáng)組織”：建立“單位制城市”

馬克斯·韋伯（Max Weber）曾經(jīng)指出，控制主要包含依仗利益狀況進(jìn)行的控制以及強(qiáng)制性命令的控制兩種形式{13}。新中國成立之初，我國迫切需要通過統(tǒng)一指揮與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃來重建政治經(jīng)濟(jì)秩序，對(duì)控制力度有非常高的要求。在此背景下，能夠?qū)㈨f伯提出的兩種控制形式合二為一的“單位制”應(yīng)運(yùn)而生。隨著發(fā)展，城市中絕大部分人都被納入“單位”中，能同時(shí)通過利益與強(qiáng)制性命令進(jìn)行控制的“單位制城市”逐步建立，整個(gè)社會(huì)整合從傳統(tǒng)的“弱組織”向“強(qiáng)組織”轉(zhuǎn)變，單位社會(huì)（總體性社會(huì)）最終形成。在“單位制城市”中，單位制度、身份制度、行政制度是三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的核心因素。

“單位制”是建立于城市的一種制度安排，即以工作單位為核心，將社會(huì)成員與國家緊密聯(lián)系起來。延安的“小公家”即單位的雛形（ proto-Danwei）{14}。根據(jù)地時(shí)期，對(duì)“黨的革命隊(duì)伍”即“公家人”建立了特殊的管理體制，對(duì)以中共黨員為核心的公職人員，包括黨群團(tuán)體、軍隊(duì)、政治機(jī)構(gòu)和公營企事業(yè)中的成員，一律實(shí)行供給制，范圍擴(kuò)展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個(gè)人職務(wù)和資歷定出不同等級(jí)的供給標(biāo)準(zhǔn){15}。新中國成立之后，雖然供給制改成了工資制，但“公家”的概念、社會(huì)對(duì)“公家人”的認(rèn)知、“公家”對(duì)“公家人”的“包干”原則，卻由單位制度深刻沿襲下來。單位成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國城市基層社會(huì)最基本的組織形式。單位作為“城市基本單元”，是融合政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能于一身的“社會(huì)濃縮器”（social condenser），是政府治理體系的“非政府延伸”。政府通過各種各樣的單位來履行資源配置、展開社會(huì)動(dòng)員，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?！八械馁Y源都由國家來統(tǒng)一分配，單位的資源來源于國家……單位和國家之間形成了依附與庇護(hù)的關(guān)系。”{16}單位成為行政附屬物或準(zhǔn)行政組織，具有制度性、空間性和社會(huì)性。很大程度上，管好每一個(gè)單位，就等于管好了城市社會(huì)。單位制度在全國城市社會(huì)范圍內(nèi)的普遍確立，是我國有史以來規(guī)模最為巨大的“空間重組”。

與單位制相關(guān)聯(lián)的是身份制度。身份制度中，城市居民的身份由“檔案”予以證明。有“單位”的社會(huì)成員均擁有自己單獨(dú)的“檔案”，“檔案”通過干部、工人、軍人、學(xué)生等“成分”確認(rèn)和區(qū)分“單位人”的性質(zhì)，除此之外，其他城市居民均屬于“體制外”成員。有工作單位的城市居民的社會(huì)身份與職業(yè)身份相重合，而身份（取決于戶籍、工作單位、職位、編制）則決定人們是否享有某種社會(huì)保障或福利待遇，以及所能享有的社會(huì)保障或福利待遇的種類與層次。1949～1957年間，新中國人口是可以自由流動(dòng)的，這一時(shí)期戶籍制度相關(guān)的法律法規(guī)并沒有對(duì)公民的遷出、遷入做出實(shí)質(zhì)性的限制，主要是通過戶口登記把握人口數(shù)量，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定;1958～1978年的戶籍制度則嚴(yán)格控制人口流動(dòng)，特別是控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，黏附在城市戶籍上的“含金量”不斷增加。同時(shí)，不同單位之間的收入和資源占有情況也有差異，有時(shí)還表現(xiàn)得比較明顯。另外，即使是同一單位，不同的編制，退休養(yǎng)老、公費(fèi)醫(yī)療、住房等社會(huì)福利分配也有明顯差異，這種基于“身份制”的社會(huì)保障制度，反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了人們的單位認(rèn)同。為維護(hù)這種身份制度，國家還設(shè)計(jì)和實(shí)施了諸多制度安排，例如住房方面的單位住房分配制度，市場方面的價(jià)格管理、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，勞動(dòng)人事方面的城市用工制度等，這些制度對(duì)身份制度的執(zhí)行和固化起到全面保護(hù)，形成了社會(huì)成員的“身份”藩籬。

單位制度與身份制度的實(shí)踐運(yùn)行，需要相適應(yīng)的一套行政制度進(jìn)行保障。城市基層管理模式的顯著特征，就是行政主導(dǎo)和條塊分割，國家通過在城市各領(lǐng)域的強(qiáng)勢建構(gòu)，使得“國家主義”為主導(dǎo)的城市管理體系逐漸形成。在城市社會(huì)管理過程中，存在非常明顯的單一性，即在運(yùn)行機(jī)制上是單一的行政機(jī)制，在資源利用上是單一的行政資源，在力量配置上是單一的政府力量。這種單位管理模式是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相均衡的，因而能運(yùn)作并發(fā)揮作用。這一模式令國家權(quán)力高度壟斷，國家意志高度統(tǒng)一，國家機(jī)器高速運(yùn)轉(zhuǎn)，黨和政府的各項(xiàng)政令在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域暢行無阻，各項(xiàng)方針和政策得以高效執(zhí)行。整個(gè)城市基層社會(huì)呈現(xiàn)高度組織化，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度很低，我國的“總體性社會(huì)”由此形成。

二、城市經(jīng)營時(shí)期的基層治理：失組織化的實(shí)踐進(jìn)路

這一階段從1978年改革開放到2012年黨的十八大召開。改革開放以前的革命型現(xiàn)代化模式雖然使中國迅速在城市里實(shí)現(xiàn)了高度的社會(huì)整合，但是“歷史經(jīng)驗(yàn)證明，用大搞群眾運(yùn)動(dòng)的辦法……而不是用扎扎實(shí)實(shí)、穩(wěn)步前進(jìn)的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”{17}“城市管制”模式在實(shí)踐中不斷遇到挫折，帶來新的混亂狀態(tài)，我國城市管理體制亟須變革。改革開放以后，國家工業(yè)化進(jìn)程明顯加速，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，市場主體在國家治理場域中獲得前所未有的話語權(quán)，城市成為地方政府經(jīng)營和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要場域，這也推動(dòng)了新的城市管理模式誕生。

20世紀(jì)90年代以來，受西方新公共管理運(yùn)動(dòng)影響，“管理主義”思想在國內(nèi)城市管理中也開始大行其道，“城市經(jīng)營”（urban management）已逐漸被城市政府的官員接受。但是中國式的城市經(jīng)營與本初意義上為追求城市公共利益最大化的城市經(jīng)營發(fā)生了很大偏離，前者將城市當(dāng)作企業(yè)一樣經(jīng)營，“managing for city”被異化為“marketing of city”{18}。在此理念下，形成了新的城市基層治理思想，這個(gè)新的城市基層治理思想可以概括為：采用中國式的城市經(jīng)營理念，以單位制式微與科層制松動(dòng)的方式，踐行了“失組織化”的實(shí)踐進(jìn)路，型構(gòu)了一個(gè)以街居制為主的城市基層管理體制，建立了一個(gè)“城市管理”模式，以求實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)增長”的城市基層治理目標(biāo)。

1.單位制的式微：市場化推動(dòng)下的失組織化

隨著改革開放的縱深推進(jìn)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國城市資源配置手段發(fā)生根本性變換，單位制在城市化過程中暴露出許多問題與弊端，單位制的式微成為必然，失組織化成為城市基層變化的主要態(tài)勢，這從根本上改變了城市基層治理體系。如果說改革開放以前的組織化進(jìn)路是黨和政府根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)形態(tài)進(jìn)行的“理性設(shè)計(jì)”，那么改革開放以后的失組織化進(jìn)路則是社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的一種“實(shí)踐發(fā)生”。這種失組織化的“實(shí)踐發(fā)生”，主要體現(xiàn)為“單位制”的解體。

所有制改革推動(dòng)了城市社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，全面改變了單位制的生態(tài)環(huán)境?！皬纳鐣?huì)與國家的關(guān)系看，改革產(chǎn)生的一個(gè)重要結(jié)果是社會(huì)與國家的分離?！眥19}在1956年至改革開放前這個(gè)相當(dāng)長的歷史時(shí)期，城市的“單位人”主要由工人階級(jí)和知識(shí)分子構(gòu)成，職業(yè)劃分則將其區(qū)別為領(lǐng)導(dǎo)干部、普通工人和知識(shí)分子。這三類群體又因內(nèi)部“身份”的不同，在社會(huì)地位和權(quán)益分配方面存在差距。但無論如何，城市中的絕大部分人都依賴于“單位”提供資源生存。改革開放之后，市場經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，資源流動(dòng)帶來和資本的聚集與重組，社會(huì)也由此“創(chuàng)設(shè)出相對(duì)于國家之外的獨(dú)立社會(huì)空間與多元利益格局”{20}。我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)在原有基礎(chǔ)上開始了新的分化，產(chǎn)生了新的社會(huì)階層：橫跨城鄉(xiāng)出現(xiàn)了私營企業(yè)者群體，擁有很強(qiáng)的發(fā)展活力;出現(xiàn)了橫貫國家全域的“民工潮”，原來受戶籍制度阻礙的大批農(nóng)業(yè)人口流入城市務(wù)工，形成規(guī)模龐大的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”;出現(xiàn)了下崗職工、提前離崗職工、較早退休人員等弱勢群體。所有制結(jié)構(gòu)的變化打破了等級(jí)身份制構(gòu)成的階層壁壘，國家與社會(huì)的關(guān)系已經(jīng)“由高度一體化向良性分化轉(zhuǎn)變”{21}，在這種開放性的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)下，單位的覆蓋面逐步縮小，單位社會(huì)逐漸萎縮，單位制難以為繼。

市場化改革推動(dòng)了資源配置方式轉(zhuǎn)變，極大削弱了單位制的現(xiàn)實(shí)功能。單位制以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為制度依托，改革開放以來經(jīng)濟(jì)體制的全面轉(zhuǎn)型，必然深刻影響單位制的功能運(yùn)行?！吧鐣?huì)首先從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中擺脫了國家的無限度支配”，并進(jìn)一步“獲得了參與國家政治管理的權(quán)利”{22}。一方面，市場在資源配置中發(fā)揮的作用越來越大，“單位辦社會(huì)”的做法在改革中逐步被拋棄，單位對(duì)于單位人的控制能力逐漸降低，國家與單位不再是資源分配的唯一手段，社會(huì)和市場逐漸承擔(dān)了諸多公共服務(wù)與社會(huì)保障功能，個(gè)體基本需求的滿足由單位的單一提供途徑向單位、市場、社會(huì)等多途徑轉(zhuǎn)變;另一方面，單位幾乎不再有任何措施可以嚴(yán)格限制人員的流動(dòng)，單位人對(duì)于單位的依賴程度逐漸降低，隨著流通體制、勞動(dòng)人事、社會(huì)保障、戶籍等制度的改革，“體制外”的變革與勃興打破了單位制的壟斷，對(duì)社會(huì)成員產(chǎn)生了強(qiáng)烈吸引，“體制內(nèi)”的優(yōu)勢被削弱，社會(huì)出現(xiàn)前所未有的自由活動(dòng)空間，個(gè)人有了較大的流動(dòng)權(quán)力和自由選擇的自主權(quán)，人們對(duì)單位的依賴心理由此發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

戶籍制調(diào)適推動(dòng)了城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)，深刻影響了單位制的運(yùn)行基礎(chǔ)?！?958-1976年的戶籍制度基本遵循一種反城市化的邏輯，政府一味強(qiáng)調(diào)用行政命令來控制城市和城市化的發(fā)展?！眥23}改革開放后戶籍制度的變遷，推動(dòng)了城市化的發(fā)展，也使“單位制”的運(yùn)行基礎(chǔ)不斷遭到破壞。在此之前，單位制是國家在城市集中、分配和利用社會(huì)資源的組織化形式，也是國家在城市實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制、社會(huì)整合、社會(huì)動(dòng)員的組織化形式。從1977年起，國家盡力為送到農(nóng)村去的知識(shí)青年在城里安排工作;1977年11月，國務(wù)院轉(zhuǎn)批了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，此后又出臺(tái)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)的措施;1984年10月，政府發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》后，“自理口糧戶”應(yīng)運(yùn)而生，1992年起更是掀起了“城鎮(zhèn)戶口”售賣的熱潮。在我國，戶籍制度往往是作為一種身份甄別機(jī)制，用以滿足政府實(shí)行差別性的社會(huì)公共產(chǎn)品分配需要。戶籍制度的逐步調(diào)整，使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國賴以實(shí)現(xiàn)個(gè)體組織化的城市社會(huì)管理微觀基礎(chǔ)逐漸被削弱和破壞。

2.科層制的松動(dòng)：分權(quán)化改革下的失組織化

隨著改革開放的深入，城市化進(jìn)程加快，城市基層管理需要面臨的挑戰(zhàn)越來越多，城市基層社會(huì)問題復(fù)雜化程度越來越高，對(duì)管理專業(yè)化的要求也越來越高，政府機(jī)構(gòu)需要不斷提高自身的靈敏度和靈活性來應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾的要求，傳統(tǒng)的“國家—社會(huì)”一體化的城市管制模式很顯然需要做出重大調(diào)整。在此背景下，分權(quán)化改革沿著兩條路線進(jìn)行。

伴隨著改革開放后黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移，政府運(yùn)作開始由政治主導(dǎo)型向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)變。從十一屆三中全會(huì)開始，行政管理體制和財(cái)政體制改革并舉，改革的主要做法為“放權(quán)”與“分權(quán)”。城市社會(huì)管理工作隨之不斷調(diào)整，這種調(diào)整主要是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。分稅制改革重新劃定了中央與地方的財(cái)權(quán)分配，然而財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配極大影響了地方政府公共服務(wù)供給財(cái)力。在此背景下，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升財(cái)力，城市政府主要通過城市公共資源的經(jīng)營者和管理者身份去追求利益。各級(jí)政府推動(dòng)政企分開和市場化改革，在非國有單位和中小國有企業(yè)中，行政等級(jí)制度已經(jīng)解體，客觀上造成了“失組織化”的現(xiàn)實(shí)。

改革開放前城市基層社會(huì)管理中集權(quán)、強(qiáng)制和統(tǒng)一的特征非常明顯。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，受西方新公共管理思潮的影響，我國城市管理主體多元化逐步得到發(fā)展。20世紀(jì)80年代開始，治道變革在西方國家政府興盛，美國學(xué)者戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler）在《改革政府》中將主張運(yùn)用“政府授權(quán)，各類組織提供服務(wù)”的治理技術(shù)，提高政府公共服務(wù)效率和促進(jìn)民主的改善;美國學(xué)者薩瓦斯（E.S.Savas）的《民營化與公私伙伴關(guān)系》，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化、城市公共事務(wù)管理的民營化進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在城市管理中導(dǎo)入新公共管理的理論精髓，旨在充裕政府財(cái)政、降低公共服務(wù)成本的同時(shí)，提升公共服務(wù)質(zhì)量，提升城市管理效率，以應(yīng)對(duì)變化多端的外部環(huán)境。在此背景下，中國式“城市經(jīng)營”迅速推進(jìn)。本質(zhì)上，城市經(jīng)營是公私合作下的城市管理模式，這一模式首先承認(rèn)政府的主導(dǎo)地位，同時(shí)強(qiáng)調(diào)非政府組織、私營企業(yè)、公眾等多元主體協(xié)同管理的作用，是政府在城市管理領(lǐng)域中市場化分權(quán)，是一種科層制松動(dòng)式的“失組織化”。

3.街居制的困境：“行政化”運(yùn)行下的失組織化

1979年7月1日通過的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和1980年1月8日人大常委會(huì)確認(rèn)的《城市街道辦事處組織條例》，對(duì)街道辦事處的性質(zhì)和有效性給予認(rèn)定;1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，規(guī)定居委會(huì)是群眾性自治組織;2000年11月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》指出，要大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)成為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、改革城市基層管理體制的重要思路和重大舉措。既然街道辦和社區(qū)居委會(huì)是基層管理的基本單元，則街居體制也理應(yīng)成為政府基層管理的關(guān)鍵體制。但是在實(shí)踐運(yùn)行中，街道辦和社區(qū)居委會(huì)嚴(yán)重被“行政化”，街居制面臨著“職能超載”的現(xiàn)實(shí)難題，在城市基層管理中難以承擔(dān)對(duì)基層群眾“組織化”的重任。

改革開放后我國城市社會(huì)呈現(xiàn)多元巨變。一方面，開始于改革開放初期的政府機(jī)構(gòu)改革和國有企業(yè)改制，導(dǎo)致大量下崗、分流人員出現(xiàn)，“單位人”轉(zhuǎn)向“社會(huì)人”;另一方面，20世紀(jì)90年代初期開始，大量流動(dòng)人口使城市實(shí)際居住人口劇增。同時(shí)，隨著工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，城市基層問題也日趨復(fù)雜，城市規(guī)模大幅擴(kuò)張，人口數(shù)量激增，人口結(jié)構(gòu)打破了城市原有的社會(huì)系統(tǒng)及其與自然環(huán)境之間的既定平衡， 城市基層的“失組織化”一直在發(fā)生，導(dǎo)致社會(huì)矛盾關(guān)系復(fù)雜交錯(cuò)，社會(huì)沖突不斷加劇，成為中國城市社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“短板”。

現(xiàn)實(shí)國情表明，城市社會(huì)發(fā)展被比較普遍地簡單化理解為城市經(jīng)濟(jì)增長，城市發(fā)展利益幾乎都由 GDP增長數(shù)字來標(biāo)識(shí)，街道辦被納入“政績晉升錦標(biāo)賽”的行政邏輯，不得不承擔(dān)大量招商引資、房屋拆遷等超量職能，職能定位和人員編制完全不能滿足需求，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“職能超載”情況;面對(duì)城市管理的新情況、新問題時(shí)捉襟見肘、無能為力，城市基層出現(xiàn)巨大管理真空。居委會(huì)制度建立的本初目的即實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織化，但是社區(qū)管理組織的結(jié)構(gòu)性缺陷，其“唯上性質(zhì)”使之脫離了社區(qū)本身，在現(xiàn)實(shí)中也沒有發(fā)揮出“和諧社區(qū)”的建設(shè)作用?！啊姓墓ぷ魉季S和運(yùn)作方式必定導(dǎo)致城市基層管理部門公共服務(wù)功能不足。”{24}城市基層治理中所包含的國家與街居的縱向運(yùn)行和街居內(nèi)部的橫向聯(lián)系均出現(xiàn)障礙。20 世紀(jì)末，城市基層治理中先后探索出以“沈陽模式”為代表的社區(qū)自治型模式、以“上海模式”為代表的政府主導(dǎo)型模式和以“江漢模式”為代表的合作型模式，但沒有真正突破“居委會(huì)困境”和“共同體困境”的雙重困境，沒有真正實(shí)現(xiàn)“組織化”任務(wù)，公共品供給能力弱化、基層自治虛置化以及弱勢群體貧困化等問題，映射出街居組織角色尷尬的境遇。

三、城市治理時(shí)期的基層治理：再組織化的創(chuàng)新進(jìn)路

這一階段始于2012年黨的十八大召開，迄今一直處于發(fā)展過程中。經(jīng)過改革開放40年的高速發(fā)展，我國城市社會(huì)環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨變，但是城市基層治理的核心問題仍在于突圍單位制之囿后如何設(shè)計(jì)現(xiàn)代城市新生活。城市治理現(xiàn)代化構(gòu)成了問題答案的關(guān)鍵一環(huán)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央相繼提出諸多治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，推動(dòng)了城市基層治理重塑。2015年“中央城市工作會(huì)議”突出強(qiáng)調(diào)了城市對(duì)于中國社會(huì)的帶動(dòng)作用，而不是過去所謂的“城鄉(xiāng)并進(jìn)”，城市治理對(duì)于國家治理的重要性不言而喻。我國城市基層治理承受著工業(yè)化、城市化、市場化、信息化、全球化等多重壓力的沖擊與挑戰(zhàn)，需要對(duì)新形勢作出回應(yīng)，一些城市在基層治理方面探索出了寶貴經(jīng)驗(yàn);同時(shí)，西方城市治理理論在多元協(xié)同、伙伴合作、社區(qū)協(xié)商、議題設(shè)置等方面為我國城市基層治理提供了諸多啟示，我國城市基層治理進(jìn)入城市治理現(xiàn)代化的新階段。此階段城市基層治理的主要思想可以概括為：以城市治理現(xiàn)代化理念為引導(dǎo)，以強(qiáng)化黨建引領(lǐng)與構(gòu)建多元主體的方式，推動(dòng)“再組織化”的創(chuàng)新進(jìn)路，型構(gòu)一個(gè)以社區(qū)制為主的城市基層管理體制，建立一個(gè)“城市治理”模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“美好生活”的城市基層治理目標(biāo)。

1.以區(qū)域化黨建推動(dòng)再組織化

中西方城市基層治理的一個(gè)關(guān)鍵性政治制度差異，是如何理解黨的領(lǐng)導(dǎo)與城市基層治理的關(guān)系這個(gè)關(guān)鍵命題。我國城市治理現(xiàn)代化的最大特色在于堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。十八大以來，不斷增強(qiáng)黨組織在城市基層的影響力、滲透力和凝聚力，促進(jìn)城市基層黨建與城市治理現(xiàn)代化相適應(yīng)，來推動(dòng)社會(huì)的再組織化，成為全國城市基層治理的常態(tài)。

為加強(qiáng)基層社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)整合，針對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)割裂問題，在基層黨建問題上，我黨提出了城市“大黨建”理念，將原來“封閉式的循環(huán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放式的結(jié)構(gòu)”，進(jìn)而形成一個(gè)“共建、共治與共享”的核心力量。在城市基層黨組織的設(shè)置方面，從封閉、各自為政的單位模式，轉(zhuǎn)向開放、有機(jī)聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化模式。把黨的建設(shè)貫穿于城市治理的各個(gè)方面和全過程，以黨建統(tǒng)合性功能為城市發(fā)展提供治理基礎(chǔ)。不斷加強(qiáng)在流動(dòng)人口、非公經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織中黨的組織覆蓋和工作覆蓋，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的組織體系架構(gòu)，充分發(fā)揮基層黨組織、黨員在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的先鋒模范作用。通過“組織嵌入”，推動(dòng)黨的理念形態(tài)、組織形態(tài)和治理形態(tài)三個(gè)形態(tài)的全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)黨建的功能性、區(qū)域性和體系性三個(gè)維度有機(jī)統(tǒng)一，打破組織內(nèi)體制區(qū)隔、體制內(nèi)組織區(qū)隔和體制整體區(qū)隔，提升城市基層治理的整體性和有效性。

2.以公共性構(gòu)造推動(dòng)再組織化

現(xiàn)代化城市是一個(gè)超級(jí)復(fù)雜的巨大系統(tǒng)，它的復(fù)雜性首先源于其構(gòu)成元素的復(fù)雜化。現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、人口規(guī)模巨大、社會(huì)訴求多元，單一的“行政化”運(yùn)行方式難以適應(yīng)治理需要，傳統(tǒng)的“一體化”資源分配機(jī)制無法解決多樣性問題。在城市治理現(xiàn)代化過程中，在發(fā)揮好政府在城市治理中主導(dǎo)力量的同時(shí)，需要國家、市場與社會(huì)形成一個(gè)協(xié)作對(duì)話的新型公共性構(gòu)造。

通過培育與發(fā)展社會(huì)組織，推動(dòng)“再組織化”。幾乎所有的城市都出臺(tái)了成立孵化平臺(tái)、提供培育資金、簡化許可程序等具體措施，鼓勵(lì)并支持在社會(huì)治理中引入專業(yè)社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理體系、環(huán)境治理體系和公共服務(wù)體系中的重要作用，實(shí)現(xiàn)自律管理、規(guī)范行為和自我服務(wù)等功能。在城市治理中，依托社會(huì)組織和社會(huì)成員之間的橫向聯(lián)系，采用非強(qiáng)制性的協(xié)商、合作、溝通等方式開展工作，實(shí)現(xiàn)黨的機(jī)制、行政機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制和市場機(jī)制多機(jī)制互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)“多元治理”的理想結(jié)構(gòu)，應(yīng)成為貫穿城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要制度。

3.以社區(qū)制發(fā)展推動(dòng)再組織化

十八大以后，隨著我國基層社會(huì)民主生活體系的發(fā)育與多元群眾自治形態(tài)的拓展，傳統(tǒng)“街居制”管理錯(cuò)位、職能缺位、服務(wù)不足等現(xiàn)實(shí)困境不斷凸顯，改革勢在必行。在當(dāng)代中國城市治理現(xiàn)代化語境中，社區(qū)話語作為國家與市場之間的第三種路徑，成為城市治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的構(gòu)建基礎(chǔ)。社區(qū)作為城市生活最基本的空間單元，必然成為城市治理最為微觀的尺度。社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景下，如何通過社區(qū)建設(shè)完成社會(huì)的“再組織化”，醫(yī)治社會(huì)缺位的隱憂，是新型城市基層管理體制建設(shè)的著力點(diǎn)。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在黨的正式文件中第一次提出“社會(huì)治理”概念，這也標(biāo)志著城市基層管理的“社區(qū)制”治理范式正式得以確立。2017 年，黨的十九大報(bào)告提出要“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，“社區(qū)制”治理范式進(jìn)入全面展開和深入實(shí)踐的階段。通過社區(qū)完成社會(huì)再組織化的過程中，不是簡單地“去行政化”，而是在建立有限政府與服務(wù)政府的前提下，秉承參與式社會(huì)治理的理念，建設(shè)具有認(rèn)同感與歸屬感的社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，培育社會(huì)自治能力，激活社區(qū)“自組織”功能，使城市社會(huì)微觀單元具備活力，推動(dòng)城市治理實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”、從“政府本位”到“社會(huì)本位”的根本轉(zhuǎn)變。

四、城市基層治理的未來展望：他組織與自組織的契合

城市基層治理從組織化、失組織化到再組織化的演變過程，是城市基層治理工具的創(chuàng)新過程，也是我國城市基層治理價(jià)值的回歸過程。中國城市正經(jīng)歷著城市化、全球化、信息化、工業(yè)化、市場化一體并進(jìn)的變革過程，城市社會(huì)存在著前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代疊加交織的復(fù)雜場景，對(duì)城市基層治理提出了更多挑戰(zhàn)與更高要求，城市基層治理需要不斷嬗變，才能適應(yīng)未來的挑戰(zhàn)。從“組織化”的角度來思考，我國未來的城市基層治理，需要基于中國特色政治制度框架，實(shí)現(xiàn)他組織與自組織的有機(jī)結(jié)合，建設(shè)外整合與內(nèi)整合一體的“契合城市”。

按照協(xié)同理論的觀點(diǎn)，所有的組織可以劃分為“自組織”與“他組織”兩種類型?！白越M織”指那些在沒有特定外部作用下自行建立起的有序結(jié)構(gòu)群體，而“他組織”則是指在特定外部作用干預(yù)下獲得有序結(jié)構(gòu)的群體。與“他組織”相比較，“自組織”系統(tǒng)具有信息共享、單元自律、微觀決策、整體協(xié)調(diào)、迭代趨優(yōu)的突出特征。在現(xiàn)實(shí)的世界中，只有實(shí)現(xiàn)“自組織”與“他組織”的有機(jī)結(jié)合，才能產(chǎn)生更高級(jí)的組織形態(tài)?！俺鞘斜旧硎怯幸欢ǖ膶W(xué)習(xí)功能的系統(tǒng)，具有一定的自適應(yīng)性和自組織性?！眥25}城市基層社會(huì)治理應(yīng)該是一種“他組織”和“自組織”復(fù)合發(fā)展的過程。其中“他組織”作為一種外在治理，顯性地作用于城市基層社會(huì)，“自組織”作為內(nèi)在的規(guī)律性機(jī)制，隱性地支配著城市基層社會(huì)發(fā)展。

我國未來城市基層治理將面臨越來越多的挑戰(zhàn)：民眾對(duì)空間正義有更高的要求、居民對(duì)城市權(quán)利有多樣化的主張、公共服務(wù)的碎片化與失衡、利益群體的分化與沖突等。未來的城市基層治理，針對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的開放性、區(qū)域發(fā)展的非平衡性、社會(huì)問題的非線性，需要發(fā)揮好“他組織”的作用，強(qiáng)調(diào)“理性”的功能，推動(dòng)兼具全球視野與地方知識(shí)的制度建設(shè)、政策優(yōu)化及機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市基層治理的科學(xué)化、法治化與民主化，達(dá)致“理治”與“善政”。當(dāng)然，更要發(fā)揮好“自組織”的作用，強(qiáng)調(diào)“人性”的價(jià)值，推動(dòng)城市基層社會(huì)自治，通過社會(huì)協(xié)商、社會(huì)合作與社會(huì)融合的治理方式，實(shí)現(xiàn)不同群體利益平衡和互補(bǔ)，以公正之維主導(dǎo)城市基層治理，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)，滿足人民更高層次的生活需要，達(dá)致“德治”與“善治”。

注釋：

① 張福磊：《城市治理研究與建構(gòu)主義路徑》，《中國行政管理》2015年第8期。

② 王佃利：《城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架》，《中國行政管理》2006年12期。

③ 道格拉斯·諾思：《理解經(jīng)濟(jì)變遷過程》，鐘正生、邢華譯，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第22頁。

④ 黃仁宇：《現(xiàn)代中國的歷程》，中華書局，2011年，第11頁。

⑤{11} 袁莉莉：《1949-1978年中國革命型政治文化研究》，復(fù)旦大學(xué)，2006年。

⑥ 《毛澤東選集》（第3卷），人民出版社，1991年，第931頁。

⑦ 《馬克思恩格斯選集》（第1卷），人民出版社，1995年，第585頁。

⑧ 《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社，1995年，第523頁。

⑨ 陳輝：《新中國成立60年來城市基層治理的結(jié)構(gòu)與變遷》，《政治學(xué)研究》2010年第1期。

⑩ 馬德普、高建：《中西政治文化論叢》（第一輯），天津人民出版社，2001年，第20頁。

{12} 民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《中國社區(qū)建設(shè)年鑒（2003）》，中國社會(huì)出版社，2004年，第11頁。

{13} 李漢林、李路路：《資源與交換：中國單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期。

{14} 楊曉明等：《中國單位制度》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1999年，第64-65頁。

{15} David Bray， Social space and governance in urban China： the Danwei system from origins to reform. Stanford University Press，2005，PP.37-65.

{16} 華爾德：《共產(chǎn)黨社會(huì)的新傳統(tǒng)主義》，龔小夏譯，牛津大學(xué)出版社，1996年，第5頁。

{17} 《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社，1994年，第257頁。

{18} 諸大建、劉冬華、許潔：《城市管理：從經(jīng)營導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向的變革》，《公共行政評(píng)論》2011年第1期。

{19} 陳嘉明：《國家與社會(huì)關(guān)系的重塑及市民社會(huì)的發(fā)育》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1995年第1期。

{20} 郭圣莉：《國家與社會(huì)關(guān)系視野中的當(dāng)代中國城市社區(qū)發(fā)展》，《理論與改革》2006年第4期。

{21} 牛濤：《從“強(qiáng)國家弱社會(huì)”到“強(qiáng)國家強(qiáng)社會(huì)”》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第4期。

{22} 魯越：《從國家和社會(huì)的關(guān)系看國家政治經(jīng)濟(jì)職能的弱化趨向》，《哲學(xué)研究》1987年第2期。

{23}陸益龍：《1949年后的中國戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2002年第2期。

{24}陳雪蓮：《從街居制到社區(qū)制：城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個(gè)案》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2009年第9期。

{25} 周干峙：《城市及其區(qū)域——一個(gè)典型的開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)》，《城市規(guī)劃》2002年第2期。

A Historical Review of Urban Governance at the Primary Level over the Past 70 Years： the Evolution from Organizationalization through Deorganizationalization to Reorganizatioanalization

Fan Fengchun / Tan LinDan

Abstract： As China differs from the West in urban governance in terms of "fields"， it is necessary to takes the "alternative lenses" when doing research. This research takes the historical lenses to examine the institutional changes in urban governance at the primary level. It describes the evolutionary process from "organizationalization" during the period of urban domination through "deorganizationalization" during that of city management to "reorganizationalization" during that of urban governance. In other words， the process witness the reform of governance from Weberism-oriented， to marketing-oriented and finally orienting to new public services; it also sees the innovation in governance instruments and the regression in governance values. In the future， urban governance at the primary level is supposed， to realize internal and external integration for constructing a city compatible with other organizations and self-organization in the political framework with Chinese characteristics.

Keywords： Urban Governance at the Primary level; Organizationalization; Deorganizationalization; Reorganizationalixation