寧靚 趙立波 張卓群

摘? 要： 面對大數(shù)據(jù)發(fā)展形勢，如何引入新的管理理念和技術(shù)手段破解公共服務(wù)“生產(chǎn)率悖論”，實現(xiàn)服務(wù)投入與公眾需求“精準(zhǔn)匹配”，提升公共服務(wù)績效成為亟需解決的重要問題?；诖搜芯磕康模疚耐ㄟ^對國內(nèi)外文獻(xiàn)梳理與現(xiàn)實分析，分別從需求管理、決策制定、流程管理和績效評價四個維度，闡釋公共服務(wù)供需匹配中精準(zhǔn)管理的內(nèi)涵，并從技術(shù)支持保障、管理模式變革與管理思維創(chuàng)新揭示大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的作用關(guān)系，進(jìn)而以“信息流”對服務(wù)供需匹配的作用為邏輯思路，設(shè)計并剖析了大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)全過程精準(zhǔn)管理的實現(xiàn)路徑，并分別從需求與反饋機(jī)制、信息安全制度、大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)與智力支持和項目激勵機(jī)制五個方面，構(gòu)建確保該路徑實現(xiàn)的保障體系。

關(guān)鍵詞： 大數(shù)據(jù);公共服務(wù);供需匹配;精準(zhǔn)管理

一、問題提出：公共服務(wù)“生產(chǎn)率悖論”

公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能之一。黨的十八屆六中全會明確提出“增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”，十九大報告更將“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”作為改善民生與社會治理的重要目標(biāo)。在實踐中，從中央到地方各級政府逐年加大了對公共服務(wù)的財政支出，2017年僅地方財政一般公共預(yù)算支出就達(dá)到173471.14億元，比2016年增長7.7%。然而，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，面對不同的服務(wù)對象及利益相關(guān)者，為了實現(xiàn)服務(wù)公平的結(jié)果，政府長期面臨著公共服務(wù)“生產(chǎn)率悖論”的困境，即政府在服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共服務(wù)方面的資源投入，并沒有帶來服務(wù)生產(chǎn)率的長期增長[1]。我國的實踐也相當(dāng)程度上佐證公共服務(wù)“生產(chǎn)率悖論”問題。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國城市基本公共服務(wù)力評價（2017）》[2]顯示，2017年我國38個主要城市基本公共服務(wù)滿意度為63.37分，較2016年略有提升（見圖1）。但從整體看，各城市基本公共服務(wù)滿意度總體得分較低且不夠均衡。部分公共服務(wù)要素如基礎(chǔ)教育，雖然財政支出持續(xù)增長（見圖2），但服務(wù)滿意度分值出現(xiàn)波動，2017年比2016年相比降低了0.5%（見圖3）。也就是說，財政投入的大幅增長與公眾對公共服務(wù)滿意度提升相關(guān)性不明顯，甚至存在部分公共服務(wù)評價下降問題。

圖1、2、3數(shù)據(jù)來源：公共服務(wù)藍(lán)皮書——中國城市基本公共服務(wù)力評價（2014，2015，2016，2017）。

面對上述問題，需要深思的是，如何順應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展形勢，引入新的管理理念和技術(shù)手段破解“生產(chǎn)率悖論”，消除“供需錯配”“低質(zhì)低效”等現(xiàn)象，實現(xiàn)公共服務(wù)投入與社會公眾需求“精準(zhǔn)匹配”和“高質(zhì)高效”，進(jìn)而提升公共服務(wù)管理水平與公眾滿意度。為此，本文通過對公共服務(wù)供需匹配過程實現(xiàn)精準(zhǔn)管理的多維度解析，厘清大數(shù)據(jù)驅(qū)動對公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的作用關(guān)系，并提出了大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)實現(xiàn)供需匹配精準(zhǔn)管理的路徑與保障體系。

二、公共服務(wù)供需匹配中的精準(zhǔn)管理

“精準(zhǔn)管理”在英文中可譯為“precision management”，其最早應(yīng)用于探討企業(yè)管理模式變革問題。在服務(wù)運(yùn)營管理理論中，精準(zhǔn)管理被認(rèn)為是通過有效的組織框架，減少決策制定時間，而且能夠通過處理現(xiàn)存數(shù)據(jù)及時獲取信息和知識的管理過程。Johnson等在公共管理領(lǐng)域提出了“精準(zhǔn)治理”的概念，認(rèn)為政府通過構(gòu)建治理體系，利用數(shù)據(jù)信息技術(shù)的收集，來反映個體和公眾集體的選擇[3]。對于公共服務(wù)精準(zhǔn)性的追求，將成為人類尋求自我行為提升及社會管理進(jìn)步的一種內(nèi)在需求[4]。隨著公共服務(wù)市場化的推進(jìn)，通過公共服務(wù)合同的精準(zhǔn)管理，有利于實現(xiàn)政府公共財政支出的靈活性，改善公共服務(wù)質(zhì)量和績效。公共服務(wù)的精準(zhǔn)，具體表現(xiàn)在供給行為的規(guī)范、流程的精細(xì)化、供給的精準(zhǔn)性和績效評估的標(biāo)準(zhǔn)化等[5]。在公共服務(wù)這一系統(tǒng)性過程中，如何實現(xiàn)公共服務(wù)需求表達(dá)、供給決策、操作流程、公共服務(wù)監(jiān)督和績效評估等供需匹配不同階段的精準(zhǔn)管理，達(dá)到稀缺資源的最優(yōu)利用、服務(wù)質(zhì)量的有效傳遞，破解公共服務(wù)“生產(chǎn)率悖論”，并最終達(dá)成滿足公眾對公共服務(wù)需求的目標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下四個維度進(jìn)行具體解析：

1.精準(zhǔn)的公共服務(wù)需求管理

作為公共服務(wù)的開端和依據(jù)，公共服務(wù)需求是民眾個性化需求與普遍性需求的總和，是公共服務(wù)決策和服務(wù)供給的基礎(chǔ)，其滿足程度和滿意度是公共服務(wù)績效評價的重要指標(biāo)[6]。不同于生產(chǎn)性服務(wù)的需求管理，公眾對部分公共服務(wù)的需求決策通常是臨時做出的，如醫(yī)院急診服務(wù)等，因此公共服務(wù)需求的波動更為劇烈和頻繁，需求管理的難度更大。在精準(zhǔn)管理中，服務(wù)提供者必須理解服務(wù)使用者的需求行為，通過研究需求的性質(zhì)和模式，提前鑒別和分離需求的不同類型，進(jìn)行有效的需求預(yù)測。這要求公共服務(wù)供給主體（包括公共部門和其他組織）了解目標(biāo)群體的服務(wù)使用偏好，及時對服務(wù)需求發(fā)生的時間、地點，所需公共服務(wù)類型、數(shù)量等數(shù)據(jù)做出快速的收集，并對所接收的數(shù)據(jù)深入挖掘和梳理過濾，依據(jù)分析得出需求真實性的判斷，防止過度需求、超前需求等無價值的需求信息進(jìn)入服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)而依據(jù)需求分析結(jié)果，及時進(jìn)行反饋，防止公眾亟需的公共服務(wù)供給不足和錯位。

2.精準(zhǔn)的公共服務(wù)供給決策

精準(zhǔn)的公共服務(wù)供給決策實質(zhì)上是對公共服務(wù)需求精準(zhǔn)回應(yīng)的過程，其目的是要最大程度地實現(xiàn)公共服務(wù)供給的“物有所值”?！拔镉兴怠睆?qiáng)調(diào)的不是最低價格，而是在既有財力提供的約束條件下，通過最小的投入達(dá)成最大的產(chǎn)出，實現(xiàn)包括服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)公平在內(nèi)公共服務(wù)供給的社會總效益的產(chǎn)出。精準(zhǔn)的公共供給決策包括：第一，依據(jù)不同層次的公共服務(wù)需求及不同類型公共服務(wù)產(chǎn)品的特性，確定服務(wù)供給的主體（政府、企業(yè)、社會組織等）和恰當(dāng)?shù)墓┙o方式（政府直接供給、政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營、PPP等），在服務(wù)需求與服務(wù)供給方式之間建立科學(xué)的對應(yīng)關(guān)系;第二，對服務(wù)生產(chǎn)所涉及的人、財、物、服務(wù)時間和信息等資源進(jìn)行有效配置和合理規(guī)劃，減少資源浪費(fèi)和供給真空問題;第三，精準(zhǔn)定位公共服務(wù)的重點對象，使在一定財政預(yù)算水平約束下的公共服務(wù)資源能夠及時供給最需要的人群，保障弱勢群體的利益，進(jìn)而推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

3.精準(zhǔn)的公共服務(wù)流程管理

精準(zhǔn)的公共服務(wù)流程管理的目的是糾正和減少公共服務(wù)交付過程中所出現(xiàn)的“供需錯配”“供需脫節(jié)”問題，有效避免公共服務(wù)資源的浪費(fèi)。服務(wù)提供機(jī)構(gòu)應(yīng)在第一時間了解服務(wù)使用者對服務(wù)需求的變化，發(fā)揮市場信息在資源配置中的作用，及時調(diào)整公共服務(wù)的交付方式、時間和具體內(nèi)容，增加服務(wù)供給資源調(diào)配的靈活性，提高公共服務(wù)的生產(chǎn)效率。同時，公共服務(wù)市場化運(yùn)作過程中，政府職能要和市場功能實現(xiàn)互補(bǔ)，減少重復(fù)性財政支出，實現(xiàn)“政府—社會—市場”的多元公共服務(wù)供給主體間的協(xié)同合作和動態(tài)式的資源整合優(yōu)化，最終實現(xiàn)公共服務(wù)供給在合作網(wǎng)絡(luò)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和政府財政績效水平的提升。

4.精準(zhǔn)的公共服務(wù)績效評價

為了解服務(wù)需求與服務(wù)供給是否精準(zhǔn)匹配，提供的服務(wù)項目是否已經(jīng)達(dá)成設(shè)定的成效，達(dá)到讓服務(wù)使用者滿意這一公共服務(wù)的最終目標(biāo)，精準(zhǔn)的公共服務(wù)績效評價不可或缺。其內(nèi)涵應(yīng)包括：一是服務(wù)資金成本收益率和床位、設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的使用頻率以及服務(wù)交付時間等服務(wù)資源的精確核算;二是以設(shè)定的公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和其他績效指標(biāo)為依據(jù)，及時了解并評價所提供的公共服務(wù)對公眾所表達(dá)的需求期望是否做出及時回應(yīng)，服務(wù)供給對公眾期望的滿足程度。同時，精準(zhǔn)的公共服務(wù)質(zhì)量績效評價結(jié)果，也為下一階段循環(huán)的公共服務(wù)需求管理、供給決策制定和流程控制改進(jìn)提供重要依據(jù)。

綜上所述，公共服務(wù)供需過程實現(xiàn)精準(zhǔn)管理應(yīng)以需求管理、決策制定、流程管理和績效評價全過程四個維度的精確性與標(biāo)準(zhǔn)化為根本目標(biāo)，以政府、企業(yè)、社會組織和服務(wù)使用者為參與主體，通過各維度間相互支持與配合，各主體間的交流互動，實現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)的“供需匹配”“高質(zhì)高效”和“物有所值”，破解公共服務(wù)投入與產(chǎn)出不對等的“生產(chǎn)率悖論”難題。公共服務(wù)精準(zhǔn)管理既是公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新，也是公共服務(wù)管理思維的重大變革。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動對公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的作用

公共服務(wù)各領(lǐng)域如醫(yī)療衛(wèi)生、教育和公共安全等都存在大量的信息處理任務(wù)，公共部門也早已開始運(yùn)用信息通信技術(shù)（ICTs）進(jìn)行信息處理。國內(nèi)外研究表明，ICTs是提高公共部門效率和改善內(nèi)部行政和管理的捷徑， 能驅(qū)動公共服務(wù)擴(kuò)大有效供給，同時也使公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)更加靈活[7]。Bekkers 和Zouridis將信息技術(shù)提高公共服務(wù)績效的作用歸納為：更快的服務(wù)傳遞速度、更多的面向公眾公開的服務(wù)信息、便利的遠(yuǎn)程通訊與交易，以及實現(xiàn)定制化的服務(wù)[8]。Cordella 和Tempini指出，隨著福利國家的擴(kuò)張，政府部門間整合需要的增加，更多的整合對公共服務(wù)供給中公眾與公眾之間、公眾與政府間和政府與不同服務(wù)提供機(jī)構(gòu)間的信息交流提出了更多的需求[9]，而且公共服務(wù)供給執(zhí)行過程的復(fù)雜性和環(huán)境的不確定性也一定程度上降低了公共服務(wù)供給的有效性。這些挑戰(zhàn)都要求重新考慮信息通訊技術(shù)在公共服務(wù)改革中的地位和作用，特別是在互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展的背景下，如何利用大數(shù)據(jù)應(yīng)對和解決不斷變化、日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)問題，是當(dāng)代公共管理者面臨的難題，是保障公共決策科學(xué)性、民主性和公平性，為公眾提供個性化、精準(zhǔn)化公共服務(wù)的重要選擇[10]。

“大數(shù)據(jù)”是近年來流行的概念，較普遍接受的界定是指大量的、復(fù)雜的可鏈接數(shù)據(jù)，通過合理時間內(nèi)的整合和處理，幫助企業(yè)進(jìn)行科學(xué)決策的資源[11]。有學(xué)者指出數(shù)字時代的公共治理模式下（Digital Era Governance， DEG），大數(shù)據(jù)作為一個有力的工具，能促進(jìn)政府—公眾之間的相互理解，將成為社會治理的核心原則[12]。政府可學(xué)習(xí)私營部門構(gòu)建“智慧中心”和“大數(shù)據(jù)倉庫”的方式，通過收集自身、服務(wù)用戶以及市場的數(shù)據(jù)，輔助進(jìn)行戰(zhàn)略性決策、人員管理、資源分配規(guī)劃等，以實現(xiàn)公共服務(wù)的及時傳遞[13]。Beresford認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)的開發(fā)實現(xiàn)了服務(wù)用戶和他們（現(xiàn)在及將來）的需求數(shù)據(jù)的智慧化，支持了地方政府公共服務(wù)傳遞模式的變革[14]。胡鍵的研究指出，“并不是因為大數(shù)據(jù)提供了數(shù)據(jù)服務(wù)，而是因為大數(shù)據(jù)帶來管理思維的變革、管理結(jié)構(gòu)的變革、管理邊界的進(jìn)一步明晰，以及公共管理對象的變化和管理效能的重大變化”[15]?；谇拔牡姆治?，筆者認(rèn)為大數(shù)據(jù)對公共服務(wù)供需過程精準(zhǔn)管理的作用關(guān)系可以從技術(shù)支持保障、管理模式變革和管理思維創(chuàng)新三個方面予以深入闡釋。

1.技術(shù)支持保障

實現(xiàn)公共服務(wù)供需過程的精準(zhǔn)管理要求各參與主體面對公共服務(wù)復(fù)雜的環(huán)境，在有限的時間和資源條件下，協(xié)調(diào)互動做出科學(xué)合理的決策。相比傳統(tǒng)的依靠抽樣方法獲得小樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的方式，大數(shù)據(jù)所具有的“數(shù)量（volume）、多樣性（variety）、速度（velocity）和真實性（veracity）”的“4V”特征，使得大量各種類型的數(shù)據(jù)可呈現(xiàn)公共服務(wù)的需求和供給的真實情況，有助避免因信息不完全而導(dǎo)致決策失敗和非理性決策。具體而言，其一，大數(shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用，能夠?qū)Σ煌瑪?shù)據(jù)平臺上關(guān)于公共服務(wù)需求的相關(guān)信息進(jìn)行快速采集、提煉和分析，實現(xiàn)需求信息的實時化分層，有效解決公共服務(wù)需求管理中信息采集的問題;其二，大數(shù)據(jù)存儲和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，可實現(xiàn)不同組織之間數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)的鏈接，通過“關(guān)聯(lián)式”“挖掘性”分析，探尋公共服務(wù)供需精準(zhǔn)匹配的各相關(guān)因素，發(fā)現(xiàn)公眾的需求偏好，了解政策執(zhí)行的效果，為制定資源分配和公共服務(wù)交付的方案提供科學(xué)依據(jù);其三，大數(shù)據(jù)分析與可視化工具的結(jié)合，能夠?qū)⒊橄蟮臄?shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為直觀的圖形與圖像，達(dá)成全天候、動態(tài)化的流程管理與績效評價的實現(xiàn)。因而，大數(shù)據(jù)可在技術(shù)層面支撐公共服務(wù)供需過程各階段達(dá)到精準(zhǔn)管理的要求，實現(xiàn)公共服務(wù)供需的精準(zhǔn)匹配。

2.管理模式變革

“精準(zhǔn)”是一種新的管理模式，其所強(qiáng)調(diào)的“精準(zhǔn)、精細(xì)以及標(biāo)準(zhǔn)性和及時性”的核心理念，不同于傳統(tǒng)公共服務(wù)供給“粗放式、單一式和被動響應(yīng)型”的管理模式。在決策方式上，大數(shù)據(jù)的普遍應(yīng)用使得傳統(tǒng)依靠經(jīng)驗和領(lǐng)導(dǎo)意志的直覺判斷，讓位于以精準(zhǔn)數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的管理決策，這也意味著公共服務(wù)管理問題的決策不再局限于領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好或者個人能力限制，改變了傳統(tǒng)以政府行政命令和責(zé)任機(jī)制為核心的決策模式和權(quán)力運(yùn)作方式，順應(yīng)并支持國家治理現(xiàn)代化的需要。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的驅(qū)動下，公共服務(wù)資源配置情況的信息不再局限于個別部門內(nèi)部，而是通過數(shù)據(jù)平臺在公共服務(wù)涉及的不同部門和組織間交互流動，有助于實現(xiàn)管理信息的協(xié)同共享。公共服務(wù)管理過程中所涉及的不同部門和組織，也可依據(jù)數(shù)據(jù)化、可視化的管理控制，由被動變?yōu)橹鲃宇A(yù)測、響應(yīng)的精準(zhǔn)管理模式，使得跨部門跨組織的協(xié)商治理和風(fēng)險的防范與共擔(dān)成為可能。政府的角色不再是包辦一切的“全能者”和唯一的決策主體，而是在大數(shù)據(jù)驅(qū)動下實現(xiàn)公共服務(wù)供需匹配精準(zhǔn)管理模式的“規(guī)劃者”或者“提供者”。

3.管理思維創(chuàng)新

管理思維是指在社會公共事務(wù)的管理中，以結(jié)果為導(dǎo)向，以便利性為目標(biāo)的思維方式[16]。在大數(shù)據(jù)時代，隨著數(shù)據(jù)收集、存儲、分析技術(shù)的突破性發(fā)展，政府及服務(wù)提供機(jī)構(gòu)可以更加方便、快捷、動態(tài)地獲得公共服務(wù)市場和服務(wù)對象有關(guān)的所有數(shù)據(jù)，不再因受諸多限制不得不采用樣本研究法，相應(yīng)地，思維方式也從樣本和條塊化的管理思維轉(zhuǎn)向總體思維，從而能夠更加全面、立體、系統(tǒng)地把握公共服務(wù)供給的總體狀況。而大數(shù)據(jù)技術(shù)所帶來的“智能、智慧性”思維，為包括公眾在內(nèi)的多元主體提供了更多更便利參與公共服務(wù)的途徑。公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺與社交網(wǎng)絡(luò)軟件，能夠及時反饋其對服務(wù)使用效果的評價、參與公共服務(wù)供給方案的決策和財政資金使用及服務(wù)供給主體選擇過程的監(jiān)督，更多更便利的參與途徑實現(xiàn)了公共服務(wù)決策的“社會化”，進(jìn)一步促進(jìn)管理思維的創(chuàng)新。

四、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的實現(xiàn)路徑

公共服務(wù)“生產(chǎn)率悖論”困境的存在，要求我國公共服務(wù)管理模式需要由“投入型”向“效率型”轉(zhuǎn)變，更高效、更高質(zhì)和更精準(zhǔn)地針對公眾需求，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的“真服務(wù)、服務(wù)真”。在大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動下，公共服務(wù)精準(zhǔn)管理具備了快速性、智慧性和高效性的特點，通過“政府—公眾—服務(wù)機(jī)構(gòu)”多元主體間的協(xié)同合作，破解公共服務(wù)“生產(chǎn)率悖論”。那么，技術(shù)上的可能性乃至管理思維變革如何轉(zhuǎn)化為具有現(xiàn)實性、可行性的實現(xiàn)路徑？筆者依據(jù)前文對公共服務(wù)供需過程精準(zhǔn)管理內(nèi)涵界定的四個方面，設(shè)計了大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的實現(xiàn)路徑（見圖4）。

由上圖可知，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的實現(xiàn)，是以“信息流”對服務(wù)供需匹配、協(xié)作協(xié)同的作用機(jī)理為邏輯思路，將“大數(shù)據(jù)技術(shù)”作為重要的環(huán)境和產(chǎn)能要素納入公共服務(wù)傳遞過程中。通過需求管理階段公共服務(wù)需求信息的收集、識別與傳遞，服務(wù)供給決策階段對資源配置與服務(wù)方式選擇的決策支持，服務(wù)流程管理階段各主體間信息的交互共享，以及績效評價階段服務(wù)績效信息的實時監(jiān)督與反饋，將公共服務(wù)供給投入與公眾需求有效匹配，實現(xiàn)公共服務(wù)管理的精準(zhǔn)化、個性化和均等化。

1.大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的精準(zhǔn)公共服務(wù)需求管理

其一，通過收集大量來自公眾社交媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺渠道的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的多樣性公共服務(wù)需求信息，利用如云技術(shù)、SQL等技術(shù)手段，對海量數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析、整合需求類型。其二，通過對所涉及區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的需求分布、需求層次、需求類型和需求數(shù)量等大容量信息挖掘分析及計算結(jié)果，提前告知政府與服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，協(xié)助其精準(zhǔn)、實時預(yù)測服務(wù)需求的變動趨勢。其三，依據(jù)分析結(jié)果精準(zhǔn)定位公共服務(wù)的重點對象和弱勢群體需求發(fā)生的實時位置，從而提供及時性的服務(wù)，進(jìn)而提高對突發(fā)性服務(wù)需求的應(yīng)急反應(yīng)速度。

2.大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的精準(zhǔn)公共服務(wù)供給決策

其一，借助云計算的數(shù)據(jù)處理和分析技術(shù)有效提取關(guān)鍵信息，如服務(wù)使用者的年齡、人口分布密度、收入和消費(fèi)水平以及服務(wù)提供機(jī)構(gòu)資質(zhì)、服務(wù)項目、人員和設(shè)施配備情況等，精確地掌握哪些地方公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)資源相對集中，哪些地方相對匱乏;哪些公共服務(wù)項目急需提供，哪些群眾享受某項公共服務(wù)的等待時間較長等。其二，基于上述信息，相關(guān)政府部門進(jìn)行決策時，可以針對公共服務(wù)匱乏地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平落后這個短板，著重解決地區(qū)之間的差異化問題，優(yōu)化公共服務(wù)資源要素的投入機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、教育和社區(qū)治理等基本公共服務(wù)的均等化[17]，進(jìn)而實現(xiàn)公共服務(wù)決策的科學(xué)化、民主化。

3.大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的精準(zhǔn)公共服務(wù)流程管理

其一，通過系統(tǒng)性分析，精準(zhǔn)把握公共服務(wù)運(yùn)行的流程，依托大數(shù)據(jù)與不同服務(wù)組織和政府部門合作網(wǎng)絡(luò)的融合，加快服務(wù)運(yùn)營信息在整個供給系統(tǒng)內(nèi)的流動，促進(jìn)各公共部門間的理解和溝通，降低協(xié)調(diào)時間成本，推進(jìn)多元供給主體間公共服務(wù)的協(xié)同合作。其二，借助大數(shù)據(jù)，促使跨組織部門間市場供需信息的共享、公共服務(wù)閑置資源的充分利用和公共服務(wù)供給過程中面對突發(fā)應(yīng)急性需求的靈活處理，通過有效的供需連接，保證在有限資源投入下提升公共服務(wù)生產(chǎn)率，通過精準(zhǔn)的服務(wù)流程管理，實現(xiàn)“供需匹配”這一公共服務(wù)精準(zhǔn)化的重要目標(biāo)。

4.大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的精準(zhǔn)公共服務(wù)績效評價

圍繞“經(jīng)濟(jì)效益”和“公眾滿意”兩個核心維度，設(shè)計精準(zhǔn)實現(xiàn)公共服務(wù)績效評價體系。其一，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)及時追蹤收集服務(wù)使用者關(guān)于服務(wù)效果反饋的信息，整理公眾對當(dāng)下公共服務(wù)滿意度的真實評價與意見，作為評價整體性與個性化服務(wù)有效性的基礎(chǔ)。其二，建立基于大數(shù)據(jù)管理平臺的評估體系，將需求識別及時性、廣覆蓋，資源配置精確度、公平性等考核指標(biāo)與數(shù)據(jù)評估體系相對接，運(yùn)用動態(tài)、透明化的績效評估方式，客觀考察政府財力水平與財政實際投入條件下公共服務(wù)的供給成效，提高公共服務(wù)績效評估結(jié)果的可信度和真實性。

以公共衛(wèi)生服務(wù)為例，公共衛(wèi)生服務(wù)的項目種類復(fù)雜，參與機(jī)構(gòu)和服務(wù)對象眾多，隨著我國人民生活水平提高，老齡化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，整個社會對公共衛(wèi)生服務(wù)的需求明顯增多。近幾年，政府對公共衛(wèi)生服務(wù)財政投入的力度不斷加大，公共衛(wèi)生服務(wù)資源總量快速增加，但是，由于資源配置存在的結(jié)構(gòu)性失衡及其供給質(zhì)量不高等問題的存在，某些地方供需矛盾較為突出，常常出現(xiàn)供給方一廂情愿而需求方的需求得不到及時滿足的狀況。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的推動下，通過合理利用因特網(wǎng)資源，建立專用通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，可以將居民個人健康狀況信息的采集和管理功能延伸至公共衛(wèi)生服務(wù)的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，促使多部門信息聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動。并且，基于連續(xù)監(jiān)測所獲取的公共衛(wèi)生大數(shù)據(jù)的分析和實時運(yùn)算，能夠及時做出精準(zhǔn)的需求預(yù)測和評估，優(yōu)先安排公眾急需和特殊人群的公共衛(wèi)生服務(wù)需求，減少公眾反應(yīng)冷淡、實際效果差的項目的資源投入，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動下服務(wù)對象、服務(wù)空間、服務(wù)時間以及服務(wù)方式的個性化決策和精準(zhǔn)管理。這樣，一方面避免服務(wù)資源的持續(xù)性浪費(fèi)，另一方面也可以促進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。同時，在服務(wù)績效評價階段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崟r監(jiān)督醫(yī)院和其他衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，通過定期的數(shù)據(jù)對比核查，及時發(fā)現(xiàn)問題并制定糾偏措施，完整、準(zhǔn)確評價公共衛(wèi)生服務(wù)的績效，讓公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督更有理有據(jù)，保障公共衛(wèi)生服務(wù)資源投入—產(chǎn)出的高質(zhì)高效，促進(jìn)居民健康需求與服務(wù)供給之間精準(zhǔn)對接。另外，在傳染病爆發(fā)等重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件中，應(yīng)基于國家傳染病監(jiān)測數(shù)據(jù)，結(jié)合個人電子病歷、電子健康檔案等，借助網(wǎng)絡(luò)信息處理、遙感技術(shù)以及數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)等，對病原監(jiān)測、患者時空軌跡等方面進(jìn)行關(guān)鍵數(shù)據(jù)的提取，構(gòu)建動態(tài)的傳染病爆發(fā)早期預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)并對疫情控制提供有效的決策支持，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生需求的快速反應(yīng)能力。

五、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的保障體系

大數(shù)據(jù)技術(shù)為實現(xiàn)公共服務(wù)供需精準(zhǔn)匹配奠定重要基礎(chǔ)。但正如Kim等指出的那樣，公共部門利用大數(shù)據(jù)的目的與私營部門追求利潤、提高競爭力和滿足消費(fèi)者與股東需求不同，主要是為了保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保障公民的基本權(quán)利與促進(jìn)社會福利和經(jīng)濟(jì)增長[18]。公共服務(wù)市場化環(huán)境下，大量公共服務(wù)信息涉及服務(wù)使用者的個人隱私，如何保障這些數(shù)據(jù)合法使用？在技術(shù)發(fā)展日新月異的今天，面對公共服務(wù)數(shù)據(jù)類型、標(biāo)準(zhǔn)和來源的多樣性、復(fù)雜性，服務(wù)供給方如何有效利用所持有的不同數(shù)據(jù)、提高分析與預(yù)測能力，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的精準(zhǔn)決策？這些都是亟須解決的問題。因此，需要從機(jī)制設(shè)計、制度安排和硬件設(shè)施配套等方面，保障大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)供需匹配，實現(xiàn)精準(zhǔn)管理。

1.構(gòu)建有效的需求表達(dá)與反饋機(jī)制

公眾公共服務(wù)需求信息的充分表達(dá)，體現(xiàn)了社會中不同群體提出真實服務(wù)要求的過程，是公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的起點。而服務(wù)供給方對服務(wù)使用者需求信息的反饋，則是確保公眾需求與服務(wù)供給協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)在服務(wù)傳遞不同階段間循環(huán)有序的動態(tài)互動。因此，公共服務(wù)需求信息表達(dá)與反饋機(jī)制的構(gòu)建，保障了大數(shù)據(jù)驅(qū)動下公共服務(wù)精準(zhǔn)管理的“需求導(dǎo)向”。其一，要暢通公眾公共服務(wù)需求表達(dá)的渠道，提升公眾信息表達(dá)能力，確保需求數(shù)據(jù)采集的數(shù)量及質(zhì)量。這要依靠政府聯(lián)合第三方專業(yè)性機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)公眾對大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)的認(rèn)知水平和互聯(lián)網(wǎng)操作技能，通過定期的面向服務(wù)使用者的大數(shù)據(jù)知識宣講，普及公共服務(wù)大數(shù)據(jù)相關(guān)的PC端和手機(jī)移動端的App操作應(yīng)用。其二，利用媒體、公共網(wǎng)絡(luò)平臺等拓寬公眾接收公共服務(wù)需求與供給反饋信息的渠道，提高反饋信息的時效性和準(zhǔn)確性，進(jìn)而促進(jìn)服務(wù)需求方有效參與公共服務(wù)需求管理、供給決策、流程管理和績效評價的全過程。

2.完善大數(shù)據(jù)信息安全制度

大數(shù)據(jù)背后代表的是整個社會不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，對于涉及國家核心安全和個人隱私的部分，為了規(guī)避數(shù)據(jù)開放帶來的風(fēng)險，需要明確公眾數(shù)據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)、政府和企業(yè)的數(shù)據(jù)收集權(quán)限、數(shù)據(jù)使用規(guī)范等。特別是在目前數(shù)據(jù)所有權(quán)界定不清的情況下，為保障公共服務(wù)使用者權(quán)益，預(yù)防數(shù)據(jù)濫用，應(yīng)從頂層制度設(shè)計著手，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享的一般法律框架，明確哪些數(shù)據(jù)屬于隱私數(shù)據(jù)，哪些可以共享和利用，加快大數(shù)據(jù)信息安全和個人隱私保護(hù)立法;完善公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)服務(wù)資質(zhì)審查制度，增加信息安全性、合規(guī)性要求。在審查主體方面，構(gòu)建政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上，政府與獨立第三方聯(lián)合審查制度和公共服務(wù)數(shù)據(jù)使用程序的監(jiān)管制度;服務(wù)提供機(jī)構(gòu)應(yīng)按照信息安全管理的制度要求，加強(qiáng)內(nèi)部人員培訓(xùn)與管理。

3.加快相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保障大數(shù)據(jù)技術(shù)實施和發(fā)展的必要條件。為了避免公眾需求信息傳遞的延遲，解決多來源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、兼容性差所產(chǎn)生的“信息孤島”“信息碎片化”問題，除了加快制定大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，各級政府還應(yīng)順應(yīng)公共服務(wù)需求與供給方式縱向?qū)?yīng)的精準(zhǔn)管理要求，盡快推進(jìn)移動通信、公共無線網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建連接“政府—市場—社會組織—公眾”多元主體協(xié)同的公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺，覆蓋從公共服務(wù)需求管理到績效評價全階段的數(shù)據(jù)采集、存儲和利用功能。通過完善大數(shù)據(jù)平臺的“大腦”指揮系統(tǒng)，實現(xiàn)政府部門及服務(wù)提供機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的智慧化連接與整合。

4.健全人才培養(yǎng)與智力支持機(jī)制

人的素質(zhì)和能力直接關(guān)系著大數(shù)據(jù)挖掘、分析等應(yīng)用的水平與效果。建立健全多層次、多類型的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)與智力支持體系，形成與大數(shù)據(jù)時代相適應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)與思維方式，是基于供給端對公共服務(wù)生產(chǎn)組織內(nèi)的相關(guān)人員提高技術(shù)能力及創(chuàng)新管理思維的必要措施。其一，加強(qiáng)高校、職業(yè)技術(shù)學(xué)院與大數(shù)據(jù)相關(guān)的學(xué)科建設(shè)，采用定向培養(yǎng)等方式，擴(kuò)大對大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)規(guī)模和支持力度。其二，當(dāng)前應(yīng)重視利用大數(shù)據(jù)行業(yè)內(nèi)現(xiàn)有的專家及各類技術(shù)資源，可采用政府購買服務(wù)等方式，對政府及服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有工作人員進(jìn)行專業(yè)性技能培訓(xùn)，盡快提升其大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用能力，從而為實現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的公共服務(wù)精準(zhǔn)管理提供堅實的人才與智力支持。

5.建立大數(shù)據(jù)公共服務(wù)項目激勵機(jī)制

Malomo和Sena認(rèn)為對于很多大數(shù)據(jù)項目來說，來自高層管理者的支持是一個關(guān)鍵的成功因素，尤其涉及不同的“數(shù)據(jù)孤島”（data silos）的工作[19]。在以政府為主導(dǎo)的我國公共服務(wù)供給模式中，要在公共服務(wù)供給決策與管理中融入大數(shù)據(jù)思維，運(yùn)用大數(shù)據(jù)開展公共服務(wù)項目，要求政府制定激勵措施和補(bǔ)助辦法，引導(dǎo)企業(yè)、社會組織和個人參與公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺項目的建設(shè)，了解大數(shù)據(jù)技術(shù)對公共服務(wù)變革的價值，并鼓勵不同組織公開服務(wù)資源信息，進(jìn)行信息共享，實現(xiàn)相近區(qū)域內(nèi)不同隸屬關(guān)系資源的統(tǒng)一規(guī)劃配置。通過正向激勵機(jī)制的建立，消除公共服務(wù)大數(shù)據(jù)項目參與者的心理負(fù)擔(dān)和顧慮，實現(xiàn)政策推動下服務(wù)供需的精準(zhǔn)匹配和精細(xì)化治理。

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Research on Big Data-driven Supply

and Demand Matching of Public Service

-with the Perspective of Precision Management

Ning Jing / Zhao Libo / Zhang Zhuoqun

Abstract： Faced with the development of big data， how to introduce new management concepts and technical means to solve the "productivity paradox" of public services， and to achieve "precise matching" between service input and public demand for improving public service performance has become an important issue to be solved urgently. In order to fulfill this research purpose， the definition of precision management in the process of supply and demand matching of public service has been explained on the basis of the literature review at home and abroad， which are centering on the four dimensions of demand management， decision making， process management and performance evaluation. It reveals the relations between the big data and the precision management of public service from the technical support， the reform of management mode and the innovation of management thinking. Taking the role of "information flow" in supply and demand matching as a logical thinking， the path to realize the big-data-driven precise management of public service is designed and analyzed. And the construction of the corresponding guarantee system is explained at last.

Keywords： Big Data; Public Service; Supply and Demand Matching; Precision Management