葉嵐 王有強

摘? 要： 數(shù)字化監(jiān)管是線上智慧監(jiān)管與線下實體監(jiān)管高度融合一體化發(fā)展的監(jiān)管現(xiàn)代化模式。中國數(shù)字化監(jiān)管興起于大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)應(yīng)用成熟且政府信息化與社會信息化深度融合時期，但仍處于起步階段，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”是數(shù)字化監(jiān)管的重要形態(tài)。以市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革背景下上海市L區(qū)市場監(jiān)管部門數(shù)字化監(jiān)管改革為例開展案例研究，提煉中國基層數(shù)字化監(jiān)管“1-3-3”發(fā)生機制。結(jié)果表明，高層推動、動態(tài)策略平衡與效能提升的可見性是持續(xù)驅(qū)動基層數(shù)字化監(jiān)管改革的核心要素?；鶎訑?shù)字化監(jiān)管是一個反復(fù)博弈不斷調(diào)整的過程，合作治理的廣度與深度決定于其對監(jiān)管效能的實際貢獻(xiàn)，技術(shù)迭代更新只能發(fā)揮“錦上添花”的作用。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)管;數(shù)字化;互聯(lián)網(wǎng)+;機制

數(shù)字化監(jiān)管①是線上智慧監(jiān)管與線下實體監(jiān)管高度融合一體化發(fā)展的監(jiān)管現(xiàn)代化模式。全球政府正在經(jīng)歷數(shù)字化大轉(zhuǎn)型，數(shù)字化程度決定了信息化深度，政府信息化深度決定了數(shù)字中國的躍升高度。②2000年，時任福建省省長的習(xí)近平同志提出“數(shù)字福建”戰(zhàn)略，在福建省大規(guī)模啟動信息化建設(shè)，提出建設(shè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、可視化、智能化福建的目標(biāo)。2003年，浙江省啟動“數(shù)字浙江”建設(shè)，推進電子政務(wù)改革，到2017年，浙江省信息經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出對GDP增長貢獻(xiàn)率達(dá)17.6%。③2017年10月，黨的十九大報告提出建設(shè)“數(shù)字中國”。2017年12月8日，在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)上，習(xí)近平總書記強調(diào)“加快建設(shè)數(shù)字中國，更好服務(wù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善”。2018年國務(wù)院常務(wù)會議提出“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”并將其寫入2019年政府工作報告。在此之前，在金融監(jiān)管、海關(guān)監(jiān)管、藥品安全監(jiān)管、食品安全監(jiān)管、畜牧屠宰監(jiān)管、建筑市場監(jiān)管、房地產(chǎn)市場監(jiān)管、特種設(shè)備監(jiān)管、貨運站場安全監(jiān)管等領(lǐng)域，各地都有不同程度的監(jiān)管信息化探索，但較之?dāng)?shù)字化監(jiān)管還存在較大距離?？傮w上看，中國的數(shù)字化監(jiān)管正處于起步階段。

一、數(shù)字化監(jiān)管的時代需要

中國信息化與中國政府信息化發(fā)展脈絡(luò)，對于理解中國數(shù)字化監(jiān)管的時代定位具有重要意義。有學(xué)者將中國信息化發(fā)展總結(jié)為三個階段：單機應(yīng)用階段、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)階段和數(shù)據(jù)深度挖掘融合階段。④在此背景下，中國政府信息化大體經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：2002年以前是政府信息化起步時期，建設(shè)重點是辦公自動化與政府上網(wǎng)工程;隨著《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2002〕17 號）發(fā)布，電子政務(wù)12個重點信息應(yīng)用系統(tǒng)開始建設(shè)并帶動社會信息化發(fā)展，形成了政府信息化的基礎(chǔ)網(wǎng)站架構(gòu)和數(shù)字庫資源;⑤2008年，國務(wù)院大部門制改革，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室整合入工信部信息化推進局電子政務(wù)處，政府信息化牽頭部門從部級變?yōu)樘幖?，這個階段中國政府電子政務(wù)發(fā)展的總體脈絡(luò)不太清晰，社會信息化快速發(fā)展并超越政府信息化。2012年黨十八大以來，中國政府電子政務(wù)發(fā)展進入新階段，突出表現(xiàn)為從條狀的縱向系統(tǒng)發(fā)展成為塊狀的服務(wù)系統(tǒng)，形成縱橫交錯的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為服務(wù)型政府建設(shè)提供基本支撐。因此，從中國政府信息化的發(fā)展脈絡(luò)來看，中國的數(shù)字化監(jiān)管正處于政府信息化與社會信息化深度融合的發(fā)展階段。

首先，數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字社會發(fā)展對數(shù)字化監(jiān)管產(chǎn)生深刻影響。具體而言，政府監(jiān)管對象及其活動形態(tài)日趨數(shù)字化，網(wǎng)約車、共享單車、民宿、新零售、新金融、直播等新業(yè)態(tài)、新模式、新經(jīng)濟不斷涌現(xiàn)并快速擴張，傳統(tǒng)監(jiān)管方式不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)模式的裂變;新技術(shù)在作用于經(jīng)濟社會活動的同時，也日漸成為政府以數(shù)字化監(jiān)管回應(yīng)數(shù)字化時代新問題的重要技術(shù)支撐。其次，中央和地方政府深化“放管服”改革為推進數(shù)字化監(jiān)管提供了重要的“窗口期”。黨的十九大報告明確要求“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)， 創(chuàng)新監(jiān)管方式， 增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，“放管服”改革成為優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力的關(guān)鍵。2013年至2018年，各類市場主體較改革前增加了近80%，2018年前11月日均新設(shè)企業(yè)較改革前增加1倍多。⑥盡管市場主體不斷增加，但市場監(jiān)管機構(gòu)卻需要向“違法嚴(yán)懲，無事不擾”的方向發(fā)展，在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時加強事中事后監(jiān)管，營造更加公平有序的市場環(huán)境。這就要求監(jiān)管機構(gòu)不斷創(chuàng)新監(jiān)管機制與監(jiān)管方式，數(shù)字化監(jiān)管就是其中的重要舉措。再次，政府信息化深度發(fā)展也為數(shù)字化監(jiān)管創(chuàng)造了條件。政府條塊間縱橫交錯的信息化架構(gòu)形成了數(shù)據(jù)傳輸和共享的基本條件，而數(shù)字化監(jiān)管必須建立在數(shù)據(jù)共享與互通互聯(lián)的基礎(chǔ)上。同時，數(shù)字化監(jiān)管也符合政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

二、數(shù)字化監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

數(shù)字化監(jiān)管是新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用與政府和社會信息化深度融合交匯時期的產(chǎn)物。研究重點梳理監(jiān)管理論與實踐沿革以及技術(shù)對政府治理影響兩部分文獻(xiàn)，契合“數(shù)字化監(jiān)管”的兩個重要方面。

1.監(jiān)管理論沿革

從監(jiān)管理論沿革來看，主要包括公共利益理論、監(jiān)管俘獲理論、監(jiān)管政治理論、制度主義理論、回應(yīng)性監(jiān)管理論、后設(shè)監(jiān)管理論與合作治理理論等。公共利益理論主張政府干預(yù)是對市場失靈的糾偏，但并未闡述“公共利益”的內(nèi)涵以及為何政府干預(yù)是彌補市場失靈的最優(yōu)策略。[1]監(jiān)管俘獲理論主張監(jiān)管因利益集團需要而產(chǎn)生，監(jiān)管機構(gòu)也因其自利性而容易被利益集團俘獲;該理論強調(diào)了監(jiān)管者并非與價值無涉，但無法解釋既然監(jiān)管有益于監(jiān)管者與監(jiān)管對象，為何還會出現(xiàn)“放松管制”的呼聲。[2]監(jiān)管政治理論主張監(jiān)管是國家對多元利益加以政治考量后作出的策略性平衡，但無法闡釋國家的作用具體是如何發(fā)揮的。[3]制度主義理論認(rèn)為監(jiān)管是特定制度環(huán)境下的產(chǎn)物，監(jiān)管者與監(jiān)管對象都存在被制度化的過程，制度主義理論的優(yōu)勢是關(guān)注到宏觀結(jié)構(gòu)性因素，但無法回應(yīng)相同宏觀制度環(huán)境下監(jiān)管改革的差異。[4]

放松監(jiān)管運動后，監(jiān)管理論的重點從監(jiān)管者轉(zhuǎn)移到多元主體的共同作用?；貞?yīng)性監(jiān)管理論主張，關(guān)注監(jiān)管權(quán)力運行比關(guān)注權(quán)力主體更重要，政府應(yīng)聯(lián)合政府以外力量共同實施干預(yù);應(yīng)當(dāng)關(guān)注監(jiān)管法律的間接影響，強調(diào)同等回應(yīng)與間接處罰，培育社會系統(tǒng)的自我監(jiān)管機制。[5]作為回應(yīng)性監(jiān)管的衍生，“后設(shè)監(jiān)管”強調(diào)建立對監(jiān)管者的監(jiān)管或通過外部監(jiān)管強化監(jiān)管對象內(nèi)部自我監(jiān)管的機制，其優(yōu)勢是降低直接監(jiān)管的懲罰或威懾造成的監(jiān)管者與監(jiān)管對象的沖突性，劣勢是外部監(jiān)管者以缺乏正向激勵方式調(diào)動監(jiān)管對象實施自我監(jiān)管。[6]合作治理理論呼吁政府規(guī)制應(yīng)走向合作治理，克服單一政府規(guī)制無法回應(yīng)復(fù)雜的跨邊界規(guī)制活動的局限;合作治理模式既包括政府跨部門協(xié)同，也包括政府、企業(yè)、社會主體、行業(yè)協(xié)會等的跨界別協(xié)同;盡管多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)或?qū)⑺蓜觽鹘y(tǒng)科層制行政監(jiān)管結(jié)構(gòu)，但政府仍保留治理網(wǎng)絡(luò)設(shè)計者與導(dǎo)控者的角色。[7]當(dāng)然，政府并不會無條件走向合作治理。交易成本政治學(xué)認(rèn)為政府改革也受到自身利益驅(qū)動，只有讓渡權(quán)力有助于實現(xiàn)政府目標(biāo)，政府才會向經(jīng)濟和社會組織讓渡控制權(quán)。[8]類似地，只有當(dāng)合作治理能夠更有效地完成行政任務(wù)時，政府規(guī)制才會走向合作治理。

2.監(jiān)管實踐變遷

不少西方國家經(jīng)歷了從信奉自由主義到經(jīng)濟性監(jiān)管、社會性監(jiān)管的興起，再到過度管制后的放松管制，這與我國市場監(jiān)管體制變革歷程有很大差異，但本質(zhì)上都是政府與市場關(guān)系的博弈。中國市場監(jiān)管體系的發(fā)展可以劃分為三個階段：第一階段（1992年至2001年）是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型驅(qū)動的，黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟體制改革方向后，行業(yè)領(lǐng)域開啟政企脫鉤;這個階段的市場監(jiān)管機構(gòu)獨立性較差，同時承擔(dān)市場管理與宏觀調(diào)控職能，機構(gòu)設(shè)立及其與市場關(guān)系均帶有計劃性;第二階段（2002年至2012年）是經(jīng)濟開放度驅(qū)動型的，中國加入世界貿(mào)易組織后需要形成與國際接軌的市場監(jiān)管體系，初步形成了以經(jīng)濟性監(jiān)管機構(gòu)與社會性監(jiān)管機構(gòu)為架構(gòu)的政府監(jiān)管體系;第三階段是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級驅(qū)動型的，在“放管服”改革大背景下，市場監(jiān)管開始突出簡化、高效、合作和參與理念，逐步走向綜合性較強的“大市場監(jiān)管”體系。[9]

客觀上，中國市場監(jiān)管環(huán)境面臨供給與需求水平較低、多元風(fēng)險并存、大市場與弱監(jiān)管并存的特點;[10]主觀上，監(jiān)管改革主要以權(quán)力調(diào)整和機構(gòu)重構(gòu)為主，縱向權(quán)力運行結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了“集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)-再分權(quán)”的怪象迫切需要建立有效的協(xié)作治理結(jié)構(gòu)。[11]有學(xué)者呼吁，破解中國監(jiān)管困局，不是機構(gòu)撤并的問題，而是政府與市場關(guān)系的重構(gòu)。[12]從監(jiān)管的視角來看，中國市場監(jiān)管體制改革對監(jiān)管結(jié)構(gòu)調(diào)整的依賴遠(yuǎn)高于對監(jiān)管能力塑造的重視。理論界與實務(wù)界對監(jiān)管能力的關(guān)注主要集中在監(jiān)管者與監(jiān)管對象信息不對稱，監(jiān)管手段落后、隊伍參差不齊等方面，對信息技術(shù)尤其是新一代信息技術(shù)在提升監(jiān)管能力、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)等方面的作用缺乏前瞻性洞察，對其正在帶來的顛覆性的變革缺乏充分的實證研究。

3.對新技術(shù)影響的辨識

數(shù)字化監(jiān)管是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術(shù)綜合運用的結(jié)果。新一代信息技術(shù)對政府治理的影響主要集中在六個方面：

一是對權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。新技術(shù)會推動政治權(quán)力重構(gòu)?？陀^數(shù)據(jù)分析能夠抽離政治領(lǐng)域的主觀判斷與情感因素，實現(xiàn)政治情感中立;[13]技術(shù)革命也能推動公眾參與、民主協(xié)作并激發(fā)創(chuàng)新浪潮。[14]但數(shù)據(jù)和算法寡頭也會與政府分享權(quán)力，或?qū)⑷祟惿鐣葡蛑悄芄杨^集權(quán)或全民議會。[15]

二是對政府結(jié)構(gòu)的影響。新技術(shù)有助于縮小政府規(guī)模并催生協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。前者以替代行政管理體系中簡單、重復(fù)、程式化的勞動等方式實現(xiàn)。后者是因為政府無法憑借自身力量將智能算法整合入公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中，由此催生了政府與高校等專業(yè)機構(gòu)跨部門協(xié)同的技術(shù)開發(fā)網(wǎng)絡(luò)。[16]但科層制結(jié)構(gòu)、部門信息孤島與政企協(xié)作低效等不利因素也限制了新技術(shù)在政府治理模式變革中的作用。因此，新技術(shù)在政府治理創(chuàng)新中的應(yīng)用迫切要求政府內(nèi)部更加注重網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理，構(gòu)建政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公眾之間的深度合作機制。[17]

三是新技術(shù)與行政倫理的關(guān)系。新技術(shù)的深度應(yīng)用面臨著行政主體責(zé)任缺失，個人基本權(quán)利過多讓渡，數(shù)據(jù)規(guī)則和算法模型在兩難情景中作出違背人類倫理的選擇等困境。[18][19][20]對此，應(yīng)當(dāng)明確公民數(shù)據(jù)是政府治理的基礎(chǔ)，公民數(shù)據(jù)所有權(quán)、控制權(quán)、處置權(quán)和發(fā)布權(quán)應(yīng)交給公民個人。[21]基于“數(shù)據(jù)無善惡，數(shù)據(jù)使用者有善惡”的原則，政府有義務(wù)在算法中嵌入倫理規(guī)則，完善算法制定權(quán)與監(jiān)督程序、數(shù)據(jù)資產(chǎn)開放共享、數(shù)據(jù)安全與價值分配、技術(shù)創(chuàng)新與社會風(fēng)險平衡等，讓道德倫理責(zé)任回歸于人。[22]

四是新技術(shù)與行政理念的轉(zhuǎn)變。新技術(shù)將使政府職能向人本主義行政轉(zhuǎn)變，通過責(zé)任政府建設(shè)等方式，重新審視政府與公眾關(guān)系。[23]新技術(shù)將使隱性政務(wù)知識顯性化，使政府克服知識匱乏問題，推動傳統(tǒng)行政體制從暴力屬性轉(zhuǎn)向知識管理屬性。[24]同時，新技術(shù)將推動政府摒棄科層制束縛，尋求有助于信息交換、垂直整合與橫向集成的扁平化治理模式，降低復(fù)雜技術(shù)的集成難度。[25]數(shù)據(jù)時代迫切需要政府治理理念創(chuàng)新與政府治理思維方式變革，政府應(yīng)當(dāng)盡快形成隱私保護與數(shù)據(jù)安全解決機制，培養(yǎng)和吸引專業(yè)技術(shù)人才，培育專業(yè)性領(lǐng)導(dǎo)機制，逐步形成科學(xué)評估與倫理矯正機制。[20][26]

五是新技術(shù)與治理工具的創(chuàng)新。新技術(shù)借助全樣本數(shù)據(jù)采集與低成本大計算讓社會科學(xué)預(yù)測變得更加精準(zhǔn)，顯著提升了政府?dāng)?shù)據(jù)計算速度與準(zhǔn)確性;新技術(shù)發(fā)展使得物理空間、虛擬空間和人類空間互相映射，使社會風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測預(yù)警、多因素科學(xué)決策、群體和個體實時分析、政府內(nèi)部全程化權(quán)力監(jiān)督等成為可能。[17][20][27]此外，政府的傳統(tǒng)經(jīng)濟社會治理制度、規(guī)則、方式與智能經(jīng)濟、智能社會的治理需求不相適應(yīng)，尤其是缺乏面向算法和數(shù)據(jù)的治理方法，或在部分領(lǐng)域出現(xiàn)權(quán)力真空與權(quán)力模糊，迫切需要政府對經(jīng)濟社會的治理工具的調(diào)整與變革。[28]

六是新技術(shù)對治理效果的影響。以人工智能為例，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為智能技術(shù)的發(fā)展或多或少都能在某些方面超越人類，因此表現(xiàn)出更高的治理績效。按照學(xué)術(shù)界將人工智能劃分為弱人工智能與強人工智能的區(qū)分方式，弱人工智能技術(shù)最突出的貢獻(xiàn)是幫助化解了部分政府治理中的“痛點”“堵點”，并在提高科學(xué)決策，強化行政效率、提升預(yù)測水平與增強公共服務(wù)個性化水平等方面發(fā)揮了積極作用;[26]強人工智能技術(shù)則能通過不斷增強的對復(fù)雜模糊環(huán)境的應(yīng)變能力，在信息不完全的情況下進行綜合判斷和辯證分析，全面超越人類管理水平并替代或協(xié)助人類從事創(chuàng)造性工作。[18][29]

三、數(shù)字化監(jiān)管的實踐探索

中國數(shù)字化政府建設(shè)基本呈現(xiàn)東部沿海城市發(fā)展較快而中西部城市發(fā)展相對較慢的特點，上海是全國最早實施“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革的城市之一。本文以上海市L區(qū)數(shù)字化監(jiān)管改革為例，就數(shù)字化監(jiān)管的形成過程及其影響，進行微觀案例解剖。L區(qū)是上海市中心城區(qū)，陸地面積18.71平方千米，水域面積1.81平方千米，常住人口65.62萬人，企業(yè)3萬多家，個體戶1萬多家。2018年1月，L區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)布《L區(qū)市場監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)格化指揮平臺建設(shè)實施意見》，提出以“履職工作法制化、監(jiān)管責(zé)任網(wǎng)格化、監(jiān)管流程標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管手段信息化”原則實施市場監(jiān)管網(wǎng)格化，推動傳統(tǒng)監(jiān)管模式向智慧監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

1.多輪改革壓力向基層傳導(dǎo)

L區(qū)市場監(jiān)管體系經(jīng)歷了行政區(qū)劃調(diào)整與市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革兩次大規(guī)模機構(gòu)調(diào)整。一是行政區(qū)劃調(diào)整，2011年，L區(qū)與M區(qū)兩區(qū)撤銷建制形成新的L區(qū)，市場監(jiān)管部門相應(yīng)整合。這個時期的突出特點是分段監(jiān)管，工商行政部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)監(jiān)管;質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管;食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)消費環(huán)節(jié)監(jiān)管。二是市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革，在2013年國務(wù)院和上海市層面對食品藥品安全監(jiān)管由分段監(jiān)管轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管基礎(chǔ)上，2014年和2015年，上海中心城區(qū)和郊區(qū)縣相繼以更大的改革力度直接整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門以及物價檢查所價格監(jiān)督檢查職能，成立區(qū)市場監(jiān)管局。經(jīng)歷兩次改革后，L區(qū)市場監(jiān)管部門的監(jiān)管對象不斷增加，監(jiān)管要求日益提高，監(jiān)管機構(gòu)面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。基層同志提出：“改革目標(biāo)和理念是實行基層綜合執(zhí)法，一頂大蓋帽、一支隊伍進一家市場主體，將所有的問題都監(jiān)管了。理念是好的，但是基層隊伍老化，怎么可能成為‘全科醫(yī)生？來自基層的改革對基層管理帶來極大挑戰(zhàn)，這么多的職能怎么來改，應(yīng)該探索什么樣的管理方式，才能更加有效提升基層市場監(jiān)管水平？”（L區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）這些意見應(yīng)該重視。

2.上級加壓與基層探索

市場綜合監(jiān)管體制改革是從基層發(fā)起的監(jiān)管體制改革，不同于以往任何一次“自上而下”的機構(gòu)改革，基層綜合監(jiān)管體系在運行過程中面臨的改革“陣痛”也受到市領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)心。2016年12月，上海市主要領(lǐng)導(dǎo)在L區(qū)調(diào)研城市網(wǎng)格化管理工作時，提出L區(qū)是上海市最早實施城市網(wǎng)格化管理的區(qū)域，是不是能夠用網(wǎng)格化管理的理念來實施市場監(jiān)管？而L區(qū)工商局自2005年起開始推行以分組劃塊的網(wǎng)格化管理模式，實施流通環(huán)節(jié)監(jiān)督執(zhí)法的做法。L區(qū)區(qū)長隨即指示市場監(jiān)管局局長“我們干”。

“2017年春節(jié)我們開始研究在市場監(jiān)管領(lǐng)域引入網(wǎng)格化管理，提高行政管理的效率。在市場監(jiān)管局工作會議上，我們向全局提出了市場監(jiān)管網(wǎng)格化的基本原則，基本前提是法律框架不能突破，創(chuàng)新必須在現(xiàn)有體制下?！保↙區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

2017年，L區(qū)市場監(jiān)管局率先在基層所實施市場監(jiān)管網(wǎng)格化管理試點，核心是責(zé)任到人和業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化，等到條件成熟時，再進一步疊加信息化與智能化應(yīng)用。此時恰逢“史上最嚴(yán)”《上海市食品安全條例》發(fā)布實施，L區(qū)率先在食品安全監(jiān)管和無證無照整治兩個重點領(lǐng)域試點網(wǎng)格化管理，取得了一定進展?！皩區(qū)來說很難，這些很多是本土的或經(jīng)營了數(shù)十年的草根美食?！保↙區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

2017年10月，L區(qū)市場監(jiān)管局網(wǎng)格中心正式試運行，得到了市領(lǐng)導(dǎo)和總局領(lǐng)導(dǎo)的鼓勵?！笆蓄I(lǐng)導(dǎo)、總局領(lǐng)導(dǎo)等都過來調(diào)研，給予我們充分的鼓勵。運行一年多以后，我們反復(fù)在思考，怎么樣把基層網(wǎng)格監(jiān)管做的更實?！保↙區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

3.數(shù)字化監(jiān)管改革的擾動因素

基層市場監(jiān)管機構(gòu)既是市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系的創(chuàng)新者與改革者，又是國家層面和高層級地方政府具體監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管要求和監(jiān)管目標(biāo)的執(zhí)行者與實現(xiàn)者。L區(qū)市場監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)格化管理推進實施適逢國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與上海市“智慧政府”建設(shè)快速推進時期。由于信息系統(tǒng)工程通常投入巨大，市場監(jiān)管網(wǎng)格化中的信息化、智能化建設(shè)必須定位準(zhǔn)確，否則將面臨重復(fù)建設(shè)的問責(zé)壓力。

國家層面。2018年6月6日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確提出“全面推行‘雙隨機、一公開市場監(jiān)管方式，隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開”。2018年10月，國務(wù)院常務(wù)會議提出建設(shè)國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，明確接入各省市“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)、社會投訴舉報數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、第三方數(shù)據(jù)、重點行業(yè)、重點企業(yè)數(shù)據(jù)和政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)等，推動監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋，運用大數(shù)據(jù)、云計算等推進精準(zhǔn)監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管并實施對各地監(jiān)管工作的監(jiān)管。

“2018年國家層面提出‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管，推動整個領(lǐng)域的市場監(jiān)管，我們也在思考基層的重點是做什么。”“國辦2019年出了全國層面‘互聯(lián)網(wǎng)+的辦法，在省市建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)+的監(jiān)管系統(tǒng)，涵蓋了市場監(jiān)管的主要業(yè)務(wù)，將風(fēng)險監(jiān)測等都放進去了。如果我們自己再搞，會面臨重復(fù)?！保↙區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

市級層面。2016年上海市、區(qū)兩級開始建設(shè)事中事后綜合監(jiān)管平臺，主要發(fā)揮證照分離“雙告知”、市場監(jiān)管“雙隨機”，聯(lián)合懲戒數(shù)據(jù)應(yīng)用、行刑銜接“老賴”查詢與企業(yè)信用公示等功能。2018年4月成立的上海大數(shù)據(jù)中心，旨在進行全市公共數(shù)據(jù)資源歸集、治理與共享，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換、共享與應(yīng)用，明確制度標(biāo)準(zhǔn)，保障數(shù)據(jù)安全，逐步推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放，大力提升政務(wù)服務(wù)管理效能。各區(qū)也在陸續(xù)推進大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，并將與市大數(shù)據(jù)中心對接。

創(chuàng)新基層市場綜合監(jiān)管機制與監(jiān)管方式，必須以維護其在制度環(huán)境中“合法性”為基本前提。

“實現(xiàn)綜合執(zhí)法改革的目標(biāo)只能靠基層探索和實踐?！保↙區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）“網(wǎng)格監(jiān)管是否與雙隨機、一公開是矛盾的？我們反復(fù)思考后認(rèn)為，對一般的市場主體推進‘雙隨機、一公開;但對涉及安全和百姓利益的市場主體，實施全程監(jiān)管——這是對人民群眾最大的負(fù)責(zé)?！保↙區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

2018年，黨和國家機構(gòu)改革方案明確國家層面成立國家市場監(jiān)管總局，上海市根據(jù)機構(gòu)設(shè)置“上下對口”原則成立上海市市場監(jiān)督管理局，至此一場“自下而上”形成的市場綜合監(jiān)管體制改革塵埃落定。理順監(jiān)管體制能夠緩解基層部分壓力，但并未直接觸及監(jiān)管能力提升方面的改革，特別是原工商、質(zhì)監(jiān)與食藥監(jiān)信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，使用時無法直接整合做全生命周期監(jiān)管。

“市里三個局的系統(tǒng)和信息化基礎(chǔ)都不一樣，工商由一家建設(shè);質(zhì)監(jiān)有多個系統(tǒng)，多家單位在建設(shè);食藥監(jiān)的系統(tǒng)就更多了”“我們當(dāng)時想做食品全生命周期監(jiān)管，但如果只能依靠人工批量導(dǎo)入，在數(shù)據(jù)冗余和數(shù)據(jù)校驗上會有問題。所以沒有必要進行兩次錄入，過去已經(jīng)很成熟的系統(tǒng)和流程，也沒有必要打破它”（L區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

預(yù)算也是基層“卡脖子”的方面。因此，L區(qū)市場監(jiān)管局選擇有所為，有所不為?！笆芯衷谧龅南到y(tǒng)，我們堅決不做，能夠購買服務(wù)的，我們堅決不做”“當(dāng)時我們的預(yù)算1300萬，現(xiàn)在是250萬”。（L區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

4.數(shù)字化監(jiān)管的改革路徑

第一，整合數(shù)據(jù)資源，強化數(shù)據(jù)應(yīng)用。一是結(jié)合《上海市食品安全條例》對餐飲單位“明廚亮灶”要求，將食品遠(yuǎn)程監(jiān)測信息接入市場監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)格化指揮平臺，覆蓋大中型企業(yè)、學(xué)校食堂、養(yǎng)老院食堂、集體配餐等高風(fēng)險市場主體，最大限度地對餐飲單位后廚“臟亂差”問題進行監(jiān)督和糾正，并督促企業(yè)強化主體責(zé)任。二是與國家市場監(jiān)管總局下屬大數(shù)據(jù)公司合作，獲得企業(yè)精準(zhǔn)畫像，為基層市場監(jiān)管人員提供決策和執(zhí)法輔助。企業(yè)畫像根據(jù)企業(yè)招聘信息、政府采購信息、股權(quán)結(jié)構(gòu)、關(guān)聯(lián)活動、輿情報道等全方位信息通過大數(shù)據(jù)分析得到，由大數(shù)據(jù)公司提供算法和技術(shù)支撐，市場監(jiān)管部門僅采購數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)結(jié)果。三是通過生物識別等技術(shù)對特種設(shè)備維保主體責(zé)任落實情況進行監(jiān)督，對未及時維保、值守人員擅自離崗等情況進行問責(zé)。四是市場監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)格化指揮中心同時具備食品安全應(yīng)急指揮中心的功能，對于平穩(wěn)輿情與突發(fā)事件應(yīng)急處置起到了重要的支撐作用。后續(xù)還將進一步完善手機端閉環(huán)流程，內(nèi)部指揮調(diào)度模塊，后臺支撐模塊，將監(jiān)管人員定位、監(jiān)管軌跡、監(jiān)管流程等進入網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對監(jiān)管人員的監(jiān)管與內(nèi)控。

第二，完善責(zé)任落實，提升管理效能。各個市場監(jiān)管所根據(jù)日常監(jiān)管需要劃分網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配置2-6人，確保市場監(jiān)管責(zé)任從落實到基層所向落實到網(wǎng)格延伸。L區(qū)市場監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)格化管理體系旨在發(fā)揮三個方面的功能：一是進一步改善基層所市場監(jiān)管業(yè)務(wù)忙閑不均的問題，通過精細(xì)化管理使業(yè)務(wù)分配更加平衡;二是通過明確網(wǎng)格長晉升，拓寬晉升通道，完善崗位晉升與收入掛鉤，進一步調(diào)動基層市場監(jiān)管人員的工作積極性和主動性;三是通過監(jiān)管責(zé)任落實到網(wǎng)格，業(yè)務(wù)量化考核落實到網(wǎng)格，更有針對性地推動市場監(jiān)管綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)融合、隊伍融合、管理融合與效能融合，推動統(tǒng)一集中的市場監(jiān)管改革取得實質(zhì)性進展，真正實現(xiàn)機構(gòu)改革從“物理整合”到“化學(xué)融合”的蛻變。

市場監(jiān)管服務(wù)網(wǎng)格化指揮中心成立后，L區(qū)的申投訴舉報處置效能與食品安全城市滿意度均明顯上升，綜合市場監(jiān)管效能進一步提高;網(wǎng)格化管理體系建設(shè)不斷完善，業(yè)務(wù)流程持續(xù)優(yōu)化，網(wǎng)格化指揮平臺的決策輔助功能進一步發(fā)揮。然而，L區(qū)市場監(jiān)管局負(fù)責(zé)人表示：

“市場監(jiān)管網(wǎng)格化的主體不是平臺和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，而是理念和管理模式;重點是通過責(zé)任到人，打通基層市場監(jiān)管‘最后一公里”。

“在構(gòu)思階段，沒有可以借鑒的經(jīng)驗;在建設(shè)階段，我們發(fā)現(xiàn)基層建設(shè)‘互聯(lián)網(wǎng)+是多么的困難，面臨著數(shù)據(jù)壁壘、條線壁壘等;在調(diào)整階段，我們決定從網(wǎng)格化管理體系、機制和管理模式上加以完善?！保↙區(qū)市場監(jiān)管局訪談記錄，2019年3月27日）

四、結(jié)? 論

數(shù)字化監(jiān)管是綜合市場監(jiān)管改革背景下對復(fù)雜監(jiān)管情景的系統(tǒng)性回應(yīng)，中國基層數(shù)字化監(jiān)管的出現(xiàn)有其偶然性，也有必然性，這取決于數(shù)字化監(jiān)管的發(fā)生條件是否成熟?，F(xiàn)有監(jiān)管理論大多聚焦探討宏觀層面或中觀層面的問題，而中國基層數(shù)字化監(jiān)管“1-3-3”發(fā)生機制（見圖1）則從微觀層面揭示了中國基層數(shù)字化監(jiān)管的發(fā)生邏輯。

第一，“1-3-3”發(fā)生機制中的“1”是內(nèi)外部壓力傳導(dǎo)。外部壓力主要是指監(jiān)管機構(gòu)合法性的壓力，內(nèi)部壓力主要是指提升監(jiān)管效能的壓力。在案例中，外部壓力主要來自上級監(jiān)管部門以及地方政府績效考核、失職問責(zé)與晉升擇優(yōu)的壓力;內(nèi)部壓力主要來自監(jiān)管機構(gòu)整合后，原本跨部門職責(zé)內(nèi)部化所帶來的融合不暢，監(jiān)管隊伍“本領(lǐng)恐慌”與監(jiān)管任務(wù)更加繁重之間的矛盾。當(dāng)雙重壓力同時作用時，更容易吸引決策者的注意力，激發(fā)決策者的變革需求。這也意味著數(shù)字化監(jiān)管改革必定是問題導(dǎo)向的。

第二，“1-3-3”發(fā)生機制中的第一個“3”是三重核心要素。核心層的第一個要素是“高位推動”，監(jiān)管數(shù)字化改革不同于其他領(lǐng)域的改革，信息化建設(shè)牽涉資源眾多，數(shù)據(jù)交換共享涉及部門利益，因此得到主要領(lǐng)導(dǎo)的首肯是改革持續(xù)快速推進的關(guān)鍵影響因素。在案例中，L區(qū)市場監(jiān)管網(wǎng)格化最初是上海市主要領(lǐng)導(dǎo)提出的，平臺上線后又持續(xù)得到了總局和市領(lǐng)導(dǎo)的肯定，這對于提振基層創(chuàng)新突圍的信心大有裨益。核心層的第二個要素是“動態(tài)策略平衡”，數(shù)字化監(jiān)管看似是技術(shù)問題，但實際上更是政治問題。監(jiān)管政治理論主張監(jiān)管是國家對公共利益、監(jiān)管者利益與監(jiān)管對象利益的策略性平衡，案例研究從基層監(jiān)管主體的視角證實了這種策略性平衡的存在;進一步看，由于數(shù)字化監(jiān)管的復(fù)雜性與外部環(huán)境的快速變化，這種策略性平衡不是單次博弈的結(jié)果而是反復(fù)博弈不斷調(diào)整的過程。概言之，由基層監(jiān)管者自下而上推動的數(shù)字化監(jiān)管改革必須強調(diào)動態(tài)策略平衡。核心層的第三個要素是監(jiān)管效能提升的可見性。改革成效是持續(xù)深化改革的最好理由，這一點符合交易成本政治學(xué)與合作治理理論對政府自利性的判斷，只有當(dāng)數(shù)字化監(jiān)管改革能夠真正提供清晰可見的改革績效時，監(jiān)管機構(gòu)才會讓步自身利益并謀求與技術(shù)公司或跨部門、跨層級的更多合作。

第三，“1-3-3”發(fā)生機制中的第二個“3”是技術(shù)、體系與預(yù)算三維支撐。首先是技術(shù)支撐。盡管新一代信息技術(shù)的創(chuàng)新迭代容易被認(rèn)為是數(shù)字化監(jiān)管的核心驅(qū)動力，但是案例研究結(jié)果恰恰表明，技術(shù)僅僅發(fā)揮了“錦上添花”“如虎添翼”的作用。這是因為大數(shù)據(jù)、智能技術(shù)等所能夠帶來的增強感知、自動預(yù)警、提供預(yù)測和決策輔助等功能在基層改革中已經(jīng)變得可以預(yù)見，但能夠在多大程度上實現(xiàn)反而取決于技術(shù)以外的因素。

其次是體系支撐——治理體系、制度體系與文化體系。治理體系解決監(jiān)管主體與誰合作，如何合作等治理結(jié)構(gòu)方面的問題;如案例所示，選擇有經(jīng)驗的數(shù)據(jù)公司能夠為監(jiān)管主體帶來額外的數(shù)據(jù)富礦;而獨立選擇不同技術(shù)公司承擔(dān)信息系統(tǒng)開發(fā)，則會增加未來數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)的難度。制度體系是推動監(jiān)管行為規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，提升政府跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享開放程度，加強政企數(shù)據(jù)深度互聯(lián)互通的基礎(chǔ)性管理架構(gòu)。換言之，極大激發(fā)數(shù)字化監(jiān)管改革的瓶頸是觸動部門利益的業(yè)務(wù)流程再造，而推動業(yè)務(wù)流程再造的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新而非技術(shù)變革。文化體系是提升監(jiān)管效能的內(nèi)生動力，在基層數(shù)字化監(jiān)管改革案例中，市場監(jiān)管局主要領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強調(diào)市場監(jiān)管網(wǎng)格化是理念和模式創(chuàng)新，這種理念也將通過改革逐漸向整個監(jiān)管組織滲透，逐漸形成一種共識性的監(jiān)管文化。

最后是預(yù)算支撐。數(shù)字化監(jiān)管最終是要極大挖掘數(shù)據(jù)價值來提升監(jiān)管效能，化解市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體制改革后基層監(jiān)管機構(gòu)面臨的現(xiàn)實壓力。但是政府?dāng)?shù)字化的金錢悖論普遍存在，即信息化建設(shè)情況較好的地方通常財政更為富裕，但資金投入越多的信息化工程未必對效能的促進作用越大。這也意味著在數(shù)字化監(jiān)管實踐中，預(yù)算盡管重要，但只是保障性因素而非核心驅(qū)動要素。

綜上所述，中國基層數(shù)字化監(jiān)管發(fā)生機制揭示了中國數(shù)字化監(jiān)管的形成過程，彌補了現(xiàn)有監(jiān)管理論對數(shù)字化監(jiān)管微觀形成機理關(guān)注不足的缺陷。案例分析與理論歸納進一步表明，數(shù)字化監(jiān)管不同于以往任何時期的政府信息化工程，后者主要關(guān)注虛擬政府建設(shè)情況，而數(shù)字化監(jiān)管的根本追求是實現(xiàn)線上智慧監(jiān)管與線下實體監(jiān)管的高度融合，因此，深化數(shù)字化監(jiān)管改革必須重視線上應(yīng)用創(chuàng)新與線下管理變革的統(tǒng)籌推進。

注釋：

①數(shù)字化監(jiān)管概念延伸自數(shù)字政府，數(shù)字政府是政府深度信息化時代的治理現(xiàn)代化模式。數(shù)字政府概念在西方文獻(xiàn)中使用較多，國內(nèi)一種觀點認(rèn)為，數(shù)字政府與數(shù)字中國相對應(yīng)，鼓勵使用數(shù)字政府概念;另一種觀點認(rèn)為，在以數(shù)據(jù)和算法為核心的“數(shù)據(jù)時代”（DT時代），政府信息化模式與以往傳統(tǒng)信息化模式相比出現(xiàn)了質(zhì)的提升，智慧政府更能表達(dá)政府深度信息化的走向與愿景。實踐中，既有使用“數(shù)字政府”的，也有使用“智慧政府”的。由于“監(jiān)管”詞性特殊，既可作名詞，也可作動詞，一般監(jiān)管之前的名詞通常為被監(jiān)管內(nèi)容，因此用“數(shù)字化監(jiān)管”作為“數(shù)字政府”相對應(yīng)的概念更為合適?！皵?shù)字化監(jiān)管”與“智慧監(jiān)管”的關(guān)系類似“數(shù)字政府”與“智慧政府”的關(guān)系，實踐中也常有用“智慧監(jiān)管”之處。

②十二屆全國政協(xié)副主席、國家電子政務(wù)專家委員會主任王欽敏在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上的發(fā)言， http：//www.gyii.cn/m/view.php？aid=207375，2015年12月。

③蘭建平：《浙江為什么要把數(shù)字經(jīng)濟作為“一號工程”來抓》。中國網(wǎng)，http：//zjnews.china.com.cn/jrzj/2018-02-05/139603.html，2018年2月5日。

④中國科學(xué)院院士、中國電子學(xué)會云計算專家委員會副主任委員、中國大數(shù)據(jù)專家委員會副主任委員梅宏在第九屆中國云計算大會上的主題演講，2017年6月14日。

⑤即辦公業(yè)務(wù)資源系統(tǒng)、金關(guān)、金稅和金融監(jiān)督（含金卡）四個工程以及宏觀經(jīng)濟管理、金財、金盾、金審、社會保障、金農(nóng)、金質(zhì)和金水等八個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，被稱為“十二金工程”。

⑥《行政審批制度改革：小切口取得大成效》，《光明日報》2019年1月5日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/05/content_5355090.htm。

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Practice Process and Endogenous Mechanism of Digital Regulation in China

——A Case Study of Shanghai L District Administration for Market Regulation

Ye Lan / Wang Youqiang

Abstract： Digital regulation is mode of regulatory modernization which tightly combines online intelligent regulation and offline entities regulation as a whole. Digital regulation in China booms in an era when new technologies such as the big data， cloud computing and artificial intelligence are widely used and the informatization in government and society are deeply fused. However， digital regulation in China is still in its infancy. The "internet+regulation" is an important form of digital regulation. A case study of the digital regulation reform of the Shanghai L district administration for market regulation is conducted under the formation of the market regulation comprehensive law enforcement system. The endogenous mechanism of the local digital regulation in China is concluded as a "1-3-3" framework. The results show that top drive， dynamic balance strategy and visible efficiency improvement are the core elements of the local digital regulation practice， which is full of repeated games and constantly adjustments. The width and depth of collaborative governance depends on its contribution to the regulatory effectiveness. Technical update is no more than "the icing on the cake".

Keywords： Regulation; Digital; Internet+; Mechanism