章文光 閆蓉

摘? 要： “雙創(chuàng)”以來(lái)，中國(guó)出臺(tái)了大量推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策，內(nèi)容涵蓋科技創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新平臺(tái)搭建、創(chuàng)新服務(wù)等多個(gè)方面，但存在創(chuàng)新政策整體效力不高、部門協(xié)同水平偏低、政策目標(biāo)用語(yǔ)模糊等不足。未來(lái)中國(guó)創(chuàng)新政策制定過(guò)程中，應(yīng)明確政策主線，增強(qiáng)綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)作用，增加相關(guān)法律法規(guī)的頒布和修訂，提升政策效力;打破政府部門間溝通壁壘，優(yōu)化部門間默契程度，協(xié)調(diào)部門間合作關(guān)系，形成政策合力;著重在知識(shí)創(chuàng)造、企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新績(jī)效領(lǐng)域增加政策目標(biāo);更多地使用政府采購(gòu)、服務(wù)外包等需求型政策工具。

關(guān)鍵詞： 創(chuàng)新政策;府際關(guān)系;政策工具;政策評(píng)估

引? ?言

伴隨新一輪科技革命的加速演進(jìn)，科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、綜合國(guó)力提升方面占據(jù)越來(lái)越重要的地位。中國(guó)既面臨彎道超車的寶貴機(jī)遇，也面臨差距拉大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2014年，李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇上提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”以來(lái)，“雙創(chuàng)”作為實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，催生市場(chǎng)新生力量，促進(jìn)觀念更新、制度創(chuàng)新和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方面變革，有效提高創(chuàng)新效率、縮短創(chuàng)新路徑，成為穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)的重要支撐、推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要力量。以全球創(chuàng)新指數(shù)為例，2017年中國(guó)GII指數(shù)相較于2016年上升3位，位列第22名，成為進(jìn)入前25名唯一的中等收入經(jīng)濟(jì)體。2017年中國(guó)創(chuàng)新質(zhì)量排名第16位，上升1位，連續(xù)五年在中等收入國(guó)家中排首位，已經(jīng)接近高等收入國(guó)家水平[1]。

但與此同時(shí)，中國(guó)創(chuàng)新能力仍存在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，長(zhǎng)期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長(zhǎng)方式尚未得到根本改善，部分關(guān)鍵核心技術(shù)仍受制于人，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)換及產(chǎn)業(yè)化過(guò)程不暢等問(wèn)題。從整體創(chuàng)新能力水平來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)創(chuàng)新體系整體效能不高，創(chuàng)新發(fā)展水平仍處于第二梯隊(duì)，中國(guó)在創(chuàng)新資源投入及創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造等方面仍處相對(duì)弱勢(shì)，距離實(shí)現(xiàn)躋身創(chuàng)新型國(guó)家前列的發(fā)展目標(biāo)仍有距離。深入探究中國(guó)創(chuàng)新政策體系的特征，對(duì)于優(yōu)化中國(guó)創(chuàng)新政策頂層設(shè)計(jì)，完善政策體系，加快創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

一、研究設(shè)計(jì)與分析方法

1.研究框架

本文以2014年10月為起點(diǎn)，以“政策收集—政策分析—政策評(píng)估—政策優(yōu)化”為研究脈絡(luò)，以205份創(chuàng)新政策文獻(xiàn)為研究對(duì)象，對(duì)中國(guó)創(chuàng)新政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)政策特征進(jìn)行量化呈現(xiàn)，探究中國(guó)創(chuàng)新政策的特征。通過(guò)搭建中國(guó)創(chuàng)新政策三維分析框架，確定政策目標(biāo)、政策力度、政策工具的測(cè)量?jī)?nèi)容及賦值依據(jù)，將中國(guó)創(chuàng)新政策置于系統(tǒng)分析框架內(nèi)評(píng)估，以系統(tǒng)論視角審視中國(guó)“雙創(chuàng)”以來(lái)實(shí)施創(chuàng)新政策的質(zhì)量。同時(shí)以改善政策質(zhì)量、提升政策執(zhí)行力、完善政策布局為目標(biāo)，提出中國(guó)創(chuàng)新政策優(yōu)化路徑。

2.中國(guó)創(chuàng)新政策的三維分析框架

為科學(xué)系統(tǒng)地分析創(chuàng)新政策，更加準(zhǔn)確地反映政策變量特征，本研究從政策目標(biāo)（X）、政策力度（Y）、政策工具（Z）入手，搭建中國(guó)創(chuàng)新政策三維分析框架[2]。

（1）政策目標(biāo)——X維度

政策目標(biāo)的測(cè)量指標(biāo)主要源于中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院制定的《國(guó)家創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》，并借鑒國(guó)內(nèi)外關(guān)于國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新評(píng)價(jià)等理論與方法，結(jié)合中國(guó)實(shí)際進(jìn)行整合，確定中國(guó)創(chuàng)新政策發(fā)展目標(biāo)，并進(jìn)行賦分，如表1所示。

（2）政策力度——Y維度

政策力度是政策權(quán)威性的重要體現(xiàn)，根據(jù)國(guó)家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與政策類型賦分，能夠清晰地反映出政策力度。由于創(chuàng)新政策體量巨大，為聚焦研究?jī)?nèi)容，本文主要選取國(guó)家層面的政策。根據(jù)發(fā)文部門層次以及政策文本文種，對(duì)各類政策進(jìn)行賦分。盡管在實(shí)際中，部分省級(jí)政府所頒發(fā)的政策同樣具有較高政策力度，本研究?jī)H分析中央政府及國(guó)家部委發(fā)布的相關(guān)政策，賦分情況如表2所示。

（3）政策工具——Z維度

政策工具是組成政策體系的基本要素，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中將政策工具比喻成政府的“箭”[3]，政策工具是政府在政策制定過(guò)程中可以加以運(yùn)用的儲(chǔ)備資源，是可以被政府運(yùn)用以達(dá)成政策目標(biāo)的具體手段。本文借鑒羅斯維爾的政策工具分類，將中國(guó)創(chuàng)新政策的政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類，并根據(jù)不同的政策工具分類，對(duì)政策工具的使用和表述情況進(jìn)行賦分，如表3所示。

3.研究方法

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法是根據(jù)數(shù)學(xué)方法、圖論等發(fā)展起來(lái)的定量分析方法[4]，能夠研究一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)行動(dòng)者之間的相關(guān)關(guān)系，節(jié)點(diǎn)表示參與主體，而主體間連線能夠表現(xiàn)不同主體間的合作關(guān)系。運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法能夠分析參與制定中國(guó)創(chuàng)新政策的眾多政府部門間的合作關(guān)系及協(xié)同程度，以可視化的形式直觀反映主體間合作關(guān)系特點(diǎn)。

主題法是文獻(xiàn)檢索的基本方法，以詞語(yǔ)作為表達(dá)各種概念的標(biāo)識(shí)[5]。為確定政策工具，本文首先對(duì)全部政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，收集在創(chuàng)新政策中出現(xiàn)頻率最高的50個(gè)政策詞語(yǔ)。然后對(duì)高頻詞語(yǔ)進(jìn)行聚類分析，結(jié)合政策工具分類，確定中國(guó)創(chuàng)新政策的政策工具內(nèi)容。最后通過(guò)對(duì)部分政策文本進(jìn)行預(yù)編碼，調(diào)整并最終確定中國(guó)創(chuàng)新政策的政策工具。

中國(guó)創(chuàng)新政策體系是一個(gè)內(nèi)涵廣泛、主題眾多、角度多元的系統(tǒng)，探究政策體系的內(nèi)在特征需要以系統(tǒng)論的研究視角，對(duì)當(dāng)前政策體系存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估分析，通過(guò)將創(chuàng)新政策置于三維分析框架中，歸納出當(dāng)前中國(guó)創(chuàng)新政策的特點(diǎn)，為優(yōu)化創(chuàng)新政策體系提供可行性建議。

二、中國(guó)創(chuàng)新政策的量化分析

政策文件能夠真實(shí)地反映出政府處理公共事務(wù)的思路與行為印記[6]，也能夠直接體現(xiàn)政府對(duì)于某一領(lǐng)域工作的重視程度。對(duì)于政策文獻(xiàn)的量化研究，能夠清晰地揭示政策體系的特征。政策文本量化研究的結(jié)果能夠作為未來(lái)政府發(fā)布政策，調(diào)整政策內(nèi)容、力度的重要依據(jù)，對(duì)于提升公共政策目標(biāo)與政策供給的匹配度具有重要意義。

本文選取2014年10月到2018年3月間的政策文本，通過(guò)在北大法寶對(duì)“創(chuàng)新”“雙創(chuàng)”“科技創(chuàng)新”“技術(shù)創(chuàng)新”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“產(chǎn)學(xué)研合作”“國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)”“國(guó)家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)”“簡(jiǎn)政放權(quán)與創(chuàng)新”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，同時(shí)在中國(guó)政府網(wǎng)站、雙創(chuàng)政策匯集發(fā)布解讀平臺(tái)瀏覽補(bǔ)充，全面收集創(chuàng)新政策。

對(duì)政策文本的遴選，主要遵循以下原則：一是保留宏觀創(chuàng)新領(lǐng)域的文本，刪除具體行業(yè)（如農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)）中的創(chuàng)新政策;二是保留關(guān)鍵詞命中率較高的政策，以保證政策選取具有代表性;三是保留國(guó)家層面的創(chuàng)新政策，剔除省、市、區(qū)域的政策文本;四是保留法律法規(guī)、意見、辦法、通知、公告等政策類型，刪除批復(fù)、通報(bào)、講話、函、司法解釋以及工作報(bào)告等，最終選取205篇公共政策文獻(xiàn)作為本研究的數(shù)據(jù)庫(kù)。

1.中國(guó)創(chuàng)新政策的政策數(shù)量研究

政策數(shù)量變化可以在一定程度上反映政府的意志方向及某一問(wèn)題在不同發(fā)展時(shí)期的重要程度。公共政策的數(shù)量可以反映出政府對(duì)于某一領(lǐng)域問(wèn)題的主導(dǎo)力度。為方便探究政策數(shù)量的變化，本文選定以季度為時(shí)間單位。在全部205份政策文本中，2014年第四季度共8份，2015年45份，2016年69份，2017年77份，2018年第一季度6份。如圖1所示，盡管不同季度的政策數(shù)量有所波動(dòng)，但由趨勢(shì)線可知，中國(guó)創(chuàng)新政策的發(fā)布數(shù)量整體呈上升趨勢(shì)。

2.中國(guó)創(chuàng)新政策的府際關(guān)系研究

政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為公共行政或者政策過(guò)程發(fā)生于相互依賴的多主體形成的各種合作網(wǎng)絡(luò)之中[7]，Rhodes將政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、制造者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)[8]。隨著中國(guó)行政體制改革的不斷深入，府際關(guān)系開始受到國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。基于對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)理論的理解，當(dāng)前公共管理領(lǐng)域內(nèi)開始研究在政策制定過(guò)程中，同一層級(jí)政府部門之間、不同層級(jí)政府之間的相互依賴以及協(xié)作的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系[9]。

通過(guò)梳理205份創(chuàng)新政策的頒發(fā)部門，可知?jiǎng)?chuàng)新政策的頒發(fā)主體共涉及67個(gè)部門，其中有61個(gè)部門都不同程度地參與聯(lián)合發(fā)文，可以反映出中國(guó)創(chuàng)新政策以聯(lián)合頒發(fā)為主的特點(diǎn)。通過(guò)對(duì)全部發(fā)文部門按照發(fā)文數(shù)量進(jìn)行排序，科技部頒發(fā)48篇，是頒發(fā)政策數(shù)量以及聯(lián)合頒布數(shù)量最多的部門。國(guó)務(wù)院發(fā)布38篇政策文本，其中有33篇為單獨(dú)發(fā)布，國(guó)務(wù)院辦公廳共發(fā)布25條公共政策，其中有24條為獨(dú)立發(fā)布，多數(shù)政策為綱領(lǐng)性文件，由此可見國(guó)家對(duì)于創(chuàng)新領(lǐng)域的重視程度。此外，工信部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家稅務(wù)總局、人社部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等部門也多次參與創(chuàng)新政策發(fā)布，且多數(shù)為聯(lián)合發(fā)布。總體而言，在全部205份創(chuàng)新政策中，獨(dú)立頒布的政策數(shù)量為143份，聯(lián)合頒發(fā)的政策數(shù)量為62份，聯(lián)合發(fā)布的政策數(shù)量占比為30.24%。

為進(jìn)一步探究府際關(guān)系變化情況，本文運(yùn)用Ucinet對(duì)不同年份的府際關(guān)系進(jìn)行可視化呈現(xiàn)，由于2014年與2018年兩個(gè)年份的政策選取不夠完整，本文重點(diǎn)比較2015年、2016年、2017年的府際關(guān)系。

2015年，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，科技改革力度不斷加大，由中共中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大發(fā)布的政策文本數(shù)量較多?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》修訂出臺(tái)，加速完成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)。2015年共有35個(gè)部門參與創(chuàng)新政策制定，在全部45篇?jiǎng)?chuàng)新政策中，有13個(gè)為聯(lián)合發(fā)布，占政策總數(shù)量的28.89%。對(duì)2015年創(chuàng)新政策的政府部門合作情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（如圖2所示），合作數(shù)量最多的部門為財(cái)政部，共與13個(gè)部門產(chǎn)生聯(lián)合發(fā)文行為。政府部門聯(lián)合發(fā)文次數(shù)最多為2次，如中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及中共中央、國(guó)務(wù)院形成較為固定的組合形式。綜觀2015年的府際關(guān)系合作情況，部門之間合作相對(duì)松散，單獨(dú)發(fā)文的政策數(shù)量較多，部門合作關(guān)系不固定。

2016年，共有40個(gè)政府部門參與創(chuàng)新政策制定，在全部69篇?jiǎng)?chuàng)新政策中，有19個(gè)聯(lián)合發(fā)布的政策文本，聯(lián)合發(fā)布數(shù)量占政策總數(shù)量的27.54%（如圖3所示），合作數(shù)量最多的部門為科技部，共與23個(gè)政府部門聯(lián)合發(fā)文。政府部門聯(lián)合發(fā)文次數(shù)最多為5次，主要在工業(yè)和信息化部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)之間;科學(xué)技術(shù)部與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局也有4次聯(lián)合發(fā)文。相對(duì)于2015年，2016年的聯(lián)合發(fā)布政策比例變化不大，但政府部門之間的合作關(guān)系更為緊密。2016年政府部門合作關(guān)系更加復(fù)雜，中心部門也有所增加，除科學(xué)技術(shù)部外，工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局等部門也多次參與聯(lián)合發(fā)文。

2017年共有50個(gè)政府部門參與創(chuàng)新政策制定，在全部77篇?jiǎng)?chuàng)新政策中，有26個(gè)政策為聯(lián)合發(fā)布，占政策總數(shù)量的33.77%，較前兩年有所上升（從圖4可見）。2017年政府部門合作關(guān)系更為復(fù)雜，參與創(chuàng)新政策的政府部門明顯增加。聯(lián)合發(fā)文的頻次也有明顯增加，如科技部與財(cái)政部的合作次數(shù)高達(dá)10次，科技部與國(guó)家發(fā)改委的合作次數(shù)達(dá)7次，國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部合作次數(shù)為6次。

為衡量網(wǎng)絡(luò)的中心度，探究中心部門[10]，本文以Degree為測(cè)度政府部門合作次數(shù)的指標(biāo)，通過(guò)對(duì)2017年全部部門的中心度排序，表4列舉出2017年中心度最高的前10個(gè)部門，科技部是合作數(shù)量最多的部門，共有70次合作關(guān)系，是創(chuàng)新政策發(fā)布的核心部門。

3.中國(guó)創(chuàng)新政策的政策工具研究

政策工具指的是政府用于實(shí)施政策，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)與手段[11]。QSR NVivo作為一種質(zhì)性分析軟件，對(duì)文字、圖片、錄音、錄像等數(shù)據(jù)具有良好分析功能，現(xiàn)已被公共管理學(xué)者大量用于政策文本的分析研究中。本文運(yùn)用NVivo11對(duì)205份創(chuàng)新政策文本進(jìn)行詞頻分析，找到全部政策文本中出現(xiàn)頻率最高的50個(gè)高頻詞匯，了解創(chuàng)新政策文本的主題詞使用情況。通過(guò)對(duì)全部政策文本的高頻詞匯進(jìn)行聚類分析，總結(jié)出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”提出以來(lái)創(chuàng)新政策的常用語(yǔ)言，如技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新、基礎(chǔ)研發(fā)、人才培養(yǎng)、高校專業(yè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、科技成果轉(zhuǎn)化、互聯(lián)網(wǎng)信息、金融試點(diǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、服務(wù)平臺(tái)、智能數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、大學(xué)教育等。

以Rothwell的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)[12]，結(jié)合中國(guó)創(chuàng)新實(shí)際以及高頻詞聚類結(jié)果，制定出中國(guó)創(chuàng)新政策的政策工具及細(xì)分情況，如表5所示。

經(jīng)過(guò)編碼統(tǒng)計(jì)，全部政策文本在三類政策工具中共標(biāo)記1216次，在創(chuàng)新領(lǐng)域，環(huán)境型政策工具作為使用頻率最多的政策工具，共使用595次，占全部政策工具的49%;供給型政策工具共使用479次，占全部政策工具的39%;需求型政策工具使用次數(shù)最少，僅使用142次，占全部政策工具的12%。

為比較不同年份政策工具的細(xì)分情況，本文將16個(gè)政策工具的使用情況按照年份進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（如圖6所示）。在2015-2017年度間，平臺(tái)搭建、行政環(huán)境、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)這四類政策工具使用較為頻繁，政府采購(gòu)、消費(fèi)端補(bǔ)貼、服務(wù)外包、貿(mào)易管制的政策工具使用較少?！半p創(chuàng)”以來(lái)，政府對(duì)于創(chuàng)新領(lǐng)域所使用的政策工具處于重環(huán)境型與供給型，輕需求型的不平衡狀態(tài)。

三、中國(guó)創(chuàng)新政策的組合評(píng)估

為系統(tǒng)分析中國(guó)創(chuàng)新政策特征，結(jié)合公共政策基本構(gòu)成要素，以政策力度、政策目標(biāo)、政策工具為主要維度，搭建中國(guó)創(chuàng)新政策的三維分析框架，對(duì)205份創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)估分析。在對(duì)三維分析框架進(jìn)行量化賦分后，對(duì)中國(guó)“雙創(chuàng)”以來(lái)的205份創(chuàng)新政策進(jìn)行量化測(cè)評(píng)。主要采用以下公式進(jìn)行計(jì)算：

TIIPi=IIPj

公式中，i表示不同季度，i？綴[2014Q4，2018Q1]，N表示i年度頒發(fā)的創(chuàng)新政策數(shù)量，j表示i季度所頒發(fā)的第j項(xiàng)政策，IIPj表示第j項(xiàng)創(chuàng)新政策各個(gè)維度的得分之和，TIIPi表示i季度創(chuàng)新政策的三個(gè)維度得分之和。

通過(guò)對(duì)創(chuàng)新政策樣本分季度量化分析，得到每個(gè)季度的中國(guó)創(chuàng)新政策得分（如表6所示）。表格統(tǒng)計(jì)從2014年10月以來(lái)，中國(guó)創(chuàng)新政策每季度在政策力度、政策目標(biāo)、政策工具三個(gè)方面的平均得分。

1.政策目標(biāo)維度量化分析

作為公共政策的組成部分，政策目標(biāo)決定政策工具的選擇，同時(shí)也是政策評(píng)估的重要依據(jù)。公共政策的政策目標(biāo)是衡量一項(xiàng)政策是否完整、對(duì)公共問(wèn)題回應(yīng)程度的重要指標(biāo)。通過(guò)對(duì)205份創(chuàng)新政策的測(cè)量統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中國(guó)創(chuàng)新政策在政策目標(biāo)方面存在明顯缺失，公共政策只有政策執(zhí)行內(nèi)容而缺乏明確執(zhí)行目標(biāo)，是導(dǎo)致政策內(nèi)容難落地，效果難評(píng)估的重要原因。通過(guò)統(tǒng)計(jì)創(chuàng)新政策目標(biāo)得分，可知中國(guó)創(chuàng)新政策的政策目標(biāo)偏重創(chuàng)新投入及創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造，其量化分?jǐn)?shù)分別為110分及97分;對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)以及創(chuàng)新績(jī)效產(chǎn)出、知識(shí)創(chuàng)造與擴(kuò)散能力三方面涉及相對(duì)較少，分別為46分、56分、59分。這表明“雙創(chuàng)”提出以來(lái)，中國(guó)創(chuàng)新政策著重加大對(duì)創(chuàng)新所需的人才、資源、財(cái)力的投入，同時(shí)對(duì)創(chuàng)新服務(wù)環(huán)境建設(shè)，營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和條件，鼓勵(lì)建立產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)等方面的政策力度較大;對(duì)于提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，提升創(chuàng)新產(chǎn)出能力，利用外資、引進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)知識(shí)成果轉(zhuǎn)換、品牌創(chuàng)造的目標(biāo)明確性程度較低。

從2014年第四季度以來(lái)，中國(guó)創(chuàng)新政策在創(chuàng)新資源投入以及知識(shí)創(chuàng)造方面，政策目標(biāo)平均得分變化不大。政策目標(biāo)在創(chuàng)新績(jī)效方面有明顯提升，創(chuàng)新環(huán)境方面有小幅提升。整體而言，政策目標(biāo)的平均得分偏低，表明中國(guó)創(chuàng)新政策在政策目標(biāo)的具體化、精細(xì)化方面有差距。

2.政策力度維度量化分析

政策力度的強(qiáng)弱是反映國(guó)家重視程度最直接的測(cè)量指標(biāo)。通過(guò)對(duì)全部205份創(chuàng)新政策進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，占比最多的政策類型為部門通知與公告等，共95份，占全部政策數(shù)量的46.34%。而具有最高政策力度的法律法規(guī)及戰(zhàn)略綱要等政策明顯較少，僅有2份，占比0.98%。由中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的政策法規(guī)共39篇，由中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的通知和條例共38條，由部門頒發(fā)的意見、辦法等有38篇。

通過(guò)對(duì)政策力度的平均分?jǐn)?shù)按季度排列可得，盡管從政策數(shù)量來(lái)看，整體處于上升趨勢(shì)，但由于政策發(fā)布層次不斷走低，中國(guó)創(chuàng)新政策的平均得分自2014年10月以來(lái)整體呈下降趨勢(shì)。當(dāng)前的創(chuàng)新政策體系中，部門發(fā)布的通知、意見比重越來(lái)越大;而由中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的綱領(lǐng)性文件以及法規(guī)文件數(shù)量偏少。

3.政策工具維度量化分析

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”提出以來(lái)，中國(guó)創(chuàng)新政策的制定主要運(yùn)用供給型、環(huán)境型政策工具，在政策工具使用的數(shù)量統(tǒng)計(jì)中，“平臺(tái)搭建”的數(shù)量最多，共計(jì)188次;數(shù)量第二的政策工具是“人才培養(yǎng)”，共137次;第三位是“行政環(huán)境”，共124次。而在政策工具得分中，“人才培養(yǎng)”政策工具得分最高，為246分;第二位是“平臺(tái)搭建”，為238分;第三位是“行政環(huán)境”，為189分。由此可以判斷，“平臺(tái)搭建”出現(xiàn)使用頻率與平均得分不匹配的問(wèn)題，表明該類政策工具的語(yǔ)言描述相對(duì)“人才培養(yǎng)”較為模糊。通過(guò)統(tǒng)計(jì)政策工具平均得分可知，“資金支持”“平臺(tái)搭建”“政府采購(gòu)”“服務(wù)外包”四項(xiàng)政策工具的表述不明。此外，通過(guò)對(duì)比政策工具數(shù)量按類型占比以及政策工具得分按類型占比，可發(fā)現(xiàn)供給型與環(huán)境型政策工具得分較其數(shù)量有小幅提升，而“需求型政策工具”分?jǐn)?shù)占比則略低于政策工具數(shù)量占比，由此可以判斷“需求型政策工具”在政策語(yǔ)言描述方面較前兩類工具更為簡(jiǎn)略。

從政策工具按季度平均量化分?jǐn)?shù)來(lái)看，各類政策工具的平均得分都有下滑。從政策工具的分類情況看，供給型政策工具與環(huán)境型政策工具始終明顯多于需求型政策工具，但2018年供給型政策工具所占比重較2014年整體下降幅度大于環(huán)境型政策工具，環(huán)境型政策工具的使用比重在波動(dòng)中上升。

四、中國(guó)創(chuàng)新政策的主要特征

1.創(chuàng)新政策主線明確，但整體效力不高

政策數(shù)量的變化能夠反映國(guó)家對(duì)于創(chuàng)新領(lǐng)域關(guān)注程度的變化?！半p創(chuàng)”以來(lái)，中國(guó)出臺(tái)了大量推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策，內(nèi)容涵蓋科技創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、人才隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新平臺(tái)搭建、創(chuàng)新服務(wù)等多個(gè)方面。盡管創(chuàng)新政策主題廣泛，數(shù)量眾多，但大多以綱領(lǐng)性政策作為主線。如《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》《關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新支撐平臺(tái)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推廣支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》《關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》等綱領(lǐng)性政策，為眾多創(chuàng)新政策提供依據(jù)。通過(guò)梳理近年來(lái)與創(chuàng)新相關(guān)的政策，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)類文件較少，多數(shù)政策屬于部門通知、公告，公共政策力度偏低，公共政策效力不足、指導(dǎo)作用不強(qiáng)。

2.部門合作趨勢(shì)明顯，但協(xié)同水平偏低

在頒發(fā)創(chuàng)新政策涉及的67個(gè)部門中，有61個(gè)部門參與到合作發(fā)文中，部門合作程度呈現(xiàn)出由簡(jiǎn)單到復(fù)雜，由單一到多元的趨勢(shì)。但與此同時(shí)，由于參與部門眾多，部分創(chuàng)新政策甚至存在13個(gè)部門共同發(fā)布的情況，存在“政出多門”現(xiàn)象?？萍疾俊⒐ば挪?、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、教育部、國(guó)家稅務(wù)總局、人社部在政策制定中出現(xiàn)次數(shù)較多，但通過(guò)對(duì)政府部門合作網(wǎng)絡(luò)分析可得，目前尚未形成固定的合作關(guān)系;部分相關(guān)性不強(qiáng)的部門，如中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)人民解放軍原總裝備部等也在發(fā)文部門行列。參與制定創(chuàng)新政策的政府部門數(shù)量眾多，可能帶來(lái)決策機(jī)制分散化等問(wèn)題，甚至可能造成政策相互矛盾、政策缺乏連貫性等問(wèn)題。

3.政策目標(biāo)用語(yǔ)模糊，且存在內(nèi)容缺失

在205份政策文本中，有69份未標(biāo)明政策目標(biāo)，很多政策文本關(guān)于政策目標(biāo)的描述語(yǔ)言簡(jiǎn)單、內(nèi)容粗略，缺乏量化指標(biāo)，對(duì)創(chuàng)新政策的執(zhí)行效果將帶來(lái)嚴(yán)重影響，執(zhí)行力度也會(huì)大打折扣。而且，政策目標(biāo)的內(nèi)容集中于創(chuàng)新資源投入及創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造，對(duì)科技論文數(shù)、知識(shí)服務(wù)業(yè)增加值、發(fā)明專利申請(qǐng)與授權(quán)數(shù)、企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)、企業(yè)R&D研究人員占比、勞動(dòng)生產(chǎn)率等內(nèi)容涉及較少，缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。

4.政策工具使用簡(jiǎn)單，且存在結(jié)構(gòu)失衡

創(chuàng)新政策工具偏重使用供給型和環(huán)境型政策工具，需求型政策工具使用較少?！捌脚_(tái)搭建”“人才培養(yǎng)”“行政環(huán)境”“資金支持”這四類政策工具使用數(shù)量均超過(guò)100次，顯示了創(chuàng)新政策內(nèi)容主要圍繞創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，加大中央預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)基金對(duì)示范基地支持力度等;在需求型政策工具使用中，“政府采購(gòu)”“消費(fèi)端補(bǔ)貼”“服務(wù)外包”“貿(mào)易管制”四項(xiàng)政策工具出現(xiàn)次數(shù)最少，均低于50次，“貿(mào)易管制”僅使用12次，政策工具使用存在明顯的結(jié)構(gòu)性失衡。

五、中國(guó)創(chuàng)新政策的優(yōu)化路徑

1.協(xié)調(diào)創(chuàng)新政策數(shù)量力度關(guān)系

創(chuàng)新活動(dòng)本身具有復(fù)雜性、不確定性，為保證創(chuàng)新活動(dòng)成功率，提升創(chuàng)新能力，政府需實(shí)施具有預(yù)見性、指導(dǎo)性的政策措施。從上述分析結(jié)果看，中國(guó)創(chuàng)新政策數(shù)量較多，涵蓋范圍廣泛，但很多政策層級(jí)偏低、力度不強(qiáng)，而且可能會(huì)出現(xiàn)與基本法律法規(guī)相矛盾的情況，導(dǎo)致政策效力削弱。未來(lái)中國(guó)創(chuàng)新政策應(yīng)明確政策主線，增強(qiáng)綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)作用，增加相關(guān)法律法規(guī)的頒布和修訂，提升政策效力。

2.增強(qiáng)創(chuàng)新政策部門協(xié)同關(guān)系

府際合作是一種政府部門間應(yīng)對(duì)復(fù)雜挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)公共利益的網(wǎng)絡(luò)治理，為使該網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生綜合效能，必須消除地域本位、部門本位，促進(jìn)府際協(xié)調(diào)溝通[13]。中國(guó)參與制定創(chuàng)新政策的部門較多，各部門缺乏統(tǒng)籌，極易導(dǎo)致“政出多門”“系統(tǒng)失靈”的情況。發(fā)文部門各成體系，在互相抵牾、降低質(zhì)量的同時(shí)，還會(huì)消耗行政資源、削減政策效力。未來(lái)中國(guó)創(chuàng)新政策制定過(guò)程中，應(yīng)打破政府部門間溝通壁壘，優(yōu)化部門間默契程度，協(xié)調(diào)部門間合作關(guān)系，形成政策合力;盡管在政策制定過(guò)程中，發(fā)文部門之間的組合關(guān)系并非完全固定，核心發(fā)文部門也不會(huì)一成不變，但針對(duì)確定的政策問(wèn)題，應(yīng)保持相對(duì)固定的部門聯(lián)合發(fā)文，同領(lǐng)域的政策問(wèn)題也可由相對(duì)固定的部門聯(lián)合發(fā)文，有效提高政策質(zhì)量。

此外，由于創(chuàng)新政策數(shù)量龐雜，發(fā)文機(jī)構(gòu)眾多，缺乏核心部門的領(lǐng)導(dǎo)和牽頭，在實(shí)際政策制定中容易出現(xiàn)分工不明確、責(zé)任不清晰、工作效率低等問(wèn)題。根據(jù)上述分析結(jié)果可知，在中國(guó)創(chuàng)新政策體系中，科技部是當(dāng)前發(fā)布創(chuàng)新政策的中心部門，但科技部未發(fā)揮統(tǒng)籌作用，僅聚焦科技創(chuàng)新領(lǐng)域。未來(lái)可在深化政府機(jī)構(gòu)改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，賦予科技部統(tǒng)籌職能，科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化協(xié)同，形成政策發(fā)文部門系統(tǒng)化、政策發(fā)布精益化的格局。

3.彌補(bǔ)政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)性缺失

一個(gè)完整、全面的政策分析，政策目標(biāo)的確定是必不可少的部分。政策目標(biāo)反映了決策者希望達(dá)成的目的，而政策指標(biāo)則是政策目標(biāo)的具體尺度。通過(guò)梳理205份創(chuàng)新政策可發(fā)現(xiàn)，中國(guó)創(chuàng)新政策在目標(biāo)設(shè)立方面存在明顯缺失，約有33.66%的政策文本缺少對(duì)于政策目標(biāo)的表述，大部分政策目標(biāo)的語(yǔ)言表述不夠明確具體。因此，為提升創(chuàng)新政策效力，有必要進(jìn)一步明確政策目標(biāo)。

通過(guò)分類分析中國(guó)創(chuàng)新政策的政策目標(biāo)，可知政策目標(biāo)主要集中在創(chuàng)新投入和創(chuàng)新環(huán)境方面，而對(duì)于知識(shí)創(chuàng)造、企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新績(jī)效等政策目標(biāo)關(guān)注較少?！度騽?chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示，中國(guó)在創(chuàng)新資源排名上相對(duì)落后，近五年平均排名為28.8名。在創(chuàng)新環(huán)境方面排名也偏低，近五年平均排名為17名。未來(lái)在政策目標(biāo)確立和細(xì)化上，一方面應(yīng)進(jìn)一步提升創(chuàng)新資源投入，改造創(chuàng)新環(huán)境;另一方面應(yīng)著重在知識(shí)創(chuàng)造、企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)新績(jī)效領(lǐng)域增加政策目標(biāo)，特別針對(duì)排名較為落后的二級(jí)指標(biāo)，制定更具體、可測(cè)量的政策目標(biāo)。

4.調(diào)整政策工具系統(tǒng)性問(wèn)題

上述分析結(jié)果表明，中國(guó)創(chuàng)新政策在政策工具使用方面，需求型工具的使用數(shù)量以及量化得分處于明顯劣勢(shì)。創(chuàng)新政策多集中于平臺(tái)搭建、人才培養(yǎng)、資金投入、公共服務(wù)、行政環(huán)境構(gòu)建等供給型與環(huán)境型政策工具，而政府采購(gòu)、服務(wù)外包等需求型政策工具使用數(shù)量較少。目前，中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展已由過(guò)去單一線性創(chuàng)新演變?yōu)槿渼?chuàng)新，單純依靠投資驅(qū)動(dòng)以及要素供給，已難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新能力提升。需求型政策工具能夠通過(guò)不斷激勵(lì)并創(chuàng)造新需求，形成覆蓋創(chuàng)新全部環(huán)節(jié)的全鏈創(chuàng)新，既符合中國(guó)邁入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段的時(shí)代背景，又能充分發(fā)揮從需求側(cè)拉動(dòng)創(chuàng)新的效果。如創(chuàng)新政府采購(gòu)形式，能有效提高科技成果轉(zhuǎn)化率，降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，減少創(chuàng)新不確定性;創(chuàng)新券作為政府采購(gòu)的新形式，可以視為消費(fèi)端補(bǔ)貼，對(duì)于提升科技人員創(chuàng)新能力，激勵(lì)科研人員創(chuàng)新需求具有重要拉動(dòng)作用[14]。

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The Econometric Analysis of China's Innovation Policy Based on Three-dimensional Quantitative Perspective

Zhang Wenguang / Yan Rong

Abstract： This paper takes October 2014 as the research starting point. Using 205 policy documents as the database to explore the characteristics of China's innovation policy since the "Mass Entrepreneurship and Innovation" deeply. This paper uses qualitative and quantitative research methods and the analysis software， Ucinet and Nvivo11， to analyze the quantity， inter-governmental relations and the content policy tools of China's innovation policy. Dig the policy information and internal law hidden in policy literature， and presenting in a quantitative way. By establishing a three-dimensional analysis framework for China's innovation policy， we will determine the policy intensity， policy objectives， specific measurement content and criteria for policy instruments， and put China's innovation policy within the system's analytical framework. Based on the results of the analysis and assessment， we will clarify the characteristics of China's innovation policy in policy effectiveness， departmental synergy， policy objectives， and policy tools. Based on this， the article proposes the innovative policy optimization paths that coordinates the relationship between the number and strength of policies， enhances departmental relationship， improves policy objectives and adjusts policy tool structure.

Keywords： Innovation Policy; Inter-governmental Relations; Policy Tools; Policy Evaluation