[摘要]職教集團化辦學(xué)作為我國職業(yè)教育改革的模式創(chuàng)新，是深化產(chǎn)教融合、合作育人的典型范式。新時代下，職教集團化辦學(xué)面臨著復(fù)雜的發(fā)展形勢，需要不斷優(yōu)化內(nèi)部治理水平，以提升職教集團的發(fā)展質(zhì)量。文章深入分析了職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理優(yōu)化的行動要旨，并針對當前面臨的法人資格缺失、參與主體缺乏有效黏合機制、治理制度的法治化和規(guī)范化不足等問題，提出了相應(yīng)的破解路徑：加強法律制度建設(shè)，建立職教集團身份備案制;強化職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理的多元民主共治;建立健全職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理的制度體系;建構(gòu)“均衡利益”導(dǎo)向職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理模式。

[關(guān)鍵詞]新時代 ?職業(yè)教育 ?集團化辦學(xué) ?內(nèi)部治理

[作者簡介]黃誠（1964- ），男，河南平輿人，三亞學(xué)院管理學(xué)院，講師，博士。（海南 ?三亞 ?572000）

[中圖分類號]G710 ? ?[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2019）11-0013-08

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“中國特色社會主義進入了新時代”，這標志著我國社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展到了一個全新的階段。伴隨著我國社會主要矛盾的變化，職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)的矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的高質(zhì)量教育需求和職業(yè)教育不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。適應(yīng)新時代職業(yè)教育領(lǐng)域社會主要矛盾的變化，需要大力發(fā)展職業(yè)教育集團化辦學(xué)，以此為翹板深化職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)的改革。職教集團化辦學(xué)是新時代我國職業(yè)教育實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要探索，也是我國深化產(chǎn)教融合、構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重大舉措。然而，由于我國職教集團化辦學(xué)發(fā)展起步較晚，在內(nèi)部治理方面仍面臨著諸多困難和障礙。面向新時代，要明晰職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理的行動要旨，深入研究內(nèi)部治理面臨的困境，并找出突破路徑，以保障職教集團化辦學(xué)的穩(wěn)步發(fā)展。

一、新時代職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理優(yōu)化的行動要旨

在職教集團化辦學(xué)過程中，內(nèi)部治理是一項基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性工作，其成效既會影響到職業(yè)教育辦學(xué)的質(zhì)量和水平，也將影響到我國產(chǎn)教融合、校企合作的實施進程。職教集團化辦學(xué)參與主體眾多，牽涉面極廣，因而職教集團的內(nèi)部治理往往呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜、千頭萬緒的局面。但是，職教集團的內(nèi)部治理實質(zhì)上遵循著一系列簡單而又重要的行動要旨，只要厘清這些要旨，就能抓住集團治理工作的“牛鼻子”，從而事半功倍地實現(xiàn)職教集團內(nèi)部善治。

（一）厘清多元參與主體的權(quán)利責(zé)任義務(wù)

以政府機構(gòu)、學(xué)校、行業(yè)組織、企業(yè)為核心的多元主體共同參與是職教集團化辦學(xué)的基本特征。各種類型、不同性質(zhì)的社會主體共同參與的集團化辦學(xué)模式優(yōu)化了職業(yè)教育辦學(xué)結(jié)構(gòu)，充實了職業(yè)教育資源，增強了職業(yè)教育辦學(xué)的協(xié)同性，但同時也不可避免地形成了多元化的利益訴求以及復(fù)雜化的利益關(guān)系。不同利益相關(guān)主體基于自身的利益訴求做出決策和行動，進而引發(fā)盤根錯節(jié)的利益博弈，往往在公與私、義與利、利益與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)等方面出現(xiàn)價值沖突與利益紛爭。在這樣的局面下，厘清多集團內(nèi)部各成員單位的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，便成為優(yōu)化職教集團內(nèi)部治理的基礎(chǔ)性工作?；诖耍枰攸c明確兩方面的問題：第一，要科學(xué)樹立職教集團化辦學(xué)的利益目標。職教集團化辦學(xué)的根本任務(wù)是育人，因此應(yīng)當在充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上圍繞聯(lián)合育人，樹立一個各方參與主體都能從中獲益并且愿意為之努力的總體育人目標，再根據(jù)不同成員單位的利益訴求及其在集體化辦學(xué)過程中的地位和作用進一步制定具體的目標，實現(xiàn)不同層級、不同主體的辦學(xué)目標與集團辦學(xué)總體目標的有機統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮出各成員單位的辦學(xué)合力。第二，科學(xué)界定不同辦學(xué)主體的責(zé)任。盡管從邏輯上來講，職教集團化辦學(xué)是有利于每一方參與主體的長期利益的，但在現(xiàn)實實踐過程中情況則要復(fù)雜得多。由于不同辦學(xué)主體的利益訴求不盡相同，就有可能出現(xiàn)個別成員單位為追求自身短期利益而損害其他成員單位利益的行為;同時，由于不同辦學(xué)主體在資源稟賦、綜合實力上存在差距，因而在集團化辦學(xué)過程中所起的作用必然是不同的，加之不同辦學(xué)主體在集團化辦學(xué)過程中的受益情況也不盡相同，就需要按照貢獻能力與受益水平綜合考量、科學(xué)劃分各成員單位的具體辦學(xué)責(zé)任，并對責(zé)任進行層級劃分。綜上分析可見，優(yōu)化職教集團化辦學(xué)的內(nèi)部治理，邏輯基礎(chǔ)是厘清多元參與主體的權(quán)利責(zé)任義務(wù)，這既是順利實現(xiàn)職教集團化辦學(xué)總體育人目標的內(nèi)在要求，也是充分發(fā)揮各利益相關(guān)主體的育人作用的必然要求。

（二）構(gòu)建多元參與主體良性互動的合作關(guān)系

在辦學(xué)模式層面，集團化辦學(xué)是典型的多元主體協(xié)同育人模式，構(gòu)建政府機構(gòu)、學(xué)校、行業(yè)組織、企業(yè)等辦學(xué)主體之間良性互動、協(xié)同聯(lián)動的合作關(guān)系，是職教集團實現(xiàn)內(nèi)部善治的基本要求。在辦學(xué)優(yōu)勢層面，相較于一般意義上的校企合作辦學(xué)，集團化辦學(xué)在促進辦學(xué)主體多元化的同時，也形成了更加緊密的“校政行企”一體化辦學(xué)格局。相應(yīng)地，構(gòu)建多元參與主體良性互動的合作關(guān)系，便成為職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理的邏輯起點。具體來講，職教集團化辦學(xué)多元參與主體的良性互動合作關(guān)系主要體現(xiàn)在三個方面：第一，互信?；バ攀呛献鞯幕瑳]有成員單位之間的高度互信、協(xié)同配合，集團化辦學(xué)就不可能取得預(yù)期成效。然而，職教集團化辦學(xué)的參與主體既有行政主體，也有教育主體，還有經(jīng)濟主體。不同性質(zhì)的主體在組織文化、價值取向、利益訴求、行為方式等方面存在的顯著差異，使得各成員單位間互信關(guān)系的建立成為一項困難的任務(wù)。正因為如此，職教集團化辦學(xué)的內(nèi)部治理必須把構(gòu)建辦學(xué)主體間的互信關(guān)系擺在突出位置。第二，互惠?；セ菔潜３趾献麝P(guān)系長久穩(wěn)定的根本動力，也是職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理需要實現(xiàn)的重要目標之一。在職教集團化辦學(xué)運行過程中，不同參與主體的利益訴求與價值取向不盡相同，這既為其互惠互利創(chuàng)造了條件，又為其利益博弈留下了空間。因此，如何優(yōu)化職教集團化辦學(xué)的內(nèi)部治理，使之能夠持續(xù)促進不同成員單位之間的互惠互利，減少成員單位之間的利益博弈，就成為考驗職教集團內(nèi)部治理能力的關(guān)鍵。第三，互助?；ブ墙⒘夹院献麝P(guān)系的必然要求，也是合作主體發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的基本途徑。職教集團化辦學(xué)的目的是匯聚社會資源、發(fā)揮社會合力，以持續(xù)推進我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的建設(shè)。職教集團內(nèi)部治理要為優(yōu)化集團資源配置、發(fā)揮集團化辦學(xué)協(xié)同效應(yīng)服務(wù)，就需要強化各辦學(xué)參與主體的責(zé)任意識，著力構(gòu)建多元辦學(xué)主體間的互助關(guān)系，促進人才、物質(zhì)、信息在職教集團內(nèi)部的充分、合理流動。

（三）激勵多元參與主體充分發(fā)揮育人作用

職業(yè)教育作為以技術(shù)技能教育為主要內(nèi)容的實用型教育，其本身就具有鮮明的實踐品格和跨界屬性，因此走社會化辦學(xué)道路一直是我國職業(yè)教育發(fā)展遵循的基本方針?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）頒布以來，產(chǎn)教融合就成為我國職業(yè)教育改革和人才培養(yǎng)的整體性制度安排，激勵多元社會主體參與職業(yè)教育辦學(xué)，充分發(fā)揮其育人主體作用也成為新時代我國職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要內(nèi)容。然而，就近年來全國各地的職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作實施情況來看，政府干預(yù)過多、學(xué)校適應(yīng)能力不足、企業(yè)參與積極性不高、行業(yè)組織被邊緣化的局面始終未能得到根本改善，職業(yè)教育多元參與主體的育人作用得不到有效發(fā)揮已然成為深化產(chǎn)教融合的一大障礙。由此，2015年7月，《教育部關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學(xué)的意見》（教職成〔2015〕4號）（以下簡稱《意見》）正式出臺，文件明確指出：“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團，強化合作育人?！笨梢?，優(yōu)化職教集團化辦學(xué)的內(nèi)部治理，必須以激勵多元參與主體充分發(fā)揮育人作用為目標，為構(gòu)建多元共治的現(xiàn)代職業(yè)教育體系貢獻力量。從政府層面來講，各級行政以及教育主管部門應(yīng)當切實深化“放管服”改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，減少行政審批以及不當干預(yù)，持續(xù)激發(fā)社會性主體的辦學(xué)活力。與此同時，要用引導(dǎo)代替管制，繼續(xù)發(fā)揮好政策制定和資源配置職能，為職教集團化辦學(xué)實現(xiàn)善治提供制度保障。從學(xué)校層面來講，參與集團化辦學(xué)的職業(yè)學(xué)校要切實深化教育改革，創(chuàng)新教育教學(xué)管理制度，增強辦學(xué)的適應(yīng)性和靈活性，強化教育供給與市場需求的對接，尤其是要想方設(shè)法提升自身的社會服務(wù)能力，為產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展提供形式多樣、類型豐富的專業(yè)服務(wù)，吸引各界社會力量前來合作。從企業(yè)層面來講，企業(yè)經(jīng)營管理者要增強社會責(zé)任意識，充分認識到企業(yè)在促進職業(yè)教育發(fā)展、經(jīng)濟繁榮以及社會穩(wěn)定方面的重要作用，注重企業(yè)經(jīng)營過程中長遠利益與短期利益的平衡，積極參與職教集團化辦學(xué)事務(wù)。從行業(yè)組織層面來講，以行業(yè)協(xié)會為代表的行業(yè)組織要發(fā)揮好服務(wù)職能，利用自身的專業(yè)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢以及人脈優(yōu)勢，為職教集團化辦學(xué)提供中介服務(wù)和專業(yè)指導(dǎo)。

二、當前職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理面臨的現(xiàn)實困境

近年來，在國家政策的引導(dǎo)和激勵下，全國各地組建了數(shù)量眾多的職教集團，探索出了豐富多樣的職教集團化辦學(xué)模式，為我國深入實施產(chǎn)教融合、校企合作做出了突出貢獻。但與此同時，由于我國的職教集團化辦學(xué)理論研究尚不深入，體制機制建設(shè)不完善，實踐經(jīng)驗積累不豐富，致使各地職教集團在內(nèi)部治理上面臨重重困難和障礙。

（一）職教集團的法人資格缺失，陷入合法性身份危機的困境

當前我國職教集團化辦學(xué)的組織模式主要以聯(lián)盟為主，其組建方式通常是在地方政府或者教育主管部門的主導(dǎo)下，由優(yōu)秀職業(yè)學(xué)校（或龍頭企業(yè)）牽頭聯(lián)系地方兄弟學(xué)校、科研院所、行業(yè)協(xié)會、合作企業(yè)等相關(guān)主體聯(lián)合成立職教集團，各參與主體簽訂合作契約，約定在集團化辦學(xué)的框架下開展教育活動以及實施合作項目。盡管加入聯(lián)盟的各成員單位都擁有獨立的法人資格，相互之間的產(chǎn)權(quán)邊界也十分清晰，但由其締結(jié)契約而形成的利益共同體——職教集團在我國現(xiàn)行的法律體系內(nèi)并不具備獨立的法人資格。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》的規(guī)定，法人主要被區(qū)分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人兩大類。職教集團化辦學(xué)不以營利為目的，且從事的教育活動具有公益屬性，自然不是企業(yè)法人。而在非企業(yè)法人的構(gòu)成中，不論是機關(guān)法人、事業(yè)單位法人，還是社會團體法人，其法律構(gòu)成要件都與職教集團不完全符合，這就使得職教集團陷入了合法性身份危機的困境，為職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理體系的構(gòu)建埋下巨大隱患。具體而言，主要表現(xiàn)為：第一，參與主體的權(quán)責(zé)利難以劃分，推諉扯皮現(xiàn)象嚴重。各辦學(xué)主體權(quán)責(zé)利的合理、清晰劃分是職教集團實現(xiàn)內(nèi)部善治的基礎(chǔ)，但由于職教集團本身法人資格缺失，各成員單位在辦學(xué)過程中的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)劃分缺乏法律依據(jù)，只能依靠協(xié)議規(guī)定來明確。然而，書面協(xié)議不可能事無巨細地涵蓋所有現(xiàn)實情況，一旦各成員單位在具體合作事務(wù)中面臨利益沖突或責(zé)任追究時，就極易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。第二，參與主體角色定位模糊，資源調(diào)動難。職教集團化辦學(xué)要取得實效，就需要促進政府、學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)、科研院所等各類主體充分融合且各司其職。但是，由于當前我國的職教集團本身法人資格缺失，各成員單位大都是以尋求滿足短期利益的動機加入進來的，如地方政府為完成某一項政績指標，企業(yè)需要特定規(guī)格的技術(shù)技能人才等。一旦這些短期的階段性需求得到滿足，相關(guān)成員單位履行職教集團賦予工作責(zé)任的積極性就會大打折扣，從而造成職教集團化辦學(xué)流于形式，集而不團，團而無力。

（二）多元化的成員單位缺乏有效黏合機制，導(dǎo)致治理效能低下

《意見》指出：“建立和完善集團內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和決策機制，提升內(nèi)部聚集能力，促進集團成員的深度合作和協(xié)同發(fā)展。”可見，打造多元主體協(xié)同聯(lián)動、深度融合、共謀發(fā)展的辦學(xué)格局，是職教集團運作過程中實現(xiàn)內(nèi)部善治的重要體現(xiàn)。但就現(xiàn)階段我國的職教集團化辦學(xué)實踐探索而言，成員單位之間缺乏有效的粘合機制，導(dǎo)致治理效能低下仍舊是一個突出問題。究其原因，第一，產(chǎn)權(quán)制度不健全導(dǎo)致職教集團化辦學(xué)難以實現(xiàn)成員單位之間的資源優(yōu)化配置。產(chǎn)權(quán)制度作為一種為明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及產(chǎn)權(quán)規(guī)則的制度性安排，發(fā)揮著調(diào)節(jié)和保護產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要功能。職教集團化辦學(xué)既然是多元主體共同參與的辦學(xué)模式，那么在實際運作過程中必然會涉及產(chǎn)權(quán)的分割與組合、置換與買賣等產(chǎn)權(quán)關(guān)系變更需求。但是，由于當前我國現(xiàn)行的法律法規(guī)并未就職教集團化辦學(xué)過程中不同成員單位之間的產(chǎn)權(quán)交易做出規(guī)定，就造成各參與主體之間的產(chǎn)權(quán)流通缺乏保障。不僅如此，由于產(chǎn)權(quán)制度不健全，職教集團化辦學(xué)過程中各成員單位的投入與收益計算也變得困難。產(chǎn)權(quán)流通不便與投資收益不確定并存，既阻礙了職教集團內(nèi)部的資源優(yōu)化配置，又使得成員單位之間缺乏利益捆綁的紐帶，降低了集團化辦學(xué)的黏性。第二，治理模式不成熟導(dǎo)致職教集團治理效能低下。當前國內(nèi)的職教集團內(nèi)部治理的主流模式主要有三種，分別是理事會主導(dǎo)的多元主體共同決策制、政府主導(dǎo)的理事長負責(zé)制和董事會領(lǐng)導(dǎo)下的股東決策制。多元主體共同決策制的基礎(chǔ)是職教集團各成員單位之間的契約關(guān)系;理事長負責(zé)制的基礎(chǔ)是政府直接介入職教集團治理;股東決策制的基礎(chǔ)則是職教集團辦學(xué)的高度市場化。盡管上述三種治理模式各有千秋，但都面臨著一個共同問題，即沒能從根本上形成一個以產(chǎn)權(quán)為紐帶、具備獨立法人資格的辦學(xué)實體，集團決策部門無法建立起具有硬性約束力的管理權(quán)威，從而造成職教集團看似體量龐大、實力雄厚，實則組織松散、指揮協(xié)調(diào)能力不強、治理效能低下，無法有效發(fā)揮出職教集團在資源整合方面的優(yōu)勢。

（三）職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理制度設(shè)計法治化、規(guī)范化不足

職教集團化辦學(xué)牽涉面廣，參與主體眾多，因此要實現(xiàn)職教集團的良性治理，就需要建立一套科學(xué)化、法治化、規(guī)范化的內(nèi)部治理制度體系，用以規(guī)范各成員單位的行為，為職教集團相關(guān)工作的平穩(wěn)有序開展提供制度保障。盡管隨著我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合程度的不斷加深，全國各地的職教集團化辦學(xué)規(guī)模持續(xù)擴大，但就辦學(xué)質(zhì)量和內(nèi)涵而言還遠遠不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展對創(chuàng)新型高素質(zhì)技術(shù)技能人才隊伍的培養(yǎng)需求，尤其是職教集團內(nèi)部治理制度設(shè)計的法治化、規(guī)范化不足，嚴重制約了職教集團規(guī)?；瘍?yōu)勢的發(fā)揮。這主要表現(xiàn)為：第一，決策機制不科學(xué)。決策機制是職教集團內(nèi)部治理體系的核心構(gòu)成要素，是職教集團各項工作高效有序開展的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國職教集團大都是松散的聯(lián)盟型組織，往往是由一個綜合實力較強的龍頭企業(yè)或者優(yōu)質(zhì)職業(yè)學(xué)校牽頭組建而成的，集團內(nèi)部缺乏必要的權(quán)力制衡機制，導(dǎo)致集團化辦學(xué)的重大事務(wù)決策權(quán)主要集中在主導(dǎo)單位的領(lǐng)導(dǎo)手中，其他成員單位在決策體系中處于弱勢地位，發(fā)言權(quán)較小，民主決策原則難以有效落實。第二，規(guī)則制定不合理。規(guī)則是職教集團良性運作的基石，也是各成員單位各司其職、協(xié)同配合的根本保障。由于我國職教集團化辦學(xué)起步晚，模式不成熟，大量參與主體規(guī)則意識較為淡薄，加之各成員單位的權(quán)責(zé)利劃分不清晰，職教集團主導(dǎo)單位綜合實力“一家獨大”，在規(guī)則制定工作上便不可避免地出現(xiàn)了決策主體單一、過度照顧主導(dǎo)單位利益的現(xiàn)象，使得職教集團內(nèi)部制度和運作規(guī)則失之公平。第三，財務(wù)管理制度不完善。職教集團作為一種大規(guī)模社會化辦學(xué)模式，相關(guān)工作的開展、合作項目的實施都需要充足的經(jīng)費保障，因而需要建立完善的財務(wù)制度，以管理好集團日常運作的各項收支。但實際上，由于職教集團法人地位缺失，集團內(nèi)部各成員單位的一體化程度不足，集團領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)調(diào)動各成員單位資金資源的能力十分有限，導(dǎo)致職教集團運作過程中的經(jīng)費來源、使用以及監(jiān)督都只能以主導(dǎo)單位為主，其他成員單位既缺乏提供經(jīng)費的動力，也缺乏管理監(jiān)督集團財務(wù)狀況的權(quán)利，職教集團難以建立起多渠道、立體化的財務(wù)管理制度體系。

（四）參與主體資源依賴非對稱，導(dǎo)致形式主義與投機主義并存

職教集團化辦學(xué)的目的在于充分整合教育資源與產(chǎn)業(yè)資源，深化“產(chǎn)學(xué)研”一體化發(fā)展，促進職業(yè)教育供給與市場需求的無縫對接。從某種意義上來講，職教集團的本質(zhì)就是圍繞資源依賴而構(gòu)建的戰(zhàn)略聯(lián)盟。也正是因為職教集團內(nèi)部各成員單位之間存在資源配置方面的依賴性與互補性，職教集團化辦學(xué)才擁有了堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，也才擁有了牢固連接各成員單位的橋梁和紐帶。然而，在職教集團的實際運作過程中，參與主體之間的資源依賴具有非對稱性，這就使得集團內(nèi)部各成員單位之間的關(guān)系不平等。資源稟賦較為強勢的一方通常擁有更多發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，更容易借助規(guī)模效應(yīng)最大化自身的利益;而資源稟賦較為弱勢的一方往往不得不以妥協(xié)、讓步的方式維系自身在集團中的地位，同時在集團化辦學(xué)過程中所獲得的利益也相對較少。由此導(dǎo)致各成員單位之間的合作辦學(xué)不同程度地存在“貌合神離”的情況，形式主義與投機主義并存，嚴重影響了職教集團化辦學(xué)的成效。具體表現(xiàn)如下：第一，企業(yè)主體因辦學(xué)利益難以保障而傾向于采取投機主義策略。企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體，創(chuàng)造財富、獲取利潤是其運作經(jīng)營的核心追求。在職教集團化辦學(xué)過程中，如果是以地方龍頭企業(yè)作為主導(dǎo)單位組建的教育集團，則企業(yè)一方的辦學(xué)權(quán)益通常能夠得到較為妥善的維護。但是，在以地方政府以及職業(yè)學(xué)校為主導(dǎo)而組建的職教集團中，許多企業(yè)——尤其是中小型企業(yè)因為資源有限，在聯(lián)合育人過程中對政府部門、職業(yè)學(xué)校的依賴性更大，要獲得優(yōu)質(zhì)的人力資源，就需要付出更多的成本，承擔(dān)更多的責(zé)任，由此造成企業(yè)的辦學(xué)利益受到擠壓，而為了最大限度地維護自身利益，企業(yè)往往更傾向于采取投機主義策略。第二，資源流動不暢造成集團內(nèi)部形式主義問題突出。實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的前提是各類資源要素能夠充分、順暢地流動，資源流動阻力的大小與資源配置效率的高低是負相關(guān)關(guān)系。盡管職教集團化辦學(xué)能夠有效減少各類辦學(xué)主體之間資源流動的阻力和損耗，但由于集團化辦學(xué)體制機制不健全、法律制度等層面的保障不完善、組織結(jié)構(gòu)過于松散等原因，集團內(nèi)部的課程資源整合、教學(xué)共享合作、人員相互流動等面臨諸多障礙，很多合作項目以及協(xié)同工作中都存在形式主義的問題。

三、新時代職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理困境的突破路徑

優(yōu)化職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理是一項系統(tǒng)性工程，要實現(xiàn)職教集團內(nèi)部善治，既要解決思想意識問題，也要解決制度保障問題，還要解決利益協(xié)調(diào)問題，可謂“任重而道遠”。不過，正如前文所述，盡管當前我國職教集團化辦學(xué)面臨的障礙和困難眾多，但主要是法人資格缺失、成員單位之間缺乏有效黏合機制、治理制度的編排不規(guī)范、主體間資源依賴非對稱這四大難題。因此，新時代職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理困境的突破應(yīng)當瞄準這四個“靶心”，只要解決好上述四大難題，其他問題也就迎刃而解了。

（一）加強法律制度建設(shè)，建立職教集團身份備案制，落實職教集團的合法化身份

建設(shè)法治國家，全面依法治國是我國社會主義建設(shè)事業(yè)的重要保障，也是黨和政府治國理政的基本方式。在全面實施依法治國的背景下，加強依法治教理應(yīng)成為職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展的重點。當前我國職教集團化辦學(xué)實踐之所以面臨重重困難，主要原因之一就是法律制度建設(shè)滯后，集團化辦學(xué)諸多項目和工作的開展缺乏法理依據(jù)，一體化內(nèi)部治理難以實現(xiàn)。因此，加強相關(guān)法律制度建設(shè)是實施職教集團化辦學(xué)的當務(wù)之急。為此，建議從以下幾個方面著手進行：第一，加強基礎(chǔ)性法律的修訂。目前我國職業(yè)教育辦學(xué)遵循的法律主要是1996年修訂并實施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，盡管這部法律明確了國家鼓勵職業(yè)教育社會化辦學(xué)、職業(yè)教育發(fā)展要走產(chǎn)教結(jié)合的道路等基本原則，但所有法律條文都未涉及校企合作辦學(xué)的具體事務(wù)，更未明確集團化辦學(xué)的法人地位。因此，要進一步推動職教集團化辦學(xué)的發(fā)展，就需要盡快修訂《中華人民共和國職業(yè)教育法》。完善相關(guān)法律規(guī)定，既要從宏觀層面補充職教集團化辦學(xué)遵循的法律原則，也要從微觀層面細化職教集團化辦學(xué)的具體規(guī)定，確保職教集團的組建與運行有法可依，有章可循。第二，完善配套法律法規(guī)。在我國現(xiàn)行的法律體系中，獨立法人資格判定的主要依據(jù)是《中華人民共和國民法通則》以及《社會團體登記管理條例》，但這兩部法律中的相關(guān)規(guī)定均不能滿足職教集團獲得獨立法人資格的現(xiàn)實需求，阻礙了職教集團取得合法身份。因此，在加強基礎(chǔ)性法律修訂的同時，還必須加強配套法律法規(guī)的建設(shè)，完善有關(guān)法人資格認定的法律規(guī)定，落實職教集團的合法化身份。第三，實行職教集團合法身份備案制。職教集團合法化過程艱辛，除了法律法規(guī)不完善等因素以外，也與職教集團登記注冊流程煩瑣、不同地區(qū)職業(yè)教育管理政策和規(guī)章制度差異巨大有直接關(guān)系。要改變這種現(xiàn)狀，就必須進一步深化政府簡政放權(quán)，將職教集團登記注冊的審核制改為備案制，在簡化組織登記流程的同時縮減相關(guān)單位的前置審批程序，擴大社會組織的直接登記范圍，為職教集團化辦學(xué)創(chuàng)造更加寬松的制度環(huán)境。

（二）強化職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理的多元民主共治，增強治理的共生動力

多元主體共同參與既是現(xiàn)代職業(yè)教育體系的基本特征，也是職教集團實現(xiàn)善治的重要基礎(chǔ)。職業(yè)教育的現(xiàn)代化與多元主體民主共治密不可分，不論是職業(yè)教育體系建設(shè)的現(xiàn)代化，還是職業(yè)教育治理能力的現(xiàn)代化，都需要構(gòu)建起“校政行企”多維框架下的多元民主治理模式。職教集團化辦學(xué)的獨特優(yōu)勢就在于整合聚集多元主體于一個教育共同體之中，從而為職業(yè)教育多元共治創(chuàng)造良好條件。因此，強化職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理的多元民主參與，增強治理的共生動力，既是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的客觀要求，也是增強職教集團辦學(xué)活力、實現(xiàn)集團內(nèi)部善治的必然要求。就職教集團內(nèi)部治理而言，強化多元主體民主共治，一方面有利于構(gòu)建更加科學(xué)合理的決策機制，解決集團辦學(xué)事務(wù)決策過程中主導(dǎo)單位“一言堂”的問題，同時能夠給予弱勢成員單位充分表達利益訴求和意見建議的空間，讓集團領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)做出決策時更好地兼顧各成員單位的利益以及訴求;另一方面有利于釋放職教集團辦學(xué)活力，增強職教集團的內(nèi)部凝聚力，更充分地激發(fā)各成員單位介入和參與集團辦學(xué)事務(wù)的積極性，通過更好發(fā)揮集體力量突破集團化辦學(xué)過程中的觀念障礙、制度障礙和機制障礙。由此，筆者建議重點做好以下兩個方面的工作：第一，建立健全職教集團聯(lián)席會議制度。職教集團可以建立由各個成員單位派出代表參加、定期召開的聯(lián)席會議制度，以聯(lián)席會議的形式加強各成員單位之間的溝通與聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門的職責(zé)與分工。凡遇集團化辦學(xué)重大事務(wù)需要做出決策時，均先交由集團聯(lián)席會議討論并形成紀要，最后再由理事會、董事會等決策機構(gòu)做出決策。通過建立聯(lián)席會議制度，職教集團就可以建立起多元共治的民主決策機制。第二，搭建職教集團內(nèi)部溝通交流平臺。多元民主共治不僅體現(xiàn)在集團化辦學(xué)的決策過程中，也應(yīng)當體現(xiàn)在集團化辦學(xué)的日常管理與運作過程中。因此，有必要搭建職教集團內(nèi)部溝通交流平臺，及時公示集團內(nèi)部相關(guān)辦學(xué)事務(wù)與信息，促進各成員單位之間的溝通與交流，為職教集團多元主體民主共治創(chuàng)造更豐富的渠道和形式。

（三）建立健全職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理的制度體系，保障治理機制的有效運轉(zhuǎn)

從“人治”轉(zhuǎn)化為“制度治理”是現(xiàn)代組織治理的基本特征。建立科學(xué)合理的制度體系既是職教集團化辦學(xué)有效開展治理活動的前提條件，也是確保職教集團治理機制有效運轉(zhuǎn)的重要保障。建立健全職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理制度體系包含兩大內(nèi)容：一是以契約形式明確的職教集團各成員單位共同認可的教育觀、價值觀;二是具有強制性和約束力的行為規(guī)則、規(guī)章制度。加強職教集團內(nèi)部治理制度體系的建設(shè)，不僅能夠以規(guī)則、章程統(tǒng)一各成員單位的思想，強化集團化辦學(xué)的向心力;也能夠以規(guī)范化、強制性的規(guī)制手段充分保障集團化辦學(xué)各參與主體的合法權(quán)益、承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù);還能夠確立職教集團內(nèi)部治理的辦法、標準以及流程，從而杜絕權(quán)利的濫用?？梢哉f，用“制度治理”取代一直以來“人治”色彩濃厚的職教集團內(nèi)部治理模式，有效規(guī)范各成員單位的行為，是現(xiàn)階段職教集團化辦學(xué)治理體系建設(shè)的核心任務(wù)。建立健全職教集團內(nèi)部治理的制度體系，關(guān)鍵是要解決兩方面的問題：第一，增強規(guī)則意識。任何規(guī)章制度都需要人來落實和執(zhí)行，任何時候，遵紀守法意識都是法制建設(shè)、制度建設(shè)的前提。同理，在職教集團內(nèi)部，若各成員單位相關(guān)人員沒有規(guī)則意識，那么再優(yōu)秀、再嚴密的制度都將有名無實，形同虛設(shè)。因此，健全職教集團內(nèi)部治理的制度體系，首先要增強參與主體的規(guī)則意識，統(tǒng)一各成員單位的辦學(xué)思想，讓建章立制成為所有職教集團化辦學(xué)主體的共識，讓照章辦事成為每一個相關(guān)工作人員的自覺行為。第二，制定完善的集團章程。集團章程相當于保障職教集團規(guī)范化運作的憲章，具有舉足輕重的意義。職教集團內(nèi)部治理制度體系的建設(shè)重點就在于制定完善的集團章程。職教集團在組建之初就要注重開展集團章程的研究論證工作，章程制定既要立足于各參與主體的實際條件和情況，也要充分照顧到各方參與主體的利益訴求，同時要有助于協(xié)調(diào)各成員單位的關(guān)系，促進集團化辦學(xué)教育優(yōu)勢的發(fā)揮，確保職教集團教育目標的實現(xiàn)。

（四）建構(gòu)“均衡利益”導(dǎo)向職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理模式，提升治理效能

職教集團化辦學(xué)是產(chǎn)教融合的表現(xiàn)形式，是促進職業(yè)教育供給側(cè)與需求側(cè)匹配對接的重要途徑。職教集團是以資源互補為基礎(chǔ)，以合作契約為紐帶，以利益共享為核心的產(chǎn)教融合平臺。從某種意義上來講，職教集團既是新時期產(chǎn)教融合的結(jié)構(gòu)性平臺，又是市場經(jīng)濟條件下職業(yè)教育社會化辦學(xué)的產(chǎn)物，是基于多元主體聯(lián)合育人共識和共同教育目標而構(gòu)建的利益相關(guān)者集合體。由此可見，盡管職教集團各成員單位擁有共同的辦學(xué)目標，也達成了協(xié)同育人的共識，但在集團化辦學(xué)的現(xiàn)實運作過程中，各參與主體利益訴求的滿足才始終是職教集團有序運行的“穩(wěn)定器”，同時也是職教集團可持續(xù)發(fā)展的“主引擎”。因此，建構(gòu)“均衡利益”導(dǎo)向的職教集團化辦學(xué)內(nèi)部治理模式，就成為提升職教集團治理效能的關(guān)鍵。所謂“利益均衡”，就是指職教集團在致力于實現(xiàn)高素質(zhì)技術(shù)技能人才隊伍培養(yǎng)的總體目標過程中，應(yīng)當高度重視集團內(nèi)部各參與主體互惠、共贏等經(jīng)濟利益的滿足，強調(diào)職教集團化辦學(xué)社會效益與經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。為此，建議做好以下三方面的工作：第一，注重整體規(guī)劃，提高資源統(tǒng)籌層次。職教集團化辦學(xué)參與主體眾多，各成員單位的利益訴求錯綜復(fù)雜，要在集團運行過程中兼顧各方利益，不能采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的辦法，那樣只會招致“剪不斷，理還亂”的結(jié)局。因此，在相關(guān)合作項目實施之前，必須注重整體規(guī)劃，提高資源統(tǒng)籌層次，同時做好預(yù)案，杜絕成員單位之間發(fā)生利益糾紛的可能。第二，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制。前期的規(guī)劃與統(tǒng)籌可以幫助職教集團避免大部分利益糾紛，但不可能面面俱到地涵蓋所有可能發(fā)生的情況。伴隨著相關(guān)合作項目的深入開展，必然會出現(xiàn)新問題、新情況，從而引發(fā)新的利益沖突。為了解決這一問題，就必須構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，當職教集團成員單位之間出現(xiàn)利益糾紛甚至矛盾沖突時，可以訴諸利益協(xié)調(diào)機制來進行磋商和解決。第三，建立監(jiān)督評估制度。職教集團各參與主體基于不同的價值取向、利益訴求和行為導(dǎo)向來行動，在產(chǎn)生利益分歧時就很容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的局面，此時就需要有一套監(jiān)督評估制度來厘清事實，辨析是非。通過成立專門的監(jiān)督評估委員會，設(shè)立科學(xué)嚴謹?shù)谋O(jiān)督評估流程，既能為利益協(xié)調(diào)機制的應(yīng)用提供依據(jù)，也能及時糾正相關(guān)人員的偏差行為，肯定成員單位的合理訴求，確保職教集團運行在正確的軌道上。

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