張國軍 陳新剛

摘 要：羈押必要性審查釋放或者變更強(qiáng)制措施建議的采納率不高，羈押量總體未見明顯改觀。建議修改完善《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定。逐步構(gòu)建羈押必要性審查建議權(quán)、要求權(quán)和決定權(quán)并行的制度。完善配套監(jiān)管機(jī)制和處罰制度，確保非羈押強(qiáng)制措施能夠落到實(shí)處，真正發(fā)揮替代羈押措施的作用。提高羈押必要性審查建議的采納率。

關(guān)鍵詞： 羈押必要性審查 強(qiáng)制措施 逮捕 刑事執(zhí)行

《刑事訴訟法》第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押必要性進(jìn)行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院?！边@條規(guī)定以基本法律的形式確立了我國刑事羈押救濟(jì)制度的框架，賦予檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查的法定職責(zé)，填補(bǔ)了刑事強(qiáng)制措施復(fù)審制度上的空白。通過捕后羈押必要性審查，可以減少不必要或者不當(dāng)?shù)牧b押，防止一捕到底、一押到底和刑罰提前透支，降低羈押率，節(jié)約司法成本，維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的人格尊嚴(yán)和合法權(quán)益。

一、捕后羈押必要性審查職權(quán)配置模式及特點(diǎn)

2016年1月22日，最高人民檢察院出臺《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定羈押必要性審查由人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門統(tǒng)一辦理，偵監(jiān)、公訴等部門予以配合。實(shí)踐中，負(fù)責(zé)審查的部門分為兩種情形，一種是履行刑事執(zhí)行檢察職責(zé)的派出機(jī)構(gòu)，一種是普通人民檢察院的刑事執(zhí)行檢察部門。一般來講，地市級人民檢察院派設(shè)的刑事執(zhí)行檢察院行使縣一級人民檢察院職權(quán)，辦理羈押必要性審查案件中所遇到的問題更具有代表性。刑事執(zhí)行檢察部門辦理羈押必要性審查案件，主要有以下幾個特點(diǎn)：

第一，相對客觀中立。刑事執(zhí)行檢察部門不參與原案的承辦，相對于參與原案辦理的單位和人員來講立場是超脫的。

第二，柔性。刑事執(zhí)行檢察部門進(jìn)行羈押必要性審查的結(jié)論具有非強(qiáng)制性，審查結(jié)論僅僅是提出對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議，不具有強(qiáng)制約束力，是否采納建議，由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)自行決定。

第三，獲取案件信息不便利。由于刑事執(zhí)行檢察部門不掌握案情，特別是在地級市設(shè)立的履行刑事執(zhí)行檢察職責(zé)的派出機(jī)構(gòu)，獲取市縣（區(qū)）兩級公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的案件信息資料時，存在較多困難。

二、基層檢察機(jī)關(guān)辦理捕后羈押必要性審查案件的現(xiàn)狀

羈押必要性審查案件主要由基層人民檢察院辦理。以S地級市為例，S市下轄三個縣、區(qū)，S市看守所是該市唯一一所看守所，近年來常押量在450人左右。履行刑事執(zhí)行檢察職責(zé)的H檢察院是S市人民檢察院的派出院，行使縣一級人民檢察院職權(quán)，該院羈押必要性審查工作由派駐看守所檢察室負(fù)責(zé)。近3年來，該院辦理羈押必要性審查案件具體情況如下：受理78件78人，從案件來源看，依職權(quán)立案審查42件，依申請立案審查36件（其中在押人員申請10件，在押人員近親屬申請22件，辯護(hù)律師申請4件），羈押必要性審查案件以駐所檢察室依職權(quán)發(fā)現(xiàn)為主。從案件審查啟動的訴訟階段來看，公安機(jī)關(guān)偵查階段20件，檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段15件，法院審判階段43件，覆蓋了從偵查、審查起訴乃至審判的全過程。從審查的案件類型來看，犯罪嫌疑人、被告人積極賠償經(jīng)濟(jì)損失，雙方達(dá)成和解協(xié)議的交通肇事案件35件、故意傷害罪（輕傷、重傷）案件15件，涉案價值不大、積極退賠退贓的盜竊案件4件，妨害公務(wù)案件3件，犯罪嫌疑人、被告人為未成年人的案件2件，職務(wù)犯罪案件1件，其他案件18件。從總體上看，受理案件的類型呈多樣化。

該院對于不符合立案條件或有繼續(xù)羈押必要的4件4人，依法駁回申請或及時予以答復(fù)。其余74件74人，該院經(jīng)初審認(rèn)為符合變更強(qiáng)制措施條件無繼續(xù)羈押的必要，但在征求公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)（以下簡稱辦案單位）意見時，辦案單位明確表示其中15件15人有繼續(xù)羈押的必要;征求意見后該院實(shí)際發(fā)出《變更強(qiáng)制措施建議書》59件59人，辦案單位采納建議對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或變更強(qiáng)制措施52件52人，未采納7件7人?？傮w上看羈押必要性審查建議的被采納率約為70%，釋放或變更強(qiáng)制措施建議的采納率不高。

從上述數(shù)據(jù)來看，每年S市經(jīng)羈押必要性審查后被釋放或者變更強(qiáng)制措施10人至20人，對羈押率減少的貢獻(xiàn)不大。但是另一方面，每年S市各縣、區(qū)捕后持續(xù)羈押至法院判決緩刑的大約有10人至20人，另有不少較輕實(shí)刑判決。這表明羈押必要性審查制度尚未充分發(fā)揮應(yīng)有的價值功能，這項(xiàng)工作仍有很大的發(fā)展空間。

三、制約捕后羈押必要性審查推進(jìn)的因素

羈押必要性審查的比例低，釋放或者變更強(qiáng)制措施建議的采納率不高，羈押量總體未見明顯下降，原因主要有以下幾點(diǎn)：

（一）協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全

刑事執(zhí)行檢察部門本身不是原案件的承辦部門，需要原案辦案單位的配合、支持方能順利推進(jìn)審查工作，但是自2013年確立羈押必要性審查制度以來，檢察機(jī)關(guān)尚未與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立起有效的溝通協(xié)調(diào)、配合支持和反饋機(jī)制，有時原案辦案單位消極配合、不配合、扯皮推諉，影響工作。

（二）司法理念存在偏差，釋放或變更強(qiáng)制措施的建議受排斥

由于司法理念和人權(quán)觀念的偏差，相當(dāng)多的刑事案件辦案人員認(rèn)為對于可能會被判處拘役、短期有期徒刑等較輕實(shí)刑案件的犯罪嫌疑人、被告人，在羈押的狀況下沒必要釋放或變更強(qiáng)制措施，只需依法加快辦案進(jìn)程早日判決即可，唯此才能更好地維護(hù)社會治安穩(wěn)定。理解與認(rèn)識上的偏差，以及所站的角度不同，導(dǎo)致對于在押人員的羈押必要性認(rèn)識也不同。

在司法實(shí)踐中，原案辦案單位及辦案人員往往對釋放或變更強(qiáng)制措施的建議持排斥態(tài)度，認(rèn)為刑事執(zhí)行檢察部門的建議屬于“沒事找事”。在羈押必要性審查過程中，刑事執(zhí)行檢察部門按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》和《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）》有關(guān)規(guī)定向原案辦案單位及辦案人員征求意見時，有些辦案單位及辦案人員不愿意出具書面意見，也不愿意口述意見。有些辦案單位往往出具犯罪嫌疑人、被告人有繼續(xù)羈押必要的意見，致使刑事執(zhí)行檢察部門的審查工作無法繼續(xù)推進(jìn)。根據(jù)《刑事訴訟法》第94條、第95條、第96條等規(guī)定，原案辦案單位及辦案人員“……認(rèn)為需要變更強(qiáng)制措施的，監(jiān)所（刑事執(zhí)行檢察）部門建議還是沒有建議，他們都會變更強(qiáng)制措施，對于他們認(rèn)為不宜采取變更強(qiáng)制措施的，監(jiān)所（刑事執(zhí)行檢察）部門建議了也沒有作用，……監(jiān)所（刑事執(zhí)行檢察）部門開展羈押必要性審查就顯得乏力，沒有實(shí)質(zhì)性的效果。”[1]

（三）羈押必要性審查制度設(shè)計不健全，相關(guān)司法機(jī)關(guān)權(quán)力分配不均衡，不能體現(xiàn)互相配合與制約

羈押必要性審查權(quán)無論是在權(quán)力適用的范圍，還是在權(quán)力行使的方式方法、力度、救濟(jì)措施等方面，均明顯薄弱，特別是訴訟處分權(quán)的缺失更為明顯。刑事執(zhí)行檢察部門經(jīng)羈押必要性審查認(rèn)為不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人時，只能向原案辦案單位提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議，而不能直接對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或變更強(qiáng)制措施，既然是“建議”，就意味著建議的結(jié)果存在著或然性，柔性有余，剛性不足，是否采納建議由被建議的辦案單位自行決定。為了保障刑事訴訟活動的順利進(jìn)行，原案辦案單位往往傾向于繼續(xù)羈押，“因?yàn)榱b押可以使訴訟最方便、最安全、最低風(fēng)險?！盵2]刑事執(zhí)行檢察部門無決定權(quán)成為其辦理羈押必要性審查案件最大的先天缺陷。

有些辦案單位對釋放或變更強(qiáng)制措施的建議予以簡單拒絕，隨便找個理由就認(rèn)為犯罪嫌疑人、被告人仍然具有繼續(xù)羈押的必要，不適宜變更強(qiáng)制措施。有些辦案單位收到釋放或變更強(qiáng)制措施的建議書后，不回復(fù)或不及時回復(fù)。對此，刑事執(zhí)行檢察部門缺乏相應(yīng)的制約措施或者有效的救濟(jì)手段，導(dǎo)致釋放或變更強(qiáng)制措施建議書發(fā)出后往往無法落實(shí)。相對于公檢法等原案辦案單位，刑事執(zhí)行檢察部門處于弱勢地位，提出釋放或變更強(qiáng)制措施建議不像是一種法律監(jiān)督，更像是在“求人辦事”。刑事執(zhí)行檢察部門往往期盼著辦案單位能夠采納其提出的“予以釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議”，建立“合作”關(guān)系，不敢“得罪”辦案單位。所以雖然在理論上刑事執(zhí)行檢察部門對于原案辦案單位未“在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院”的違法行為擁有予以糾正的權(quán)力，但是實(shí)際上輕易不敢使用《糾正違法通知書》。當(dāng)然，即使刑事執(zhí)行檢察部門發(fā)出《糾正違法通知書》，由于缺乏剛性保障機(jī)制，其糾正的效果也取決于原辦案單位的態(tài)度?？梢?，辦理羈押必要性審查案件的效果往往取決于原案辦案單位對刑事執(zhí)行檢察部門的尊重和支持程度，取決于刑事執(zhí)行檢察部門的溝通協(xié)調(diào)能力，取決于原案辦案單位辦案人員的人權(quán)理念和法律素養(yǎng)，甚至是取決于羈押必要性審查人員與原案辦案人員的個人關(guān)系。

（四）非羈押強(qiáng)制措施對訴訟活動保障無力

非羈押強(qiáng)制措施不利于保障訴訟活動的順利進(jìn)行，往往是原案辦案單位及辦案人員排斥羈押必要性審查釋放或變更強(qiáng)制措施建議的主要原因。我國地域廣大、人口眾多、發(fā)展不平衡等因素決定了刑事訴訟中非羈押替代性措施適用性不強(qiáng)，替代功能難以有效發(fā)揮。例如取保候?qū)彺胧┻m用狀況不容樂觀，往往形同虛設(shè)。在這樣的情形下，若對犯罪嫌疑人、被告人采取取保候?qū)彺胧?，發(fā)生脫保的風(fēng)險高。盡管刑事訴訟法創(chuàng)設(shè)了指定居所監(jiān)視居住制度，但指定監(jiān)居的適用伴有被監(jiān)居人逃跑、自殺等潛在風(fēng)險，而且成本很高，辦案單位不愿意適用該措施。基于以上原因，必然讓公安民警和司法改革之下個人負(fù)責(zé)、終身負(fù)責(zé)的司法人員很有顧慮，不愿意采納釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議。

（五）采納釋放或變更強(qiáng)制措施的建議，增加原案辦案人員工作量

如果原案辦案單位和辦案人員采納建議，對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或變更強(qiáng)制措施，會增加其工作量。例如，采取取保候?qū)彺胧?、辦理釋放手續(xù)、流轉(zhuǎn)法律文書等都增加了辦案的時間成本、人力成本、經(jīng)濟(jì)成本。所以，高工作負(fù)荷之下的原案辦案人員不愿意采納釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議。

四、推進(jìn)羈押必要性審查工作的對策建議

第一，建議由最高法、最高檢、公安部等部門會簽規(guī)范性文件。對在押人員是否有繼續(xù)羈押必要性的評判標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題達(dá)成共識，明確各部門在羈押必要性審查工作中的職責(zé)、義務(wù)，形成制度，建立機(jī)制，避免發(fā)生相互不配合、不支持、不制約，推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等情況。有了“兩高一部”會簽的文件之后，刑事執(zhí)行檢察部門要加強(qiáng)與原案辦案機(jī)關(guān)的溝通，增強(qiáng)獲取案件信息的能力，積極建立調(diào)取案件事實(shí)、證據(jù)、前科等案情資料的機(jī)制，多種渠道了解掌握案情及其變化，與看守所建立羈押表現(xiàn)通報制度，及時掌握在押人員的羈押表現(xiàn)。

第二，轉(zhuǎn)變司法理念。辦案單位和辦案人員要從內(nèi)心深處真正“尊重和保障人權(quán)”，旗幟鮮明反對捕后羈押措施的濫用。刑事執(zhí)行檢察部門要充分利用派駐檢察的優(yōu)勢，在羈押必要性審查工作上放眼長遠(yuǎn)，敢于擔(dān)當(dāng)，迎難而上，加強(qiáng)調(diào)查研究，不能把審查對象局限于有可能被判處緩刑的犯罪嫌疑人或被告人?？梢园逊秶鷶U(kuò)大到逮捕后羈押條件發(fā)生變化的犯罪嫌疑人或被告人，即犯罪嫌疑人或被告人逮捕必要性條件在捕后羈押期間發(fā)生了變化，就應(yīng)當(dāng)啟動審查程序。公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等原案的辦案單位及辦案人員也不能將釋放或變更強(qiáng)制措施的對象范圍限定在“有可能判處緩刑的案件”之內(nèi)，要樹立“無罪推定”的法治理念，運(yùn)用法治思維和法治方式保障羈押必要性審查結(jié)論的落實(shí)。

第三，逐步構(gòu)建羈押必要性審查建議權(quán)、要求權(quán)和決定權(quán)并行的機(jī)制。建議修改完善《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定。該條對于羈押必要性審查權(quán)的設(shè)置不含檢察處分權(quán)，缺乏檢察機(jī)關(guān)與被監(jiān)督對象之間的權(quán)力運(yùn)行配合機(jī)制，制約了檢察監(jiān)督權(quán)能的發(fā)揮，使得羈押必要性審查權(quán)的運(yùn)行不具有完備性和可操作性。各辦案單位均認(rèn)為第93條規(guī)定的“建議”僅僅是一種提議，無強(qiáng)制約束力。建議今后刑事訴訟法再修改時能夠適度“授權(quán)”，賦予檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查之后對在押人員予以釋放或變更強(qiáng)制措施的決定權(quán)，或者要求辦案單位對在押人員予以釋放或者變更強(qiáng)制措施的權(quán)力，而不僅僅是建議權(quán)。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)以行使建議權(quán)為常態(tài)，以行使決定權(quán)、要求權(quán)為補(bǔ)充。原案辦案單位認(rèn)為羈押必要性審查結(jié)論有錯誤的，可以要求復(fù)議。如果擁有了剛性的決定權(quán)、要求權(quán)，在符合法定條件的情形之下，刑事執(zhí)行檢察部門有權(quán)直接將犯罪嫌疑人、被告人釋放或者變更強(qiáng)制措施。“或者，檢察機(jī)關(guān)（刑事執(zhí)行檢察部門）對辦案機(jī)關(guān)拒不落實(shí)“建議”的，可以視情況撤銷原逮捕決定?！盵3]此外，建議對第93條“……有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院”中“通知”的具體內(nèi)容和形式、不通知的法律后果、辦案單位的具體義務(wù)以及辦案單位不履行某些具體義務(wù)，無合法正當(dāng)理由不予釋放或者變更強(qiáng)制措施時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等做出明確規(guī)定。如此，有要求權(quán)、決定權(quán)做后盾，有救濟(jì)措施做保障，方能提高羈押必要性審查建議的采納率。這是事關(guān)羈押必要性審查效果能否實(shí)現(xiàn)的根本性問題。

第四，完善配套監(jiān)管機(jī)制和處罰制度，確保非羈押強(qiáng)制措施能夠落到實(shí)處，真正發(fā)揮替代羈押措施的作用。若要變更羈押性強(qiáng)制措施，就必須先要解決后續(xù)非羈押措施的配套監(jiān)管機(jī)制，這是個系統(tǒng)工程，不是一兩個部門能夠解決的問題。政府層面應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會治安綜合治理部門、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、基層有關(guān)部門、群眾組織等，做好對取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住人員的監(jiān)督管理、幫扶教育等工作，將保證人制度、保證金制度、手機(jī)定位、電子手表（腳環(huán)）監(jiān)控等措施落實(shí)到位。對于在本地市沒有固定住所的涉罪外來人員，可以積極嘗試協(xié)調(diào)有關(guān)部門和企業(yè)建立“管護(hù)教育基地”“取保候?qū)徎亍钡冉M織，為其提供臨時住所、保證人等。同時，建議加大對取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住期間逃匿的犯罪嫌疑人、被告人的處罰力度，可以考慮借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將這種逃匿行為作為單獨(dú)的犯罪予以追究刑事責(zé)任，抓獲之后與其原來所犯之罪數(shù)罪并罰。有效的后續(xù)監(jiān)管措施和刑事處罰制度，能夠保障在押人員放得了、管得住，不影響刑事訴訟活動順利進(jìn)行，不給社會增添不安定因素，將解決辦案機(jī)關(guān)不敢放人、不愿放人的后顧之憂，提高羈押必要性審查建議的采納率。

第五，通過改革和提高待遇解決案多人少的矛盾。當(dāng)前，一線辦案警力不足是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)共同存在的問題，矛盾比較突出，期待著能夠通過公安改革、司法改革，員額制的落實(shí)和職級待遇、工資待遇的提升，增加司法人員職業(yè)榮譽(yù)感，提高工作積極性，逐步解決“案多人少”矛盾，使司法人員不再因懼怕工作量的增加而排斥釋放或變更強(qiáng)制措施的建議。

注釋：

[1]參見李恒國：《淺談羈押必要性審查的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)》，德宏長安網(wǎng)“理論研究”http：/www.dhzf.gov.cn，最后訪問日期：2019年5月26日。

[2]高祥陽等：《刑事執(zhí)行檢察視野下的羈押必要性審查制度初探》，《刑事執(zhí)行檢察工作指導(dǎo)》2015年第2期。

[3]莊建亞、潘志勇：《羈押必要性審查工作現(xiàn)狀評判與對策分析》，《刑事執(zhí)行檢察工作指導(dǎo)》2015年第2期。