許珍榮

［提 要］隨著我國人口老齡化程度的日益加深和市場經(jīng)濟的推進，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢在必行。南充市把發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)定位為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的支柱行業(yè)、戰(zhàn)略行業(yè)。但是，由于一些主客觀原因，南充市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還相對滯后，產(chǎn)業(yè)知名度還有待進一步提升。應加強政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐功能，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)繁興，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益和社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展。政府支撐的路徑主要包括：優(yōu)化政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管、服務職能；出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策；塑造良好的敬老愛老社會氛圍；建設(shè)和穩(wěn)定護理型人才隊伍。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，增進民生福祉是發(fā)展的根本目的。每個人都會年老，讓每一位老人老有所養(yǎng)、老有所樂是民生福祉的最溫暖注腳。養(yǎng)老是社會的責任，也是社會發(fā)展的機遇。國務院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》中提出，養(yǎng)老服務市場要全面放開，要大幅提升養(yǎng)老服務和產(chǎn)品有效供給能力，合理供給結(jié)構(gòu)，完善養(yǎng)老服務政策法規(guī)體系、完善行業(yè)質(zhì)量標準體系和市場監(jiān)管機制，明顯改善服務質(zhì)量，使養(yǎng)老服務業(yè)成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能。南充是四川省人口第二大市，有著較嚴峻的養(yǎng)老壓力，也有尋找新經(jīng)濟增長點、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的需求。在我國全面放開養(yǎng)老服務市場的機遇下，南充市應積極發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，力促社會效益和經(jīng)濟效益共贏。

一、致力“朝陽產(chǎn)業(yè)”，助推經(jīng)濟社會效益雙贏

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，主要指市場化的、私立的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展并形成產(chǎn)業(yè)，其能解決居家和公立福利院養(yǎng)老供給的不足，同時解決一定的就業(yè)，創(chuàng)造一定的利潤和國民生產(chǎn)總值。20世紀末以來，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)興起，與我國的人口老齡化密切相關(guān)。國際上通?？捶ㄊ?，當一個國家或地區(qū)65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)處于老齡化社會；而比例達到14%，則為深度老齡化社會，超過20%，就進入超老齡化社會［1］。據(jù)四川省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，“2018年，四川全省65歲及以上常住人口1181.9萬人，占人口總量14.17%，比全國高2.23個百分點”。四川省65歲及以上的人口首次超過總?cè)藬?shù)的14%，達到14.17%，表明四川省已進入深度老齡化社會［2］。南充市是四川人口第二大市，人口結(jié)構(gòu)和特點具有明顯的深度老齡化特征。

（一）實施應對人口老齡化舉措，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)繁興

2018年12月29日，南充市人民政府發(fā)布的 《南充市老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃（2018—2020年）》中顯示，南充市“已進入人口老齡化快速發(fā)展期，人口老齡化程度持續(xù)加深，2017年底60歲以上老年人口達到149.75萬人，80歲以上老年人口達到20.02萬人，失能、高齡困難老人15萬余人。預計到2020年，全市60周歲以上老年人口將增加到170萬人”［3］，表明南充社會老齡人口多，且老齡化程度高，養(yǎng)老壓力大。因此，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是必然趨勢。兒孫繞膝、安度晚年，讓老人在家享天倫之樂是最好的養(yǎng)老方式，但是，對許多南充家庭來說，這種方式比較少見。2019年4月12日，南充市統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年南充市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中顯示，截止2018年末，該市公安戶籍總?cè)丝?28.25萬人，常住人口644萬人［4］。戶籍人口比常住人口多出80多萬，表明南充外出務工人員多，留守空巢的老人多。子女不在身邊，因失能、生活難以自理等因素，老人就需要通過社會機構(gòu)養(yǎng)老。同時，由于家庭結(jié)構(gòu)變化也使居家依靠子女養(yǎng)老現(xiàn)實難以實現(xiàn)。在過去，家庭往往生育多個子女，即使女兒出嫁，兒子還能繼承家業(yè)成為養(yǎng)老依靠，所謂“養(yǎng)兒防老”即是此意。而隨著國家計劃生育政策的實施，“4+2+1”(四個老人、兩位青壯年夫妻和一個孩子)家庭模式成為一種較為普遍的狀態(tài)。有可能使父母或岳父母難以和子女居住在一起。南充市是四川人口大市，計劃生育政策帶來的家庭結(jié)構(gòu)變化在南充十分突出，因此，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)應是南充解決養(yǎng)老問題的必要選項。另外，南充市公立福利院主要負責孤老優(yōu)撫對象、“三無”老人的收養(yǎng)、醫(yī)療、護理、康復等工作，提供養(yǎng)老服務。而對社會中普通老齡人口的養(yǎng)老需求則無法滿足，這就使發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為應對老齡化的必需之策。

（二）完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，形成經(jīng)濟發(fā)展的新增長極

老齡化社會的來臨是挑戰(zhàn)，也是機遇。當下，南充正在推進“成渝第二城”、全省經(jīng)濟副中心建設(shè)。而實現(xiàn)這個目標的難度的關(guān)鍵因素就是“南充本地企業(yè)較少”，也是南充就業(yè)壓力大、工資水平低，人員外流的重要原因。經(jīng)濟發(fā)展看產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)興旺看項目。當下，南充正積極尋找并招引具有支撐性、帶動性、戰(zhàn)略性的大項目。招引養(yǎng)老項目，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，既能有效解決南充社會養(yǎng)老問題，又能推動南充經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，助力南充實現(xiàn)“成渝第二城”目標愿景。其基本依據(jù)在于南充具有發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的天然優(yōu)勢。一方面，南充生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，江天一色，有多個旅游景區(qū)，也是文化名城，可很好滿足民眾生態(tài)養(yǎng)老、文化養(yǎng)老需求；另一方面，南充消費水平相對較低，日常生活、交通出行、醫(yī)療費用、文化娛樂花費都有價格優(yōu)勢，這是發(fā)展好養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要條件；同時，南充地域內(nèi)存在大量養(yǎng)老需求，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有很好地發(fā)展?jié)摿?，并且，隨著南充養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁興，四川、重慶乃至全國的老年人群都有可能來南充居住養(yǎng)老。中國社會科學院2016年發(fā)布的 《中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》中指出，預計2030年中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場可達13萬億元。面對龐大的市場潛力，南充市應當發(fā)掘和利用好自身優(yōu)勢，抓住養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇，爭取分享市場份額。隨著越來越多的老年人群在南充養(yǎng)老市場的落戶，將帶動食品加工、房地產(chǎn)、酒店餐飲、交通運輸、休閑娛樂、體育健身等行業(yè)的有序發(fā)展。

（三）推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，契合城市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃

2016年，南充市委五屆十三次全會通過的《關(guān)于推進綠色發(fā)展建設(shè)美麗南充的決定》中指出，南充市應在“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)上取得重大進展，加快形成綠色、循環(huán)、低碳的發(fā)展方式”。南充市致力于經(jīng)濟繁榮，同時又要求生產(chǎn)、消費等環(huán)節(jié)帶來盡可能小的環(huán)境代價。較之其他產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)契合南充市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資源消耗低、環(huán)境污染少；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)工作主要是看護，護理、保健等，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)能提供大量的勞動就業(yè)崗位，也能不釀出外顯的環(huán)境壓力。當然，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相對于某些產(chǎn)業(yè)也具有其劣勢，即不能迅速帶來經(jīng)濟效益和稅收效益。發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)能有效保持南充青山綠水樣態(tài)，還能使人居環(huán)境變得優(yōu)美，有利于民眾長遠地獲得經(jīng)濟收益。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)稱為“朝陽產(chǎn)業(yè)”，具有長遠發(fā)展前景，不是一種“以破壞換發(fā)展”的日趨末路的行業(yè)。正是這個意義，南充市先后出臺了相關(guān)文件，明確了發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的目標，如《南充市人民政府辦公室關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)的通知》、《南充市人民政府辦公室關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的實施意見》、《南充市老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃（2018—2020年）》等。

二、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素

近年來，南充健康養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展迅速，2018年1月5日，中國共產(chǎn)黨南充市第六屆委員會第七次全體會議召開，會議報告指出：2017年經(jīng)濟工作中，健康養(yǎng)老服務業(yè)增加值增長10.3%，增加值在某種程度上與政府投資驅(qū)動高度相關(guān)。2017年南充市重大民生工程項目看，其中涉及健康養(yǎng)老項目共6個，年內(nèi)完成投資11.21億元，項目多屬于政府投資的福利院、醫(yī)院以及相關(guān)配套設(shè)施［4］。相較之下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展還沒有和理論上的市場利好相符合。一方面，社會養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模小、發(fā)展慢情況較為突出；另一方面，到社會養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老的市場需求沒有得到較大激發(fā)。據(jù)報道，南充社會養(yǎng)老院存在相當程度的床位空置率，資源難于轉(zhuǎn)化利用，有的社會養(yǎng)老機構(gòu)因而出現(xiàn)收入困難情況［5］。制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素有：

（一）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)缺乏規(guī)劃

一個產(chǎn)業(yè)要成為地區(qū)品牌和經(jīng)濟支柱，就需要產(chǎn)業(yè)以集群方式出現(xiàn)；區(qū)域內(nèi)能清晰辨識出產(chǎn)業(yè)外觀；區(qū)域內(nèi)有相當比例人口從事該產(chǎn)業(yè)；民眾對產(chǎn)業(yè)的認知認可度較高等。要迅速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園是一個可行方式。而且，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個土地密集型產(chǎn)業(yè)，然而，由于我國土地制度限制以及閑置土地逐年遞減等原因，養(yǎng)老企業(yè)在土地獲取問題上困難重重。這就構(gòu)成了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙。建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園，政府能通過征地、改變土地性質(zhì)、平整大塊土地等形式對養(yǎng)老企業(yè)提供必要的土地使用權(quán)和期限。但在一些地方，由于政府運作慣性大，政府招商引資后承諾不能兌現(xiàn)，服務跟不上的情況時有發(fā)生，從而令投資方顧慮重重。而進行產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，標志著地方政府愿為養(yǎng)老企業(yè)提供更靈活、更便利公共服務的決心，從而達到激發(fā)現(xiàn)有企業(yè)做大和招引大型養(yǎng)老機構(gòu)的目的。我國一些城市為發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)而推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，如山東東營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)圈規(guī)劃面積706畝，計劃投資11.8億元，園區(qū)將重點開展生活照料、康復護理等服務功能，同時，借助園區(qū)建設(shè)發(fā)揮示范、輻射、帶動、培訓作用，以之促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在青島嶗山，國際生態(tài)健康城預計投資上百億元，開發(fā)建設(shè)占地四五千畝。在浙江桐鄉(xiāng)，烏鎮(zhèn)雅達國際健康生態(tài)產(chǎn)業(yè)園項目規(guī)劃用地5500畝，分為核心區(qū)和拓展區(qū)兩部分，核心區(qū)占地1516畝。成都溫江則規(guī)劃占地面積4281畝的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目，擬投資金額達553億元。

從南充養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)情況看，順慶、高坪、西充、蓬安、儀隴、營山等區(qū)（縣）都有大小不等的民營養(yǎng)老機構(gòu)，由于南充面積大，機構(gòu)散落存在，規(guī)模較小，缺乏彼此聯(lián)系，缺乏整體氣象和集群效應，缺乏知名度和美譽度，缺乏能夠清楚識別的核心區(qū)。在這樣的狀況下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要做出規(guī)模效應和品牌效應，就需要政府給予產(chǎn)業(yè)必要的支撐，其中，打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群，培育戰(zhàn)略性特色產(chǎn)業(yè)的重要路徑。2018年12月29日，南充市人民政府印發(fā)的 《南充市老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃（2018—2020年）》中指出，到2020年底，南充要新建3所多功能福利中心，新建9所醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)，新建3所老年大學。但要興建的工程面積比較少(每個多功能福利中心占地70畝，養(yǎng)老床位500張；每個醫(yī)養(yǎng)結(jié)合社會養(yǎng)老機構(gòu)占地60畝，養(yǎng)老床位300張；老年大學每所占地10畝)，且彼此分散(多功能服務中心順慶區(qū)、高坪區(qū)、西充縣各建1個；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合社會養(yǎng)老機構(gòu)則是南充下轄區(qū)（縣）各建一個；三所老年大學則在順慶區(qū)、南部縣、儀隴縣各建一所)，沒有體現(xiàn)出養(yǎng)老服務業(yè)集群發(fā)展的方向，沒有呈現(xiàn)出對民營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的孵化作用。

養(yǎng)老企業(yè)本質(zhì)上是市場主體，有著擴張規(guī)模的要求。但缺乏養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃，就意味著政府在供給養(yǎng)老土地使用權(quán)方面有著阻滯。因此，不利于南充吸引大型民營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主體入駐，也不利于現(xiàn)有養(yǎng)老企業(yè)做大。當前，由于取得土地使用權(quán)難度較大，一些中小養(yǎng)老機構(gòu)不得不各自尋找經(jīng)營場所。其中，以短期限租賃方式獲得有限的物業(yè)使用權(quán)的情況較為普遍。如南充市天樂谷養(yǎng)老服務有限公司就租用基斯頓溫泉度假酒店宿舍樓1-2樓開展營業(yè)。從而增加了企業(yè)經(jīng)營的困難和不確定性。因此，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃遲滯已構(gòu)成南充養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟肋。

（二）社會養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模小，服務質(zhì)量低位維持

從南充市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)整體情況看，其社會養(yǎng)老機構(gòu)處在發(fā)展起步階段。2018年4月—6月，順慶區(qū)民政局在對轄區(qū)民營養(yǎng)老機構(gòu)的專項調(diào)研中指出，順慶區(qū)有民營養(yǎng)老機構(gòu)37家，普通床位3013張，護理床位380張，入住老年人2528人。民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量較多，經(jīng)營規(guī)模比較小。在西充縣，養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)模也存在類似情況。

由于機構(gòu)小，投資成本低，使得民營養(yǎng)老機構(gòu)只能提供基本的照料服務，而對老年人健康管理、營養(yǎng)干預、文化娛樂和社交需求則重視不足。低端養(yǎng)老機構(gòu)多的原因除與投資小有關(guān)外，也與老年人經(jīng)濟支付能力欠缺相關(guān)。這種背景下，小投資的養(yǎng)老院有著自己的市場，通過“低價牌”宣傳吸引客源。但是其硬件和服務質(zhì)量差，產(chǎn)業(yè)水平上不去、養(yǎng)老人群不滿意等問題交織、循環(huán)出現(xiàn)。如南充高坪區(qū)福康老年公寓。機構(gòu)收費數(shù)額按入住人員身體狀況定，每月費用1000-2200之間，涵蓋吃、住、護理三類花費；且收費一年一議，房間可安置空調(diào)，有空調(diào)專戶電表，但電費自理，管理服務人員無專業(yè)知識，由農(nóng)戶家庭成員運作；經(jīng)營場采用租賃的兩層民房，裝修簡易。目前該公寓入住30人，主要文娛活動是看電視、打“小麻將”、院壩內(nèi)曬太陽、“擺龍門陣”等，外出游玩機會少。

機構(gòu)小，投資低也導致一些養(yǎng)老機構(gòu)在硬件、管理方面存在安全隱患。養(yǎng)老機構(gòu)老人集中，行動遲緩，發(fā)生火災等情況將導致嚴重后果。因此，養(yǎng)老機構(gòu)必須安裝消防設(shè)施和落實安全管理措施。2015年5月1日實施的《建筑設(shè)計防火規(guī)范》增加了新的消防標準條款，民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)需要增設(shè)自動噴水滅火系統(tǒng)、自動報警系統(tǒng)等。一些中小民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于資金缺乏，縮減購買相關(guān)消防設(shè)施的數(shù)量。一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)的負責人文化水平低，相關(guān)規(guī)定知曉缺乏，憑經(jīng)驗進行管理，靠“注意”落實消防責任，由此，帶來隱患的基礎(chǔ)。據(jù)南充市順慶區(qū)民政局 《關(guān)于推進落實養(yǎng)老服務工作及提升養(yǎng)老院服務質(zhì)量專項行動的情況匯報》，順慶區(qū)37家民辦養(yǎng)老院中僅有10余家按照《全國養(yǎng)老服務大檢查指南》基礎(chǔ)性指標安裝簡易噴淋裝置、煙感滅火器、消防栓等消防安全設(shè)施。

機構(gòu)小，收費低，養(yǎng)老服務質(zhì)量低位維持，無法助力南充打造養(yǎng)老品牌。當然，南充擁有一些環(huán)境好，服務好的養(yǎng)老機構(gòu)。如南充友豪頤養(yǎng)院，屬醫(yī)養(yǎng)型養(yǎng)老機構(gòu)，具有酒店式居養(yǎng)環(huán)境，收費較高，即使是生活起居自理型入住者每月也至少需繳納3760元。南充市應當有像友豪頤養(yǎng)院這樣的養(yǎng)老機構(gòu)，但也應發(fā)展價格相對適中，服務質(zhì)量達到一定水平的養(yǎng)老院。從目前情況看，由于高檔型養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少，低檔型養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量多，中檔型養(yǎng)老機構(gòu)缺乏。這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式難以吸引普通養(yǎng)老者，也難以支撐南充的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

（三）護理型人才的缺乏，構(gòu)成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸

發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，人才必不可少。中國慈善聯(lián)合會副會長徐永光曾指出，“未來養(yǎng)老的發(fā)展不是缺少投資、硬件等，而是缺少人力資源，這也是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展最大的瓶頸。有四千萬失能失智老人，但是為老人提供服務的專業(yè)護理員需要一千萬”［6］。南充市順慶區(qū)大多數(shù)小型養(yǎng)老機構(gòu)工作人員為5—6人。且從業(yè)者綜合素質(zhì)不高，順慶區(qū)民政局調(diào)查的260余名從業(yè)人員中，年齡50歲以下67人，高中及以上文化程度43人，僅分別占總?cè)藬?shù)的26%、17%。如南充高坪區(qū)?？道夏旯?，負責人夫妻帶領(lǐng)兒媳及親戚六人參加勞作；在南充青松林海養(yǎng)老中心，護工人員的年齡在50歲以上。這樣年齡結(jié)構(gòu)的護工隊伍存在一定的不穩(wěn)定性因素。順慶區(qū)每年約有20%以上的養(yǎng)老護理員流動或離職。由于護工專業(yè)人才數(shù)量較少、不能滿足需求，導致一些老年人不愿意去社會機構(gòu)養(yǎng)老。同時，在護工緊缺的情況下，一些養(yǎng)老院為保證服務質(zhì)量“不敢”多收老人，從而也制約了產(chǎn)業(yè)的相應發(fā)展。

工資水平低，勞動量大也是導致養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)護工人員缺乏的重要原因。如南充市青松林海養(yǎng)老中心，護工待遇：月薪3000-5000元之間，每月休息兩天；吃住在公司，意味著24小時在崗，負責的老人達7—8人。而民營養(yǎng)老機構(gòu)在吸引護工尤其是年輕護工方面更為困難。機構(gòu)因為收費價格低、運營成本高，只能通過精簡員工、降低待遇來維持運行。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，一些小型養(yǎng)老機構(gòu)負責人認為給護工的工資太低易導致“人才流失”，但提高工資待遇，養(yǎng)老院又難有利潤。2015年，中國老齡科學研究中心課題組發(fā)布的調(diào)查結(jié)果指出，“48.1%的被訪養(yǎng)老機構(gòu)的運營狀況為基本持平，32.5%的被訪養(yǎng)老機構(gòu)虧損，有盈余的被訪養(yǎng)老機構(gòu)所占比例僅為19.4%”［7］。此種經(jīng)營狀況下，養(yǎng)老機構(gòu)要提高護工工資待遇較為困難。

養(yǎng)老行業(yè)護理工作的社會認可度低是導致護工缺乏的因素，由于家人、朋友、社會給予的理解和支持少，很多護工在工作一段時間后便離開，甚至有入職當天就離職的現(xiàn)象發(fā)生。再者，養(yǎng)老機構(gòu)因為招不到年輕護工，導致護工工作往往由城郊年長農(nóng)民來擔任，從而又強化了社會上對護工工作的 “無技術(shù)含量”、“最底層”、“最辛苦”的印象。

三、加強政府支撐，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

養(yǎng)老已經(jīng)成為政府和社會必須面對的重要問題。發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)就要充分調(diào)動社會力量養(yǎng)老，使養(yǎng)老服務更具可持續(xù)性、競爭性。針對當前存在的問題，南充市政府應積極從土地供給、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠、人才保障三方面切入，引領(lǐng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益雙豐收的新增長極。

（一）科學規(guī)劃養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園，為產(chǎn)業(yè)的規(guī)模性、集群性奠定基礎(chǔ)

中小養(yǎng)老企業(yè)分散經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率低、難以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢和集群虹吸力。集中性產(chǎn)業(yè)園建設(shè)能提供大片現(xiàn)成用地，能統(tǒng)籌各種生產(chǎn)要素，迅速做大產(chǎn)業(yè)。南充市應合理規(guī)劃區(qū)域建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園。依托現(xiàn)有青山綠水、旅游資源，利用市區(qū)較好的公共設(shè)施和服務功能，促進產(chǎn)業(yè)園的良性發(fā)展。南充市城郊多是丘陵，農(nóng)業(yè)利用率相對有限，將部分區(qū)域用以發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有優(yōu)勢，不僅能有效解決養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，又可為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)增加新產(chǎn)業(yè)。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)園能解決養(yǎng)老企業(yè)最關(guān)心的土地使用權(quán)問題。通過產(chǎn)業(yè)園方式給予較長時間的土地使用權(quán)是對產(chǎn)業(yè)投資者的支持和保障。因此，在意向性選址后，政府應著力進行土地征用、拆遷工作，將土地使用權(quán)以“招拍掛”的形式向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主體供給。同時，園區(qū)可以實施定向招標，即引進有實力的養(yǎng)老企業(yè)落戶園區(qū)，如招引日本禮愛株式會社、法國高利澤集團、國內(nèi)知名養(yǎng)老企業(yè)親和源集團等機構(gòu)。同時，園區(qū)還可以將部分土地以“公建民營”的方式運作，吸引中小養(yǎng)老機構(gòu)?！肮駹I”是指由政府出資興建養(yǎng)老機構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施，然后再用招標方式，讓企業(yè)組織或社會團體來進行具體管理。由于養(yǎng)老行業(yè)固定資產(chǎn)投資大、回報周期長，而“公建民營”模式有利于發(fā)揮中小投資者積極性，即政府為企業(yè)提供了經(jīng)營場所，經(jīng)營者能夠?qū)Ｗ⒂谧约荷瞄L的養(yǎng)老服務，避免了新建或反復尋找經(jīng)營場所所帶來的麻煩，從而激活養(yǎng)老市場。同時，政府還可在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園內(nèi)和周邊發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)，使一部分老人得以依托自有住宅和產(chǎn)業(yè)園資源實現(xiàn)居家養(yǎng)老。

建設(shè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園需配置好醫(yī)療資源。老年人易于患病，就需要將養(yǎng)老、醫(yī)護、保健融合起來。其一，政府應推動轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療水平先進的川北醫(yī)學院附屬醫(yī)院、南充市中心醫(yī)院入駐產(chǎn)業(yè)園。兩所醫(yī)院醫(yī)療力量強，在老年醫(yī)學方面也有不俗建樹，產(chǎn)業(yè)園建設(shè)給予醫(yī)院做大做強的機遇，尤其是支持其突出老年性疾病診療和服務特色；其二，面向全國，吸引大型民營醫(yī)院入駐產(chǎn)業(yè)園，打造具有類似東莞東華醫(yī)院和康華醫(yī)院的運營模式的醫(yī)院。產(chǎn)業(yè)園中產(chǎn)業(yè)聚集，隨著大型醫(yī)院的入駐，不僅能很好地為園區(qū)養(yǎng)老人群提供優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生服務，也能很好地提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園的品質(zhì)和養(yǎng)老服務水平。其三，支持入園醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務一體化，將優(yōu)化資源配置，更好地保障養(yǎng)老人群健康，便利他們的生活，達到健康養(yǎng)老目的。如四川科虹集團投資建設(shè)南充友豪頤養(yǎng)院、南充友豪醫(yī)院。醫(yī)養(yǎng)實現(xiàn)了有效對接，友豪頤養(yǎng)院已經(jīng)成為南充養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的典范，建立了良好的市場和社會形象。建設(shè)“養(yǎng)老中心城市”，打造一批類似友豪頤養(yǎng)院的醫(yī)養(yǎng)綜合體。

（二）加強政府管理和服務，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展

打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園是政府推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接手段，政府應通過建立健全營商環(huán)境，使廣大市場主體能夠在南充地域內(nèi)找到生存發(fā)展位置。

一是深化養(yǎng)老服務的政府 “放管服”改革?！胺拧本褪欠艡?quán)，將設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)的決定權(quán)交給社會、市場主體。2018年12月29日，《老年人權(quán)益保障法》由十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過，據(jù)此取消審批，不僅有利于激發(fā)養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，而且有利于促進社會力量投身養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。有了更多市場主體，將發(fā)揮市場選擇優(yōu)勝劣汰的功能，促進養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量提升。積極向社會告知放權(quán)情況，鼓勵有意從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的人員創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)?！肮堋本褪钦畱⒔∪槍︷B(yǎng)老企業(yè)的監(jiān)督機制。取消養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立審批，行業(yè)準入門檻降低，可能導致養(yǎng)老機構(gòu)質(zhì)量參差不齊，對此，地方政府應加強對養(yǎng)老機構(gòu)服務安全的監(jiān)督、檢查，及時開展對消費者投訴的調(diào)查。對于發(fā)現(xiàn)的安全風險，不符合養(yǎng)老合同條款的經(jīng)營行為，應以責令整改、罰款、錄入誠信黑名單直至取締等行政懲罰?！胺铡笔侵刚疄轲B(yǎng)老行業(yè)提供公平的市場經(jīng)濟環(huán)境。應幫助養(yǎng)老機構(gòu)打造優(yōu)質(zhì)服務標準，助力企業(yè)樹立誠信經(jīng)營理念。養(yǎng)老機構(gòu)的評級權(quán)交給老年人、家屬，政府應為老年人群的選擇權(quán)、評價權(quán)托底，支持養(yǎng)老消費者自由選擇養(yǎng)老機構(gòu)，支持消費者的合理維權(quán)。如提供法律服務、采取行政措施進行資產(chǎn)保全等，以促進養(yǎng)老行業(yè)形成良性生態(tài)。二是轉(zhuǎn)換補貼方式促進養(yǎng)老行業(yè)的公平競爭。當下，一些地方政府紛紛實施針對養(yǎng)老型企業(yè)的政府補貼計劃。四川省2014年02月14日出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》，規(guī)定“對社會力量舉辦的養(yǎng)老服務機構(gòu)和平臺給予一次性建設(shè)補貼和一定的運營補貼。對養(yǎng)老服務機構(gòu)新增床位，按每張1萬元給予建設(shè)性補助，并適當補助運營費”。南充市2014年7月25日出臺的 《關(guān)于加強社會養(yǎng)老服務體系建設(shè)的通知》中明確規(guī)定，“對市轄三區(qū)登記認可、考核合格的社會養(yǎng)老機構(gòu)，床位數(shù)規(guī)模達到300張以上，按減除財政全額補助人員后的實際入住人數(shù)給予每人每年300元經(jīng)營補助；對經(jīng)過審批的新辦社會養(yǎng)老機構(gòu)，床位數(shù)規(guī)模達到300張以上的，按床位數(shù)給予每張床位3000元的一次性建設(shè)補助”。某種形式上，文件的執(zhí)行，出現(xiàn)了競爭的不公平現(xiàn)象［8］。轉(zhuǎn)換補貼方式，直接補貼入駐機構(gòu)養(yǎng)老的老年人群。老年人憑靠實際情況選擇養(yǎng)老機構(gòu)，將使養(yǎng)老具有普惠性，也能激發(fā)大中小養(yǎng)老機構(gòu)開展服務質(zhì)量競爭，從而形成良好市場秩序。老年人支付能力的不足是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸，尤其是現(xiàn)有“4+2+1”家庭結(jié)構(gòu)下，“家庭養(yǎng)老成本負擔明顯增大，在人力和財力上都很難具備過去多子女家庭照顧老年人所具有的充裕性和分擔性”［9］。為此，政府要投入財政資金，提高國家在基礎(chǔ)養(yǎng)老保障中的責任，實現(xiàn)全覆蓋的養(yǎng)老金制度；對于生活困難的孤老人群，政府應通過全額購買養(yǎng)老服務的形式予以支持。隨著老年人收入的穩(wěn)定和增加，大量養(yǎng)老潛在需求將變成養(yǎng)老的實際需求。三是積極開展敬老宣傳和實施惠老措施，打造老年文化城市名片。人口老齡化是各國面臨的共同挑戰(zhàn)，政府要加強對養(yǎng)老社會化合理性的宣傳，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好輿論環(huán)境。宣傳尊老、敬老、愛老的氛圍；宣傳社會機構(gòu)養(yǎng)老的專業(yè)化、可行性，使人們在養(yǎng)老理念上更具開放性、多元性。政府應引導人們看到，養(yǎng)老機構(gòu)能提供專業(yè)化、個性化服務，可根據(jù)老人的飲食狀況提供適宜的餐飲，為老人策劃組織度假旅游等各種文體活動，提升老人生活質(zhì)量。南京大學城市科學研究院的胡小武博士指出，由于城市社會結(jié)構(gòu)的加速變遷，中青年人往往有較大的生活壓力與工作強度，難以有足夠精力在家照料老人，委托機構(gòu)養(yǎng)老將成為新孝道文化的重要形式。政府還應鑄造敬老愛老的社會氛圍，實施對養(yǎng)老機構(gòu)包括提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務的機構(gòu)的稅費減免、水電氣價格優(yōu)惠等扶持；在全市范圍內(nèi)配套養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)，在新建居住區(qū)配套一定比例的養(yǎng)老地產(chǎn)，在老社區(qū)推行安裝電梯政府補貼計劃，在城區(qū)設(shè)置方便老年人休閑娛樂歇憩的設(shè)施，如街道修建座位等。推行老年人尊享的微福利，如免費乘坐公交車，免費參觀紀念館等。

（三）實施政策惠及，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入優(yōu)質(zhì)人力資源

有從業(yè)者表示，護工和老人數(shù)量比例在1∶3比較合理；中國社會有“隔輩親”文化，養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)，安排一定數(shù)量的年輕人在養(yǎng)老機構(gòu)工作，充實護工隊伍，并照顧老年人，將提升機構(gòu)的核心競爭力。促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

一是利用南充市醫(yī)學院校和職業(yè)技術(shù)學校培養(yǎng)專業(yè)人才。建議政府與轄區(qū)中的川北醫(yī)學院、南充衛(wèi)校、南充職業(yè)技術(shù)學院等合作，將老年服務、老年護理專業(yè)納入專業(yè)設(shè)置。由學校機構(gòu)引進國內(nèi)外成熟的教育課程體系，加強養(yǎng)老服務從業(yè)人員專業(yè)教育。政府為學校機構(gòu)辦學提供資助，以獎學金等形式吸引青年報考和學習相關(guān)專業(yè)。在學校和政府聯(lián)合助力下，培育養(yǎng)老服務從業(yè)人員，即熟悉老年醫(yī)學、康復、護理、營養(yǎng)、心理學的專業(yè)人員，擅長涉老社會工作、養(yǎng)老服務機構(gòu)經(jīng)營管理的具有大中專學歷的年輕人才。同時，針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的在職護理工作人員和有意愿加入護工隊伍的人員，政府可定期舉辦免費職業(yè)培訓。二是從保障子女就學、廉租房入住和養(yǎng)老保險等方面吸引護工人員。三個層面的問題是中青年護工關(guān)心的關(guān)鍵問題。這是一個戰(zhàn)略性行業(yè)發(fā)展的托底性舉措，也是體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷的舉措。要吸引更多護工以及實現(xiàn)護工年齡結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，政府應當在保障護工人員子女免費就學、入住廉租房和養(yǎng)老保險方面提供支持，讓他們安心地在護工崗位上工作。三是增強護工人員的職業(yè)榮譽感。職業(yè)榮譽感是指社會對人們的職業(yè)、工作的肯定和褒獎，是特定人從社會獲得的積極評價。政府是社會的代言人，可通過自己的支持，引導社會的認知和評價。政府應積極對護工人員進行技能、文化課程培訓，使他們的工作更加專業(yè)化。政府還可舉辦護工文化節(jié)、護工技能大賽等，讓社會看到護工人員的專業(yè)性、敬業(yè)精神。對于表現(xiàn)突出的護工，政府應當給予獎勵，如舉辦評選最美護工的活動。政府還可幫助組織健康講座和邀請心理輔導人員對護工進行壓力疏解，從而養(yǎng)成自我關(guān)愛意識；婦聯(lián)組織應加強與護工的聯(lián)系，組織一些生動豐富的文娛活動，增強護工群體的凝聚力和自我認同；對于發(fā)生困難的護工，婦聯(lián)可通過各種渠道給予資助和幫助維權(quán)。當前，護工人員工作時間長，工資低，政府部門應積極督促企業(yè)落實《勞動法》，落實護工8小時工作制，鼓勵企業(yè)給予優(yōu)秀護工人員增加工資，使護工人員開心、安心工作，并以優(yōu)質(zhì)心情為老人服務，從而使企業(yè)更具活力和文化價值。

打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)品牌是一個系統(tǒng)工程。政府應為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)孵化、發(fā)展提供架構(gòu)性、服務型力量。要在養(yǎng)老項目推動、對外開放、創(chuàng)新驅(qū)動、生態(tài)環(huán)境保護、文旅融合發(fā)展等方面做好文章。只有全面提升養(yǎng)老行業(yè)的服務質(zhì)量水平，才能使老年人能夠生活得舒適、安全、安心、逸趣，也才能讓所有人在整個養(yǎng)老大產(chǎn)業(yè)鏈條上共享“磁場效應”，實實在在起到富民、惠民作用。通過不懈努力，千年古城南充定能在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展上綻放光彩，“養(yǎng)老在南充”將成為一張靚麗的城市名片。