摘要：依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化作為中國(guó)共產(chǎn)黨的治國(guó)方略和手段，二者之間的關(guān)系一直受到學(xué)界的關(guān)注和討論。從韋伯的合法性理論來看，法治以具有穩(wěn)定性的法理合法性為基礎(chǔ)，通過建立法理型權(quán)威，運(yùn)用現(xiàn)代官僚制和法律規(guī)則體系，回應(yīng)了民眾的價(jià)值需求，避免了傳統(tǒng)治國(guó)理政方式的弊端，推動(dòng)了治理工具的現(xiàn)代化，承認(rèn)了多元治理主體的平等地位，界定了不同治理主體的治理邊界，推動(dòng)了治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：法治；國(guó)家治理現(xiàn)代化；合法性

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2019）19-0020-（12）

Rule of Law：An Important Way to Modernization of National Governance——From the Respective of Weber Theory

DU Li

Abstract：The rule of law and the modernization of national governance are the strategies and methods of the Communist Party of China，whose relationship has always been concerned and discussed by the academic circles.In the view of Webers legitimacy theory，the rule of law， based on the stable legal legitimacy，responds to the value needs of the people through the establishment of legal-type authority，the use of modern bureaucracy and the system of legal rules， avoids the drawbacks of the traditional way of governing the country，and promotes the modernization of governance tools.It recognizes the equal status of multiple governance subjects，defines the governance boundaries of different governance entities，and promotes the modernization of governance structures.

Keywords：rule of law；modernization of national governance；legitimacy

法治是治國(guó)理政的基本方式，是實(shí)現(xiàn)自由平等、公平正義的可靠保障。黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)分別提出了“國(guó)家治理現(xiàn)代化”和“全面依法治國(guó)”的目標(biāo)，一時(shí)間“國(guó)家治理現(xiàn)代化”和“依法治國(guó)”成為學(xué)界討論的“熱詞”。對(duì)于二者的關(guān)系，雖然學(xué)者們莫衷一是，但是學(xué)界對(duì)于“法治是實(shí)現(xiàn)或推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要路徑”已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。但是，由于學(xué)科背景和研究角度的差異，學(xué)者們對(duì)這一共識(shí)的論證分析是不盡相同的。有研究認(rèn)為，法治為國(guó)家治理提供基本價(jià)值取向，如張文顯認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本特征就是良法之治，現(xiàn)代法治為國(guó)家治理注入了良法的基本價(jià)值——秩序、公正、人權(quán)、效率、和諧[1]；蔡文成認(rèn)為，法治理念是國(guó)家治理的價(jià)值之源，法治喚起了秩序、理性和正義，而國(guó)家治理就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義和安定有序[2]。有學(xué)者則將法治與國(guó)家治理置于社會(huì)系統(tǒng)的場(chǎng)域中分析，如唐皇鳳認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)型社會(huì)向現(xiàn)代治理型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，必須培育和發(fā)展立法權(quán)和司法權(quán)，形成行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的互補(bǔ)均衡[3]。燕繼榮強(qiáng)調(diào)，國(guó)家的有效運(yùn)行離不開兩套系統(tǒng)，即動(dòng)力系統(tǒng)和制動(dòng)系統(tǒng)。動(dòng)力系統(tǒng)通過公民、政黨、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體之間的互動(dòng)，為國(guó)家發(fā)展提供動(dòng)力；制動(dòng)系統(tǒng)通過暴力系統(tǒng)、官僚系統(tǒng)和法治系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家運(yùn)行過程中的失范行為進(jìn)行糾偏，以保證國(guó)家運(yùn)行的有序性和有效性。而法治為國(guó)家的正常運(yùn)行提供了必要的“軌道”，有利于國(guó)家動(dòng)力系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)[4]。還有學(xué)者嘗試從法治效能的角度，分析法治對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要性，如齊衛(wèi)平、姜裕富認(rèn)為，依法治國(guó)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中的主流話語體系的重構(gòu)、公共權(quán)力邊界的重劃、執(zhí)政黨形象的重塑有著積極影響，從而推動(dòng)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新和多元主體共治機(jī)制的構(gòu)建[5]。竹立家認(rèn)為，一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，本質(zhì)上是一個(gè)法治體系，是一個(gè)政府、社會(huì)、個(gè)體都按照憲法法律行為的“規(guī)則體系”[6]。因此，法治可以對(duì)公共權(quán)力與私人權(quán)利的邊界，對(duì)國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

雖然上述學(xué)者的研究切入點(diǎn)不同，但是我們?nèi)匀荒芸闯鰧W(xué)術(shù)界的已有研究多集中于對(duì)“法治”與“國(guó)家治理現(xiàn)代化”兩個(gè)概念的解讀性分析，缺少必要的解釋性分析。解讀傳統(tǒng)和解釋傳統(tǒng)作為社會(huì)科學(xué)研究的兩個(gè)基本傳統(tǒng)，具有不同的側(cè)重點(diǎn)。解讀傳統(tǒng)的目的在于厘清特定人類活動(dòng)在特定文化條件下的內(nèi)涵或意義；解釋傳統(tǒng)的目的則是尋求具體事物或事件的內(nèi)在機(jī)制以及與之相應(yīng)的因果、辯證、對(duì)話型或歷史性關(guān)系[7]。因此，對(duì)“法治”與“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，除了對(duì)兩者內(nèi)涵和意義方面的解讀，還需要將“法治是實(shí)現(xiàn)或推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要路徑”這一論題置于歷史的、國(guó)家的場(chǎng)域中去解釋。學(xué)術(shù)界一直以來存在這樣一種觀點(diǎn)，即將全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)看成姊妹篇。俞可平認(rèn)為，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，四中全會(huì)提出建立法治體系和法治國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，其實(shí)就是在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。所以，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化與建設(shè)法治國(guó)家，是總目標(biāo)和子目標(biāo)的關(guān)系[8]?？梢?，執(zhí)政黨將法治作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手。那么執(zhí)政黨做出這種戰(zhàn)略選擇的動(dòng)力機(jī)制又是什么？趙海立認(rèn)為，政治合法性的基礎(chǔ)在橫向上體現(xiàn)為政治體系的合利益性、合道德性和合法律性，在縱向上體現(xiàn)為傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)的轉(zhuǎn)變[9]。趙鼎新指出，意識(shí)形態(tài)、程序和政府績(jī)效是國(guó)家合法性的三個(gè)最根本來源[10]。但是，三者并無優(yōu)劣之分，只是社會(huì)變遷會(huì)導(dǎo)致國(guó)家政治合法性來源側(cè)重點(diǎn)的變化。隨著全面深化改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，執(zhí)政黨如何在復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境中持續(xù)獲得政治合法性，應(yīng)對(duì)可能潛在的“合法性危機(jī)”，這是一個(gè)值得我們思考的課題。因此，從執(zhí)政黨的角度出發(fā)，重新審視這一論題，也許能夠幫助我們理解這一論題背后的政治邏輯。作為執(zhí)政黨，其最大的政治關(guān)切是保持和鞏固執(zhí)政地位，獲得持續(xù)的政治合法性。換言之，保持和鞏固政治權(quán)威地位是執(zhí)政黨做出某一政治行為的動(dòng)機(jī)。在眾多關(guān)于政治合法性與政治權(quán)威的研究中，馬克斯·韋伯的合法性理論無疑具有開創(chuàng)性。他從經(jīng)驗(yàn)的角度為我們分析政治關(guān)系提供了一個(gè)視角。所以，本文期望借助韋伯的合法性理論為該論題的論證提供一個(gè)新的分析框架，為讀者理解法治之于國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要性略盡綿薄之力。

一、馬克斯·韋伯的合法性理論——一個(gè)分析框架

合法性問題是政治學(xué)研究中的一個(gè)基本問題。一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治者基于何種政治合法性統(tǒng)治這個(gè)國(guó)家，其合法性來源對(duì)其國(guó)家治理的方式、手段都有一定的影響。正如韋伯所說，任何統(tǒng)治都有企圖喚起并維持它的“合法性”的信仰[11]。那么執(zhí)政黨將法治作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要路徑，是否存在喚起并維持民眾對(duì)其合法性認(rèn)同的政治動(dòng)機(jī)呢？我們不妨從韋伯的合法性視角對(duì)這個(gè)論題進(jìn)行再探討。

（一）合法性：政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)

“合法”作為與“非法”相對(duì)的詞語，早已為人所熟知。但是，我們此處所討論的“合法性”并非法學(xué)意義上指涉某種行為符合法律規(guī)范的要求，而是政治學(xué)意義上指涉某種政治統(tǒng)治獲得了被統(tǒng)治者的政治認(rèn)同。無論政治共同體以何種形式存在，它都無法回避對(duì)其合法性問題的回應(yīng)和解釋。作為獨(dú)立且自由的個(gè)體為何要服從他人？可能迫于他人的暴力威脅，也可能受到他人的經(jīng)濟(jì)剝削，然而所有的強(qiáng)力并不足以使自由之個(gè)體永遠(yuǎn)服從他人。另一方面，在人類社會(huì)中也不存在永恒的強(qiáng)者，即使是最強(qiáng)者也不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)[12]。所以，統(tǒng)治盡管存在強(qiáng)制的可能，但并非完全基于強(qiáng)制力和暴力機(jī)器而存在。通常認(rèn)為，只有被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治者產(chǎn)生情感上的依賴、價(jià)值上的認(rèn)同和行動(dòng)上的支持，才會(huì)基于對(duì)統(tǒng)治者的政治認(rèn)同，自覺自愿地服從其統(tǒng)治。只有這種具備合法性的政治統(tǒng)治才會(huì)具有持久性和穩(wěn)定性。作為統(tǒng)治者，可能其體格較之他人更強(qiáng)壯，資本較之他人更雄厚，但是這些都只能作為其權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而權(quán)力與權(quán)威不同，韋伯認(rèn)為，權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里，哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上[13]。簡(jiǎn)而言之，權(quán)力是迫使他人服從自己的力量。這種力量帶有一定的脅迫性。權(quán)威則是他人基于認(rèn)同，自愿服從自己的力量。這種力量帶有一定的強(qiáng)制性。但是，權(quán)威的強(qiáng)制性并非來自統(tǒng)治者本身，而是來自被統(tǒng)治者。因?yàn)楸唤y(tǒng)治者基于對(duì)統(tǒng)治者高尚德行的認(rèn)同、非凡能力的認(rèn)可，抑或是其他方面能力的承認(rèn)，才會(huì)選擇自愿服從統(tǒng)治者的統(tǒng)治。一旦被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治者不具備政治認(rèn)同感，統(tǒng)治者的合法性危機(jī)便隨之誕生了。因此，統(tǒng)治者有權(quán)力，并不一定有權(quán)威。只有將權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)威，并設(shè)法維持被統(tǒng)治者對(duì)權(quán)威的認(rèn)同，才能避免合法性危機(jī)，進(jìn)而鞏固其政治統(tǒng)治。既然合法性是政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)，那么不同類型的合法性必然具備相對(duì)應(yīng)的政治統(tǒng)治和政治管理形式。所以，了解合法性的分類，進(jìn)而分析不同類型的權(quán)威及其支配形式，對(duì)我們理解和掌握韋伯的合法性理論框架是大有裨益的。

（二）合法性基礎(chǔ)、權(quán)威類型及支配形式

不同的歷史背景和社會(huì)環(huán)境會(huì)孕育出不同類型的合法性，而不同的合法性基礎(chǔ)必然與相應(yīng)的權(quán)威類型相結(jié)合，通過對(duì)應(yīng)的支配形式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理。據(jù)此，韋伯根據(jù)被統(tǒng)治者認(rèn)同事物的不同，將理想的權(quán)威類型歸納為：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。傳統(tǒng)型權(quán)威的合法性是建立在被統(tǒng)治者認(rèn)同歷史傳承下來的風(fēng)俗、習(xí)慣等傳統(tǒng)具有不可否決性的基礎(chǔ)上，如宗族社會(huì)中長(zhǎng)老的權(quán)威。魅力型權(quán)威的合法性建立在被統(tǒng)治者認(rèn)同領(lǐng)袖具有非凡稟賦并愿意擁戴或追隨領(lǐng)袖的基礎(chǔ)上，如革命或社會(huì)運(yùn)動(dòng)中英雄人物的權(quán)威。法理型權(quán)威的合法性建立在被統(tǒng)治者認(rèn)同規(guī)則、章程和制度具有公正的價(jià)值和程序基礎(chǔ)上，如依據(jù)法定程序產(chǎn)生的國(guó)家領(lǐng)袖所具有的權(quán)威。雖然統(tǒng)治者獲得了相應(yīng)權(quán)威，依據(jù)合法性建立起自己的統(tǒng)治，但是統(tǒng)治者很少直接親自參與國(guó)家治理，而是借助一個(gè)行政管理班子對(duì)國(guó)家進(jìn)行治理。而這個(gè)行政管理班子在不同權(quán)威類型下，與不同類型的制度相結(jié)合，便產(chǎn)生了不同的支配形式。

在傳統(tǒng)型權(quán)威統(tǒng)治下，統(tǒng)治者是依照歷史傳承下來的傳統(tǒng)規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)治的。因此，統(tǒng)治者只要遵循傳統(tǒng)便能保持其合法性，而被統(tǒng)治者也只在傳統(tǒng)的范圍內(nèi)對(duì)統(tǒng)治者表示服從。在這種類型的社會(huì)中，統(tǒng)治者只受到傳統(tǒng)的約束，在傳統(tǒng)的范圍內(nèi)，具有無限的權(quán)力。因此，協(xié)助其實(shí)施國(guó)家管理的“官員”權(quán)力的大小，并不完全依據(jù)“官員”的職位高低，而是依據(jù)統(tǒng)治者的意志。所以，行政管理班子中的“官員”與統(tǒng)治者之間更容易形成一種人身依附關(guān)系，統(tǒng)治者則更愿意將“官員”和民眾看作自己的家產(chǎn)。因而才會(huì)有人感嘆：“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。因此，與傳統(tǒng)型權(quán)威相對(duì)應(yīng)的支配形式被稱為家長(zhǎng)制。

在魅力型權(quán)威統(tǒng)治下，統(tǒng)治者因被認(rèn)為具有非常人的能力，具備他人無法企及的素質(zhì)，或者被視為神的化身或代表，而成為群體中的領(lǐng)袖。在這種類型的社會(huì)中，統(tǒng)治者是否具有魅力品質(zhì)是由被統(tǒng)治者來界定和評(píng)價(jià)的。一旦統(tǒng)治者被認(rèn)定具有某種魅力品質(zhì)，獲得了相應(yīng)的合法性，便可以建立起相應(yīng)的統(tǒng)治。然而，一旦被統(tǒng)治者否定了統(tǒng)治者具備的魅力品質(zhì)，其統(tǒng)治便失去了合法性。因此，魅力型權(quán)威是一種相對(duì)不穩(wěn)定的權(quán)威類型。統(tǒng)治者為了保持和維護(hù)其合法性，就需要不斷創(chuàng)造“奇跡”以證明自身的非凡稟賦和魅力品質(zhì)。而協(xié)助領(lǐng)袖實(shí)施國(guó)家管理的行政管理班子，既非具備專業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)的官員，也非依據(jù)依附關(guān)系選擇的“官員”，而是依據(jù)魅力品質(zhì)選擇的“親信”[14]。這種“親信”與統(tǒng)治者雖然不存在人身依附關(guān)系，但是卻有著信徒與領(lǐng)袖的魅力信仰關(guān)系。因此，周雪光教授將魅力型權(quán)威的支配形式稱為卡里斯瑪制。

在法理型權(quán)威統(tǒng)治下，統(tǒng)治者依據(jù)法律、制度、章程等規(guī)則體系，遵循一定的規(guī)則程序，實(shí)現(xiàn)合法的統(tǒng)治。被統(tǒng)治者依據(jù)規(guī)則理性服從統(tǒng)治，而非根據(jù)尊崇傳統(tǒng)或魅力召喚而認(rèn)同統(tǒng)治者的統(tǒng)治。在這種類型的社會(huì)中，協(xié)助統(tǒng)治者實(shí)施國(guó)家治理的是一個(gè)完備的官僚體系。在官僚體系中的官員是統(tǒng)治者依據(jù)專業(yè)資格而非選舉任命的。為了挑選官員，在法理型社會(huì)中也有一套考試選拔制度。更為重要的是，官員對(duì)上司的服從，源自對(duì)規(guī)則的敬畏和服從，既不是因?yàn)樯纤揪哂蟹欠谗攘?，也不是因?yàn)樯纤臼亲约旱闹魅?。?jiǎn)而言之，在法理型權(quán)威中，官員是自由的，與統(tǒng)治者不存在附庸關(guān)系。所以，合理的官僚制具有非人格化和形式主義的特點(diǎn)。需要明確的是，此處的“形式主義”并非指涉在工作中注重表面、不求實(shí)效、不務(wù)實(shí)的不良風(fēng)氣。而是一種程序主義或者說對(duì)程序正義的強(qiáng)調(diào)。因此，與法理型權(quán)威相對(duì)應(yīng)的支配形式被稱為官僚制。

但是，由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜性和多變性，這三種純粹的權(quán)威類型并不能完全獨(dú)立存在以支持某種統(tǒng)治，往往可能是以某一理想的權(quán)威類型為主，同時(shí)兼具其他權(quán)威類型的某些特點(diǎn)。例如：某領(lǐng)袖因其功績(jī)得到民眾的廣泛認(rèn)可，進(jìn)而通過合法的選舉程序當(dāng)選為國(guó)家元首，他就同時(shí)兼具了魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。但是，在不同階段起主導(dǎo)作用的合法性因素是不同的，因此，從合法性因素的動(dòng)態(tài)變化中把握國(guó)家治理的合法性基礎(chǔ)，更符合實(shí)際情況。

二、中國(guó)國(guó)家治理合法性基礎(chǔ)的歷史演變

隨著歷史的發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的變化，人們所處的政治系統(tǒng)也會(huì)隨之改變。一種價(jià)值在一定的歷史時(shí)期可以被當(dāng)作合法性的來源，但是社會(huì)發(fā)展引起主流價(jià)值和主流文化的更替，愈益有可能導(dǎo)致人們對(duì)這種價(jià)值的再認(rèn)識(shí)，甚至是質(zhì)疑。一旦民眾質(zhì)疑統(tǒng)治者的政治合法性，那么，政治社會(huì)的合法性危機(jī)便隨之產(chǎn)生。換言之，對(duì)于任何形式的政治統(tǒng)治而言，其合法性基礎(chǔ)從來都不是靜止的，而是隨著時(shí)空變化而不斷變換的。統(tǒng)治者只有依據(jù)時(shí)空條件的變換，不斷開拓新的合法性基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定有效的統(tǒng)治。因此，對(duì)中國(guó)國(guó)家治理合法性基礎(chǔ)進(jìn)行歷史回顧，有助于我們理解中國(guó)國(guó)家治理的邏輯，了解未來國(guó)家治理合法性基礎(chǔ)的演變方向。

（一）傳統(tǒng)權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)

傳統(tǒng)權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)是一個(gè)以風(fēng)俗、習(xí)慣、宗法等傳統(tǒng)為主要合法性基礎(chǔ)、兼具魅力型合法性因素的多重合法性來源社會(huì)。在這種類型的社會(huì)中，統(tǒng)治者不僅具有被民眾廣泛認(rèn)同的超凡稟賦，也具備被傳統(tǒng)所認(rèn)可的合法性。這種傳統(tǒng)權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)通過魅力是一種血緣品質(zhì)的觀念實(shí)現(xiàn)魅力平凡化[15]，從而將魅力依附于特定的宗族，保證魅力在一家一姓中傳承。與純粹的魅力型權(quán)威社會(huì)相比，統(tǒng)治者通過宗法制度將魅力品質(zhì)變?yōu)橐环N可以被繼承的傳統(tǒng)，使得傳統(tǒng)權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)的統(tǒng)治更為穩(wěn)固。在中國(guó)歷史上，這種類型的社會(huì)表現(xiàn)為自秦朝以來的歷代封建王朝統(tǒng)治下的社會(huì)。例如，漢高祖劉邦通過斬白蛇，被民眾認(rèn)為具有超自然的能力，是負(fù)有天命的“天子”，從而與民眾建立起領(lǐng)袖與信徒的關(guān)系；在此基礎(chǔ)上通過戰(zhàn)爭(zhēng)、有效的管理等方式，不斷創(chuàng)造“奇跡”以強(qiáng)化民眾對(duì)其非凡品質(zhì)的認(rèn)同，進(jìn)而聚合更多的信徒，最終得以建立大漢王朝。王朝建立后，一方面需要不斷提高百姓的生活質(zhì)量，維護(hù)一個(gè)安定有序的社會(huì)狀態(tài)，以此繼續(xù)鞏固和維持自身的魅力品質(zhì)；另一方面需要通過禮儀教化、宗法制度實(shí)現(xiàn)魅力平凡化，建立和發(fā)展傳統(tǒng)權(quán)威以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久穩(wěn)定的政治統(tǒng)治。因?yàn)樵谝憎攘榛A(chǔ)建立起來的信徒與領(lǐng)袖關(guān)系中，領(lǐng)袖如果無法始終保持創(chuàng)造非凡功績(jī)的能力，信徒的期望得不到滿足，便會(huì)產(chǎn)生合法性危機(jī)。但是，決策失誤、自然災(zāi)害和外敵入侵等主客觀因素的存在，使得任何統(tǒng)治者都無法保持不斷創(chuàng)造“奇跡”的能力。因而在傳統(tǒng)中國(guó)，魅力的平凡化是每個(gè)統(tǒng)治者，特別是王朝統(tǒng)治的開創(chuàng)者不得不面對(duì)的課題。

在古代中國(guó)，協(xié)助統(tǒng)治者實(shí)施國(guó)家管理的是一個(gè)龐大的官僚體系。然而，中國(guó)的官僚制并非韋伯所倡導(dǎo)的法理型權(quán)威中的官僚制，而是與傳統(tǒng)權(quán)威相適應(yīng)的“家產(chǎn)制”。在這種支配形式中，官僚與君主之間是具有人身依附特征的主仆關(guān)系；官僚的任用選拔不依賴于特定的考試制度和績(jī)效，而是依靠君主的個(gè)人意志。例如：太子登基加冕后，多傾向于任命自己的老師（太師）為協(xié)助治國(guó)的股肱之臣。因此，古代中國(guó)是家國(guó)同構(gòu)的社會(huì)。雖然隋唐以后科舉制形成并得到發(fā)展，甚至形成了文武分類和中央與地方分級(jí)的考試體系，但是，這樣看似更為公平和科學(xué)的考試制度不是為了挑選具有專業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)的官員，而是為了實(shí)現(xiàn)禮儀教化和暴力強(qiáng)化。首先，科舉制中的文試主要以儒家經(jīng)典教義為考試內(nèi)容，期望通過這種選拔制度引導(dǎo)民眾學(xué)習(xí)儒家教義，遵守綱常倫理，強(qiáng)化傳統(tǒng)權(quán)威的合法性。其次，科舉制武試則是統(tǒng)治者為了選拔武藝高強(qiáng)、通曉領(lǐng)兵之術(shù)的將領(lǐng)，以強(qiáng)化國(guó)家暴力機(jī)構(gòu)的力量，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)鎮(zhèn)壓反抗和對(duì)外防御入侵的能力。因此，古代中國(guó)的“家產(chǎn)制”盡管在形式上與韋伯所說的官僚制相似，但其特點(diǎn)是恭順而非理性。另一方面，由于君主與官僚之間是主仆關(guān)系，那么官僚在其管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)施管理的合法性基礎(chǔ)是皇權(quán)而非民意。因此，封建帝國(guó)的官僚傾向于向上負(fù)責(zé)而非對(duì)民負(fù)責(zé)。同時(shí)，由于“家產(chǎn)制”下的官員尊崇的是傳統(tǒng)，而與宗法、風(fēng)俗相對(duì)應(yīng)的是具有血緣關(guān)系的宗族和處于風(fēng)俗范圍之內(nèi)、具有地緣關(guān)系的同鄉(xiāng)。所以人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)“家產(chǎn)制”的運(yùn)行也具有一定影響。因此，在傳統(tǒng)權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)中，魅力和傳統(tǒng)既影響權(quán)威合法性的基礎(chǔ)，也通過非正式渠道影響權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。

（二）魅力權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)

魅力權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)是一個(gè)以某種非凡能力不斷創(chuàng)造超常業(yè)績(jī)，以彰顯和鞏固統(tǒng)治合法性基礎(chǔ)，并以傳統(tǒng)因素和法理因素作為合法性補(bǔ)充的社會(huì)。在中國(guó)歷史上，它主要體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革開放的歷史進(jìn)程中。一方面，在革命和建設(shè)時(shí)期這種魅力主要來自于廣大民眾對(duì)馬克思主義尤其是共產(chǎn)主義理想的高度認(rèn)同。1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，西方資本主義經(jīng)濟(jì)沖擊了封建的自然經(jīng)濟(jì)，加上封建地主和官僚的剝削，民眾生活水深火熱；西方“自由”“民主”和馬克思主義思潮沖擊了封建綱常倫理和“天命觀”，滌蕩了民眾的思想；而百年戰(zhàn)亂則讓民眾失去了安居樂業(yè)的場(chǎng)所。在這種歷史條件下，馬克思主義尤其是共產(chǎn)主義理想所描繪的人人平等、沒有貧窮、沒有壓迫、沒有剝削的美好社會(huì)藍(lán)圖對(duì)民眾具有相當(dāng)?shù)奈?。另一方面，近代歷史上戊戌變法、清末新政和辛亥革命紛紛失敗，進(jìn)一步增強(qiáng)了共產(chǎn)主義理想的吸引力，使得廣大民眾在共產(chǎn)主義的非凡魅力下聚合，進(jìn)而在民眾與中國(guó)共產(chǎn)黨之間建立起黨員和領(lǐng)袖的關(guān)系。這也成為中國(guó)共產(chǎn)黨建立中華人民共和國(guó)后的合法性基礎(chǔ)之一。無論是1949年第一屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政資格的認(rèn)可，還是1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政資格的認(rèn)同，在某種程度上，我們都可以視為民眾以規(guī)則、制度或章程等理性規(guī)則體系和程序?qū)h的執(zhí)政地位和共產(chǎn)主義理想的非凡魅力賦予了法理型權(quán)威。

革命成功后，為了兌現(xiàn)共產(chǎn)主義理想的承諾，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了各項(xiàng)建設(shè)，在極其艱苦的條件下，恢復(fù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)，成功進(jìn)行了社會(huì)主義改造，提前實(shí)現(xiàn)了“一五計(jì)劃”，戰(zhàn)勝了三年自然災(zāi)害等等，最終形成了經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性。這對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)進(jìn)行了有效的補(bǔ)充。進(jìn)入改革開放階段，中國(guó)共產(chǎn)黨以持續(xù)、穩(wěn)定地創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡來增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性。同時(shí)，通過建立中國(guó)特色社會(huì)主義來調(diào)適共產(chǎn)主義理想的魅力基礎(chǔ)。因?yàn)閺纳鐣?huì)主義到共產(chǎn)主義還有很長(zhǎng)的路要走，我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段的奮斗歷程仍比較漫長(zhǎng)。實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的復(fù)雜過程性和漫長(zhǎng)時(shí)間性會(huì)使共產(chǎn)主義理想對(duì)民眾的吸引力下降，進(jìn)而有可能削弱統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。因此，為了適應(yīng)改革開放帶來的社會(huì)變遷，執(zhí)政黨應(yīng)該在治理的有效性中不斷累積合法性[16]。

與古代中國(guó)一樣，新中國(guó)也存在一個(gè)官僚體系協(xié)助執(zhí)政黨實(shí)施國(guó)家管理。不同的是，這個(gè)官僚體系的合法性基礎(chǔ)不是來自“上司”或者統(tǒng)治者的授權(quán)，而是來自支撐官僚體系運(yùn)行的一系列規(guī)則和程序。但是，這種官僚體系也不同于韋伯意義上的官僚制。因?yàn)樵邝攘χ鲗?dǎo)型權(quán)威社會(huì)中，官員并非完全服從于規(guī)則理性，也會(huì)服從基于魅力建立起來的黨員與領(lǐng)袖關(guān)系。簡(jiǎn)而言之，新中國(guó)的官員一方面要遵守國(guó)家法律、規(guī)則和制度，另一方面也要響應(yīng)執(zhí)政黨的號(hào)召。因此，當(dāng)常規(guī)政治機(jī)制不起作用時(shí)，執(zhí)政黨便可以利用與官員之間的領(lǐng)袖與黨員的關(guān)系，通過政治運(yùn)動(dòng)的方式對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)、“文化大革命”等都是如此。這種常規(guī)政治的補(bǔ)充機(jī)制，周雪光稱之為“運(yùn)動(dòng)型治理”[17]。除此之外，中國(guó)傳統(tǒng)血緣、同鄉(xiāng)、同業(yè)觀念的存在，使得官員根據(jù)關(guān)系親疏所形成的“差序格局”[18]，在實(shí)施行政管理時(shí)往往存在“因人而異”的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租等腐敗行為。因此，在魅力主導(dǎo)型社會(huì)中，官僚體系盡管具備一定的規(guī)則意識(shí)和程序思想，但是由于黨員與領(lǐng)袖關(guān)系的存在，加之傳統(tǒng)宗法觀念、人情觀念的影響，行政官僚依然無法完全遵守規(guī)章和程序。

總而言之，從國(guó)家治理的歷史變遷來看，在經(jīng)歷古代中國(guó)向現(xiàn)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型過程中，不同歷史階段的政治合法性來源具有不同的側(cè)重點(diǎn)。在古代中國(guó)，政治合法性的來源側(cè)重于基于魅力平凡化形成的傳統(tǒng)；而在現(xiàn)代中國(guó)，政治合法性的來源側(cè)重于共產(chǎn)主義的意識(shí)形態(tài)魅力和基于執(zhí)政黨政績(jī)形成的政績(jī)合法性。關(guān)于政治合法性的政績(jī)方面，韋伯最初的理論并沒有提及，而是現(xiàn)代韋伯主義者——李普塞特對(duì)韋伯合法性理論的完善和超越。李普塞特認(rèn)為，任一民主國(guó)家的穩(wěn)定不僅取決于政治制度的合法性，也取決于國(guó)家治理的有效性[19]。這種有效性最為直接的體現(xiàn)是執(zhí)政者的政績(jī)合法性。但是，政績(jī)合法性有著內(nèi)在的不穩(wěn)定性，因?yàn)樗休d著具體的承諾，而一旦作出的承諾沒有兌現(xiàn)，政治危機(jī)將接踵而至[20]。畢竟，國(guó)家治理有效性的缺失會(huì)對(duì)政治制度和執(zhí)政者統(tǒng)治的合法性造成沖擊。因此，要盡可能避免合法性危機(jī)，就需要為政治合法性注入新的來源，以避免過分依賴政績(jī)合法性可能帶來的合法性匱乏問題。

三、合法性變遷：國(guó)家治理現(xiàn)代化的路徑選擇

就中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際而言，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融合的程度進(jìn)一步加深。因此，當(dāng)資本主義世界爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)很可能會(huì)受到負(fù)面影響。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中高速增長(zhǎng)成為常態(tài)，已經(jīng)無法在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上持續(xù)創(chuàng)造高速增長(zhǎng)的“奇跡”。從理論上來看，政治統(tǒng)治的有效性與政治統(tǒng)治的合法性之間是一種非線性關(guān)系。這意味著政績(jī)合法性與政治合法性并非亦步亦趨的關(guān)系，存在合法性低但有效性高或者合法性高而有效性低的可能。除此之外，后發(fā)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，能夠取得發(fā)達(dá)國(guó)家難以實(shí)現(xiàn)的高速增長(zhǎng)。但是，隨著后發(fā)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的開放性增強(qiáng)，影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素增多，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性規(guī)律和可能存在的政府決策失誤等等因素，都意味著沒有任何一個(gè)政治體系能夠保證經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的高速增長(zhǎng)[21]。因此，執(zhí)政黨的政績(jī)合法性基礎(chǔ)存在削弱的可能。另一方面，隨著對(duì)外開放和深化改革帶來的社會(huì)變遷，中國(guó)社會(huì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域呈現(xiàn)多種意識(shí)形態(tài)相互影響的局面，主流意識(shí)形態(tài)需要不斷調(diào)整，以滿足中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的需求和現(xiàn)代化發(fā)展的需求[22]。正如塞繆爾·亨廷頓所說：“社會(huì)及經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化對(duì)政治與政治體制所起的破壞性影響有許多形式。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的變化必然使傳統(tǒng)社會(huì)與政治集團(tuán)瓦解，并削弱對(duì)傳統(tǒng)權(quán)威的忠誠(chéng)?！盵23]因此，要通過超越政績(jī)合法性，完善合法性來源的渠道，進(jìn)而避免可能產(chǎn)生的合法性危機(jī)。只有當(dāng)一個(gè)政治體系獲得的“散布性支持”越廣泛，其政治穩(wěn)定性才有可能更加穩(wěn)固。在這一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)作出了一些有益的嘗試。例如，通過建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、城市居民最低生活保障制度等涉及民生的政策來改善人民生活，提升人民對(duì)執(zhí)政黨滿意度進(jìn)而增強(qiáng)其合法性；通過反腐敗工作重塑執(zhí)政黨的光輝形象；通過提出“中國(guó)夢(mèng)”“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等一系列新的價(jià)值觀念，豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)涵，喚起和維持人民群眾對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的信仰等等。這些措施在一定程度上對(duì)執(zhí)政黨保持合法性基礎(chǔ)具有積極作用。但是，這些措施的指向依然是對(duì)政績(jī)合法性的追求，只是由單一經(jīng)濟(jì)績(jī)效轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、民生、政治等績(jī)效并重轉(zhuǎn)變。而這些績(jī)效又是一個(gè)個(gè)具體政治承諾的體現(xiàn)，因此，一旦民眾對(duì)統(tǒng)治者的績(jī)效創(chuàng)造能力產(chǎn)生懷疑，就有可能導(dǎo)致合法性危機(jī)。

根據(jù)韋伯的觀點(diǎn)，法理型權(quán)威是現(xiàn)代國(guó)家典型的合法統(tǒng)治形式。所以，解決國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中合法性困境的有效途徑是實(shí)現(xiàn)合法性基礎(chǔ)由魅力權(quán)威主導(dǎo)型向法理權(quán)威主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)治理權(quán)威、治理工具和治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。因此，要證明法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要路徑，就必須論證法治相較于其他治理方式更能促進(jìn)治理權(quán)威、治理工具和治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

（一）法治：治理權(quán)威的合法性基石

亞里士多德認(rèn)為，一個(gè)治理得良好的國(guó)家，應(yīng)該是由法律而不是由人進(jìn)行統(tǒng)治。因此，在一個(gè)秩序井然的國(guó)家里，人民崇尚法律甚于尊崇個(gè)人或政治團(tuán)體的魅力。歷史發(fā)展業(yè)已證明：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民受教育程度的提高，一個(gè)國(guó)家的民眾較之以往任何時(shí)候更具有民主、自由、平等等權(quán)利觀念，以往傳統(tǒng)所賦予政治共同體的合法性受到普遍質(zhì)疑，以往魅力所包裝的政治共同體的合法性難以為繼。所以，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化就需要改善治理權(quán)威合法性的基礎(chǔ)。

在以傳統(tǒng)作為合法性建立的統(tǒng)治中，韋伯認(rèn)為存在著一個(gè)雙重王國(guó)，即實(shí)質(zhì)上受傳統(tǒng)約束的統(tǒng)治者行為的王國(guó)和實(shí)質(zhì)上不受傳統(tǒng)約束的統(tǒng)治者行為的王國(guó)[24]。簡(jiǎn)言之，統(tǒng)治者在傳統(tǒng)允許的范圍內(nèi)可以完全憑借自己的好惡實(shí)行專制統(tǒng)治。在古代中國(guó)，統(tǒng)治者通過三綱五常等道德傳統(tǒng)，不僅實(shí)現(xiàn)了魅力平凡化，還增強(qiáng)了君主專制的合法性。在魅力權(quán)威主導(dǎo)型階段的新中國(guó)，一方面國(guó)家法律體系缺乏完備性和系統(tǒng)性，另一方面在當(dāng)時(shí)的主流話語體系中，注重“階級(jí)”“革命”，不強(qiáng)調(diào)“法律”“法治”。這些主流話語進(jìn)一步強(qiáng)化了民眾對(duì)執(zhí)政黨魅力的依賴心理。所以，當(dāng)執(zhí)政黨打破常規(guī)政治機(jī)制、發(fā)動(dòng)政治運(yùn)動(dòng)時(shí)，民眾不僅沒有質(zhì)疑這種運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制，反而以高漲的熱情參與其中。但是，每一次運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的啟動(dòng)既實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治的目的，也對(duì)法律體系產(chǎn)生了巨大的沖擊，進(jìn)而削弱了法理型權(quán)威的基礎(chǔ)。

隨著時(shí)代的變遷，歷史向執(zhí)政黨提出了新的課題。如何在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)保持穩(wěn)定有效的政治合法性成為執(zhí)政黨必須回答的問題。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)提出以國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜且多元的社會(huì)變遷。而多元價(jià)值并存的社會(huì)必然需要一個(gè)規(guī)范的體系去協(xié)調(diào)和控制社會(huì)沖突。在傳統(tǒng)道德體系和魅力體系的吸引力日漸減弱的當(dāng)下，以法治重塑執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)，構(gòu)建以法理型權(quán)威為主導(dǎo)的權(quán)威體系，是喚起人民認(rèn)同、增強(qiáng)民眾對(duì)黨和政府的政治信任的有效方式。美國(guó)法學(xué)家龐德認(rèn)為，在今日，法律秩序已經(jīng)成為一種最重要的、最有效的社會(huì)控制形式。其他所有的社會(huì)控制方式，都從屬于法律方式，并在后者的審察之下運(yùn)作[25]?，F(xiàn)代社會(huì)的公民是具備民主意識(shí)和自由觀念的行為主體，他們對(duì)公平、正義、自由和平等價(jià)值的追求，是執(zhí)政黨必須予以積極回應(yīng)的。因?yàn)橐坏o法對(duì)此作出積極回應(yīng)，執(zhí)政黨就無法創(chuàng)造有效的政治績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，以解決深化改革時(shí)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效下降帶來的績(jī)效合法性不足的問題。另一方面，法治逐漸成為主流話語體系中的關(guān)鍵詞，進(jìn)一步反映了民眾對(duì)法理型權(quán)威的期待。法治的本質(zhì)應(yīng)該是良法之治，“是一種善和良好的狀態(tài)”[26]，是對(duì)公平、正義、自由、平等這些價(jià)值的確定。因此，法治已經(jīng)逐漸成為傳統(tǒng)和魅力的替代性因素，成為新時(shí)期治理權(quán)威合法性的基石。

（二）法治：治理工具和治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化

與法理型權(quán)威相對(duì)應(yīng)的支配形式便是官僚制。一提起官僚制，人們想到的多是“搞特權(quán)”“講形式，不求實(shí)效”“遇事拖拉”等具有消極意義的詞匯，這實(shí)際上是對(duì)韋伯意義上的官僚制的誤讀。在古代中國(guó)，與傳統(tǒng)權(quán)威相對(duì)應(yīng)的是“家產(chǎn)官僚制”而非真正的官僚制。在韋伯看來，在法理型權(quán)威中，人們服從有合法章程的、事務(wù)的、非個(gè)人的制度和由它所確定的上司[27]。換言之，人是具有規(guī)則理性的個(gè)體，對(duì)規(guī)則的敬畏甚于對(duì)傳統(tǒng)和魅力的崇拜。所以，在這種規(guī)則至上的社會(huì)中建構(gòu)起來的官僚體系，必然也是一個(gè)具有規(guī)則意識(shí)的群體，而他們的權(quán)力是正當(dāng)程序和規(guī)則所賦予的。在這種支配形式下的國(guó)家治理，必然是依據(jù)法律、制度等規(guī)則體系進(jìn)行的法治。

1.法治有利于治理工具的現(xiàn)代化

法理權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)中的官僚體系是一個(gè)具有規(guī)則理性、遵守規(guī)章程序的體系，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化所蘊(yùn)含的公平、正義的價(jià)值。一方面，法理權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)中的法律必然是體現(xiàn)理性、公平、正義的良法。它既確定國(guó)家的權(quán)力邊界，也劃定了公民權(quán)利的范圍。法治這種保障人權(quán)的功能，對(duì)可能發(fā)生的侵權(quán)行為起到了約束和糾偏的作用。另一方面，在與法理型權(quán)威相適應(yīng)的官僚制中，官員具有官僚制的一般“精神”，即形式主義和功利主義。所謂形式主義是指根據(jù)規(guī)則要求，依照規(guī)定的程序?qū)Υぷ魅蝿?wù)。韋伯認(rèn)為，由于官員是具有規(guī)則理性的人，因而是沒有“憎恨”和“激情”的，他們對(duì)待工作任務(wù)不會(huì)因人而異，只會(huì)根據(jù)職位所賦予他們的責(zé)任和義務(wù)去完成工作。所謂功利主義是指官員會(huì)負(fù)責(zé)任地履行職責(zé)，以此來取悅被統(tǒng)治者。在法理型權(quán)威中，官員是經(jīng)過公開考試錄用的具有專業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)的人員，他們的薪酬是由納稅人所繳納的稅金承擔(dān)的，所以官員是相對(duì)自由的，與統(tǒng)治者不具有人身依附關(guān)系。而這種以被統(tǒng)治者滿意度為取向的功利主義，在一定程度上又能對(duì)統(tǒng)治者可能存在的侵權(quán)行為形成一定程度的制約。盡管這種非人格化的治理方式得到傳統(tǒng)觀念“不近人情”的評(píng)價(jià)，但是與傳統(tǒng)“近乎人情”的治理方式相比，體現(xiàn)法治基本特征的官僚制，以看似“呆板”的形式主義，盡可能地避免了人情關(guān)系等非理性因素造成的社會(huì)不公，體現(xiàn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化公平、正義的價(jià)值取向。所以，以法治推動(dòng)治理工具由家產(chǎn)制、卡里斯瑪制向現(xiàn)代官僚制轉(zhuǎn)變是十分必要的。

2.法治有利于治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化

法理權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)是一個(gè)規(guī)則社會(huì)，這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)組成部分都處于一定規(guī)則所確定的“軌道”上運(yùn)行。與以往兩種社會(huì)類型相比，法理權(quán)威主導(dǎo)型社會(huì)的政治合法性更為穩(wěn)固。這不僅是因?yàn)榉伞⒁?guī)則體現(xiàn)著“公共的善”，使合法性基礎(chǔ)更穩(wěn)固，也因?yàn)樯鐣?huì)系統(tǒng)中的各個(gè)部分在固定的“軌道”上有序地運(yùn)行著。在權(quán)力高度集中的國(guó)家與社會(huì)同構(gòu)階段，以執(zhí)政黨和政府為代表的國(guó)家是唯一合法的治理主體。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅僅依靠國(guó)家這個(gè)治理主體難以有效治理不可能避免出現(xiàn)的社會(huì)問題和公共危機(jī)。因此，多元主體參與國(guó)家治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中之義。法治作為國(guó)家發(fā)揮“元治理”功能的重要工具，對(duì)于引導(dǎo)并規(guī)范多元主體參與國(guó)家治理有著積極意義。第一，法治使各治理主體的治理邊界明確化，為多元主體參與國(guó)家治理提供了公共空間?，F(xiàn)代治理理論認(rèn)為，國(guó)家并非唯一的治理主體，要實(shí)現(xiàn)公共問題的有效解決，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)各自的治理優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多中心協(xié)同治理格局。法治通過正確的立法可以對(duì)三者的治理邊界進(jìn)行規(guī)范和界定，也可以建立起一套符合多元主體利益要求的合作機(jī)制，為多元主體的合作治理，提供必要的制度保障。第二，法治是適應(yīng)主流話語體系轉(zhuǎn)變、吸納公民參與國(guó)家治理的有效路徑。語言，不僅是一種符號(hào)，也是一種權(quán)力。正如福珂所說，“如果沒有話語的生產(chǎn)、積累、流通和發(fā)揮功能的話，權(quán)力關(guān)系自身就不能建立起來和得到鞏固。如果不是通過話語的生產(chǎn)，權(quán)力就不能被實(shí)施”[28]。所以，統(tǒng)治者為了喚起被統(tǒng)治者對(duì)其合法性的信仰，往往通過話語體系的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)目的。隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、教育普及化和對(duì)外開放的深入，以往“革命”“專政”“鎮(zhèn)壓”等階級(jí)色彩濃厚的話語，被“自由”“平等”“公正”“法治”所取代。一方面，為了回應(yīng)民眾對(duì)現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值體系的期待，適應(yīng)社會(huì)變遷帶來的社會(huì)價(jià)值體系重構(gòu)，執(zhí)政黨主動(dòng)將“法治”置于主流話語體系中，以喚起民眾對(duì)自身合法性的認(rèn)同。另一方面，這種回應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)了民眾的現(xiàn)代價(jià)值觀念和公民意識(shí)，進(jìn)而形成推動(dòng)全面深化改革的社會(huì)力量，促使國(guó)家不斷推進(jìn)依法治國(guó)，通過立法建立起相應(yīng)的公民政治參與機(jī)制，使公民真正成為多元治理主體中的一員，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的多元主體治理格局。因此，法治對(duì)治理工具和治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化也是具有一定價(jià)值的。

福山認(rèn)為，一個(gè)實(shí)現(xiàn)“善治”的國(guó)家，應(yīng)該是一個(gè)既有強(qiáng)大的國(guó)家能力，也有負(fù)責(zé)任的政府和良好法治的國(guó)家[29]。因此，國(guó)家能力、負(fù)責(zé)任政府和法治也被稱為現(xiàn)代政治秩序的三個(gè)基本要素。由于歷史、文化和社會(huì)等多方面原因，無論是以傳統(tǒng)型權(quán)威為主導(dǎo)的傳統(tǒng)中國(guó)，還是以魅力型權(quán)威為主導(dǎo)的現(xiàn)代中國(guó)，都試圖通過以傳統(tǒng)因素或意識(shí)形態(tài)魅力因素或績(jī)效魅力因素來構(gòu)建強(qiáng)大的國(guó)家能力，實(shí)行向上的權(quán)力集中模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的有效治理。隨著時(shí)代變遷，復(fù)雜的社會(huì)問題和頻繁的公共危機(jī)對(duì)執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)產(chǎn)生了一定沖擊。為了喚起并增強(qiáng)民眾對(duì)其合法性的認(rèn)同和信仰，執(zhí)政黨嘗試構(gòu)建法理合法性來彌補(bǔ)傳統(tǒng)和績(jī)效魅力合法性削弱所產(chǎn)生的政治信任問題。這種治理權(quán)威類型的變遷，必然帶來治理工具和治理結(jié)構(gòu)的變化。法治，不僅是法理型權(quán)威的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征和治理方式。它通過建立體現(xiàn)“至善”的良法，彰顯國(guó)家治理現(xiàn)代化以人為本的價(jià)值取向；通過引導(dǎo)民眾崇尚法律、遵守法律，形成規(guī)則理性，從而避免“人治”，促進(jìn)治理工具的現(xiàn)代化；它通過重塑主流話語體系，倡導(dǎo)現(xiàn)代價(jià)值觀念，并通過完備的法律體系明晰多元治理主體的治理邊界，進(jìn)而推動(dòng)多元主體治理格局的形成。簡(jiǎn)而言之，法治以具有穩(wěn)固性的法理型權(quán)威，運(yùn)用現(xiàn)代官僚制和相應(yīng)的法律體系，推動(dòng)著國(guó)家治理現(xiàn)代化。

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作者單位：杜力，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；重慶400715；Email：SWUduli@163.com。