摘要：外來人口是伴隨我國改革開放進程中工業(yè)化、城市化現(xiàn)象而出現(xiàn)的特殊群體。外來人口流入到居住地并有效參與當?shù)厣鐣卫?，不僅是保障其合法權(quán)益的重要途徑，也是新時代打造共建共治共享的社會治理格局的必然要求。外來人口作為當代城市建設的重要力量，具有促進政治文明發(fā)展、促進公共治理改善、促進社會和諧共融等現(xiàn)實意義，但外來人口有效參與居住地社會治理尚存在政策法律、體制機制、組織渠道、意識能力、語言文化等多方面障礙。要從根本上解決這些問題，必須從完善外來人口參與社會治理的法律和政策、健全全國城鄉(xiāng)人口統(tǒng)一管理和服務體制、培育發(fā)展外來人口自我社會組織、提升外來人口政治思想和文化素質(zhì)等方面著力。

關(guān)鍵詞：外來人口；政治參與；社會治理

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2019）19-0077-（11）

Hindrances and Countermeasures for Migrant Peoples Participating in Social Governance

YUAN Zhong

Abstract：The migrant population，a special group，has emerged along with the phenomenon of industrialization and urbanization in the process of Chinas reform and opening up.The migrant peoples settling down and effective participation in the local communitys social governance is not only an important way to guarantee their own legitimate rights and interests，but also an inevitable requirement for a new era to forge the pattern of co-construction，co-governance and sharing. Migrant people，as a vital force in the contemporary urban construction，play a significant role in promoting political civilization，improving public governance，and facilitating social harmony and integration.However，there are still many hindrances such as policies and laws，system and mechanism， organizations and channels，consciousness and abilities，as well as language and culture.Such measures as perfecting the policies and laws for the migrant peoples participating in social governance，improving the unified management and service systems for the urban and rural population throughout the country，fostering and developing the migrant peoples self-established social organizations，as well as raising their political ideology and cultural quality should be taken to ensure a fundamental solution to this problem.

Key words：migrant people；political participation；social governance

作為傳統(tǒng)戶籍制度和我國改革開放交相作用的產(chǎn)物，外來人口是參與當代社會治理的一支重要力量。2018年3月，習近平總書記在參加全國人大十三屆一次會議廣東代表團審議時特別指出，要創(chuàng)新社會治理體制，拓展外來人口參與社會治理的途徑和方式。事實上，伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的地區(qū)發(fā)展不平衡和工業(yè)化、城市化進程的加速，我國外來人口數(shù)量已經(jīng)相當龐大。同時，隨著我國人口管理政策的不斷變革，外來人口本地化的趨勢日益明顯，并逐漸引發(fā)一系列新的社會政策問題。因此，引導鼓勵外來人口參與居住地社會治理，已經(jīng)成為擺在我們面前亟需研究解決的一大課題。

一、問題的提出與研究背景

（一）問題的提出

改革開放以來，外來人口在我國沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和一、二線城市迅速涌現(xiàn)。2018年年末，國家衛(wèi)健委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2018》顯示，2017年我國流動人口規(guī)模為2.44億人，約每六個人中就有一個外來人口。以珠三角、長三角、京津冀、長江中游和成渝城市群為代表的五大城市群是全國人口流入的主要聚集地，廣東省為全國流動人口規(guī)模第一大省。據(jù)《南方日報》報道，截至2017年7月10日，廣東省流動人口規(guī)模達4048萬人，其中，省內(nèi)流動人口1105萬人，省外流動人口2943萬人[1]。但從相關(guān)數(shù)據(jù)也可以看出，在經(jīng)歷長期快速增長后，我國流動人口數(shù)量已經(jīng)連續(xù)三年呈現(xiàn)遞減狀態(tài)，流動人口規(guī)模正在進入調(diào)整期，2016年全國流動人口規(guī)模比2015年年減少171萬人，2017年繼續(xù)減少了82萬人[2]。

外來人口流入到居住地之后，成為當?shù)亟?jīng)濟社會建設的一支重要力量，但同時也引發(fā)了一系列新的問題，如外來人口的權(quán)益保障問題、流入地的社會治安與安全管理問題、外來人口與原籍居民的沖突融合問題等等，而這一切都與外來人口能否有效參與當?shù)厣鐣卫砻芮邢嚓P(guān)，只有把外來人口及時納入當?shù)厣鐣卫眢w系才能從根本上破除這些難題。因此，本文擬從公共治理的角度深入剖析外來人口參與當?shù)厣鐣卫淼闹饕系K，并在此基礎上提出推動外來人口有效參與當?shù)厣鐣卫淼木唧w對策。

（二）研究背景

自20世紀80年代起，隨著“民工潮”的大量涌現(xiàn)，國內(nèi)學界和實踐部門就開始關(guān)注農(nóng)民工問題，陸續(xù)出現(xiàn)不少探索性研究成果。較早文獻有葛象賢、屈維英的“民工潮探源”（上）（下）[3]、楊秀石的“經(jīng)濟開放中的城市流動人口”[4]、王建民、胡琪的“重視調(diào)節(jié)外來流動人口結(jié)構(gòu)的對策研究”[5]、許秒發(fā)的“從人口流動看戶籍管理體制的改革趨勢——東南沿海五城市的考察報告”[6]等。這一時期的研究多集中于如何加強對外來人口的管理方面，即把外來人口當作管理對象，偏重于如何管住外來人口、維持社會秩序、為外來人口提供公共服務等等，較少從治理主體角度研究外來人口如何有效參與當?shù)毓彩聞展芾怼?/p>

21世紀以來，隨著政治學學者的不斷加入，一些文獻開始從政治參與角度研究外來人口問題，如邵德興圍繞外來人口政治權(quán)利的實現(xiàn)，分析外來人口政治參與面臨著體制、政策和自身素質(zhì)三大障礙，并提出相應的對策措施[7]。近幾年，隨著國內(nèi)治理理論研究的深入和豐富，不少文獻開始從基層社會治理角度研究外來人口問題，以案例研究形式對各地外來人口參與社會治理的實踐經(jīng)驗進行比較總結(jié)，相關(guān)研究開始向縱深發(fā)展。如李金泉以深圳市鹽田區(qū)鹽田街道永安社區(qū)為樣本，較為全面地分析外來人員參與基層社會治理的現(xiàn)狀和諸多影響因素，并提出了完善外來人口參與基層社會治理保障機制的思路與對策[8]。劉文思以“參與式治理”為視角，分析外來人口參與城市邊緣社區(qū)治理的現(xiàn)狀及其成因，提出從宏觀政府管理層面、中觀社會組織層面、微觀自身建設層面促進外來人口參與的策略[9]。葉敏、陳昌軍通過對上海奉賢區(qū)橋村外來人口參與社會治理的實地考察，總結(jié)設立來奉人員服務管理委員會的成功經(jīng)驗，主張實施多元并舉的外來人口參與自治機制[10]。楊小京從基層社會管理的角度分析外來人口參與基層社會治理存在參與積極性不高、制度不完善、溝通機制不完善等問題，并提出完善相關(guān)法律法規(guī)、創(chuàng)新體制機制等六條措施[11]。鄭振宇從消除制度性障礙、拓寬參與空間、創(chuàng)新參與方式、提升參與動力和能力四個方面探索外來人口參與社區(qū)治理的有效路徑以實現(xiàn)社區(qū)治理的善治目標等等[12]。

國外較為接近外來人口參與治理研究的是移民問題。但是，移民屬于有計劃地跨地區(qū)流動，流出之后一般不會出現(xiàn)返流現(xiàn)象，與囿于戶籍限制的人口流動在流動目的、流動性質(zhì)、流動方式等方面明顯不同，因此不能將我國人口流動與西方國家的移民問題簡單地等同，其研究借鑒意義不是很大。

既有研究文獻分析表明，當前圍繞外來人口參與社會治理的研究成果日漸豐富但仍處于初始階段，且呈現(xiàn)如下幾個特點：（1）以基層社會治理、社區(qū)治理為視域，偏重于基層應用型研究；（2）以公民參與為導向，具有鮮明的政治參與烙印；（3）案例研究居多，偏重于個案剖析；（4）對外來人口參與社會治理缺乏全面系統(tǒng)的理論分析和實踐總結(jié)，特別是黨和國家高度關(guān)注的參與途徑和方式方面總體上有待深入探討。因此，本文擬以治理理論為依托，對相關(guān)問題進行嘗試性探索，目的在于對外來人口參與社會治理問題進行系統(tǒng)總結(jié)，有利于將治理的一般理論和中國的具體實踐相結(jié)合，逐步實現(xiàn)治理理論的中國化發(fā)展。系統(tǒng)分析外來人口參與社會治理的諸多障礙，實際上是剖析治理理論在我國實踐應用中遇到的現(xiàn)實問題，有利于使治理理論更加符合中國基層實際，更加富有生命力。

二、外來人口參與社會治理的機制構(gòu)成與主要意義

（一）外來人口參與社會治理相關(guān)概念界定

外來人口相對于本地居民而言，是指現(xiàn)住地與戶口登記地不一致的人口[13]。按照國家人口調(diào)查統(tǒng)計口徑，一般指那些居住在本地半年以上而其戶口登記在外省市的人口，主要以進城務工的農(nóng)民為主體，同時包括具有城鎮(zhèn)戶口的外省市人員、大中專畢業(yè)生，及其隨遷家庭成員。外來人口集中居住在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等流動人口聚居區(qū)，成為介于城市居民和農(nóng)民之間的社會“第三方群體”[14]。相關(guān)部門根據(jù)人口和戶籍管理需要將居住地人口劃分為“常住人口”和“暫住人口”兩大類。實際管理過程中，“外來人口”在外延、范圍上與“流動人口”交叉重疊，外來人口較多的廣東省和北京市的官方表述更加具有權(quán)威性和象征意義。廣東省2017年新修訂的《廣東省流動人口服務管理條例》明確規(guī)定：“流動人口，是指離開常住戶口所在地進入本省和在本省行政區(qū)域內(nèi)跨地級以上市居住的人員?！逼鋵α鲃尤丝诘慕缍榭绲丶壱陨鲜辛鲃拥娜藛T，在本縣區(qū)內(nèi)流動的人員未含在內(nèi)。北京市宣傳部門在2004年曾要求新聞媒體在報道中將外來人口改稱流動人口，因為“外來”二字帶有明顯狹隘、地域歧視性特征。

社會治理，是治理理論的重要領域，一般是指政府組織、非政府組織、企業(yè)或公民個人等多種主體通過平等的合作、對話、協(xié)商、溝通等方式，依法對社會公共事務進行管理以實現(xiàn)公共利益最大化的過程。從系統(tǒng)角度看，“社會治理”實際上就是“治理社會”，所謂“社會治理”就是特定的治理主體對于社會實施的有效管理活動。社會治理是治理理論的重要組成部分，它倡導的基本原則包括治理主體的多元化、治理模式的平等協(xié)商、治理效果的有效性等。與傳統(tǒng)管理相比，社會治理體現(xiàn)在治理理念、治理方法、治理機制等多方面的深刻轉(zhuǎn)變[15]。在我國，社會治理具體是指在黨的統(tǒng)一領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面利益相關(guān)主體參與，對社會公共事務進行的治理活動。中國化社會治理是從中國國情出發(fā)，以實現(xiàn)和維護群眾利益為核心，著重解決社會上出現(xiàn)的各種現(xiàn)實問題，從而發(fā)展經(jīng)濟、保障改善民生、提升社會福利、化解社會矛盾、促進社會公平、推動社會有序和諧發(fā)展。本文所指的社會治理，主要是指居住地的社會治理。

（二）外來人口參與社會治理的機制構(gòu)成

外來人口參與社會治理的相關(guān)方式和途徑，構(gòu)成了外來人口參與社會治理的機制內(nèi)容。從參與方式看，外來人口參與表現(xiàn)為制度化參與和非制度化參與兩種。制度化參與，是外來人口在現(xiàn)有制度框架內(nèi)參與社會治理的過程，包括直接參與和間接參與各類公共事務管理的行為，如參加官方組織或非官方組織的公共管理活動、合法信訪、向政府和居委會投訴或反映問題；非制度化參與，是外來人口突破現(xiàn)有制度規(guī)范的約束、越過社會正常參與渠道發(fā)生的行為，如越級集體上訪、非法游行、打擊報復、暴力對抗等。制度化參與一般具有合法性、合理性、均衡性等特點，而非制度化參與往往是以非理性、破壞性的形式出現(xiàn)。因此，要不斷創(chuàng)新外來人口參與社會治理的有效方式，拓展參與途徑，更好滿足外來人口的參與需求。

從參與途徑來看，主要有直接參與和間接參與兩種?！爸苯訁⑴c”就是外來人口通過各種途徑和形式，直接參與管理國家事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務。一般來說，直接參與機制主要涉及六個方面：一是通過參加機關(guān)、企事業(yè)單位工作，直接參與管理國家事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務；通過參加職工代表大會，就企事業(yè)的發(fā)展和自身的合法權(quán)益問題直接發(fā)表意見，參與民主決策和民主管理。黨和國家機關(guān)和事業(yè)單位在招聘人員時逐步向外來人口開放。二是通過參加村（居）委會社區(qū)組織自治，直接參與基層社區(qū)事務決策與管理。越來越多的社區(qū)吸收外來人口充實社區(qū)治安巡邏隊、交通指揮隊、法律知識宣傳隊、矛盾糾紛調(diào)解隊、義務巡山隊、文體活動隊、獻言獻策隊、義務服務隊等居民自治隊伍，鼓勵本地居民和外來人員共同參與社區(qū)管理和服務。三是通過參加各類行業(yè)組織管理與自身密切相關(guān)的各項事務。在外來人口相對集中的行業(yè)或地域成立外來人口行業(yè)組織，發(fā)揮行業(yè)組織優(yōu)勢，加強社區(qū)與行業(yè)的溝通，實現(xiàn)信息資源共享，增強行業(yè)自我管理和自我服務能力。四是成立和加入互助組織。成立外來人口互助組織，正式登記注冊并規(guī)范運作，促進外來人員的相互交流與聯(lián)誼，為有困難的外來人員和其他社區(qū)居民提供援助。五是通過參加各類公益組織、志愿組織，參與相關(guān)慈善事務。引導和鼓勵外來人口加入社區(qū)社工服務機構(gòu)，成為專業(yè)社工為居民提供專業(yè)服務，提升社區(qū)公益服務的整體水平。六是發(fā)展群眾“自組織”。在外來人口中培育業(yè)余樂隊、社區(qū)書畫社、棋類興趣小組等群眾“自組織”，自娛自樂之外，還能增進外來人員之間、外來人員與本地居民之間的互動交流、溝通聯(lián)絡，促進相互了解、認同、接納和融合。

相比而言，間接參與機制較為簡單，主要包括兩個方面：一是外來人口通過依法選出的代表間接參與社會治理；通過黨代表、人大代表、政協(xié)委員或“社區(qū)民意表達室”等渠道，暢達民意、反映訴求，維護外來人口自身利益和公共利益。二是通過對具體公共事務提出意見和建議，實施監(jiān)督。充分利用社區(qū)QQ群、微信、微博、網(wǎng)絡社區(qū)論壇等載體，借助網(wǎng)絡技術(shù)，進一步暢通外來人口的利益表達渠道；通過新聞媒體，表達和維護自身利益及公共利益，外來人口可以全方位、多角度地參與社會治理。

（三）外來人口參與社會治理的主要意義

外來人口的大量涌現(xiàn)，無論是對流入地還是流出地的社會發(fā)展、社會治理都會造成巨大的沖擊和變革。對于流出地來講，青壯年人口的大量外流不僅致使勞動力銳減，制約當?shù)厣a(chǎn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，同時引發(fā)農(nóng)村社會治安、老人贍養(yǎng)、留守兒童等一系列基層社會治理問題。反過來，部分外來人口的回流也為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來先進的思想觀念、管理模式和技術(shù)支持，促進城市對農(nóng)村的“反哺”。

對于流入地來講，外來人口來到居住地后或務工或經(jīng)商，成為當?shù)亟?jīng)濟和社會建設不可或缺的重要力量，不僅滿足了當?shù)赜霉ば枨螅钛a了各類社會服務的空白，同時其居住、生活消費也有力地拉動了當?shù)亟?jīng)濟增長。外來人口不僅只是從事低端苦臟累的工作，其中一部分人還通過各種途徑進入社區(qū)管理機構(gòu)、非政府組織甚至黨和國家機關(guān)，如擔任黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)委員會委員等，成為城鄉(xiāng)社會治理的重要主體。

概括地講，外來人口參與居住地社會治理，具有如下三個方面的現(xiàn)實意義：

第一，促進政治文明發(fā)展。一個國家或地區(qū)政治文明程度高低的重要標準之一是每個公民能平等、充分地享有“公民權(quán)”，而不因其身份、地位、職業(yè)、居住地等的改變而改變。外來人口雖然存在跨地區(qū)或跨行業(yè)流動行為，但并未改變其固有的公民身份。因此，外來人口即使在流入地也應平等享有“國民待遇”，尤其是政治權(quán)利、社會經(jīng)濟權(quán)利。引導、鼓勵和保障外來人口參與居住地社會治理，目的就在于有效維護外來人口的基本政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益，促進國家民主政治建設，提升依憲依法治理水平。如果基層社會治理將外來人口排除在外，就是對外來人口“公民權(quán)”的強制剝奪，有違憲法規(guī)定之自由、平等精神。

第二，促進公共治理改善。外來人口既是城市基層社會治理的對象，更是城市基層社會治理的主體。引導外來人口積極參與居住地社會治理，不僅可以增強外來人口的歸屬感、認同感，而且能激發(fā)其參與社區(qū)事務的主動性、積極性，形成全體社會成員共建共治的強大動能。同時，對于正處于急劇轉(zhuǎn)型變遷的我國社會來說，外來人口的參與可以為居住地社會治理帶來新的元素，來自不同地區(qū)的治理經(jīng)驗和文化的相互碰撞融合有利于形成新的地方社會治理模式，以新鮮活力促進當?shù)厣鐣卫淼挠行Ц纳?，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

第三，促進社會和諧共融。外來人口離鄉(xiāng)背井寄居城市，大多從事臟、苦、累、險的活兒，工作和生活條件較差，在為城市建設作出重要貢獻的同時如果不能及時被納入城市社會福利和保障體系，難免會產(chǎn)生委屈和不平衡心理。而城市本地居民認為外來人口不僅占用有限的城市資源、擠占就業(yè)機會，同時其文化素質(zhì)和文明程度較低是造成城市臟亂差的主要原因，因此對外來人口存在一定的鄙視和排斥心理。再外加語言和文化的差異，容易導致外來人口和本地居民之間存在較為嚴重的隔閡與矛盾，甚至出現(xiàn)暴力對抗沖突等。通過疏通引導外來人口參與城市基層社會治理，不僅可以加深雙方的接觸、理解和溝通，還能幫助外來人口學習城市社會生活的各種規(guī)范，提升城市生活技能，增強社區(qū)認同感、歸屬感，促進雙方互助共融，推動社會和諧發(fā)展。

三、當前外來人口參與社會治理的主要障礙

影響外來人口參與社會治理的因素較為復雜。從系統(tǒng)角度分析，它和本地人口即大多數(shù)公民參與社會治理的程度相關(guān)，即國民參與社會治理的途徑、狀態(tài)、程度影響并決定著外來人口參與社會治理的途徑、狀態(tài)、程度，前者為后者參與社會治理提供必要的示范導向和政治土壤。從宏觀角度分析，外來人員參與社會治理與以下因素密切相關(guān)：社會經(jīng)濟發(fā)展水平、國家政治制度的民主與開放程度、公民素質(zhì)與受教育狀況、社會文化背景等。因此，外來人口參與社會治理狀況是多種因素綜合作用的結(jié)果。從實際運行情況看，我國外來人口參與社會治理面臨如下幾大障礙：

（一）政策法律障礙

外來人口及其參與社會治理是我國改革開放過程中出現(xiàn)的新生事物，長期以來沒有專門的法律和政策就其作出明確具體的規(guī)定。從現(xiàn)有文獻看，我國較早規(guī)范外來人口參與社會治理的文件是2006年出臺的《國務院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，指出要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利，“招用農(nóng)民工的單位，職工代表大會要有農(nóng)民工代表，保障農(nóng)民工參與企業(yè)民主管理權(quán)利”“鼓勵農(nóng)民工參與社區(qū)自治，增強作為社區(qū)成員的意識，提高自我管理、自我教育和自我服務能力”。2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》，指出要堅持和發(fā)展社區(qū)民主選舉制度，“探索社區(qū)流動人口在居住地參加社區(qū)居民委員會選舉的方式方法，保障其民主政治權(quán)利”。2011年，民政部發(fā)布《關(guān)于促進農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》，強調(diào)要“切實保障農(nóng)民工參與社區(qū)自治的權(quán)利”，農(nóng)民工“在本社區(qū)有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《中華人民共和國城市居民委員會組織法》選民資格條件的農(nóng)民工，由本人提出申請，經(jīng)社區(qū)選舉委員會同意，可以參加本社區(qū)居民委員會的選舉”，鼓勵符合條件的農(nóng)民工經(jīng)過選舉擔任居民委員會委員、居民小組長等職務。

以上是以國務院或部委文件形式發(fā)布的政策，目的在于保障以農(nóng)民工為主體的外來人口的政治權(quán)利，其內(nèi)容具有指導、鼓勵、探索性質(zhì)；沒有從國家法律層面作出規(guī)定，也沒有從國家頂層制度設計層面明確規(guī)定外來人口參與社會治理的內(nèi)容、權(quán)利、程序、途徑，即沒有明確具體的硬性規(guī)定。在這種情況下，一些地方政府面對城市人口過剩、資源福利不足、下崗失業(yè)等社會問題，出于保護本地居民利益的需要，就會漠視外來人口的利益要求，對外來人口采取限制性政策措施，使已經(jīng)存在的社會排斥現(xiàn)象“合法化”，從而阻礙外來人口參與居住地的社會治理。例如，在外來人口參與流入地選舉活動方面，我國選舉法規(guī)定：選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。就是因為有這樣一個簡單的程序性規(guī)定，外來人口參加選舉必須到原選區(qū)開具選民資格證明，增加了外來人員參加選舉的成本，影響了外來人口參與流入地選舉的積極性，導致在實際選舉活動中外來人員參與選舉活動的人數(shù)比例較小。有資料統(tǒng)計表明，“35%的流動人口從未參加現(xiàn)居住地舉辦的任何活動，僅有不到一成的流動人口在現(xiàn)居住地參加選舉、評先進及業(yè)主委員會活動”[16]。

（二）體制機制障礙

長期以來，我國的城市管理和人口管理都建立在以城鄉(xiāng)分割為特征的戶籍制度之上，公民的各種政治權(quán)利、社會福利等都和戶籍關(guān)系捆綁在一起。固有的城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使流動人口在離開戶籍所在地后出現(xiàn)身份與戶籍的脫離，流入到居住地工作生活但不能有效融入當?shù)厣鐣?。這種管理體制使外來人口被當作“管理對象”或“純粹的管理客體”對待，一些地方政府曾紛紛成立專門的流動人口管理機構(gòu)，外來人口基本被排斥在流入地的決策和管理之外。即外來人口雖然可以自由地進城務工、經(jīng)商等，但由于沒有本地戶籍導致在經(jīng)濟、政治和社會生活等各方面都承受著體制性排斥，不僅在經(jīng)濟社會權(quán)益方面受到歧視和不公平待遇，而且被排斥在各種城市政治組織之外，很難充分暢通地表達自己的利益訴求、參與政治、影響政府決策和其他公共管理活動。近年來在政治改革試驗的推動下，外來人口中的精英人員開始被吸收到體制內(nèi)，但這只是極少數(shù)人員，不具有普遍意義。例如，黨代表、人大代表、政協(xié)委員等由于其特殊的身份和待遇，社會關(guān)注度較高、吸引力較強，外來人員參選的熱情也較高。但在實際運作過程中，仍面臨來自戶籍制度、具體政策措施等方面的限制。按照現(xiàn)行規(guī)定，相關(guān)代表、委員的名額是依照戶籍人口設定的，難以大幅突破，要增加外來人員名額必須擠占本地戶籍人口的名額。同時，外來人口的流動性既增加了選舉的成本，也導致外來人口參與社會治理的不連貫性。據(jù)報道，義烏市曾選出18名市鎮(zhèn)兩級人大代表，當年就有3名代表“不辭而別”，不得不重新補選[17]。因此，如何既保障每一個外來人口的選舉權(quán)利又保障選舉結(jié)果的穩(wěn)定性，成為擺在我們面前的一大難題。

（三）組織渠道障礙

公民參與社會治理往往需要依賴一定的組織渠道。與個體自發(fā)、分散的參與相比，有組織的參與才會更有力量、更富成效。通過各種組織載體，可以把外來人口在公共事務上分散的、模糊不清的個別意志和個體行為轉(zhuǎn)化為明確的、共同的組織意志和集體行為，從而提高治理參與的有效性。而長期實行的控制性民間組織管理政策，其結(jié)果是社會組織發(fā)育不成熟，各種非政府組織發(fā)展遲緩，導致整個社會碎片化、社會組織化程度較低，特別是社會弱勢群體缺乏有效的利益表達和實現(xiàn)渠道。近些年來，隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，代表著民營企業(yè)家利益訴求的各種商會、行業(yè)協(xié)會紛紛建立起來，并以其雄厚的財力、得天獨厚的政治資源等優(yōu)勢在利益代表、利益整合和治理參與方面發(fā)揮著越來越重要的作用。而以農(nóng)民工為主體的外來人口，既沒有現(xiàn)成的組織資源可以利用，也難以建立起真正代表自身利益訴求的組織，其治理參與必須依賴官方權(quán)威機構(gòu)，缺乏有效的自我組織支持和自治組織保障。例如，大量外來人員如原子般分散，不容易形成合力，應引導鼓勵其通過參加“同鄉(xiāng)會”等社會組織，理性、有序地參與社會活動，實現(xiàn)其在流入地的“再組織化”。但是，這些具有相同文化和利益訴求的外來人員在結(jié)社參與中卻遇到了政治禁區(qū)，民政部門對“老鄉(xiāng)會”“同鄉(xiāng)會”“戰(zhàn)友會”等社團組織管理嚴格，很難依法登記，致使一些外來人口組織由于沒有合法身份而處于“私下活動”狀態(tài)，從而制約其參與社區(qū)事務和社會治理的有效性。

（四）意識和能力障礙

從參與主體來看，外來人口參與社會治理還存在一定的意識和能力障礙。從參與意識看，受戶籍制度的限制，多數(shù)外來人口雖然實現(xiàn)了地域流動或職業(yè)轉(zhuǎn)換，但其社會身份沒有實現(xiàn)同步轉(zhuǎn)換。同時，外來人口的生產(chǎn)生活仍然同戶籍所在地保持天然割不斷的聯(lián)系，其原有思想觀念和生活方式也很難一下子轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)土意識和“根”的概念仍然強烈。這種以人戶分離為主要特征的人口流動使外來人口在流入地體制外生存，經(jīng)濟社會地位較低，對流入地區(qū)和單位沒有認同感、歸屬感，缺乏主人翁意識，“旁觀”心理和“過客”心態(tài)比較嚴重，難以產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的公民治理參與。從參與能力看，相當部分外來人口的參與能力也明顯不足，如文化程度偏低、法治意識不強、缺乏必要的公共治理知識等，參與能力與現(xiàn)實需求之間存在一定差距?！氨M管外來人員主觀上有參與意愿，但由于普遍工作壓力大、勞動強度高，時間與精力非常有限，客觀上限制了其參與社區(qū)事務和社會活動的機會”[18]。另外，從參與條件看，外來人口跨地區(qū)流動的主要目的是生計改善、創(chuàng)造和積累財富等。受經(jīng)濟條件如時間、金錢的限制較多，無法充分積極地參與所在地社會治理。

（五）語言文化障礙

從某種意義上來說，社會治理是文化的再植入和轉(zhuǎn)換。對于那些方言盛行、地方特色濃厚的地區(qū)，外來人口參與社會治理還存在繞不過的語言文化障礙。方言是文化的載體，不同方言不同地區(qū)的人口，其價值觀、生活習慣、行為方式等存在明顯差異，雙方在語言溝通和行為交往方面存在障礙，誤解時有發(fā)生。大量外來人口的涌入打破了原有的社會結(jié)構(gòu)和社會模式，往往容易引起外地人與本地人之間的利益和文化沖突，“主客矛盾”也不斷加劇，這種來自靈魂深處文化價值觀的差異在短時期內(nèi)很難消除，在社會融合和文化建設經(jīng)驗不足的情況下，也會成為外來人口參與當?shù)厣鐣卫淼恼系K之一。

近年來，不少地方探索建設“新居民小區(qū)”，將外來人員集中起來居住，進行集中管理，提供集中服務，容易形成相對封閉的“社交圈”“文化圈”，妨礙外來人口與本地人口之間的交流互動，產(chǎn)生天然的空間隔離與隔閡。尤其是在那些外來人口與本地居民人口比例倒掛的社區(qū)，外來人員規(guī)模越來越大，其掌控的話語權(quán)越來越強，更加加劇了外來文化與本土文化的沖突，“甚至在外來人員中產(chǎn)生了‘把本地人趕出去的排斥情緒，造成了對立和沖突，其負面影響不易消解”[18]，嚴重影響外來人口與本地人口的交流合作共治。

四、完善外來人口參與社會治理的對策建議

外來人口參與社會治理是一項復雜、系統(tǒng)的社會工程，要從根本上解決這一問題，需統(tǒng)籌考慮，對癥下藥?；谏鲜鲇绊懸蛩胤治?，完善外來人口參與社會治理，可以從下述幾個方面采取相應措施。

（一）完善外來人口參與社會治理的法律和政策

外來人口是推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的動力和源泉，在相當長時間里，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍需要外來人口對勞動力的持續(xù)不斷注入，外來人口構(gòu)成城市社會治理的重要力量。因此，要推動外來人口參與社會治理，首先必須修訂完善外來人口管理條例、居委會組織法等相關(guān)法律法規(guī)，確立外來人口在社會治理中的主體地位，明確規(guī)定外來人口參與社會治理的權(quán)利、內(nèi)容、程序，拓展外來人口參與社會治理的途徑和方式，切實保障外來人口享有同等的公民權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)，使社會治理逐步走上合法化、制度化和規(guī)范化軌道，從而形成社會治理人人參與、人人盡責的良好局面，真正做到共建共治共享。如北京市2005年就廢除了《北京市外地來京人員務工經(jīng)商管理條例》，以保障外來人口的平等權(quán)利，逐步使其享有與市民同等的待遇。需要說明的是，外來人口管理屬“不可立法”，不可能將外來人口單列出來進行立法。因為，外來人口是戶籍制度的產(chǎn)物，其存在具有歷史階段性，如果勉強將外來人口與戶籍人口區(qū)別開來立法，就明顯存在歧視傾向，有違法律的公平公正性。目前，對一些具體的管理規(guī)定，應該及時進行修改完善。比如，廣東中山市選舉外來人口擔任社區(qū)居委會特別委員的試驗，其成功經(jīng)驗值得總結(jié)推廣完善。一是“特別”委員特別在哪些方面？能否取消“特別”兩字，保證每個當選的委員平等地行使自己的權(quán)利、履行相應的義務。二是從外來人口中產(chǎn)生的委員應占多大的比例，要不要按照外來人口與本地人口數(shù)量設置不同的權(quán)重？三是外來人口能否參與社區(qū)所有事務的討論決策，有些社區(qū)仍然保留集體經(jīng)濟組織，其生產(chǎn)經(jīng)營、利益分配等事務，外來人口是否有話語權(quán)？以上這些問題都需要及時總結(jié)完善，并在相關(guān)法律和政策中加以體現(xiàn)。

（二）健全全國城鄉(xiāng)人口統(tǒng)一管理和服務體制

社會公平是小康社會發(fā)展的終極目標之一，而打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)推進公共服務均等化意味著進城外來人口能夠享受與城鎮(zhèn)居民同樣的待遇。目前，包括教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、養(yǎng)老等在內(nèi)的各項社會福利政策仍與城市戶口密切掛鉤。因此，必須加快戶籍制度改革進程，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的隔離和束縛，從體制機制和政策層面上逐步落實外來人口的主體權(quán)利，特別是要改革完善依附在戶籍制度之上的社會保障和收入分配制度，建立基于公民身份的、全國統(tǒng)一的人口管理和服務體制，從根本上消除城鄉(xiāng)身份差別、制度差別、地域差別，實現(xiàn)基本公共服務的全覆蓋。隨著我國經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展和國家各項改革的有效推進，建立全國統(tǒng)一的人口管理和服務體制，雖迫在眉睫但條件已經(jīng)具備。根據(jù)國家發(fā)改委2019年4月8日公布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，2017年我國城鎮(zhèn)化率為58.52%，比世界平均水平高出3.7個百分點。這為消除城鄉(xiāng)差別、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)人口管理和服務體制創(chuàng)造了有利條件。近年來，全國不少大中城市在逐步放寬落戶政策，吸引緊缺人才進城，如西安2019年2月13日發(fā)布《關(guān)于進一步放寬我市部分戶籍準入條件的通知》規(guī)定：本科及以上學歷落戶不再限制年齡。但是，大多數(shù)城市如北上廣深的落戶政策仍傾向高學歷人才，本科學歷以下外來人口仍被拒之門外。因此，迫切需要加大戶籍制度改革力度，不僅僅是以學歷而要以居住時間為標準吸收外來人口入戶，規(guī)定外來人口在城市居住一定時間以上就可以同等享受戶籍居民的所有待遇。

（三）培育和發(fā)展外來人口服務社會組織

積極引導外來人口組建和加入各類社會組織，包括行業(yè)組織、維權(quán)組織、互助組織、公益組織、聯(lián)誼組織、外來人口自治組織等，形成城鄉(xiāng)人口社會服務合力，提高外來人口參與社會治理的積極性?！靶率忻瘛绷鲃拥酱蟪鞘泄ぷ魃?，如果只通過行政手段管理他們而沒能提供好的服務，只會讓他們對生活現(xiàn)狀感到不滿，進而導致人口流動加速、各種不安全因素劇增，給居委會、街道辦等相關(guān)部門增加管理壓力。建立外來人口自己的組織，探索“民政部門登記、行業(yè)部門指導、街道社區(qū)管理、城鄉(xiāng)居民自治”的新模式，不僅能保障外來人口安定、促進信息交流、維護組織合法權(quán)益，還可以借此引導外來人口自覺接受政府、組織和社會公眾的監(jiān)督，引導外來人口加強誠信自律，培育社區(qū)服務品牌，拓展社區(qū)自治范圍，提高外來人口自治水平。如廣州白云區(qū)三元里街道通過成立“來穗人員共治議事會”“來穗人員融合服務工作站”“來穗人員志愿服務隊”等外來人口組織在加強社區(qū)融合、提升社區(qū)治理水平方面收到了較好的成效[20]。鼓勵引導外來人口成立社會組織，不僅可以增強外來人口的歸屬感、認同感，而且可以提高外來人口參與社會治理的積極性和治理水平。

（四）提升外來人口的思想和文化素質(zhì)

外來人員受教育程度整體偏低的實際狀況嚴重制約其參與社會治理的熱情和能力，也容易導致非制度性參與和群體性事件的發(fā)生。所以，要通過各種途徑對外來人口加強教育和培訓，大力培育現(xiàn)代公民意識和參與意識，真正實現(xiàn)其地位、人格、心理等方面的平等。特別要賦予外來人口平等的受教育機會，利用有關(guān)社會資源為外來人口接受學歷教育提供資助。啟動政府主導的外來人員教育培訓工程，為外來人員素質(zhì)提升舉辦各類培訓班。通過對外來人口的全面教育，實現(xiàn)外來人口和本地居民享有的平等權(quán)利，保障和鞏固外來人口參與社會治理的積極性、有效性。政府、社區(qū)應從資金、人才、場地等方面為外來人口參加學歷教育和相關(guān)培訓提供政策優(yōu)惠和便利條件。如廣州白云區(qū)三元里街道成立“來穗人員融合學堂”，專門開展社交禮儀、實用技能、管理能力等方面的教育培訓，幫助外來人口不斷提升綜合素養(yǎng)，為其有效參與社會治理打下堅實的文化思想基礎[21]。

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作者單位：袁忠，中共廣東省委黨校；廣東廣州510053；Email：hnyuanzhong@yeah.net。