韓冰 呂玫

摘 要 通過對我國高職教師隊伍建設相關政策文本和政策環(huán)境的分析，發(fā)現針對高職“雙師型”教師隊伍建設面對的問題，需要綜合運用不同的政策工具。在政府層面需要通過運用命令性工具建立強制性高職教師準入制度;運用能力建設工具，發(fā)揮高職院校在教師專業(yè)發(fā)展中的主體作用;運用激勵性工具，引導高職院校形成科學的教師發(fā)展觀;運用系統(tǒng)變革工具，轉變政府在教師管理工作中的職能。同時，高職院校也需要采取多樣化的政策措施，為教師創(chuàng)設良好的發(fā)展環(huán)境。

關鍵詞 “雙師型”教師;教師發(fā)展;高職院校;政策工具

中圖分類號 G715 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）24-0029-04

2019年1月，國務院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》（后文簡稱《方案》）提出要“多措并舉打造‘雙師型教師隊伍”。自1995年12月19日原國家教委發(fā)布的《關于建設示范性職業(yè)大學工作的通知》首次在政府文件中提出“‘雙師型教師”概念，迄今已20多年，職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設仍有一些根本性問題需要解決。從政策工具的角度看，政府和高職院校需要針對“雙師型”教師隊伍建設的政策環(huán)境特征，綜合運用多種政策工具來建設高職“雙師型”教師隊伍。

一、政策工具的分類

政策工具是指政府賴以推行政策的手段[1]。根據政策對目標人群的影響，麥克唐納和埃莫爾 （L. M. McDonnell & R. F. Elmore）把政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統(tǒng)變革工具和勸告或勸誘工具五種類型[2]。命令是強制性的政策工具，政府通過頒布法令，要求公民或社會組織遵守和服從，否則會受到懲罰。激勵是通過給予個人或社會組織以物質的、精神的獎賞，如項目補貼等，來促使個人或組織發(fā)生特定的行為或舉措，激勵的成效可以在短期內得到顯現。能力建設是政府通過投入經費用于支持個人或組織特定活動所需的多方面條件，其效果可能在短期內看不出來，屬于一種長期投資。系統(tǒng)變革強調的是整個機制和制度的變革，是對權力責任的再分配。勸告則是政府通過各種途徑的論說來引導個人或組織改變偏好和行動，但不涉及獎懲。

我國高職教師專業(yè)發(fā)展政策工具多屬于勸告性工具，本身缺乏強制性。勸告性工具必須與政策執(zhí)行者的認知和需求適配，與政策環(huán)境協(xié)調，才能發(fā)揮作用，屬于向政策執(zhí)行者推薦的優(yōu)先可選項，選擇權利在政策執(zhí)行者。因此，以勸告性工具為政策推行手段，政策執(zhí)行的偏離往往成為一種常態(tài)。而且，在政策執(zhí)行中，只有勸告工具，而沒有激勵性工具、系統(tǒng)變革工具相配合，政策執(zhí)行者缺乏執(zhí)行政策的動力?！秶衣殬I(yè)教育改革實施方案》本身并非是具有強制性的政策形式，《方案》中所使用的“原則上”“基本”等表述也說明這些要求缺乏足夠的強制性。要落實《方案》提出的建設一支合格的高職“雙師型”教師隊伍的要求，必須從分析我國高職教師隊伍建設的政策環(huán)境特征出發(fā)，綜合運用多種政策工具。

二、我國高職教師隊伍建設的政策文本和政策環(huán)境特征

（一）政策文本中未特別規(guī)定高職教育教師任職資格

在政策文本中涉及的職業(yè)教育教師準入條件方面，我國與德國、新加坡、澳大利亞等國存在的差別是沒有強制性規(guī)定教師應擁有企業(yè)相關工作經歷。德國、新加坡等國家普遍將擁有5年以上企業(yè)工作經歷作為職業(yè)技術教育教師必備的準入條件。1993年10月頒發(fā)的《中華人民共和國教師法》對中等教育教師資格做出了細致的劃分，包括高級中學、中等專業(yè)學校、技工學校、職業(yè)高中文化課、專業(yè)課教師等資格，但對高等學校教師資格未進行分類。高等職業(yè)院校教師主要受《教師法》第十一條第五款規(guī)定的約束，即：取得高等學校教師資格，應當具備研究生或者大學本科畢業(yè)學歷。1996年5月公布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》在第十三條明確規(guī)定“職業(yè)學校教育分為初等、中等、高等職業(yè)學校教育”，明確了高等職業(yè)技術教育是職業(yè)教育類型的高等教育，但未涉及對教師的要求，只是將“有合格的教師”作為設立職業(yè)學校的基本條件之一，這意味著高等職業(yè)院校的教師符合《教師法》中對高等教育教師的要求即可。1995年12月發(fā)布的《教師資格條例》明確了各級各類教師的準入條件，將教師資格分為幼兒園、小學、初級中學、高級中學教師資格、中等職業(yè)學校、中等職業(yè)學校實習指導和高等學校教師資格七個類別，也未對高職教育教師資格做出特別規(guī)定。

（二）“唯學歷”已成為高職教師入口的首要問題

從政策文本看，自1985年到2012年，從《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)[1993]3號）、《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》（國發(fā)[2012]41號）到《關于加強高等學校青年教師隊伍建設的意見》（教師[2012]10號），一直將學歷提升作為教師隊伍建設的一個重要方面加以強調。在政策實施方面，各級各類學校在招聘新教師時不斷提高學歷要求，同時，大批在職教師參加了學歷提升培訓。當前，“唯學歷”已成為高職教師入口和在職發(fā)展的首要問題。2018年東部某一地處縣級市的高職院校在公開招聘教師崗位公告中所列的22個專業(yè)教師崗位中，有7個崗位招聘條件為博士研究生，15個崗位招聘條件為碩士研究生，僅有2個崗位要求有3年以上相關工作經歷，6個崗位注明有相關工作經驗者優(yōu)先。更有一些高職院校特別是東部經濟發(fā)達地區(qū)的高職院校將博士學位作為教師入職的門檻。高職院校專任教師從哪里來，決定了教師發(fā)展的基本需求，應屆畢業(yè)生缺乏企業(yè)工作經歷，既需要發(fā)展教學能力，也需要培養(yǎng)專業(yè)技術實踐能力，《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出“專業(yè)教師原則上從具有3年以上企業(yè)工作經歷并具有高職以上學歷的人員公開招聘”，也正是希望解決“唯學歷”這一問題。

（三）企業(yè)技術人員進入高職院校的通道受阻

與“唯學歷”并行的問題是，高職教師來源渠道單一。所謂“單一”主要是指教師來源于應屆碩士、博士畢業(yè)生。高職專任教師中70%以上的教師是從學校到學校，特別是30歲以下的青年教師絕大多數缺乏企業(yè)工作經歷，即使在具有企業(yè)工作經歷的教師中，2/3以上的教師企業(yè)工作經歷不足5年，大多數教師的企業(yè)工作經歷與經驗不能滿足高職教育的要求[3]。來源“單一”的問題是隨著高職院校擴招和研究生擴招而產生的，兩個“擴招”形成了較為穩(wěn)定的需求和供給關系，這種關系已經延續(xù)了十幾年。在這一時期內，當高職院校的招聘啟事不再將企業(yè)工作經歷列為對應聘人員的要求，企業(yè)技術人員也難以形成將自己的職業(yè)生涯轉向教師的預期。在制度上，跨部門的人事管理也對高職院校從企業(yè)引進教師形成障礙。由于高職院校屬于事業(yè)單位，國家有專門的機構管理和控制事業(yè)單位編制，部分地區(qū)對高職院校的編制控制甚至有一個不成文的規(guī)則，限制來自企業(yè)的專業(yè)技術人員轉為事業(yè)單位編制。

（四）社會輿論和教師評價對教師發(fā)展價值導向的偏離

對高職院校的社會輿論評價主要是各類排行榜。從學校的聲譽出發(fā)，學校管理者不得不受排行榜等社會輿論的影響。近年來，出現了各種各樣的高職高專排行榜，如高職院校服務貢獻、國際影響力等50強榜單，中國高職高專院校競爭力排行榜等。也有地方性的排行榜，如江蘇人才發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布的“江蘇高職院校人才競爭力30強”等。這些榜單往往用專利有多少，核心期刊論文有多少，縱向課題多少，多少科研到賬經費等極易量化的指標來評價高職院校，而忽視了教育成效的難測性和滯后性。在高職院校對教師的評價方面，特別是職稱評聘條件，也有較為明顯的“唯論文”“唯成果”傾向。

三、政府層面多種政策工具的綜合運用

（一）運用命令性工具，建立強制性高職教師準入制度

強制性政策一般以法律為主要形式，一經制定，即可在較短時期內得到嚴格執(zhí)行，不需要在之后不同的政策文本中反復要求和強調。當前的《教師資格條例》及其“實施辦法”充分保障了教師準入基本要求規(guī)定的落實。為落實高職教師“雙師型”要求，國家需要運用具有強制力的命令型政策工具，適時修訂《教師資格條例》及其“實施辦法”，明確對高職專業(yè)教師的特殊要求，即新入職教師必須有3年以上企業(yè)工作經歷。只有以立法的形式為保障，才能起到釜底抽薪的作用，從根本上解決“雙師型”教師隊伍建設問題，從根本上扭轉“唯學歷”傾向。

（二）運用能力建設工具，充分發(fā)揮高職院校在教師專業(yè)發(fā)展中的主體作用

在高職教師專業(yè)發(fā)展方面，政府所采用的能力建設工具主要體現在通過舉辦國培、省培項目，開展高職教師培訓。但是，國培、省培項目難以實現對高職教師的全覆蓋，培訓內容難以適應高職教師發(fā)展的復雜性。同時，這些項目是教育行政部門根據其需要和財政狀況所確定的一種投入方式，而項目決策的兩個依據始終處于變化中，是不穩(wěn)定的[4]。政府需要一方面打造長期的精品培訓項目，提高國培、省培項目的效益，另一方面要提高高職院校自身在促進教師專業(yè)發(fā)展方面的能力。我國一些重點大學已經普遍以專門組織或部門開展教師發(fā)展的研究和實踐。如2012年，教育部批準廈門大學、重慶大學、清華大學等30個國家重點大學的教師發(fā)展中心為“十二五”國家級教師教學發(fā)展示范中心。其中，“重慶大學教師發(fā)展中心”成立于2010年4月，清華大學則早在1999年即設立了“清華大學教學研究與培訓中心”。當前，高職院校尚未普遍建立教師發(fā)展機構，主要是通過執(zhí)行上級教育主管部門的教師發(fā)展政策來促進教師發(fā)展，學校自身的教師發(fā)展能力滯后，政府需要積極引導高職院校在教師專業(yè)發(fā)展中起到主體作用。

（三）運用激勵性工具，引導高職院校形成科學的教師發(fā)展觀

政府作為公共理性的代表，必須給予高職院校正向的符合高職教育規(guī)律的激勵，對高職院校的發(fā)展愿景和“雙師型”教師隊伍建設給予正確的引導，促進高職院校形成科學的教師發(fā)展觀。如為鼓勵學校積極從企業(yè)引進專業(yè)技術人員擔任教師，政府部門推進的具有表彰獎勵性質的優(yōu)秀教學團隊、優(yōu)秀科研團隊、品牌特色專業(yè)等各類人才項目、教育改革項目的評選等，均可將教師的企業(yè)工作經歷作為一項重要的評審指標。為鼓勵高職院校全面、深入、有效地開展教師專業(yè)發(fā)展工作，政府部門在綜合性項目如高水平高職院校的評選中，可將教師專業(yè)發(fā)展的舉措和成效作為重要的評審指標，同時也可對教師發(fā)展工作卓有成效的單位給予單項表彰和獎勵。對社會輿論的引導也是政府運用激勵性工具的重要方面。第三方評價機構的評價往往會引起社會輿論的廣泛關注，為體現其評價的權威性，這類評價機構往往要尋求官方或半官方的支持。政府應對第三方評價機構保持足夠的距離，并對第三方評價機構的評價工作進行引導和規(guī)范，提高第三方評價機構評價活動的科學性、客觀性和公正性。

（四）運用系統(tǒng)變革工具，轉變政府在教師管理工作中的職能

高職“雙師型”教師隊伍建設要求進一步轉變政府在教師管理工作中的職能，改革政府集中管理高校人事編制的制度。當前，高職院校人員編制確定標準主要是參照普通高等學校類別標準相應確定的，還不足以充分體現高職教育辦學的特點[5]。在以法律法規(guī)明確高職教師任職資格的前提下，政府的職能要轉變到有效引導并充分保證高職院校行使自主聘任教師的權力，加強高職院校與教師之間的契約約束關系，在根據在校生數對教師編制進行總量控制的基礎上，把其他的教師聘任工作交給高職院校，促進高職院校進行教師隊伍管理制度創(chuàng)新。同時，對高職院校教師聘任工作的程序、要求進行監(jiān)控，對教師聘任工作中的違規(guī)違紀問題進行嚴肅查處，保證高職院校能夠科學合理地開展教師聘任工作。

四、院校層面“雙師型”教師專業(yè)發(fā)展政策

（一）積極從企業(yè)引進新教師

高職院校必須認真落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出的要求，將3年以上企業(yè)工作經歷作為引進教師的必備條件，從根本上解決專業(yè)課教師實踐能力缺失問題。當前，高職院校從企業(yè)引進具有碩士以上學位的教師，已經具有可行性。隨著研究生培養(yǎng)規(guī)模的擴大，社會上已經有一大批既有碩士以上學位學歷，又有較長時間企業(yè)工作經歷的人員，同時，隨著高職教育規(guī)模的穩(wěn)定，高職院校對新教師的需求量也趨于平穩(wěn)。2000年，全國高校博士研究生畢業(yè)人數為0.9萬人，碩士研究生畢業(yè)人數為4.5萬人;2017年，畢業(yè)博士生5.8萬人，畢業(yè)碩士生52萬人。在17年間，博士研究生畢業(yè)人數增長了6.4倍，碩士研究生畢業(yè)人數增長了11.5倍，這些人多數在企業(yè)管理和技術崗位工作，他們應當成為高職教育教師的主要供給方。高職院校只有堅持從企業(yè)引進新教師，才能形成新的需求和供給關系，從來源上保證教師的質量。

（二）充分發(fā)揮職稱制度對教師發(fā)展的價值引導作用

職稱制度是我國引導和促進教師個體專業(yè)發(fā)展的最重要的制度設計，是教師專業(yè)發(fā)展的指揮棒。高職院校的職稱評聘條件全面體現了高職院校對教師專業(yè)發(fā)展的價值導向和各方面的具體要求。各地教育行政主管部門普遍規(guī)定了高職院校的基本職稱結構，設定高級職稱人數比例。職稱評聘條件是否適應高職教育的辦學宗旨，將對教師專業(yè)發(fā)展能否形成正確價值導向產生重要影響。高職院校必須高度關注并充分發(fā)揮職稱制度對教師發(fā)展的引導作用，適當向擁有企業(yè)工作經歷的人員傾斜，以吸引擁有企業(yè)工作經歷的人才入職高職院校。

（三）高度關注青年教師的企業(yè)實踐工作

高職院校必須把企業(yè)實踐作為青年專業(yè)教師專業(yè)發(fā)展工作的重點，要切實落實教育部文件對高職教師企業(yè)實踐的要求。2016年5月，教育部等七部門印發(fā)的《職業(yè)學校教師企業(yè)實踐規(guī)定》要求職業(yè)學校專業(yè)課教師（含實習指導教師）每5年必須累計不少于6個月到企業(yè)或生產服務一線實踐的要求，體現了國家對職業(yè)院校教師企業(yè)實踐的重視，也反映了教師企業(yè)實踐的復雜性，需要眾多行政部門的協(xié)調和支持。從實際情況看，高職院校在職教師的企業(yè)實踐政策執(zhí)行情況很不樂觀，各地對專任教師一線生產實踐的最低要求普遍在4～6個月，達到1～2年的只有山東，一些地區(qū)社會實踐經驗甚至可以用學生思想政治工作、社團活動指導的經歷替代[6]。在這種情況下，高職院校必須高度關注青年教師的企業(yè)實踐工作，以校內政策保證青年教師企業(yè)實踐的落實和成效。

（四）建立問題導向的校本教師發(fā)展培訓體系

高職院校必須承擔教師專業(yè)發(fā)展的主體責任，根據不同發(fā)展階段的教師發(fā)展需求，基于教師專業(yè)發(fā)展中的共性問題，對教師培訓項目及其內容進行較為系統(tǒng)的梳理，確定教師在專業(yè)發(fā)展中必須參加的培訓項目，構建層級遞進的校本培訓項目體系。根據培訓項目所針對的問題領域，校本培訓項目可分為新教師崗位適應培訓、教學能力發(fā)展培訓和技術應用能力培訓等三種類型。高職院校構建校本教師發(fā)展培訓體系，可以充分利用校內外資源，特別是校外資源，如學校就近的全國職業(yè)教育師資培訓重點建設基地的師資等資源，定制培訓項目。

參 考 文 獻

[1]邁克爾·豪利特，等.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng) [M].龐詩，等，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006：141.

[2]黃忠敬.教育政策工具的分類與選擇策略[J].國家教育行政學院學報，2008（8）：47-51.

[3]王成福，邵建東，陳海榮，陳健德.高職教師專業(yè)實踐能力的內涵及培養(yǎng)對策[J].高等工程教育研究，2015（3）：146-151.

[4]徐國慶.從項目化到制度化：我國職業(yè)教育教師培養(yǎng)體系的設計[J].教育發(fā)展研究，2014（5）：19-25.

[5]劉芳.綜合類高職院校教師編制管理存在的問題及對策[J].職業(yè)技術教育，2009（32）：59-61.

[6]雷家彬.高職教師職稱評價標準的比較研究[J].高校教育管理，2016（4）：91-97.

Abstract ?Through the analysis on policy texts and the policy environment related to the construction of higher vocational teachers in China， it is found that different policy tools need to be used comprehensively to solve the problems faced by the construction of“dual-qualification”teachers in higher vocational colleges. At the government level， we need to establish compulsory higher vocational teachers access system by using command tools; play the main role of higher vocational colleges in teachersprofessional development by using capacity-building tools; guide higher vocational colleges to form a scientific concept of teacher development by using incentive tools; and change the functions of the government in the management of teachers by using system change tools. Meanwhile， higher vocational colleges also need to adopt diversified policies and measures to create a good development environment for teachers.

Key words ?“dual-qualification”teachers; teacher development; higher vocational colleges; policy tools

Author ?Han Bing， researcher of Wuxi Vocational and Technical College （Wuxi 214121）; Lv Mei， associate professor of Wuxi Vocational and Technical College