蔡旻君　魏依云　程揚(yáng)哲

[摘? ?要] 在促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展進(jìn)程中，教育信息化的作用越來(lái)越顯著。依據(jù)政策工具，通過(guò)對(duì)2003—2018年間有關(guān)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本分析發(fā)現(xiàn)，政策文本數(shù)量逐年遞增，主題要素涉及面較廣，其增長(zhǎng)速度和內(nèi)容偏重各有不同，仍需要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。針對(duì)教育信息化進(jìn)程中可能出現(xiàn)新的教育不公平問(wèn)題，以及政策文本制定中如何合理分配能力建設(shè)工具和命令工具的比例問(wèn)題，研究建議在政策執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)后期監(jiān)測(cè)力度，健全動(dòng)力牽引機(jī)制;在主題內(nèi)容中突出權(quán)威重組工具的重要性，強(qiáng)化技術(shù)支持學(xué)生發(fā)展手段的探索與應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞] 基礎(chǔ)教育公平; 教育信息化政策; 政策工具

[中圖分類號(hào)] G434? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A

[作者簡(jiǎn)介] 蔡旻君（1973—），男，甘肅寧縣人。副教授，博士，主要從事學(xué)習(xí)科學(xué)與技術(shù)、課程開(kāi)發(fā)與評(píng)價(jià)研究。E-mail：caimj916@126.com。

一、引? ?言

教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)?；A(chǔ)教育公平與否將會(huì)影響到高等教育質(zhì)量、個(gè)體就業(yè)擇業(yè)及家庭經(jīng)濟(jì)收入等社會(huì)問(wèn)題。在我國(guó)著名學(xué)者顧明遠(yuǎn)教授主編的《教育大詞典》中，基礎(chǔ)教育被稱之為“國(guó)民基礎(chǔ)教育”，是指對(duì)國(guó)民實(shí)施基本普通文化的教育，也是提高公民基本素質(zhì)的教育，或者指為繼續(xù)升學(xué)和就業(yè)培訓(xùn)打好基礎(chǔ)的教育[1]。改革開(kāi)放以來(lái)，在黨和國(guó)家的大力支持下，我國(guó)基礎(chǔ)教育信息化建設(shè)取得了巨大成就，不僅有效提升了基礎(chǔ)教育質(zhì)量，而且在實(shí)現(xiàn)教育公平和促進(jìn)教育均衡發(fā)展方面都發(fā)揮了重要作用[2]。2018年4月18日教育部印發(fā)《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》，指出教育信息化“必將成為促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量的有效手段”。從教育公平視角審視基礎(chǔ)教育信息化現(xiàn)狀是促進(jìn)其健康、高效發(fā)展的重要契機(jī)。本文將基礎(chǔ)教育視作一類“包括學(xué)前教育、九年義務(wù)教育、普通高中教育以及特殊兒童教育在內(nèi)”[3]的教育形式，對(duì)我國(guó)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本進(jìn)行系統(tǒng)整理，依據(jù)分析結(jié)果展開(kāi)討論，并就內(nèi)容建設(shè)及應(yīng)用發(fā)展提出對(duì)策建議。

二、政策工具的選擇

政策工具是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和途徑。政策工具可以很好地分析一類政策的發(fā)展和側(cè)重。通過(guò)對(duì)政策文本的分析，可以了解該類文件發(fā)展歷程，并結(jié)合實(shí)際情況提出問(wèn)題和對(duì)策建議。對(duì)于政策工具的劃分，不同學(xué)者有不同的標(biāo)準(zhǔn)。最早嘗試對(duì)政策工具進(jìn)行分類的是荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家Kirschen E.S，他整理出64種一般化政策工具，但并未加以系統(tǒng)化分類[4]。Savas 把政策工具具體區(qū)分為政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、市場(chǎng)等多種類型[5]。國(guó)內(nèi)已有的教育政策工具文獻(xiàn)大多根據(jù)以下幾種分類作為參考：McDonnell & Elmore[6]的分類標(biāo)準(zhǔn)，即將政策工具劃分為命令工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具。這類政策工具使用較多，譬如我國(guó)高等教育質(zhì)量保障政策[7]、“雙師型”教師政策[8]和我國(guó)民族教育政策[9]等研究。Ingram & Schneider[10]將政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、象征和勸告工具及學(xué)習(xí)工具等。這類政策工具在國(guó)內(nèi)政策文獻(xiàn)分析應(yīng)用中也較為常見(jiàn)。譬如，在探究流動(dòng)兒童義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的政策[11]和我國(guó)高等教育政策[12]研究中采用了這一政策分析工具。也有一些研究將這兩種政策工具結(jié)合使用，譬如研究少數(shù)民族雙語(yǔ)政策配置與組合的特點(diǎn)[13]和我國(guó)減負(fù)政策文本計(jì)量研究[14]等。Howlett & Ramesh[15]將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合型工具三種類型，這類工具在國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中也提及較多。Rothwell & Zegvelad[16]將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具，有學(xué)者利用該政策工具研究了西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的政策工具[17]等。由此可見(jiàn)，用于政策分析的工具類型較多，各種政策工具都有成功應(yīng)用的案例。這既為本研究提供了可借鑒的政策文本分析方法和思路，也使得本研究在政策工具的選取上一度陷于迷茫之中。

通過(guò)前期文獻(xiàn)分析后發(fā)現(xiàn)，目前利用政策工具對(duì)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策文本的分析較少，本研究在這方面嘗試作一些應(yīng)用探索。研究者依據(jù)不同政策在教育研究中應(yīng)用的廣泛程度和我國(guó)有關(guān)于信息化促進(jìn)教育公平的文本特點(diǎn)，在借鑒吸收了McDonnell & Elmore的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，將研究我國(guó)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策工具類型分為命令工具、能力建設(shè)工具、勸告工具、激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具。命令工具的主要特點(diǎn)包括政府使用法律法規(guī)、明令發(fā)揮規(guī)制職能、政策目標(biāo)明確以及強(qiáng)制性較高等方面。例如，“各地要把全面推進(jìn)中小學(xué)教育信息化作為促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，以教育信息化帶動(dòng)教育現(xiàn)代化?！蹦芰ㄔO(shè)工具是指通過(guò)對(duì)目標(biāo)群體提供培訓(xùn)教育、相關(guān)設(shè)備或工具、有效信息等行為來(lái)達(dá)到預(yù)期效果[10]。例如，“開(kāi)展教師信息化教育教學(xué)培訓(xùn)，提高教師和管理人員信息技術(shù)應(yīng)用能力?！眲窀婀ぞ咧饕侵刚ㄟ^(guò)傳遞信息或觀念鼓勵(lì)目標(biāo)群體根據(jù)情況作出反應(yīng)。例如，“鼓勵(lì)企業(yè)以符合新課標(biāo)的義務(wù)教育階段教材為重點(diǎn)，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)配套的基礎(chǔ)性數(shù)字教育資源。”諸如此類表述具有勸告工具的顯著特點(diǎn)。激勵(lì)工具主要指政府使用優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)比、處罰等手段對(duì)目標(biāo)群體的行為進(jìn)行正反兩方面的干預(yù)。例如，“推動(dòng)各地將教師信息技術(shù)應(yīng)用能力作為教師資格認(rèn)定、職務(wù)（職稱）評(píng)聘和考核獎(jiǎng)勵(lì)的必備條件，列入中小學(xué)辦學(xué)水平評(píng)估和校長(zhǎng)考評(píng)的指標(biāo)體系?！毕到y(tǒng)變革工具主要指政府根據(jù)實(shí)際情況轉(zhuǎn)移重組機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和資源分配手段，形成新的管理布局，例如“成立中小學(xué)教學(xué)信息化專家指導(dǎo)委員會(huì)”。五種工具各有側(cè)重，且特征比較鮮明，可以據(jù)此將現(xiàn)有關(guān)涉信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本進(jìn)行分類討論，以期為未來(lái)政策走向提供可靠的信息支持。

三、研究框架設(shè)計(jì)和文本選擇

（一）研究框架設(shè)計(jì)

本文主要使用內(nèi)容分析的方法來(lái)研究信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本。首先，梳理近幾年有關(guān)于信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本，定義分析單元并基于政策工具視角對(duì)政策文本進(jìn)行分類編碼，形成信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策文本單元分析編碼表。其次，構(gòu)建教育政策工具與信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平要素的二維分析框架，對(duì)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策工具的使用程度和不同要素的受重視程度進(jìn)行量化分析。最后，分析我國(guó)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育政策在政策工具表現(xiàn)和實(shí)踐運(yùn)用中存在的問(wèn)題，并對(duì)未來(lái)政策走向提出建議。

（二）文本選擇與編碼

本文選取的有關(guān)于信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文獻(xiàn)主要來(lái)源于教育部網(wǎng)站及中國(guó)政府網(wǎng)。主要遴選標(biāo)準(zhǔn)有：一是發(fā)布時(shí)間為2019年之前所有政策文本;二是政策發(fā)布單位為中央政府和教育部;三是政策內(nèi)容涉及信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平有關(guān)信息?；诖?，共選取符合條件的政策文獻(xiàn)共64份。

通過(guò)梳理信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本后發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)應(yīng)用信息技術(shù)手段促進(jìn)基于教育公平的著力點(diǎn)主要集中在改善基礎(chǔ)設(shè)施、投入教育資源、提升教師能力、發(fā)展學(xué)生能力、加強(qiáng)教育管理和開(kāi)展試點(diǎn)案例等方面。運(yùn)用文本編碼的技術(shù)對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行主題分類，政策工具的應(yīng)用分析將集中關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源、教師能力、學(xué)生能力、教育管理和試點(diǎn)案例等六個(gè)主題，這六個(gè)主題內(nèi)容將涉及基礎(chǔ)教育中的農(nóng)村教育、特殊教育、民族教育及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教育等形式。基礎(chǔ)設(shè)施要素包括對(duì)學(xué)校多媒體教學(xué)設(shè)備、寬帶等信息化教學(xué)硬件設(shè)備的配備，例如《教育部關(guān)于印發(fā)<教育部2010年工作要點(diǎn)>的通知》提到“為農(nóng)村中小學(xué)班級(jí)配備多媒體遠(yuǎn)程教學(xué)設(shè)備”。教育資源要素包括對(duì)優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源、課程資源、雙語(yǔ)資源等教育教學(xué)資源的開(kāi)發(fā)和推廣，例如《教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件的意見(jiàn)》提到“使農(nóng)村地區(qū)師生便捷共享優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源”。教師能力要素包括對(duì)教師的信息化培訓(xùn)和教師專業(yè)發(fā)展要求，例如《教育部關(guān)于大力加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》中提到“積極開(kāi)展教師遠(yuǎn)程培訓(xùn)”。學(xué)生能力要素是指培養(yǎng)學(xué)生信息化環(huán)境下的學(xué)習(xí)能力，鼓勵(lì)學(xué)生利用信息手段主動(dòng)學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)、合作學(xué)習(xí)，例如《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)<2018年教育信息化和網(wǎng)絡(luò)安全工作要點(diǎn)>的通知》中提到“實(shí)施學(xué)生信息素養(yǎng)培育行動(dòng)，組織開(kāi)展中小學(xué)生信息素養(yǎng)評(píng)價(jià)研究，探索建立適合國(guó)情的中小學(xué)生信息素養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)估模型”。教育管理要素包括對(duì)于各類信息管理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)普遍的教育管理信息化，例如《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)<2015年教育信息化工作要點(diǎn)>的通知》中提到“根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃，加快推進(jìn)支撐高考改革、學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、學(xué)校辦學(xué)條件管理等一批重要業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)”。試點(diǎn)案例要素包括教育信息化創(chuàng)新與改革試點(diǎn)校及一批教育信息化創(chuàng)新與改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，例如，《教育部關(guān)于印發(fā)<教育部2018年工作要點(diǎn)>的通知》中提到“啟動(dòng)探索基于信息技術(shù)新型教學(xué)模式試點(diǎn)”。

通過(guò)對(duì)64份政策文本的進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，各個(gè)政策文件關(guān)注的主題要素并非是單一的，有些文件同時(shí)關(guān)注多個(gè)主題要素（詳見(jiàn)表1）。例如《教育部辦公廳財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2017年中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃實(shí)施工作的通知》僅關(guān)注“教師能力”主題要素，而《教育部關(guān)于印發(fā)<教育部2018年工作要點(diǎn)>的通知》涉及“教師能力”“教育資源”“試點(diǎn)案例”以及“教育管理”四個(gè)主題要素。整理所有政策文本可以發(fā)現(xiàn)，涉及“教師能力”的政策文本有31份，時(shí)間跨度為2009到2018年。如果從政策發(fā)布主體來(lái)看，單個(gè)主體，即教育部或者國(guó)務(wù)院，發(fā)布的政策數(shù)量為24個(gè);多個(gè)主體，是指由多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布，政策數(shù)量為7個(gè)。關(guān)于“基礎(chǔ)設(shè)施”的政策文本有30個(gè)，時(shí)間跨度為2003年到2018年，單個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為23個(gè)，多個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為7個(gè)。關(guān)于“教育資源”的政策文本有36份，時(shí)間跨度為2003年至2018年，單個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為31個(gè)，多個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為5個(gè)。關(guān)于“教育管理”的政策文本有27份，時(shí)間跨度為2010年至2018年，單個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為24個(gè)，多個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為3個(gè)。關(guān)于“試點(diǎn)案例”的政策文本有17份，時(shí)間跨度為2006年至2018年，單個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為15個(gè)，多個(gè)主體發(fā)布的政策數(shù)量為2個(gè)。關(guān)于“學(xué)生能力”的政策文本有6份，均由單個(gè)主體發(fā)布，時(shí)間跨度為2006年至2018年。

根據(jù)六個(gè)政策文本主題單元和五種政策工具類型，參照曹燕[18]構(gòu)建實(shí)施的政策工具分析雙向細(xì)目表，開(kāi)發(fā)形成本研究組運(yùn)用的政策文本分析編碼表（見(jiàn)表2）。該表將涉及六個(gè)政策文本單元的政策按照發(fā)表年度排列，表格信息包括“編號(hào)”“政策主題”“文件名稱”“政策年度”“發(fā)布部門”“內(nèi)容編碼”以及“政策工具類型”，將政策文本按照政策主題分為6個(gè)單元，每個(gè)單元按照年份從低向高排列并依據(jù)“政策主題—政策年份排列順序—語(yǔ)句”的格式編號(hào)，例如教師能力主題編號(hào)為“1”，2009年發(fā)布的《教育部關(guān)于印發(fā)<教育部2009年工作要點(diǎn)>和周濟(jì)部長(zhǎng)在教育部2009年度工作會(huì)議上的講話的通知》中僅有一句提到“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師為重點(diǎn)，采取集中培訓(xùn)、遠(yuǎn)程培訓(xùn)、光盤培訓(xùn)、送教上門等靈活多樣的方式，有針對(duì)性地開(kāi)展教師培訓(xùn)”，因此，該文件內(nèi)容編號(hào)為“1-1”。這內(nèi)容為利用方法提高教師能力，在政策工具類型上屬于能力建設(shè)工具。《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》為第1主題單元中按年份排序第31份文件，其中有兩句話涉及“教師能力”，因此，編號(hào)為“1-31-1”和“1-31-2”，兩句話根據(jù)語(yǔ)義分析同屬于能力建設(shè)工具。為保證文本編碼的一致性信度，采用兩人獨(dú)立編碼、匯總討論的方法，協(xié)商一致后完成所有政策文本信息的編碼工作。

四、信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本分析

（一）基本情況描述

1. 政策數(shù)量變化和階段分析

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文件呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)（如圖1所示），關(guān)于信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文件數(shù)量在四個(gè)年份出現(xiàn)高峰。2006年，《義務(wù)教育法（修訂）》將“公平與均衡發(fā)展”作為立法的根本指導(dǎo)思想。2007 年，黨的十七大召開(kāi)，針對(duì)《十七大報(bào)告》中關(guān)于教育工作新的重大部署解讀中提出“教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)?！盵19] 如何促進(jìn)教育公平成為教育領(lǐng)域共同思考的重要議題。2007年成為信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的第一次高峰。在2009年到2011年之間，信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策數(shù)量出現(xiàn)起伏，2010年7月發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》把“促進(jìn)公平”作為國(guó)家的基本教育政策。同年多個(gè)政策涉及利用信息化手段促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平，成為政策的第二次高峰。2012年3月，《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》發(fā)布，推動(dòng)“三通兩平臺(tái)”的發(fā)展，教育信息化的發(fā)展引起各方關(guān)注，同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)為教育信息化的發(fā)展提供了技術(shù)支持，因此，2013年信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策數(shù)量增加，內(nèi)容更加詳細(xì)，成為政策文本數(shù)量的第三次高峰。2017年作為教育信息化1.0時(shí)代至關(guān)重要的一年，政府發(fā)布多個(gè)政策鞏固成果，為教育信息化的新發(fā)展作鋪墊，由此成為第四次高峰。2018年4月，《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布，標(biāo)志著教育信息化1.0時(shí)代的完成和2.0時(shí)代的開(kāi)啟。

2. 政策主題內(nèi)容分析

同一份政策文本中會(huì)涉及不同的政策主題內(nèi)容。根據(jù)政策文本中涉及的主題內(nèi)容年份變化圖（圖2），我們可以進(jìn)一步分析政策制定發(fā)展的變化情況。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》最早提出用信息化手段促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平，主要措施是實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，包括基礎(chǔ)設(shè)施和教育資源這兩個(gè)方面。自此信息化的基礎(chǔ)設(shè)施和教育資源成為每年政策都會(huì)提到的內(nèi)容。在64份政策文件中，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施主題的政策有30份，占總政策文本數(shù)量的47%，在2009年至2016年間穩(wěn)步上升，側(cè)重點(diǎn)從關(guān)注農(nóng)村中小學(xué)擴(kuò)大到在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)“寬帶網(wǎng)絡(luò)校校通”。前期政府加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，2017、2018年涉及基礎(chǔ)設(shè)施的政策文件數(shù)量相比前一年都有減少。關(guān)于教育資源主題的政策文件有36份，占總政策文本數(shù)量的56%，自2003年起幾乎每年都有政策提到發(fā)展教育資源，從前期關(guān)注農(nóng)村教育、民族教育到后期推進(jìn)“優(yōu)質(zhì)資源班班通”，提倡優(yōu)質(zhì)資源共享理念，近幾年熱度依舊不減。2006年出現(xiàn)信息化的試點(diǎn)案例，此時(shí)的試點(diǎn)改革不具有針對(duì)性，內(nèi)容較為模糊。之后的改革工作按照“分步實(shí)施，試點(diǎn)先行”的原則，針對(duì)素質(zhì)教育改革、義務(wù)教育均衡發(fā)展、人才培養(yǎng)、考試招生制度等都采用試點(diǎn)方式，形成優(yōu)秀案例，推廣宣傳。關(guān)于試點(diǎn)案例主題的政策文件有17份，占總政策文本數(shù)量的26%。教師是教育發(fā)展的第一資源，是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要基石[20]。2009年開(kāi)始出現(xiàn)涉及教師能力的政策，自2010年起每年都有至少三份文件涉及教師培訓(xùn)，主要方式為遠(yuǎn)程培訓(xùn)與線下培訓(xùn)相結(jié)合。有政策文件31份，占總政策文本數(shù)量的48%。2010年出現(xiàn)涉及教學(xué)管理的政策，研究制定數(shù)字化教學(xué)服務(wù)體系，后期全面推進(jìn)各級(jí)教育管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)發(fā)和利用。這類文件數(shù)量逐年遞增，并開(kāi)始分級(jí)規(guī)劃。目前有文件29份，占總政策文本數(shù)量的45%。關(guān)于學(xué)生能力培養(yǎng)方面的政策數(shù)量較少，只有2006、2012、2016和2018年有文件涉及，政策中所占比重偏小，僅占總比的7%。

（二）信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策的“工具—主題”分析

根據(jù)政策工具維度——命令工具、能力建設(shè)工具、勸告工具、激勵(lì)工具和系統(tǒng)變革工具以及信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策內(nèi)容主題維度——教師能力、學(xué)生能力、基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源、教育管理和試點(diǎn)案例進(jìn)行編碼，制定出信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策的“工具—主題”分析框架（見(jiàn)表3）。

圍繞教師能力主題，主要使用的是能力建設(shè)工具，約占總比的65%;其次是命令工具，約占總比的29%;激勵(lì)工具和勸告工具約占3%和2%;未使用權(quán)威重組工具?；A(chǔ)設(shè)施主題中，主要使用能力建設(shè)工具，約占總比的54%;其次是命令工具，約占總比的32%;勸告工具約占總比的13%;未使用激勵(lì)工具和權(quán)威重組工具。教育資源建設(shè)主題主要使用能力建設(shè)工具，約占總比的65%;其次使用命令工具，約占總比的24%;激勵(lì)工具和勸告工具約占總比的2%和9%;未使用權(quán)威重組工具。在教育管理主題中，能力建設(shè)工具約占總比的59%;命令工具約占總比的32%;勸告工具約占總比的6%;激勵(lì)工具和權(quán)威重組工具約占總比的1%和2%。政策中針對(duì)教育管理的論述是六大教育政策主題中唯一使用了五種政策工具分析的內(nèi)容主題。對(duì)于試點(diǎn)案例主題的論述，命令工具使用最多，約占比61%;其次是能力建設(shè)工具，約占比31%;激勵(lì)工具和勸告工具都占總比的4%;未使用權(quán)威重組工具。學(xué)生能力主題中，能力建設(shè)工具約占總比的50%;命令工具和勸告工具都占總比的25%;未使用激勵(lì)工具和權(quán)威重組工具。

將基本政策工具類型統(tǒng)計(jì)結(jié)果歸類可以發(fā)現(xiàn)，信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策中使用最頻繁的政策工具是命令工具和能力建設(shè)工具。能力建設(shè)工具使用頻次為271，達(dá)到總數(shù)的57%。命令工具使用頻次為155，占總比的33%。勸告工具的使用頻次為33，占總比的7%。使用最低的是激勵(lì)工具和權(quán)威重組工具，頻次分別是9和3，約占總比的2%和1%。同時(shí)，從政策內(nèi)容主題維度看，在教育管理中使用政策工具最頻繁，使用頻次為160，占比34%;教育資源和教師能力使用頻次分別為99和89，占比為21%和19%;基礎(chǔ)設(shè)施和試點(diǎn)案例使用頻次分別為64和51，占比為13%和11%;使用政策工具最少的是學(xué)生能力，使用頻次為8，占比2%。

（三）結(jié)果討論

信息化教育政策制定對(duì)于促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平發(fā)展有著不可低估的作用，通過(guò)政策工具分析的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，政策關(guān)注的內(nèi)容主題有所偏重，且工具類型多樣化，但以下兩個(gè)問(wèn)題依然值得進(jìn)一步探討。

1. 如何改善信息化帶來(lái)的新的不公平

目前對(duì)于信息技術(shù)是否促進(jìn)教育公平仍存在爭(zhēng)論。有學(xué)者提出，“在大多數(shù)情況下，新的信息技術(shù)往往加大社會(huì)原有的不平等， 將越來(lái)越多的人置于新一輪的區(qū)隔和貧困之中?！盵21]就以“優(yōu)質(zhì)教育資源”來(lái)說(shuō)，其界定是有地區(qū)差異性的?！皟?yōu)質(zhì)教育資源”一般是指富裕地區(qū)的文化形態(tài)，而很少是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的文化形態(tài)。[22]因此，教育資源的共享帶有不對(duì)等性和不公平性，將富裕地區(qū)的資源強(qiáng)行灌輸給欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)生是不合適的，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)生需要的是符合地區(qū)文化特征的教育資源。所以說(shuō)，在引入外部?jī)?yōu)質(zhì)資源的同時(shí)，也不容忽視從政策層面鼓勵(lì)、引導(dǎo)地方政府加大培育資源內(nèi)生能力的必要性。因此，我們需要思考在這種情況下政策指向是否能夠改善信息化帶來(lái)的新的不公平。

2. 如何合理分配能力建設(shè)工具和命令工具的比例

在政策工具中，命令工具一般代表政府強(qiáng)制性要求，同時(shí)，也會(huì)因?yàn)閺?qiáng)制性而產(chǎn)生矛盾。能力建設(shè)工具通過(guò)政府投資建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府期望的結(jié)果，投入成本較大，需要后期持續(xù)監(jiān)測(cè)。這兩類工具依靠的是政府的權(quán)威及資源的直接分配[12]。研究結(jié)果顯示，在信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策文本內(nèi)容中，能力建設(shè)工具使用最為頻繁，占全部比重一半以上。在六大政策內(nèi)容主題分析中，除試點(diǎn)案例這一主題中命令工具的使用頻率大于能力建設(shè)工具外，其余主題分析中能力建設(shè)工具的使用頻率皆大于命令工具。對(duì)于信息化教育而言，往往前期需要更多的能力建設(shè)工具，后期需要更多的命令工具監(jiān)督執(zhí)行。例如，2019年4月11日，甘肅省教育廳高教處、甘肅廣播電視大學(xué)和西北師范大學(xué)共同商協(xié)，希望依托甘肅廣播電視大學(xué)的“甘肅省數(shù)字化學(xué)習(xí)中心”平臺(tái)，整合西北師范大學(xué)的優(yōu)質(zhì)師資資源，開(kāi)展資源共享、共建事項(xiàng)。其目的是聚焦精準(zhǔn)扶貧，通過(guò)技術(shù)手段拓寬服務(wù)范圍，助推脫貧攻堅(jiān)工作，通過(guò)智慧化學(xué)習(xí)手段提供良好的學(xué)習(xí)平臺(tái)，為偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)[23]。如果這一行動(dòng)只是停留在能力建設(shè)工具層面，沒(méi)有命令工具支持行動(dòng)，其后期的運(yùn)行保證就有困難。因此，推進(jìn)教育信息化發(fā)展需要政策的鼎力支持，也需要對(duì)政策落實(shí)情況的規(guī)范和引導(dǎo)，在能力建設(shè)工具的呼吁下，更需要命令工具的監(jiān)督和約束。

五、信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策發(fā)展建議

無(wú)論是教育信息化2.0時(shí)代的開(kāi)啟，還是《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》計(jì)劃的發(fā)布，信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平始終是人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一，也是教育信息化為之奮斗的目標(biāo)。本著政策先行的原則，在研究信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策文本的基礎(chǔ)上，提出以下幾點(diǎn)建議，以期為后續(xù)政策制定發(fā)揮出更大效用而提供有意義的參考信息。

（一）能力建設(shè)工具外溢，需加強(qiáng)后期監(jiān)測(cè)力度

政策工具中能力建設(shè)工具使用最為頻繁，占全部比重一半以上。目前，我國(guó)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策中能力建設(shè)工具在教育管理、教育資源、教師能力和基礎(chǔ)設(shè)施四個(gè)方面使用頻率較高。教育管理方面需要建設(shè)各級(jí)各類的信息管理系統(tǒng)，建設(shè)好的系統(tǒng)需要后期的管理、維護(hù)和監(jiān)測(cè)來(lái)確定是否能達(dá)到預(yù)期效果。在教育管理方面過(guò)多使用能力建設(shè)工具會(huì)造成平臺(tái)使用混亂，以至于重復(fù)建設(shè)。因此，在初期要明確各類系統(tǒng)的職能和作用，避免資源浪費(fèi)，要及時(shí)根據(jù)反饋?zhàn)鞒稣{(diào)整。教育資源方面需要組織開(kāi)發(fā)各類教育資源，在資源審核上需要加大力度，明確資源的適用對(duì)象，防止不良消息和冗余信息的生產(chǎn)與傳播。教師能力方面主要在于教師培訓(xùn)，培訓(xùn)效果是否達(dá)到目標(biāo)要求還需要制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要確保資金用到該用的地方，由此達(dá)到信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的最終目標(biāo)。前期大量使用能力建設(shè)工具，后期可加大命令工具比重，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，對(duì)前期建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查。在2019年2月23日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中，從“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”章節(jié)可以明顯看到加大了后期監(jiān)管的比重。

（二）激勵(lì)工具使用不足，需增加動(dòng)力牽引機(jī)制

目前在信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策中，激勵(lì)工具使用非常少。激勵(lì)工具的使用，一方面積極影響政策的發(fā)展方向，另一方面可以調(diào)動(dòng)政策執(zhí)行者的主觀能動(dòng)性和積極性。在信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的政策中，激勵(lì)工具使用過(guò)少，會(huì)使目標(biāo)群體缺乏動(dòng)力。因此，需要適時(shí)調(diào)整政策工具使用結(jié)構(gòu)，增加激勵(lì)工具使用頻次，以調(diào)動(dòng)學(xué)校、企業(yè)和行業(yè)參與的積極性，拓展教育信息化社會(huì)參與渠道和方式，建立多方助力發(fā)展的機(jī)制[25]。例如，在教師能力方面，要讓信息化教學(xué)成為常態(tài)化教學(xué)，健全教師職稱、崗位和考核評(píng)價(jià)制度，加大教師表彰力度，出臺(tái)補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)專業(yè)人才到信息化薄弱地區(qū)進(jìn)行信息化建設(shè)，對(duì)于特殊教育教師給予一定的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，推進(jìn)中小學(xué)教師與高校、企業(yè)的雙向交流。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，鼓勵(lì)學(xué)校與相關(guān)企業(yè)積極合作，探索信息化設(shè)備如何在中小學(xué)教育中發(fā)揮最大作用。

（三）頒布主體日趨多元，需重視權(quán)威重組工具

梳理信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策文本發(fā)現(xiàn)，我國(guó)教育信息化政策的頒布和實(shí)施主體日趨多元[25]。政策文件名稱中帶多個(gè)實(shí)施主體的就有12份文件，例如2016年發(fā)布的《教育部等六部門關(guān)于印發(fā)<教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃>的通知》等。文件內(nèi)不同條令下也要求多個(gè)部門配合，例如2015年發(fā)布的《教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)<2015年教育信息化工作要點(diǎn)>的通知》中“開(kāi)展教育信息化應(yīng)用典型示范?！必?fù)責(zé)單位為“基礎(chǔ)二司、科技司、地方各級(jí)教育行政部門”。在信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平政策文本的研究中發(fā)現(xiàn)，權(quán)威重組工具使用非常少，僅在教育管理要素中出現(xiàn)。多部門協(xié)同處理可以集眾家之長(zhǎng)，更好地促進(jìn)信息化發(fā)展。教育信息化不再只是信息化主管部門的事情，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、科技部、工業(yè)和信息化部等多部門的參與，更有利于擴(kuò)大教育信息化的發(fā)展。因此，適當(dāng)?shù)卦黾訖?quán)威重組工具的使用，轉(zhuǎn)移重組一些機(jī)構(gòu)的權(quán)力和資源，更有利于促進(jìn)教育信息化政策的落實(shí)。

（四）學(xué)生能力關(guān)注度低，需探索技術(shù)發(fā)展手段

在六個(gè)政策主題內(nèi)容闡述中，涉及學(xué)生能力發(fā)展的政策文本數(shù)量最少。將信息化與教育融合的目的是為了更好地發(fā)展教育，最終成果便是學(xué)生的發(fā)展，因此，發(fā)展學(xué)生能力是信息化教育至關(guān)重要的一環(huán)。在學(xué)生能力建設(shè)方面應(yīng)加強(qiáng)理論探討與實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合，建立適合國(guó)情的中小學(xué)生信息素養(yǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)估模型。在學(xué)生能力培養(yǎng)中，共同發(fā)揮命令工具、能力建設(shè)工具和激勵(lì)工具的作用，規(guī)范學(xué)生信息化能力發(fā)展的方式，提供可行的現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備，充分調(diào)動(dòng)不同群體的積極性，共同探索信息技術(shù)下學(xué)生能力提升的途徑和方法。

六、結(jié)? ?語(yǔ)

政策指向?qū)τ趯?shí)踐有著至關(guān)重要的作用。通過(guò)對(duì)政策文本的量化分析，更有助于我們了解政策內(nèi)容和趨勢(shì)，并根據(jù)政策指向作出相應(yīng)的實(shí)踐活動(dòng)。在當(dāng)前信息化快速發(fā)展的時(shí)期，信息化對(duì)促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的作用日益彰顯出來(lái)，更需要對(duì)信息化促進(jìn)基礎(chǔ)教育公平的成果進(jìn)行驗(yàn)證和總結(jié)，形成政策與實(shí)踐的循環(huán)鏈，以調(diào)動(dòng)各方積極性，共同促進(jìn)教育公平，從而加快教育現(xiàn)代化進(jìn)程。

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Study on Policies of Promoting Equity in Basic Education through Informationization：

An Analytical Perspective Based on Policy Tools

CAI Minjun，? WEI Yiyun，? CHENG Yangzhe