摘 要：國土空間是寶貴資源，是我們賴以生存和發(fā)展的家園，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展區(qū)域規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)政策的基本依據(jù)。張掖是坐落在祁連山和黑河濕地兩個國家級自然保護區(qū)之上的綠洲城市，存在著“生態(tài)不經(jīng)濟”與“經(jīng)濟不生態(tài)”的矛盾，加快構(gòu)建符合張掖實際的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，對于貫徹落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動全市轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、發(fā)展實體經(jīng)濟、推動新舊動能轉(zhuǎn)換、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

關(guān)鍵詞：主體功能;張掖市;生態(tài)產(chǎn)業(yè);路徑選擇

一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。張掖是坐落在祁連山和黑河濕地兩個國家級自然保護區(qū)之上的綠洲城市，其主體功能就是保護生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開發(fā)礦產(chǎn)資源。張掖重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟落后且資源環(huán)境承載能力較弱，如何在保護環(huán)境的同時，兼顧經(jīng)濟發(fā)展，探索并形成適合張掖經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)之路，是張掖重點生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本要求，也是張掖繼祁連山生態(tài)環(huán)境整治攻堅戰(zhàn)之后亟待解決的現(xiàn)實重大問題。

一、張掖市在發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)方面的實踐與探索

1.生態(tài)文明理念深入人心

祁連山生態(tài)環(huán)境問題曝光以后，張掖市委市政府把祁連山生態(tài)環(huán)境的整治作為全市“天字一號”工程，舉全市之力開展了集中整治攻堅行動。祁連山生態(tài)環(huán)境整治的意義，不僅在于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善，更在于它起到了教育和啟迪作用?！熬G水青山就是金山銀山”“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念深入人心。寧可經(jīng)濟發(fā)展速度慢一些，也決不以犧牲環(huán)境為代價，必須堅定不移地走綠色發(fā)展崛起之路成為人們的共識。

2.初步構(gòu)建起了一套較為完備的政策體系

2018年初，市委市政府出臺了《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系推動綠色發(fā)展崛起的意見》; 8月份，組織編制了《張掖市綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018-2025）》，提出了加快發(fā)展十大類綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，謀劃了十大工程，建立了265個總投資達8200多億元的重大帶動性工程項目庫;9月份，印發(fā)了《2018年十大生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“一業(yè)一策”工作方案》，圍繞十大生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，分別制定了專項行動計劃落實方案，建立健全了工作機制。分別研究制定了各生態(tài)產(chǎn)業(yè)專項行動計劃落實方案，從發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)等多個方面進行了詳細的安排部署，張掖構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系政策框架基本搭建完成。

3.初步形成了符合張掖實際的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推進“三元雙向”循環(huán)基本模式和“六個區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)”，形成了80萬畝玉米制種、80萬畝蔬菜、100萬頭奶肉牛、45萬畝中藥材、40萬畝馬鈴薯、7萬噸食用菌的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，以海升集團現(xiàn)代智能溫室工業(yè)化栽培生態(tài)示范項目為代表的10個千畝戈壁農(nóng)業(yè)示范園建設(shè)加快推進，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)面積達到320萬畝;在工業(yè)領(lǐng)域，圍繞構(gòu)建“一特兩新”生態(tài)工業(yè)體系，提出了先行構(gòu)建“八大生態(tài)型產(chǎn)業(yè)化項目”的目標(biāo)任務(wù)。目前，八大生態(tài)型項目進展良好，正在按時間節(jié)點有序推進;在旅游服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，提出了構(gòu)建“一個龍頭大景區(qū)、三條精品旅游帶、四條景觀廊道、六大特色功能區(qū)、七大產(chǎn)品體系”的全域旅游總體布局，把延鏈補鏈產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)和管理服務(wù)水平提升作為重中之重，開發(fā)出了《回道張掖》等演藝產(chǎn)品，規(guī)劃建設(shè)了10個文化旅游特色小鎮(zhèn)和田園風(fēng)情小鎮(zhèn)。

二、張掖市發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

1.生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟總量小，經(jīng)濟增長速度慢

據(jù)近三年張掖市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計報告顯示，2016年以來全市經(jīng)濟總量連續(xù)三年在400億元徘徊;其中，工業(yè)經(jīng)濟總量占比分別為17.65%、13.78%和11.39%，連續(xù)三年呈現(xiàn)較大幅度下降;特別是祁連山事件之后，核心區(qū)工礦企業(yè)全部關(guān)?；蛘咦N，工業(yè)經(jīng)濟體系幾近奔潰，2018年出現(xiàn)了恢復(fù)性增長，但持續(xù)快速發(fā)展的源動力不足。2018年，229戶規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中有92戶企業(yè)虧損，虧損面達40.5%，企業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展基礎(chǔ)不牢，企業(yè)發(fā)展質(zhì)量堪憂。農(nóng)業(yè)占比高，受國家壓縮玉米種植面積影響，制種玉米庫存加大、玉米制種面積連續(xù)兩年出現(xiàn)大幅回落，制種企業(yè)效益下降。2018年全市人均國民生產(chǎn)總值只有4800美元左右，人均年收入20000多元，人們獲得感、幸福感指數(shù)偏低。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，產(chǎn)品市場競爭力低下

一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需轉(zhuǎn)型升級。隨著祁連山生態(tài)環(huán)境整治的深入推進，原有工礦企業(yè)全部搬出，企業(yè)生產(chǎn)成本急劇上升，企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略急需轉(zhuǎn)型或作出調(diào)整。2018年，鐵合金等高耗能企業(yè)用電量占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)用電量的80%，企業(yè)節(jié)能降耗形勢嚴(yán)峻。二是產(chǎn)業(yè)之間配套性融合性差。沒有形成集團性、集約型、網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)。比如，花草灘循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，是一個集采煤、煤矸石發(fā)電為一體的循環(huán)型加工企業(yè)，因為新能源消納能力不足，煤矸石發(fā)電項目無法獲準(zhǔn)，整個產(chǎn)業(yè)鏈就此擱淺了下來;三是產(chǎn)業(yè)鏈條短。后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)明顯不足。以去年開工建設(shè)的凹凸棒產(chǎn)業(yè)園為例，凹凸棒具有修復(fù)土壤、飼料添加、生產(chǎn)化工產(chǎn)品等多種用途多個功能，但目前只是為果蔬、設(shè)施農(nóng)業(yè)栽培提供有機肥。如此的工業(yè)生產(chǎn)過程，只能是生產(chǎn)了商品，也生產(chǎn)了“三廢”，結(jié)果是浪費了資源，破壞了環(huán)境。

3.資源能源利用效率不高，產(chǎn)業(yè)潔凈度仍然低下

從工業(yè)領(lǐng)域看，單位GDP能耗是反映能源消費水平和節(jié)能降耗狀況的主要指標(biāo)，該指標(biāo)說明經(jīng)濟活動中對能源的利用程度，也反映了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源利用效率的變化。從張掖目前狀況來看，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗、單位地區(qū)生產(chǎn)總值水用量、主要污染物排放強度、COD排放強度、SO2排放強度、污水集中處理率、工業(yè)用水重復(fù)率等重要考核指標(biāo)距離國家要求還存在著一定差距。從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水效率低下。張掖農(nóng)業(yè)用水占整個用水的比重達到了85%以上，農(nóng)業(yè)漫灌現(xiàn)象嚴(yán)重，一定程度上影響了生態(tài)用水;農(nóng)業(yè)面源污染問題突出。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)導(dǎo)向依然占據(jù)主導(dǎo)地位，畜禽糞便污染依然沒有根本性改觀、農(nóng)藥化肥投入大，影響了農(nóng)產(chǎn)品及地力品質(zhì)，也使可持續(xù)發(fā)展能力受到威脅。

4.缺乏技術(shù)資金人才支撐，相關(guān)制度機制不健全

支持綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科技創(chuàng)新、財稅政策、綠色金融、人才支撐等方面保障能力明顯不足。從調(diào)研過程中來看，絕大多數(shù)企業(yè)仍沒有自己的研發(fā)機構(gòu)，研發(fā)人員和固定的研發(fā)經(jīng)費。2018年，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，開展研發(fā)活動的不足三分之一。具體到企業(yè)上來說，我市有60多家玉米種子加工企業(yè)，但具有自主知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)不足20家，大多數(shù)企業(yè)從事的都是玉米種子的繁殖簡單，市場稍有變化，種子加工企業(yè)即無法正常運行，陷入重負。分析其原因，主要就在于人才比較缺乏，特別是高層次創(chuàng)新人才、科技領(lǐng)軍人才、經(jīng)濟類人才嚴(yán)重匱乏和奇缺。同時，因為生態(tài)補償機制缺失，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也受到較大影響，以祁連山生態(tài)保護為例，為了確保其生態(tài)安全屏障，保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)項目全部退出，這些工礦企業(yè)絕大部分屬于在保護區(qū)范圍劃定前“入駐”的企業(yè)，各種手續(xù)齊全，也都經(jīng)過了環(huán)評驗收，退出其經(jīng)營活動，無疑給企業(yè)造成了大量損失。

三、主體功能視域下發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的路徑選擇

1.以主體功能區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，綜合調(diào)控各類空間開發(fā)行為

全面落實國家主體功能區(qū)規(guī)劃。按照功能區(qū)布局，引導(dǎo)、約束和規(guī)范各類開發(fā)行為。要加快建立張掖重點生態(tài)功能區(qū)限制開發(fā)制度，切實執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單制度，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)不符合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，對祁連山核心區(qū)的牧民采取就地轉(zhuǎn)為護林工人、生態(tài)移民等措施，穩(wěn)定收入來源，減少人為活動對生態(tài)環(huán)境的破壞。扎實推進祁連山國家公園建設(shè)，對劃定重點生態(tài)功能區(qū)的縣區(qū)降低經(jīng)濟指標(biāo)考核權(quán)重，側(cè)重生態(tài)環(huán)境保護、大氣污染治理、區(qū)域生態(tài)功能穩(wěn)定性和提供生態(tài)產(chǎn)品能力、民生改善等指標(biāo)，推動各縣區(qū)依據(jù)主體功能區(qū)定位發(fā)展。

2.抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革機遇，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“脫胎換骨”

一是按照供給側(cè)改革的要求，去剩余產(chǎn)能。包括在重點生態(tài)功能區(qū)的任何開發(fā)行為、過度的房地產(chǎn)開發(fā)、高耗能的鐵合金等過剩和落后產(chǎn)能。二是按照高效低碳循環(huán)要求，重新布局和整合現(xiàn)有產(chǎn)能。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，要在特色優(yōu)勢上做文章。摒棄傳統(tǒng)以糧食增產(chǎn)為首要目標(biāo)的慣性思維，推動農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向提質(zhì)轉(zhuǎn)變，特別是要把綠色有機農(nóng)業(yè)作為一個大的方向把握好。全面推行質(zhì)量追溯體系和品牌建設(shè)。以國家級玉米種子基地建設(shè)、千畝戈壁農(nóng)業(yè)、旱寒農(nóng)業(yè)等為抓手，深入推進農(nóng)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化。在工業(yè)領(lǐng)域，要在產(chǎn)業(yè)升級上下功夫。要在資源環(huán)境可承受的基礎(chǔ)上，綜合運用生態(tài)規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和一切有利于工業(yè)生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，促進工業(yè)經(jīng)濟系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的耦合。要通過改革創(chuàng)新，引進先進技術(shù)，創(chuàng)建新的企業(yè)組織形式、管理模式及完善產(chǎn)業(yè)鏈等途徑，喚發(fā)企業(yè)新的活力，提高產(chǎn)品品質(zhì)和競爭力，完成由傳統(tǒng)行業(yè)到綠色產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。 順應(yīng)時代主題，通過內(nèi)引外聯(lián)、BOT等方式，做好秸稈蘆葦、尾礦尾菜、畜禽糞便、塑料薄膜和生活垃圾等“廢棄”資源的深加工，提高資源綜合利用率。

3.培置綠色發(fā)展新動能，讓新興產(chǎn)業(yè)“強勁壯骨”

當(dāng)前，我們正面臨著以綠色能源、智能制造、數(shù)字服務(wù)為特征的新一輪產(chǎn)業(yè)變革。要抓住機遇，培置綠色發(fā)展新動能。一是守住青山綠水，擁抱綠色動能。利用境內(nèi)自然資源、農(nóng)業(yè)資源和人文資源比較豐富的優(yōu)勢，抓住祁連山國家公園建設(shè)機遇，以丹霞5A級景區(qū)、世界自然遺產(chǎn)和世界地質(zhì)公園“三項爭創(chuàng)”為牽引，通過傳承創(chuàng)新民族民俗文化、紅色文化、絲路文化、農(nóng)耕文化和地域文化等人文資源，著力做好丹霞大景區(qū)開發(fā)和裕固風(fēng)情走廊、焉支山森林公園、山丹軍民場、中國紅西路軍烈士陵園的協(xié)同開發(fā)力度，并以此帶動全市文化、教育、養(yǎng)老、旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是創(chuàng)新改革，注入數(shù)字動能。以平臺經(jīng)濟、數(shù)字功能思維謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以網(wǎng)絡(luò)信息為平臺，大力發(fā)展平臺經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟，科破解人才、地理位置偏僻、沒有高鐵的困境。三是把握新時代需求，主打消費功能。碧藍的天空、新鮮的空氣、干凈的水源，這是西部地區(qū)特別是張掖最大的優(yōu)勢，在生態(tài)功能區(qū)背景下生產(chǎn)出的產(chǎn)品都是生態(tài)產(chǎn)品，這是當(dāng)前最符合市場需求的產(chǎn)業(yè)，也是走向發(fā)達地區(qū)發(fā)達國家的通行證。四是依靠“一帶一路”，增添國際動能。張掖雖然遠離東南沿海市場，但具有“一帶一路”向西開放的區(qū)位優(yōu)勢。充分了解“一帶一路”沿線國家風(fēng)土人情和產(chǎn)業(yè)狀況，也將為本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展增添新的國際動能。在一帶一路背景下，各個民族地區(qū)獨特的文化、豐富的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和鮮明的民族特色是綠色發(fā)展的另一個動能。

4.建立健全生態(tài)補償機制，完善綠色考核制度

生態(tài)保護是社會公益性事業(yè)，森林、濕地和荒漠生態(tài)資源體現(xiàn)的是生態(tài)效益和社會效益，處理好保護與發(fā)展之間的矛盾，建立健全生態(tài)補償機制是必然選擇。爭取從國家層面建立和完善縱向和橫向生態(tài)補償機制，通過健全機制促進祁連山地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏;建立健全相應(yīng)交易機制，如碳排放交易機制、排污權(quán)交易機制、牧權(quán)交易機制和林權(quán)交易機制等，為企業(yè)的綠色產(chǎn)業(yè)投資和經(jīng)營建立進入、參與和退出機制。同時，建立和完善促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政、資金、人才和工作機制。堅持政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場在構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系中的決定性作用;依靠財政政策，加大對生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)的政府采購;通過綠色崗位培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)綠色技術(shù)人才;采取更大力度、更加靈活、更加柔性的政策措施，引進培養(yǎng)推動綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟技術(shù)類人才，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強有力的人才支撐。制定并完善綠色經(jīng)濟衡量指標(biāo)。在考核導(dǎo)向方面，要堅持主體功能定位和全市生態(tài)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一布局相結(jié)合，生態(tài)經(jīng)濟考核與生態(tài)文明考核目標(biāo)評價有機結(jié)合，增強干部的生態(tài)擔(dān)當(dāng)和綠色發(fā)展意識。

參考文獻：

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作者簡介：

劉雅琴，張掖市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部主任，副教授，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟和“三農(nóng)”問題。