殷玉新 郝健健

一、問題提出

新中國(guó)成立70年來，國(guó)家非常重視學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的解決，聯(lián)合各級(jí)教育行政部門、學(xué)校、社會(huì)和家長(zhǎng)等多主體，采取各種措施，減輕學(xué)生過重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。但是，一輪輪頻繁的減負(fù)行動(dòng)從某種意義上也反映了減負(fù)政策效果不盡人意，甚至陷入“越減越重”的尷尬境地。①胡惠閔、殷玉新：《我國(guó)減輕中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)的歷程與思考》，《全球教育展望》2015年第12期，第48-58頁(yè)。多年來，關(guān)于學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的研究也有較大進(jìn)展，主要表現(xiàn)為研究成果數(shù)量逐年增多，研究主題不斷豐富，學(xué)科視角和理論視角不斷多元，研究方法多樣。有研究梳理了新中國(guó)成立以來我國(guó)減負(fù)政策關(guān)注的問題演變，卻沒有對(duì)70年來學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)；②楊柳、張旭：《新中國(guó)成立以來我國(guó)“減負(fù)”政策的歷史回溯與反思》，《教育科學(xué)研究》2019年第2期，第13-21頁(yè)。一些研究從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，概括和評(píng)價(jià)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的效果，但缺乏有力度和有針對(duì)性的見解；還有一些研究從政策內(nèi)容出發(fā)，梳理學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的演變，但忽視了政策的背景和內(nèi)容指向等關(guān)鍵問題，存在“政策本本主義”的弊端。

陳桂生教授提出的教育歷史研究的方法，能夠通過歷史的具體的、歷史的邏輯的、歷史的比較的三種具體方法，揭示教育問題的不同形態(tài)，反映教育問題的全貌，①陳桂生：《回望教育基礎(chǔ)理論：教育的再認(rèn)識(shí)》，北京師范大學(xué)出版社2009年版，第19-20頁(yè)。如表1所示，對(duì)于全面分析學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的演進(jìn)過程有直接指導(dǎo)作用。

表1 教育歷史研究方法的分析框架

通過歷史的具體的方法，能夠從靜態(tài)的角度出發(fā)，揭示學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策“是什么”的問題，即學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策關(guān)注什么焦點(diǎn)問題；通過歷史的邏輯的方法，能夠從動(dòng)態(tài)的角度出發(fā)，揭示學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策“怎么樣”的問題，即演進(jìn)歷程；通過歷史的比較的方法，能夠更加清晰地解釋學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的本質(zhì)屬性。故本文采用教育歷史研究的方法，從政策文本關(guān)注的焦點(diǎn)問題和減負(fù)力度出發(fā)，回顧并審視新中國(guó)成立70年來我國(guó)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的演進(jìn)過程，總結(jié)70年來我國(guó)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策取得的成效及存在的問題，有利于走出“越減越重”的尷尬境地，為新時(shí)代學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的標(biāo)本兼治提供歷史借鑒和未來展望。

二、新中國(guó)成立70年來我國(guó)學(xué)業(yè)政策的演進(jìn)過程

新中國(guó)成立70年來，黨和國(guó)家針對(duì)不同時(shí)期學(xué)生存在的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實(shí)問題，共出臺(tái)了50多項(xiàng)減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的相關(guān)政策，其中，20項(xiàng)是專門減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的政策，基本信息列表如表2所示。根據(jù)減負(fù)對(duì)象和實(shí)施力度，新中國(guó)成立70年來，我國(guó)減負(fù)政策經(jīng)歷了關(guān)注身體健康、解決盲目追求升學(xué)率、推進(jìn)素質(zhì)教育和標(biāo)本兼治四個(gè)階段，不同時(shí)期減負(fù)政策關(guān)注的重點(diǎn)有明顯差異。

表2 20項(xiàng)專門減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的基本信息列表

續(xù)表

(一)關(guān)注身體健康時(shí)期(1949-1977年)

新中國(guó)成立后，由于在提高教育質(zhì)量指導(dǎo)思想上的不當(dāng)，采取了一些不切實(shí)際的盲目做法，導(dǎo)致學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重，身體健康狀況出現(xiàn)嚴(yán)重問題。學(xué)生的課外作業(yè)繁重、考試多，每天忙于應(yīng)付作業(yè)和考試，早起晚睡，中午不休息，星期日也在趕功課，經(jīng)常處在神經(jīng)緊張狀態(tài)中；有些學(xué)校的某些學(xué)科的教學(xué)超出了教科書和教學(xué)大綱的范圍，任意補(bǔ)充教材內(nèi)容并加快教學(xué)進(jìn)度，讓學(xué)生感到繁難和苦惱；還有些學(xué)校不按教學(xué)計(jì)劃規(guī)定，隨便增加上課的節(jié)數(shù)時(shí)數(shù)等，導(dǎo)致部分地區(qū)和學(xué)校的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)變得更為嚴(yán)重。①中華人民共和國(guó)教育部：《關(guān)于減輕中小學(xué)學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》，《人民教育》1955年第8期，第20-22頁(yè)。國(guó)家因此出臺(tái)了一系列政策以保證學(xué)生的身體健康，如1955年，教育部頒發(fā)了新中國(guó)成立以來首個(gè)專門減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的政策——《關(guān)于減輕中小學(xué)學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》，不僅正式提出了“課業(yè)負(fù)擔(dān)”概念，而且還提出了一系列全面、具體且操作性強(qiáng)的措施減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，明確提出要遵守作息時(shí)間，保證學(xué)生的睡眠和休息，并對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)和睡眠時(shí)間做了明確規(guī)定，以保證學(xué)生的身體健康。1964年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批教育部臨時(shí)黨組《關(guān)于克服中小學(xué)學(xué)生負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)象和提高教學(xué)質(zhì)量的報(bào)告》明確提出：針對(duì)學(xué)生出現(xiàn)越來越多近視眼等身體不健康問題，希望從加強(qiáng)課堂練習(xí)和減少課外作業(yè)入手，注意勞逸結(jié)合，增進(jìn)師生身體健康。

在關(guān)注身體健康時(shí)期，由于學(xué)生學(xué)習(xí)任務(wù)太多，自由支配和休息的時(shí)間非常有限，又沒有良好的生活條件保障，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)繁重導(dǎo)致學(xué)生的身體健康狀況出現(xiàn)問題。國(guó)家除了直接提出“遵守作息時(shí)間，保證學(xué)生的睡眠和休息，禁止利用節(jié)假日和休息時(shí)間補(bǔ)課”等措施以外，還制定了很多其他方面的減負(fù)政策，如嚴(yán)格按照教學(xué)大綱和教學(xué)計(jì)劃進(jìn)行教學(xué)，不準(zhǔn)隨便加快速度；教師努力改進(jìn)教學(xué)方法，優(yōu)化教學(xué)質(zhì)量，指導(dǎo)學(xué)生養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常了解并檢查課堂教學(xué)、作業(yè)、教學(xué)內(nèi)容量、教學(xué)進(jìn)度和作息時(shí)間等情況，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。實(shí)質(zhì)上，這些政策旨在通過提高學(xué)生的學(xué)習(xí)效率，保證學(xué)生的休息和睡眠時(shí)間，改善其身體健康狀況。

(二)解決盲目追求升學(xué)率時(shí)期(1978-1993年)

隨著高考制度的恢復(fù)，許多地區(qū)和學(xué)校出現(xiàn)盲目追求升學(xué)率的情況，畢業(yè)班只抓智育，擠掉德育和體育；為了多擠出總復(fù)習(xí)時(shí)間，壓縮教材內(nèi)容，搶進(jìn)度，滿堂灌，不給學(xué)生留消化時(shí)間，忽視基礎(chǔ)訓(xùn)練；無限度地增加學(xué)生負(fù)擔(dān)，有的節(jié)假日都不讓休息，使學(xué)生疲于應(yīng)付，沒有時(shí)間彌補(bǔ)自己在學(xué)習(xí)上的薄弱環(huán)節(jié)等，導(dǎo)致學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)越來越重。①朱丹：《試給“單純追求升學(xué)率”劃個(gè)界限》，《人民教育》1981年第2期，第25頁(yè)。1983年，《關(guān)于全日制普通中學(xué)全面貫徹黨的教育方針，糾正片面追求升學(xué)率傾向的十項(xiàng)規(guī)定(試行草案)》明確提出：要減輕學(xué)生過重的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，不要為了應(yīng)付升學(xué)考試，隨意砍掉或擠占某些課程，不要按照高考考什么，就只設(shè)什么課程。1988年，《關(guān)于減輕小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的若干規(guī)定》提出：任何部門和單位都不得給學(xué)校下達(dá)升學(xué)率指標(biāo)，學(xué)校也不得給教學(xué)班和教師下達(dá)學(xué)生考試成績(jī)或升學(xué)率指標(biāo)。1993年，《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)，全面提高教育質(zhì)量的指示》也規(guī)定：應(yīng)按照全面貫徹教育方針、全面提高教育質(zhì)量的要求，根據(jù)德、智、體諸方面發(fā)展的要求，全面考查學(xué)生，鼓勵(lì)學(xué)生生動(dòng)活潑、主動(dòng)地發(fā)展，任何部門和個(gè)人都不得單純以學(xué)科考試成績(jī)或升學(xué)率高低評(píng)價(jià)學(xué)校和教師，更不得給學(xué)校或教學(xué)班和教師下達(dá)學(xué)生考試成績(jī)或升學(xué)率的指標(biāo)。

在盲目追求升學(xué)率時(shí)期，考試成為提高升學(xué)率的“法寶”，很多學(xué)生為了能夠升學(xué)加分而參加各種競(jìng)賽。面臨升學(xué)壓力，學(xué)校利用節(jié)假日補(bǔ)課，教學(xué)內(nèi)容和考試內(nèi)容嚴(yán)重超出教學(xué)大綱范圍，各類作業(yè)繁多，其中含各種機(jī)械重復(fù)和大量抄寫的作業(yè)和練習(xí)。減負(fù)政策針對(duì)“盲目追求升學(xué)率”，提出改變考試評(píng)估制度，不把升學(xué)率作為評(píng)估學(xué)校的唯一標(biāo)準(zhǔn)，改革招生和升學(xué)考試制度；轉(zhuǎn)變學(xué)校把升學(xué)率放在第一位的辦學(xué)思想，把握教育教學(xué)規(guī)律，關(guān)注學(xué)生身心發(fā)展水平；嚴(yán)格按照教學(xué)計(jì)劃開展教學(xué)工作，控制教學(xué)內(nèi)容的難度和進(jìn)度，改進(jìn)教學(xué)方法，優(yōu)化教學(xué)質(zhì)量；控制考試次數(shù)，禁止按考試成績(jī)排名和通告等行為，禁止開展各種不合理的競(jìng)賽。減負(fù)政策還關(guān)注學(xué)生的身體狀況，如保證學(xué)生休息時(shí)間，不占用課余時(shí)間或節(jié)假日給學(xué)生補(bǔ)課，保證學(xué)生課間、課后、節(jié)假日和寒暑假的休息時(shí)間，保證學(xué)生每天固定的體育活動(dòng)。

(三)推進(jìn)素質(zhì)教育時(shí)期(1993-2009年)

1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：中小學(xué)要有“應(yīng)試教育”轉(zhuǎn)向全面提高國(guó)民素質(zhì)的軌道上來。②中共中央、國(guó)務(wù)院：《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》，1993年。但是，很多地區(qū)和學(xué)校依然經(jīng)常隨意增減課時(shí)，減少音樂、美術(shù)、體育等課時(shí)，增加語數(shù)外科目課時(shí)；集體補(bǔ)課現(xiàn)象普遍，周末和寒暑假繼續(xù)上課，多為提前講新課；把學(xué)生升學(xué)率作為評(píng)估學(xué)校辦學(xué)水平的最主要指標(biāo)。因此，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)成為推進(jìn)素質(zhì)教育的障礙，切實(shí)采取措施減輕學(xué)生過重學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)成為推進(jìn)素質(zhì)教育的重要措施。1994年，國(guó)家教委《關(guān)于全面貫徹教育方針，減輕中小學(xué)過重課業(yè)負(fù)擔(dān)的意見》提出：解決中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變教育思想，克服長(zhǎng)期形成的“應(yīng)試教育”模式，糾正片面追求升學(xué)率的傾向，全面貫徹教育方針，面向全體學(xué)生，全面提高學(xué)生的思想道德、文化科學(xué)、勞動(dòng)技能和身心素質(zhì)，促進(jìn)兒童少年健康成長(zhǎng)。2000年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》提出：學(xué)校要嚴(yán)格按照規(guī)定的課程計(jì)劃，依據(jù)兒童學(xué)習(xí)和生活規(guī)律均衡安排課程和作息時(shí)間，下午可以活動(dòng)和做作業(yè)為主，并提倡布置活動(dòng)性和實(shí)踐性的家庭作業(yè)。2001年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出：要加快建構(gòu)符合素質(zhì)教育要求的新基礎(chǔ)課程體系，繼續(xù)減輕中小學(xué)生過重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，尊重學(xué)生人格，遵循學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律，保證中小學(xué)生身心健康成長(zhǎng)。2008年，教育部《中小學(xué)學(xué)生近視眼防控工作方案》也提出了一系列切實(shí)減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的措施：改進(jìn)教學(xué)方法，提高課堂教學(xué)的質(zhì)量和效率，切實(shí)做到不拖堂；嚴(yán)格控制考試的科目與次數(shù)，限制課外作業(yè)量；不隨意增加學(xué)科教學(xué)學(xué)時(shí)，不占用節(jié)假日、雙休日和寒暑假組織學(xué)生上課。

在推進(jìn)素質(zhì)教育時(shí)期，國(guó)家將減輕學(xué)生過重學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)作為推進(jìn)素質(zhì)教育的重要措施，因?yàn)樵摃r(shí)期學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了很多新的情況，如“學(xué)校減負(fù)、家長(zhǎng)增負(fù)”和“校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)”等，不利于國(guó)家推進(jìn)素質(zhì)教育戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，國(guó)家減負(fù)政策不僅從學(xué)校內(nèi)部出發(fā)解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題，如提高教學(xué)質(zhì)量，學(xué)校不得隨意增減課時(shí)，不得利用假期和周末組織補(bǔ)課，促進(jìn)教師優(yōu)化教學(xué)方法，培養(yǎng)學(xué)生養(yǎng)成科學(xué)的學(xué)習(xí)方法，提升教學(xué)質(zhì)量，還從社會(huì)和家長(zhǎng)的角度提出了規(guī)范和建議，如加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，禁止各種輔導(dǎo)班、奧賽班等學(xué)習(xí)班，正確引導(dǎo)家長(zhǎng)積極參與配合，監(jiān)督且不給學(xué)生增加課外負(fù)擔(dān)。

(四)標(biāo)本兼治時(shí)期(2010年至今)

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確了減負(fù)的重點(diǎn)在小學(xué)；提出了科學(xué)的減負(fù)思想：減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)是全社會(huì)的共同責(zé)任，政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)必須共同努力，標(biāo)本兼治，綜合治理；明確了減負(fù)的核心目標(biāo)：把減負(fù)落實(shí)到中小學(xué)教育全過程，促進(jìn)學(xué)生生動(dòng)活潑學(xué)習(xí)、健康快樂成長(zhǎng)；提出了減負(fù)的主要措施：從體制機(jī)制、課改、招生考試、校外培訓(xùn)和均衡發(fā)展，建立中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)檢測(cè)與報(bào)告制度等全面減負(fù)。2013年，教育部發(fā)布《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》明確提出陽光入學(xué)、均衡編班、“零起點(diǎn)”教學(xué)、不留作業(yè)、規(guī)范考試、等級(jí)評(píng)價(jià)、一科一輔、嚴(yán)禁違規(guī)補(bǔ)課、保持體育鍛煉、強(qiáng)化督查，是標(biāo)本兼治學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的“陽光規(guī)定”。2018年，教育部辦公廳等四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》，加大減負(fù)力度，從多部門聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)向治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出發(fā)，提出堅(jiān)決糾正校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展學(xué)科類培訓(xùn)出現(xiàn)的“超綱教學(xué)”“提前教學(xué)”“強(qiáng)化應(yīng)試”等不良行為；嚴(yán)禁校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織中小學(xué)生等級(jí)考試及競(jìng)賽，堅(jiān)決查處將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)結(jié)果與中小學(xué)校招生入學(xué)掛鉤的行為；堅(jiān)持依法從嚴(yán)治教，堅(jiān)決查處一些中小學(xué)校不遵守教學(xué)計(jì)劃、“非零起點(diǎn)教學(xué)”等行為。2018年底，教育部等九部門印發(fā)《關(guān)于印發(fā)中小學(xué)生減負(fù)措施的通知》提出：堅(jiān)持政府主導(dǎo)、各方參與、綜合施策、標(biāo)本兼治的基本原則，進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府、學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家庭等各方責(zé)任，引導(dǎo)全社會(huì)樹立科學(xué)教育質(zhì)量觀和人才培養(yǎng)觀，切實(shí)減輕違背教育教學(xué)規(guī)律、有損中小學(xué)生身心健康的過重學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。

在標(biāo)本兼治時(shí)期，國(guó)家對(duì)于學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)愈發(fā)清晰，對(duì)于減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)也有了更加深入的認(rèn)識(shí)，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的減輕不僅要治標(biāo)，也要治本，更要標(biāo)本兼治。因此，該時(shí)期國(guó)家不僅制定了一系列“治標(biāo)”的政策，如嚴(yán)格按照課程標(biāo)準(zhǔn)從“零起點(diǎn)”開展教學(xué)、不得拔高教學(xué)要求、不得加快教學(xué)進(jìn)度，不給小學(xué)生留書面式家庭作業(yè)、可布置一些適合小學(xué)生特點(diǎn)的體驗(yàn)式作業(yè)，嚴(yán)格依照課程標(biāo)準(zhǔn)教學(xué)、合理設(shè)計(jì)作業(yè)內(nèi)容及時(shí)間等；也制定了一系列“治本”的措施，如改革考試招生制度、規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、學(xué)校減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)與家長(zhǎng)減輕課外負(fù)擔(dān)等，克服導(dǎo)致學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的原因。

三、新中國(guó)成立70年來我國(guó)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的經(jīng)驗(yàn)

縱觀新中國(guó)成立70年來我國(guó)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策的演進(jìn)歷程，雖然不同時(shí)期政策的側(cè)重點(diǎn)有所差異，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)出現(xiàn)“往返現(xiàn)象”，但是，尤其是標(biāo)本兼治時(shí)期，學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)在整體上得到了緩解。具體來說，基于科學(xué)調(diào)查制定學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策；從“治標(biāo)不治本”轉(zhuǎn)向“標(biāo)本兼治”，切實(shí)解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)；從“單邊努力”走向“聯(lián)合行動(dòng)”，不斷推進(jìn)減負(fù)政策實(shí)施：這是新中國(guó)成立70年來我國(guó)減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的重要政策舉措。

(一)基于科學(xué)調(diào)查制定學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策

雖然不同歷史時(shí)期的減負(fù)政策有不同的重心和任務(wù)，但均以關(guān)注某個(gè)特殊的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題來制定學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策：從新中國(guó)成立初期關(guān)注學(xué)生身體健康狀況，到解決盲目追求升學(xué)率，到破解素質(zhì)教育推進(jìn)過程中的障礙，再到如今解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)及其產(chǎn)生的原因。制定有效的減負(fù)政策有賴于對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題的科學(xué)調(diào)查，因?yàn)楹饬繉W(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)是否過重需要基于大數(shù)據(jù)的事實(shí)調(diào)查，只要學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)沒有對(duì)學(xué)生產(chǎn)生消極影響，就應(yīng)該是合理的；相反，合理的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)還有利于促進(jìn)學(xué)生的發(fā)展，況且學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)也不可能完全被消滅，因?yàn)榻逃侨祟惏l(fā)展過程中的特有現(xiàn)象，學(xué)業(yè)是符合教育規(guī)律的必然產(chǎn)物，負(fù)擔(dān)多少表示的是學(xué)業(yè)的數(shù)量屬性，負(fù)擔(dān)的本質(zhì)屬性不可能被改變。①殷玉新、華逸云：《為何課業(yè)負(fù)擔(dān)始終無法減輕：以新課改過程中的減負(fù)為例》，《教育導(dǎo)刊》2015年第12a期，第13-17頁(yè)。因此，基于科學(xué)調(diào)查制定減負(fù)政策是新中國(guó)成立70年來減負(fù)過程中的重要經(jīng)驗(yàn)。

新中國(guó)成立初期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)生課外作業(yè)繁重、考試多，學(xué)生每天忙于應(yīng)付作業(yè)和考試，早起晚睡，中午不休息，星期日也在趕功課，有些學(xué)校的某些學(xué)科的教學(xué)超出了教科書和教學(xué)大綱的范圍，還有些學(xué)校隨便增加上課的節(jié)數(shù)時(shí)數(shù)等問題，致使學(xué)生身體健康出現(xiàn)問題，于是制定了新中國(guó)首個(gè)專門性減負(fù)政策《關(guān)于減輕中小學(xué)學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的指示》。1993年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)一些地方小學(xué)和初級(jí)中學(xué)學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重，不利于兒童少年在德、智、體諸方面生動(dòng)活潑、主動(dòng)地發(fā)展，妨礙著義務(wù)教育全面提高公民素質(zhì)宗旨的落實(shí)，于是制定了《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段的學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)，全面提高教育質(zhì)量的指示》。2000年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)生負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)象至今仍沒有從根本上得到有效遏止，有的地方甚至還相當(dāng)嚴(yán)重，已成為全面推進(jìn)素質(zhì)教育的嚴(yán)重障礙，也直接影響教育行政部門和學(xué)校的形象，于是制定了《關(guān)于在小學(xué)減輕學(xué)生過重負(fù)擔(dān)的緊急通知》。因此，基于科學(xué)調(diào)查制定學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策是新中國(guó)成立70年來減負(fù)歷程的重要經(jīng)驗(yàn)，有利于提高減負(fù)政策的針對(duì)性，能夠切實(shí)減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實(shí)問題。

(二)從“治標(biāo)”轉(zhuǎn)向“標(biāo)本兼治”，切實(shí)解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)

雖然1993年的《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段的學(xué)生過重課業(yè)負(fù)擔(dān)，全面提高教育質(zhì)量的指示》就提出造成中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的原因是多方面的，必須綜合治理，但是2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》才提出學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)需要“標(biāo)本兼治”。以前的很多減負(fù)政策都是“防御式”的，應(yīng)盡可能針對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)及其誘因，減少作業(yè)量、優(yōu)化作業(yè)質(zhì)量、保證學(xué)生充足的休息時(shí)間，甚至關(guān)注學(xué)生面對(duì)學(xué)業(yè)的主觀心理感受。這種看似能夠“無懈可擊”“治標(biāo)”的減負(fù)政策，其實(shí)缺乏具體分析學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)真正成因的詳細(xì)資料，導(dǎo)致減負(fù)措施成為一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，甚至是“頭痛醫(yī)腳式”的盲目工程。其結(jié)果顯而易見，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重成為教育與課程改革過程中的“頑疾”，經(jīng)?！熬硗林貋怼?。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出：減負(fù)是全社會(huì)共同的責(zé)任，要求政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)必須共同努力，標(biāo)本兼治，綜合治理，首次將“標(biāo)本兼治”學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題寫入教育發(fā)展文件。從近十年的減負(fù)政策來看，“標(biāo)本兼治”越來越得到重視，甚至被寫入黨的重要決議，2013年中共中央十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“要標(biāo)本兼治減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)”。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》從體制機(jī)制層面，再次提出要標(biāo)本兼治解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題。2018年，在國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》中，也強(qiáng)調(diào)要綜合治理學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，做到標(biāo)本兼治、務(wù)求實(shí)效。因此，從新中國(guó)成立70年來的減負(fù)歷程來看，只有“標(biāo)本兼治”才能切實(shí)解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實(shí)問題。

(三)從“單邊努力”走向“聯(lián)合行動(dòng)”，不斷推進(jìn)減負(fù)政策實(shí)施

雖然早在1983年，《關(guān)于全日制普通中學(xué)全面貫徹黨的教育方針，糾正片面追求升學(xué)率傾向的十項(xiàng)規(guī)定(試行草案)》就明確提出：減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)需要爭(zhēng)取社會(huì)的廣泛支持，接受社會(huì)各方的監(jiān)督，也要爭(zhēng)取家長(zhǎng)的廣泛支持和配合，但是從多年來很多減負(fù)政策的實(shí)施來看，大都是按照指令指導(dǎo)式的自上而下的路徑推進(jìn)：首先，由國(guó)家有關(guān)教育行政部門下達(dá)“減負(fù)法令”，然后再由各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)和學(xué)校執(zhí)行。①胡惠閔、殷玉新：《我國(guó)減輕中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)的歷程與思考》，《全球教育展望》2015年第12期，第48-58頁(yè)。但是，教育利益相關(guān)方所持理性觀的不同與推動(dòng)政策執(zhí)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的阻滯經(jīng)常導(dǎo)致減負(fù)政策執(zhí)行不力。②倪亞紅、馬陸亭等：《中小學(xué)減負(fù)政策執(zhí)行力反思與出路》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2018年第6期，第39-43頁(yè)。換言之，減負(fù)都是教育行政部門和學(xué)校的“單邊努力”，這種做法的結(jié)果是“學(xué)校減負(fù)、家長(zhǎng)增負(fù)”和“校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)”，根本無法根治學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題。

近年來，國(guó)家逐漸意識(shí)到減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)工作是一項(xiàng)龐大繁雜的系統(tǒng)工程，是全社會(huì)的共同責(zé)任，需要政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)各界“聯(lián)合行動(dòng)”。如2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出：減負(fù)是全社會(huì)共同的責(zé)任，要求政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)必須共同努力，規(guī)定了不同主體的職責(zé)。此外，切實(shí)減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題，不僅需要教育部門的“單邊努力”，更需要其他部門的支持和配合，只有相關(guān)部門“聯(lián)合行動(dòng)”，才能有效地解決導(dǎo)致學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的誘因。如2018年，為了規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)帶來的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題頒布的《關(guān)于切實(shí)減輕中小學(xué)課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)治理行動(dòng)的通知》，由教育部辦公廳、民政部辦公廳、人力資源社會(huì)保障部辦公廳和工商總局辦公廳四個(gè)部門“聯(lián)合行動(dòng)”解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題。2018年底，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家廣播電視總局、全國(guó)婦聯(lián)九部門“聯(lián)合行動(dòng)”印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小學(xué)生減負(fù)措施的通知》。因此，從新中國(guó)成立70年來的減負(fù)歷程來看，“聯(lián)合行動(dòng)”成為切實(shí)解決學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重現(xiàn)實(shí)問題的趨勢(shì)。

四、學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策制定與實(shí)施的未來展望

雖然從新中國(guó)成立70年來減負(fù)政策的演進(jìn)歷程來看，我國(guó)在減輕學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)方面確實(shí)積累了諸多有效經(jīng)驗(yàn)，而且總體來說，我國(guó)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題有所緩解，但是依然存在許多現(xiàn)實(shí)問題，減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)依然是我國(guó)近年來不可忽視的重要任務(wù)。結(jié)合新中國(guó)成立70年來我國(guó)減負(fù)政策的演進(jìn)歷程和政策舉措，聚焦新時(shí)代我國(guó)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)當(dāng)全面認(rèn)識(shí)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的本質(zhì)，有依據(jù)地制定學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策，完善學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度，以期有效減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重問題。

(一)全面認(rèn)識(shí)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的本質(zhì)

弄清學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的本質(zhì)有利于制訂合理的減負(fù)政策。有觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)是一種客觀負(fù)荷，是學(xué)校、教師、家長(zhǎng)等施加在學(xué)生群體身上的、客觀的、統(tǒng)一的學(xué)習(xí)量；也有觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)是一種主觀感受，是學(xué)生承擔(dān)一定學(xué)業(yè)任務(wù)后產(chǎn)生的壓力或感受，由于每個(gè)學(xué)生學(xué)習(xí)能力不同，承受的學(xué)習(xí)量也不同，因此對(duì)壓力的感知與體驗(yàn)是不一樣的；還有觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)是客觀負(fù)荷與主觀感受的簡(jiǎn)單之和，既涉及施加在學(xué)生身上的學(xué)習(xí)量，又涉及學(xué)生對(duì)學(xué)習(xí)量的主觀感受。①胡惠閔、王小平：《國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)課業(yè)負(fù)擔(dān)概念的理解：基于500篇代表性文獻(xiàn)的文本分析》，《教育發(fā)展研究》2013年第6期，第18-24頁(yè)。從新中國(guó)成立70年來的減負(fù)政策來看，減負(fù)政策更多關(guān)注減輕學(xué)生客觀負(fù)荷層面的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，比如學(xué)習(xí)時(shí)間、作業(yè)量、考試頻率、補(bǔ)課情況、課時(shí)數(shù)，甚至睡眠時(shí)間等，卻對(duì)學(xué)生的主觀感受關(guān)注不夠。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》將學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)理解為“學(xué)生所承受到的有關(guān)學(xué)習(xí)的負(fù)擔(dān)”，開始關(guān)注學(xué)生的主觀感受。但是，從近年來的減負(fù)政策來看，依然沒有對(duì)學(xué)生的主觀感受給予充分關(guān)注。因此，制定科學(xué)的減負(fù)政策要從全面認(rèn)識(shí)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的本質(zhì)出發(fā)，既要關(guān)注學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)客觀存在的表象，也要關(guān)注學(xué)生對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的內(nèi)在主觀感受。

(二)有依據(jù)地制定學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)政策

基于科學(xué)調(diào)查制定減負(fù)政策是新中國(guó)成立70年來減負(fù)過程中的重要經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)檎{(diào)查能夠真實(shí)呈現(xiàn)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的具體表現(xiàn)，也可以發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的原因，國(guó)家或地方、學(xué)校可以據(jù)此及時(shí)制定科學(xué)合理的減負(fù)政策和措施，將學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)減輕到合理范圍內(nèi)。②胡惠閔、殷玉新：《我國(guó)減輕中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)的歷程與思考》，《全球教育展望》2015年第12期，第48-58頁(yè)。此外，隨著教育研究的不斷深入，實(shí)證研究成為我國(guó)教育研究走上科學(xué)之路的關(guān)鍵路徑，因此，實(shí)證依據(jù)的獲得是制定科學(xué)減負(fù)政策的前提。采用問卷調(diào)查和訪談等實(shí)證研究方法尋找學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的程度和過重的表現(xiàn)，尤其是學(xué)生對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的主觀感受，以及導(dǎo)致學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重的原因，據(jù)此以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，③陳傳鋒、陳文輝等：《中學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重：程度、原因與對(duì)策：基于全國(guó)中學(xué)生學(xué)習(xí)狀況與課業(yè)負(fù)擔(dān)的調(diào)查》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2011年第7期，第11-16頁(yè)。有依據(jù)地制定“標(biāo)本兼治”的“聯(lián)合行動(dòng)”減負(fù)政策。

(三)完善學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度

雖然2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》就提出要建立中小學(xué)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度，從而時(shí)時(shí)跟進(jìn)基于事實(shí)的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)情況，但是很多地區(qū)的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)和公告制度依然不太完善，其效力有待考量，需要設(shè)計(jì)專門的區(qū)域?qū)用婊蛘邔W(xué)校層面的報(bào)告，才能提出有針對(duì)性的指導(dǎo)意見，切實(shí)減輕學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。①胡惠閔、漆濤：《我國(guó)課業(yè)負(fù)擔(dān)公告制度的建立》，《教育發(fā)展研究》2015年第22期，第26-35頁(yè)。另外，雖然已有研究采用應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，嘗試建構(gòu)了包括睡眠時(shí)間、教輔本數(shù)、寒暑假補(bǔ)習(xí)科目數(shù)、周末寫作業(yè)時(shí)間、每學(xué)期考試次數(shù)和每天體育鍛煉時(shí)間等因子的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)檢測(cè)預(yù)報(bào)模型，并提出了具體的操作方法，②楊光、武帥等：《課業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)模型建構(gòu)研究》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2014年第11期，第96-99頁(yè)。但更多集中關(guān)注客觀層面學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的表現(xiàn)，忽視了學(xué)生對(duì)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)表現(xiàn)的主觀感受，因此，未來的減負(fù)政策還需要不斷完善學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度。