王建芹 劉豐豪

摘要：黨內(nèi)法規(guī)的備案、實施后評估與清理三項制度作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，是保障黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的重要手段，并共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的反饋機制。三項制度雖然分屬不同的制度環(huán)節(jié)，但卻是相互聯(lián)系的有機整體，要實現(xiàn)制度資源的最有利配置及有效利用，需要結(jié)合三者各自的職能定位，從標準、范圍、主體、程序等方面入手，厘清備案制度與實施后評估制度、實施后評估制度與清理制度之間的關聯(lián)性與統(tǒng)一性，形成相互關聯(lián)、有機協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，共同為黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量保駕護航。

關鍵詞：黨內(nèi)法規(guī) ;備案 ;實施后評估 ;清理 ;聯(lián)動機制

中圖分類號：D2? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1009-3605（2019）06-0058-12

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“制定條例”）的實施為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系確立了基礎。其中，以備案制度、實施后評估制度、清理制度所組成的黨內(nèi)法規(guī)反饋機制，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的定位絕非是單一的制度環(huán)節(jié)，而應是相互聯(lián)系的有機整體。因此，需要在實際工作中建立統(tǒng)一的聯(lián)動性反饋機制，結(jié)合各自的定位與特點，共同推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健全與完善。本文以備案制度、實施后評估制度、清理制度三項反饋機制作為一個整體，探討機制間的聯(lián)動與相互協(xié)調(diào)關系，目的在于實現(xiàn)資源的最有效利用。

一、備案制度、實施后評估制度、清理制度在黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)動機制中的定位

全面從嚴治黨是新時代黨的建設總要求的核心內(nèi)容。從嚴治黨、依規(guī)治黨的基礎在于“規(guī)”，即黨內(nèi)法規(guī)制度體系的有效構(gòu)建，它不僅包括法規(guī)的覆蓋面即數(shù)量要求，更包括法規(guī)的科學化即質(zhì)量要求。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度不斷出臺，以條例為主干的黨內(nèi)法規(guī)制度體系架構(gòu)逐漸形成，最大限度地滿足了制度供給的數(shù)量要求，但質(zhì)量要求仍處于相對落后的狀態(tài)，因此，中共中央《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》特別強調(diào)了質(zhì)量這一關鍵。[1]而以備案制度、實施后評估制度、清理制度為主的反饋機制可視為保障制度供給質(zhì)量的重要防線，其機制可通過不同主體依不同目的按不同方式對黨內(nèi)法規(guī)進行審查，以確保黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的科學性和有效性。

以宏觀角度觀之，備案、評估、清理等反饋機制作為黨內(nèi)法規(guī)整體的質(zhì)量保障防線，需要在入圍范圍上涵蓋各個方面，在審查過程中涉及層層考量。這并非任何單一機制的完善即可實現(xiàn)，亦非各項機制的簡單疊加，而是需要機制間的相互協(xié)助、互不妨礙，才能形成完整的反饋機制體系，從而實現(xiàn)資源的最有效利用。為此，首要的任務便是確立各項機制在制度體系中的定位，包括但不限于制度特點、制度目的等方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的備案制度定位

備案、評估、清理三項制度定位各有側(cè)重，但既然同屬反饋機制，其最終目標必定是統(tǒng)一的，故三者擁有相似的制度模型亦不足為奇。其相似的核心在于為確保制度質(zhì)量，均要包含“審查”這一環(huán)節(jié)。因此，欲探究三者在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的準確定位，首先必須關注三者“審查”概念的相似與區(qū)別。一般說來，備案、評估、清理制度本身均可劃分為主體、范圍、標準與程序四個要素，其中事關“審查”這一實體性規(guī)范的應屬于范圍與標準，因為它們會直接與制度本身的特征互相作用，二者一旦確定，則理論上當次的備案/評估/清理的結(jié)果便確定了。因此，分析備案、評估、清理三項制度的定位，首先應從其各自的范圍與標準入手。

黨內(nèi)法規(guī)備案相關規(guī)定見于《制定條例》第35條及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。前者原則性地規(guī)定了除中央黨規(guī)外的中央紀委、中央部門、省級黨委所有黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件均需備案;后者“有件必備、有備必審”的原則則規(guī)定了備案所涉范圍。同時，中央紀委、中央部門可就本系統(tǒng)進行備案，省級黨委也應下備一級的規(guī)定，更是包含了兩方面職責：“一是對所屬本級黨委工作部門和市地級黨組織制定的規(guī)范性文件進行備案審查;二是指導下級黨組織建立相應的規(guī)范性文件備案審查體制”[2]。唯一例外的中央黨規(guī)也有應納入備案的意見。凡此種種均反映了備案制度的全覆蓋性質(zhì)，同時也從側(cè)面反映出其對保障黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的基礎性地位。全覆蓋意味著備案制度具有必然被動觸發(fā)、不由外力決定的性質(zhì)。

備案的審查標準是所有黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件均需達到的。雖然在2019版《備案規(guī)定》中，審查標準似乎有所擴大①，但基礎性標準②依舊可總結(jié)為：不與黨的主張、憲法法律、上位規(guī)范相抵觸，不與同位規(guī)范對同一事項的規(guī)定相沖突，以及符合制定權(quán)限程序及沒有明顯不當。③可以看出，上述標準是構(gòu)成一套有序等級制度的規(guī)范體系最基本的條件。不僅是黨內(nèi)法規(guī)，上至國家法律下至自治規(guī)定，只要是有序等級式規(guī)范，必然會遵守相似的內(nèi)部不沖突與目的不沖突原則。因此，這也就意味著備案標準是一種基礎性標準。

黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的備案具備范圍的全覆蓋與標準的基礎性特征，與其說是反饋機制的一部分，不如說是更接近于對黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件制定環(huán)節(jié)的一部分（監(jiān)督機制）。同時《制定條例》中的“中央備案”制度（由中央辦公廳承擔的備案權(quán)）也實現(xiàn)了依制定主體而非規(guī)范位階的備案等級制度，同樣強化了“監(jiān)督”的意義。故理應將之定位為“監(jiān)督”，即全面、被動而基礎的反饋。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的實施后評估制度定位

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估在現(xiàn)有制度層面僅限于《制定條例》中的原則性規(guī)定，因此探析其范圍、標準進而明確定位，需要借助于相近的立法后評估實踐為基礎來討論。宏觀上看，評估范圍所涉及的如何對待越級評估范圍的問題（即如何處理不同等級黨內(nèi)法規(guī)因?qū)偻还δ芑蚰康亩枰徊⑦M行評估時，評估主導方可選擇納入其評估規(guī)范的范圍），因其便于橫向比較而能較好地反映出評估的特點。在實踐中，雖然黨內(nèi)法規(guī)評估中尚無先例，但相近的立法后評估中已有相關案例：如全國人大內(nèi)司委對殘疾人保障法、法工委對中小企業(yè)促進法評估時不同程度地將其下各級相應法規(guī)規(guī)章一同納入評估范圍。具體而言，前者向下涉及了70余個國務院部門規(guī)章、31個省級規(guī)章及少部分規(guī)范性文件，后者則向下涉及各地方實施條例28部。可以看出，向下涉及的評估范圍并非一定，前者明顯比后者范圍更深更廣。筆者認為這主要與被評估項目本身的特點相關，即二者頒布時間、管理對象等均有較大差異。這表明越級評估范圍根據(jù)被評估規(guī)范的不同具有相當?shù)撵`活性，主導評估一方在此亦有較大的自主權(quán)和主動性。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律廣義上有相似的功能與位階分野，因此黨內(nèi)法規(guī)越級評估理應具有相同特點。同樣，從微觀角度視之，每一次評估范圍的選擇反映了具體將何種規(guī)范納入審視，在此不論是立法后評估還是黨內(nèi)法規(guī)評估（如中共四川省委辦公廳《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》）都建立了有主觀介入余地的篩選性標準，例如意見性標準（內(nèi)外部意見多寡）、利益性標準（關切或影響社會、經(jīng)濟、民生等重大利益）等，強調(diào)對規(guī)范實施風險的針對性識別，從而使有限的評估資源得以良好運用。

在標準方面，目前黨內(nèi)法規(guī)評估標準尚未有明確規(guī)定，各地只能依據(jù)相關原則性規(guī)定進行理解，如中共四川省委辦公廳《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》中提出了“政治性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、實效性、規(guī)范性”八項標準，而立法評估中則有更加細致的區(qū)分，即合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、適宜性、執(zhí)行性、可行性、實效性、實踐性、實用性、效益性、目標績效性、社會影響性、技術性、科學性、規(guī)范性、可理解性、認知性等。[3]評估主體會根據(jù)不同的評估目的和效果取向，在個案中根據(jù)特定評估對象的特質(zhì)，在眾多標準中做出合理的判斷與組合。[4]這不僅意味著評估標準的多樣性與個案化，還意味著相較于簡單的形式和諧有更高標準、更加精確的要求，且在單次評估中會根據(jù)評估主體與評估目的的需要而非被評估規(guī)范本身進行當次的評估標準選擇。換言之，即使被評估規(guī)范在其他評估標準下表現(xiàn)不符合，只要沒有被納入本次評估主體或評估目的的預選標準，即可被認為通過。

黨內(nèi)法規(guī)制度的實施后評估具備范圍上的針對性、靈活性以及標準上的個案化與高要求，因此在評估中離不開評估主體主動性的發(fā)揮，只有這樣，才能實現(xiàn)有的放矢與實效先行。故應將評估制度定位于“補足”，即主動、實效及更高標準的反饋。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的清理制度定位

黨內(nèi)法規(guī)的清理同樣在《制定條例》中僅有原則性表述，要從規(guī)范上尋求其定位線索較為有限。事實上，在2012年對建國以來黨內(nèi)法規(guī)進行的集中清理活動中，依據(jù)的是《中共中央辦公廳關于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》（以下簡稱《清理意見》）之規(guī)定。從《清理意見》對本次清理范圍的規(guī)定①可見，本次清理的范圍甚至已經(jīng)超過了受溯及力所限的備案制度的范圍。一般而言，無論是法律法規(guī)還是黨內(nèi)法規(guī)，清理工作“通常分為集中清理、定期清理和專項清理三種”[5]，因此，“無論《意見》還是《條例》都只是特殊狀態(tài)下進行的黨內(nèi)法規(guī)清理制度嘗試”[6]。換言之，集中清理并非清理制度的常態(tài)模式，全面的清理范圍亦非唯一選擇。如專項清理的范圍會限定在某一系統(tǒng)的規(guī)范，而相近的“包裹式清理”則用于處理因需要規(guī)范的關系相對復雜從而使得黨內(nèi)法規(guī)之間具備某種關聯(lián)性的黨規(guī)群[7]（不以當次既定入選標準，而憑黨規(guī)間關系緊密程度將之納入清理審查范圍）。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)清理范圍依據(jù)不同需要，既可覆蓋式地基礎性清理，亦可針對式地靈活性清理。

黨內(nèi)法規(guī)的清理標準在《清理意見》中可總結(jié)為：同黨的主張、憲法法律、上位規(guī)范、同類規(guī)范相抵觸的廢止，調(diào)整對象消失、無需繼續(xù)執(zhí)行的失效，不協(xié)調(diào)、不適應、不銜接、不一致的修改，其他繼續(xù)有效。②對比備案標準，可以看出清理標準是與之相近的，即使是需要主觀判斷的“四不”，比要求相對較高的評估標準也有一定差距。但就此尚不能得出清理標準的基礎性結(jié)論，因為當次清理為集中清理而非常態(tài)化清理，其目的在于對建國以來過于龐雜的黨內(nèi)法規(guī)制度進行摸底，其清理標準只是針對當次清理的目的而制定的。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度及監(jiān)督機制的完善，清理標準必將更加規(guī)范。筆者認為，屆時清理將不僅僅依靠最基本標準來給備案制度“打補丁”，還將增加依照清理需求有針對性地篩選具體制度規(guī)范的專項清理部分，清理標準亦將從保障黨規(guī)體系的和諧調(diào)整為滿足黨的政策主張的需要，成為黨的主張“具有制度剛性”[8]的重要保障。這在相近的法規(guī)規(guī)章清理中已有先例，如國辦《關于開展生態(tài)保護法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》中就以“習近平生態(tài)文明思想和十八大以來黨中央國務院生態(tài)保護文件精神”作為根本標準;再如《開展涉及產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》中，以“平等保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益”作為根本標準。另外，《制定條例》也將其初步宏觀地確定為“特定內(nèi)容或特定范圍”。由此可以看出，一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的清理審查與評估一樣，具有一定的范圍與標準的個案屬性;另一方面，不論是目前的集中式清理抑或未來的定期或?qū)ｍ椙謇?，基本都圍繞著保證現(xiàn)行規(guī)范符合因時因地制宜或黨的政策主張調(diào)整而變化的現(xiàn)實要求。因此，理應將之定位于“修正”。

以上可視為黨內(nèi)法規(guī)清理制度的“審查”部分。根據(jù)一般定義，“黨內(nèi)法規(guī)清理是指有權(quán)的特定主體在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定方式對一定范圍內(nèi)的規(guī)范文本進行審查，并確定其是否繼續(xù)適用或是否修改、補充或廢止的專門性立法活動”[9]。換言之，審查只是清理活動的一部分，加上后續(xù)的執(zhí)行程序才能構(gòu)成清理制度的整體，即黨內(nèi)法規(guī)制定主體（也是清理主體）可依據(jù)清理的審查結(jié)論直接對黨內(nèi)法規(guī)制度進行廢止、失效、修改的立法性活動。需要注意的是，與備案中主體的責令解釋直至撤銷權(quán)不同，一則備案時不予通過的舉證責任在備案主體，而清理的舉證責任則依具體規(guī)定不同可分配給雙方;二則備案時撤銷規(guī)范于應用之前，而清理時修改規(guī)范于實踐之后。因此，執(zhí)行審查結(jié)果對既存關系造成的影響大有不同，它使得清理工作中對審查本身及其結(jié)果的執(zhí)行更為審慎，執(zhí)行本身也成為清理定位的重要依據(jù)，即“修正”是具有執(zhí)行性的。

二、備案制度與實施后評估制度的合作與聯(lián)動

（一）范圍與標準層面

備案與評估的定位在某種程度上是互補的。對于被審查的規(guī)范而言，前者傾向于全面、被動而基礎的反饋，使黨內(nèi)法規(guī)有了底線;后者傾向于實效、主動而高級的反饋，使黨內(nèi)法規(guī)有了追求。如前所述，這種“互補”定位在體現(xiàn)“審查”實質(zhì)的范圍與標準中最為明顯。因此，備案與評估的合作與聯(lián)動主要體現(xiàn)為通過范圍與標準的相異使二者各司其職，功能上互相補充，共同提高黨內(nèi)法規(guī)及相關制度的制定水平。

備案與評估的范圍差異非常明顯。前者與規(guī)范的制定緊密相連，涵蓋所有的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件;后者則根據(jù)情況變化確定啟動條件，即在范圍上備案完全包含評估。同時，備案制度可以看作規(guī)范之制定程序的一個環(huán)節(jié)，即規(guī)范發(fā)布后30日內(nèi)需完成備案。而評估制度在黨內(nèi)法規(guī)及相似的立法后評估中的入選時間少則1年，多則3-5年甚至更長。據(jù)此我們可以得出：被納入評估范圍的黨內(nèi)法規(guī)，是在備案時沒有問題而經(jīng)過一段時期后發(fā)現(xiàn)規(guī)范“可能有問題”而進行的糾錯或“不能有問題”而設立的保險。當然，備案的“問題”與評估的“問題”可能是不同的。這是因為備案與評估審查標準不同：前者除去“明顯不當”這一兜底條款外，備案審查的基本標準主要集中在“于法不合”，其“不合”不論是規(guī)范內(nèi)容還是制定主體，亦不論其“法”是黨規(guī)還是國法;后者標準雖然繁復，亦可大致總結(jié)為“于理不合”，其“不合”之“理”不論是達成規(guī)范目的的最優(yōu)解還是規(guī)范執(zhí)行效率的最佳化。因此，在審查標準的基本框架上，“于法不合”及“于理不合”大致構(gòu)成了備案與評估審查標準相異的基本原則。

但事實上二者的界限在實踐中難以如此清晰界定。一方面，備案標準在實踐中突破合法性審查的界限，向完全合理性審查發(fā)展的可行性不足。一是現(xiàn)行“中央備案”制度將各部門、省級的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件備案工作交由中辦負責（實際上是其法制機構(gòu)），審查壓力較大①，即使2019版《備案規(guī)定》中規(guī)定黨委黨組對本級審查承擔主體責任，但上級審查仍舊不可或缺，導致上級“側(cè)重于備案而輕于審查”[10]的情況恐難在短時間內(nèi)改變;二是《備案規(guī)定》中基于備案的性質(zhì)要求需在30日內(nèi)完成，擴大備案標準勢必導致審查時間不足;三是規(guī)范的“合理與否”需要經(jīng)過實踐檢驗才能發(fā)現(xiàn)，備案時難以實現(xiàn)有效審查。另一方面，評估標準中包括合法性審查卻是必要的，不僅在理論上實施后評估標準中合法性通常是與合理性、執(zhí)行性共同作為核心標準[4]，實踐中現(xiàn)行的立法評估制度也幾乎全部包含備案意義上的“合法性”標準。同時，部分實施后評估是清理工作的前提，進行“合法性”評估亦屬于必要程序。因此，實施后評估標準包括全部或部分備案標準是必要的，而備案標準目前卻無需擴張，這是由備案制度的“底線性”定位所決定的。

（二）主體層面

備案與實施后評估主體層面的聯(lián)動，首先需要明確其所涉主體?！秱浒敢?guī)定》將中央紀委、中央部門、省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件備案工作交由中央辦公廳承辦，省以下規(guī)范性文件則依下備一級原則交由各級黨委承辦。原《制定條例》中則將實施后評估權(quán)②賦予黨內(nèi)法規(guī)制定機關、起草部門和單位，2019版《制定條例》甚至并未明確評估主體。由此可以看出，備案主體較為集中而評估主體則較為分散，亦可以對單一規(guī)范由多主體進行評估。如前所述，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)備案制度導致備案主體尤其是中央層面的任務依舊十分繁重，“重備輕審”難言解決。其解決方法一般有兩條，即減少審查或增加主體。前者通常堅持關口前移，注重源頭把關，通過加強規(guī)范制定者同層面審查環(huán)節(jié)，控制發(fā)文數(shù)量、嚴格制定程序，輔以獎懲制度③等從而減輕備案主體工作強度。這也是2019版《備案規(guī)定》在某種程度上認可的方法。然而，此做法不免有自立自審之嫌，如若成為主流，則備案的監(jiān)督定位容易名存實亡。后者則有“建立黨內(nèi)黨外二元聯(lián)動審查機制，比較有代表性的提法是建立聯(lián)席會議制度進行備案審查”[10]等方法，通過委托等形式擴大備案審查參與主體，將規(guī)范制定與備案審查分開的同時減輕備案主體工作壓力，增加備案審查專業(yè)程度，提高備案水平。相比而言，后者無論在理論上還是實踐中都更具優(yōu)勢，且并不違反2019版《備案規(guī)定》的精神。在實踐中，備案參與主體的增加不僅可以增強專業(yè)化水平，同時還可以實現(xiàn)與實施后評估主體的合作與聯(lián)動。對于評估主體來說，其“補足”的定位決定了對規(guī)范的合理性審查是其主要方面，因此需要更加貼近實踐，不僅需要更多相關主體的參與，也需要分析研判更多信息，這就必然存在與備案主體間的業(yè)務互通需要。二者在資源、工作、處理等三方面的合作與聯(lián)動將有助于雙方在各自領域的深化創(chuàng)新。

1.資源互通

此處的資源主要指人力資源與信息資源。由于備案與實施后評估都有多主體參與的傾向，二者審查分工細化后必然會有重疊領域，此時就需要資源互通。就中央層面而言，中央紀委及中央部門進行實施后評估時，可向相應備案參與方（如“聯(lián)席會議”及類似制度）尋求信息協(xié)助，反之亦然。地方上則主要是備案（指省級以下下備一級）與評估共享相關專家資料庫①等。再有，評估所需大量信息中求之于備案者不在少數(shù)，如前所述，評估與備案的時間差距一般都以年為單位，而實施后評估所求之“合理”往往以當下為視角，很可能需要備案時諸如規(guī)范制定說明以及備案主體要求下的特殊說明②等反映規(guī)范制定者真實意圖等的相關材料（如對待評估規(guī)范的建議文件及處理反饋等可能影響評估重點的信息）。此外，不論中央還是地方，評估主體應均可以公函等形式向同級乃至越級的備案主體尋求信息支持。

2.工作互助

不同于人力資源的互通共用，備案與實施后評估主體亦可以采用委托或協(xié)助方式以組織為單位相互參與。備案與實施后評估的審查環(huán)節(jié)雖然各有定位，但其需要的知識基礎是相近的，在雙方都有多參與主體傾向的情況下，主體間的聯(lián)動與合作可以充分利用雙方既成系統(tǒng)的優(yōu)勢：在中央層面主要體現(xiàn)為備案對評估主體的利用，如可將備案審查依其規(guī)范的專業(yè)性、緊急度、重要性等進行分類，將地方部分不甚重要的黨內(nèi)法規(guī)的審查委托于對口中央部門評估常設機構(gòu)，利用其評估工作的知識基礎，在減輕中央辦公廳法制機構(gòu)壓力的同時更加科學高效地實施備案審查（前提是中央與地方的利益差大于等于部門分工之間的利益差）。而在地方層面則主要體現(xiàn)為評估主體對備案主體的“利用”，如省以下規(guī)范性文件的評估主體與下一位階或同階的備案主體的審查工作有所交叉時，可以尋求同級備案主體的協(xié)助，使之在黨委協(xié)調(diào)下以組織形式承擔部分工作。

3.處理互補

處理互補，主要指備案與評估的主體在交流互通的基礎上，各自對具體規(guī)范的審查投入及處理結(jié)果既要各司其職也會有所交叉。雖然前述備案與實施后評估的范圍與標準有所重合，但具體到個案，實施后評估依據(jù)評估目標不同一定是有所側(cè)重的。對同一規(guī)范而言，由于先后順序的問題，備案與實施后評估的處理聯(lián)動意味著備案結(jié)果對評估審查投入及處理結(jié)果的影響。換言之，在二者可能重復審查的相關合法性標準領域，當評估目標的重點不在合法與否時，通過主體間互聯(lián)互通使得已被證實與評估前無修改的國法黨規(guī)、黨的主張無沖突的待評規(guī)范推定為合法，以減少重復審查所投入的資源。對不同規(guī)范而言，實施后評估與備案的結(jié)果亦可對其后相應規(guī)范備案與評估的標準等方面產(chǎn)生影響，如不同規(guī)范的備案與實施后評估由不同主體主導時，即使涉及同一個合法性領域，對“法”的具體內(nèi)容的解釋也幾乎不會完全相同，尤其是在細化原則方面，這意味著在后者可對在先者進行借鑒與精進，最終使得這方面的審查標準不斷進步。再有，評估的合理性審查結(jié)果的變化同樣也可能導致今后備案中“明顯不當”的判斷標準有所不同。

（二）主體層面

相比于備案制度，目前黨內(nèi)法規(guī)實施后評估與清理制度尚未制定如《備案條例》一般統(tǒng)一反復適用的規(guī)范，僅在《制定條例》中規(guī)定了各自的實施主體。即原條例規(guī)定實施后評估由“制定機關、起草部門與單位”負責，現(xiàn)條例主體不甚明確，而清理由制定機關負責。關于二者主體差異的解釋主要依據(jù)制定權(quán)論，即“黨內(nèi)法規(guī)的清理屬于特殊形式的黨內(nèi)法規(guī)的制定，因為清理的結(jié)果直接關系到相關文件的效力。從這個意義上講，清理權(quán)應當包裹在制定權(quán)中，清理主體即應為制定主體”[7]。但如前所述，由于二者定位的同向性，就審查而言其范圍標準等都是相似的，在二者具體工作需緊密聯(lián)系的基礎上大部分的評估與清理是對應的，這意味著二者在審查的工作難度與工作量上差別并非很大，因此，評估如前所述需要多方參與，那么清理亦應等同。事實上，實踐中確有多參與主體的做法，如省委牽頭、起草部門負責提出初步意見、再廣泛征求意見等。筆者認為，既然清理屬于制定權(quán)的一部分，這種民主保障少、集中權(quán)力大的做法并不十分符合制定規(guī)范所要求的民主性原則。相對而言，實施后評估初看起來似乎是評估主體具有最大權(quán)力，但實際上，一有聯(lián)席會議等制度設計，二則評估本身不能對規(guī)范產(chǎn)生確實的影響，因此，主體多樣使得評估結(jié)果出現(xiàn)相異甚至相反的情形時可擇優(yōu)取之。清理欲與評估聯(lián)動，此為問題之一。問題之二則是在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中對規(guī)范有基礎影響的起草主體部門利益化比較嚴重[7]，這點同樣延續(xù)到了清理之中。在沒有上位規(guī)范的權(quán)力或程序保障時，實質(zhì)能夠影響清理的大多是對口起草部門的意見，在現(xiàn)行集中清理為主的狀況下，清理主體難有實際否決的權(quán)力。

要實現(xiàn)實施后評估與清理的主體間聯(lián)動，需要在確立清理多主體參與原則后，使二者的主體（們）深度合作。①主要可分為評估主體與清理主體合作以及同類主體間的合作。

1.評估主體與清理主體合作

依《制定條例》，評估權(quán)力主體包括清理權(quán)力主體（即制定部門），而在確立清理的多主體參與原則后，不僅包括制定部門、實踐部門等評估權(quán)力主體的參與，也可將相關黨組、專業(yè)機構(gòu)、人民團體等評估參與主體納入其中，如此在具體工作中相同相近目的的評估與清理參與主體實際上相當部分是重合的。目的相近、入選規(guī)范范圍相近，則規(guī)范背后相關制定起草實施受影響的主體也是相近的，因此實際上評估與清理的各參與主體聯(lián)動很大程度上就是各對口專業(yè)參與主體內(nèi)部前后工作的聯(lián)動，如：當黨規(guī)制定主體主導評估時，各評估參與主體需要將其評估意見轉(zhuǎn)化為之后各自工作中的清理意見;當黨規(guī)起草、實踐部門與單位主導評估時，其本身需要將最后的評估結(jié)果轉(zhuǎn)化為之后工作中的清理意見，提供給制定者（主體）。其重點在于各參與主體應充分利用自身優(yōu)勢尤其是信息優(yōu)勢，簡化重復程序，提高效率，保障效果。

2.同類主體間的合作

實施后評估與清理主體因目的相近而在工作中的相互重合與聯(lián)動，不代表同類主體間的橫向聯(lián)動一定順利。二者各自（各時間段內(nèi)）的權(quán)力（主導）主體與參與主體之間，以及參與主體相互之間的合作亦是主體聯(lián)動的重點。實踐中，清理一般由各級黨委辦公廳牽頭、各部門開展，但各部門間并未建立良好的分工配合關系，而只是就各自比較熟悉的版塊開展審查，缺乏協(xié)同性，這也變相加劇了清理的部門利益化。制定機構(gòu)主持評估也會出現(xiàn)類似情況，而起草、實踐部門與單位主持評估時，既無同級制衡又無上級部門節(jié)制，僅靠程序與“不真正義務”似乎也難以緩解部門利益傾向。

然而可以試想，如果實施后評估與清理的分工真的專業(yè)化到無關其他部門，那么其上級事實上也難以對結(jié)果進行干預。但實際上此種情況并不存在，各參與主體的工作必然有互相連接的部分，否則黨內(nèi)法規(guī)制度無法構(gòu)成一個系統(tǒng)。這意味著，每一項對口分工內(nèi)部都是有主次的，只不過為效率而言由“主”負責而已。因而為緩解實施后評估與清理審查中的部門利益傾向，除了常規(guī)的上級節(jié)制與獎懲外，要明確規(guī)范涉及大部分部門的評估與清理參與權(quán)，并從程序上予以保障，即使難以分享決定權(quán)，也要使其意見得到充分尊重，且擁有救濟手段。

（三）程序?qū)用?/p>

事實上，對于實施后評估與清理而言，兩套程序（手段）并不一定互相關聯(lián)，然而二者定位的同向性使得二者職能可能存在重疊。當評估與清理工作的具體目標一致或相近時，二者的審查工作一定有所重疊，或交叉或包含。且因為清理是具有執(zhí)行性的“修正”，具有制定權(quán)性質(zhì)，清理審查后要么沒有問題（符合目標），要么發(fā)現(xiàn)問題進入修正程序，前者無需就同一目標再度評估，后者評估客體已然變化;評估意味著審查并得出結(jié)論，清理則意味著需根據(jù)審查情況對規(guī)范進行修正。因此，當評估與清理的目標相同相近時，程序上評估在前、清理在后，清理借鑒于評估。而二者聯(lián)動的前提即所謂“目標相同相近”實際上包括兩層意思：其一為欲解決的問題相同相近而待審查客體（規(guī)范）不同，則清理借鑒評估的經(jīng)驗，如解構(gòu)問題的角度與對應問題的方法等;其二為待審查的客體（規(guī)范）也相同，則清理借鑒評估的結(jié)果，如綜合數(shù)種評估結(jié)果直接轉(zhuǎn)化為清理依據(jù)等。在相應的立法后評估與清理實踐中，這種宏觀程序的配合聯(lián)動已有規(guī)范可循，如：廣東省將立法后評估報告作為編制立法計劃、修改廢止法規(guī)的重要依據(jù)，也規(guī)定清理工作要落實立法評估制度;滄州市將日落條款與評估結(jié)合，用評估作為規(guī)范性文件保留或修改的直接依據(jù);等等。

相較宏觀程序的邏輯確定，實施后評估與清理微觀而具體的程序聯(lián)動反而不似備案與實施后評估那樣重要，因為在工作目標相同相近時，其互相借鑒部分的審查工作并無實質(zhì)性區(qū)別，導致其程序設計也比較相近，其程序設計的基本原則與具體步驟可以互為參照。即使目前因為一些形式規(guī)定原因造成的不同，如實施后評估已經(jīng)相對較為開放而清理仍有“關門”之嫌，但只要目標相同相近，在操作中必然會增加民主參與程序以更加符合目標。當然，形式規(guī)定同樣需要完善，不能僅因為其性質(zhì)而被動地借鑒程序，還要主動地使二者的有效審查程序更為接近，如此方能縮小同一目標下審查結(jié)果的差異，使得實施后評估的經(jīng)驗與結(jié)果能夠真正為清理所用。

四、綜述

由黨內(nèi)法規(guī)備案制度、實施后評估制度與清理制度組成的“反饋機制”目的在于確保黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件能夠上合國家法律、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系，下合黨內(nèi)治理工作實踐，其常態(tài)化的制度安排對于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件的有效更替具有重要作用。它們作為互相聯(lián)系的有機整體相互聯(lián)動，有機配合，可以極大地提高資源利用效率。在具體工作中，無論是備案制度與實施后評估制度，還是實施后評估制度與清理制度，都存在職責交叉的現(xiàn)象，或范圍或標準、或主體或程序，這也為其聯(lián)動與合作提供了可能。但聯(lián)動并非簡單的工作交集，而是要充分尊重各自的職能定位。其中，備案與實施后評估之聯(lián)動的關鍵在于把握監(jiān)督與補足的定位差異，并在此前提下互相借鑒，如范圍與標準的分立與重合、主體與程序的互通與參考;實施后評估與清理之聯(lián)動的關鍵則在于利用二者定位上的交叉與包含，使清理工作更加高效，評估工作更為準確。

事實上，本文探討的聯(lián)動依然是理論上的，一則將之付諸實踐仍有相當部分的細節(jié)需要完善，二則不論是構(gòu)想抑或細節(jié)均未經(jīng)實踐充分檢驗。但此種規(guī)劃依然是不可或缺的，因為自上而下的設計可以減少實踐中的試錯成本，目的是最大程度地增強“反饋機制”的效率與效果。目前，應盡快制定實施后評估制度與清理制度的統(tǒng)一規(guī)范，明確備案制度、實施后評估制度與清理制度系統(tǒng)間的關系與框架，并在其指導下，更有效地開展黨內(nèi)法規(guī)反饋機制間的合作與聯(lián)動、設計與實踐。

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責任編輯：曹桂芝