黃曉慧

我國近兩年的《政府工作報(bào)告》②將制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃提到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的層面，粵港澳攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的雛形初現(xiàn)，即“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市，另加活力四射的珠三角”。③正是由于這種法域和政體的差異，粵港澳大灣區(qū)跨域性環(huán)境保護(hù)及治理的法律關(guān)系復(fù)雜，進(jìn)一步深化合作中的法域差異導(dǎo)致的法制障礙不容忽視。本文重點(diǎn)梳理分析2014年后CEPA框架下所簽署的雙邊協(xié)議中的環(huán)保合作條款，闡釋粵港澳進(jìn)一步深化合作中環(huán)境治理的法律沖突，④探求在開放合作中相互借鑒吸納包容的法律合作路徑，推進(jìn)跨體度、跨法域的城市群建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)及治理的協(xié)調(diào)化、法治化。

1 環(huán)境保護(hù)及治理合作中的法制梳理

2017年7月1日，《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》在香港簽署。該協(xié)議具體明確構(gòu)筑了粵港澳大灣區(qū)跨體制、跨法域的雛形，并提出了將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈的綠色定位。⑤為達(dá)成這一目標(biāo)，跨域性環(huán)境治理的現(xiàn)代化和法治化需要相應(yīng)的法律制度作為強(qiáng)有力的支撐系統(tǒng)。

1.1 CEPA⑥框架下廣東構(gòu)建跨域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作一體化的經(jīng)貿(mào)商事法律制度

《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱《安排》）和《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱《安排》），自簽署之日起，一直以《<安排>補(bǔ)充協(xié)議》的方式漸進(jìn)式推進(jìn)合作并補(bǔ)充完善法律文本。截至2018年8月29日，已經(jīng)簽署到《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議十》。至今，分別簽署了服務(wù)貿(mào)易自由化、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、投資等專項(xiàng)雙邊協(xié)議。CEPA框架下的環(huán)境保護(hù)合作主要涉及環(huán)保產(chǎn)品貿(mào)易、環(huán)保項(xiàng)目投資、環(huán)保服務(wù)等三個(gè)方面。從時(shí)間順序上看，準(zhǔn)入門檻逐步降低，開放承諾逐步增加。⑦

2014年12月18日簽署了《CEPA關(guān)于內(nèi)地在廣東與香港基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》（以下簡稱《廣東協(xié)議》），該協(xié)議附件一《內(nèi)地在廣東省向香港開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾》中以負(fù)面清單方式對(duì)環(huán)境服務(wù)的六個(gè)部門商業(yè)存在劃定為：A.排污服務(wù)（CPC9401），B.固體廢物處理服務(wù)（CPC9402），C.公共衛(wèi)生及類似服務(wù)（CPC9403），D.廢氣清理服務(wù)（CPC9404），E.降低噪音服務(wù)（CPC9405），F(xiàn). 自然和風(fēng)景保護(hù)服務(wù)（CPC9406），G.其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)（CPC9409）。跨境服務(wù)新增開放措施中以正面清單方式對(duì)香港個(gè)體工商戶開設(shè)除環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源檢查服務(wù)的七項(xiàng)環(huán)保服務(wù)：排放污水處理及其再生利用；大氣污染治理；固體廢物治理；其他污染治理中的降低噪音服務(wù)和其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)；市政設(shè)施管理；環(huán)境衛(wèi)生管理。2015年11月27日，在廣東“先行先試”的基礎(chǔ)上簽署《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱《CEPA經(jīng)貿(mào)協(xié)議》）。

2017年6月和12月，分別簽署《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》和《<內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》（以下統(tǒng)一簡稱《CEPA經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》），兩個(gè)協(xié)議均設(shè)立了環(huán)境合作條款。⑧

2018年1月1日起實(shí)施的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》投資協(xié)議和《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》投資協(xié)議（以下統(tǒng)一簡稱《CEPA投資協(xié)議》），均設(shè)有“環(huán)境措施”條款。⑨

1.2 國務(wù)院及粵港澳政府間行政協(xié)議，構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的行政協(xié)調(diào)機(jī)制

廣東比鄰港澳，具有緊密合作的區(qū)位優(yōu)勢。為落實(shí)CEPA協(xié)議和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》，廣東與香港、澳門特別行政區(qū)分別簽署《粵港合作框架協(xié)議》（2010年4月7日簽署）《粵澳合作框架協(xié)議》（2011年3月6日簽署）。其中，粵港協(xié)議提出了落實(shí)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的五大任務(wù)：1、繼續(xù)推進(jìn)落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素管理計(jì)劃(2002-2010年)》，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，共同研究2011年至2020年珠江三角洲地區(qū)空氣污染物的總量減排目標(biāo)及方案，爭取在2010年完成。逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)于全國其它地區(qū)的空氣質(zhì)素指標(biāo)及機(jī)動(dòng)車、船舶燃料排放標(biāo)準(zhǔn)，完善區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。2、共同推進(jìn)東江和東深供水工程水資源保護(hù)工作，推進(jìn)東江流域水量水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，定期交換監(jiān)測資料，確保供港水質(zhì)安全。加強(qiáng)區(qū)域水環(huán)境管理和污染防治，著手開展珠江口區(qū)域水質(zhì)管理合作規(guī)劃前期研究，繼續(xù)推進(jìn)大鵬灣及深圳灣(后海灣)區(qū)域環(huán)境管理合作。3、共同建設(shè)跨界自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)廊道，構(gòu)建系統(tǒng)完整的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，聯(lián)手打造若干連通粵港的區(qū)域生態(tài)屏障。共同規(guī)劃建設(shè)深港邊界跨界自然保護(hù)區(qū)，共同保護(hù)珠江口紅樹林等濱海濕地，合作建設(shè)東江水源林工程，保護(hù)區(qū)域生態(tài)旅游資源。4、建立海洋環(huán)境監(jiān)測和災(zāi)害預(yù)防合作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境調(diào)查監(jiān)測設(shè)備共享，完善信息通報(bào)制度，通過水生生物資源增殖放流和人工魚礁、海水養(yǎng)殖可持續(xù)發(fā)展等措施，深化海洋生態(tài)修復(fù)合作，保護(hù)海洋生物多樣性，合作開展珠江口海域海洋生態(tài)環(huán)境整治與海洋珍稀水生野生動(dòng)植物保護(hù)，養(yǎng)護(hù)水生生物資源和生態(tài)系統(tǒng)。加強(qiáng)水產(chǎn)健康養(yǎng)殖合作，開展海上漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，加強(qiáng)流動(dòng)漁船管理。5、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)合作規(guī)劃，推進(jìn)循環(huán)型工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，以及生活垃圾分類及廢物無害化、減量化、資源化處理，監(jiān)管廢物跨境轉(zhuǎn)移，探討可重用物料利用合作的新模式。發(fā)展電動(dòng)車產(chǎn)業(yè)，舉辦環(huán)保博覽會(huì)，研究區(qū)域清潔能源及可再生能源發(fā)展策略，推動(dòng)清潔能源及可再生能源研發(fā)應(yīng)用，擴(kuò)大“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”，支持企業(yè)節(jié)能減排。⑩

為使得框架協(xié)議能夠落到實(shí)處，廣東省政府逐年分別發(fā)布經(jīng)粵港澳政府簽署的《實(shí)施〈粵港合作框架協(xié)議〉重點(diǎn)工作》《實(shí)施〈粵澳合作框架協(xié)議〉重點(diǎn)工作》?！稄V東省人民政府關(guān)于印發(fā)實(shí)施粵港合作框架協(xié)議2017年重點(diǎn)工作》，明確了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的六項(xiàng)工作：1.落實(shí)《2016-2020年粵港環(huán)保合作協(xié)議》中的合作項(xiàng)目，繼續(xù)落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素管理計(jì)劃》，推進(jìn)珠三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測、水環(huán)境保護(hù)合作等工作（省環(huán)境保護(hù)廳）。2.2017年內(nèi)公布《珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素管理計(jì)劃》中的《2015年中期回顧研究》及《確立2020年減排目標(biāo)研究》的結(jié)果，總結(jié)2015年的減排成果和確定2020年的減排目標(biāo)。完成粵港澳區(qū)域性PM2.5聯(lián)合研究，推動(dòng)制訂進(jìn)一步改善區(qū)域空氣質(zhì)量的政策。開展珠三角大氣揮發(fā)性有機(jī)化合物監(jiān)測前期工作，加強(qiáng)空氣污染預(yù)報(bào)技術(shù)交流合作和粵港澳珠三角區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理合作，繼續(xù)聯(lián)合發(fā)布區(qū)域空氣質(zhì)量資訊（省環(huán)境保護(hù)廳）。3.通過粵港海洋環(huán)境管理專題小組機(jī)制，建立通報(bào)警示系統(tǒng)，協(xié)調(diào)處理海漂垃圾等問題，改善區(qū)域海洋環(huán)境質(zhì)量（省環(huán)境保護(hù)廳）。4.推進(jìn)粵港兩地應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的交流合作，包括開展天氣氣候預(yù)報(bào)技術(shù)、流感及蟲媒傳染病氣候預(yù)報(bào)和預(yù)警技術(shù)、城市排水、斜坡安全、近零碳排放示范等領(lǐng)域交流合作，支持兩地認(rèn)證機(jī)構(gòu)開展低碳產(chǎn)品認(rèn)證交流，提高兩地適應(yīng)和減緩氣候變化能力（省發(fā)改委、國土資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、衛(wèi)生計(jì)生委，省氣象局）。5.繼續(xù)共同推進(jìn)清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃，鼓勵(lì)和協(xié)助粵港兩地港資工廠采用清潔生產(chǎn)技術(shù)及工序，改善兩地環(huán)境質(zhì)量（省經(jīng)濟(jì)和信息化委）。6.推動(dòng)珠江口紅樹林等濱海濕地保護(hù)，加強(qiáng)兩地保護(hù)區(qū)的管理及保育交流，包括深港兩地紅樹林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、監(jiān)測與研究、深圳灣候鳥棲息地保護(hù)交流合作（省林業(yè)廳）。7.舉行粵港海洋資源護(hù)理專題小組會(huì)議，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)交流合作，促進(jìn)海洋漁業(yè)資源增殖等生態(tài)修復(fù)工作。深化海洋與漁業(yè)聯(lián)合執(zhí)法，建立粵港聯(lián)合打擊非法捕撈長效機(jī)制。強(qiáng)化流動(dòng)漁船安全監(jiān)管，防止?jié)O船造成環(huán)境污染。加強(qiáng)漁業(yè)資源評(píng)估協(xié)作及珊瑚普查技術(shù)交流，深化珍稀水生野生動(dòng)物的保育工作。加強(qiáng)水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)交流，促進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)測上的合作，共同應(yīng)對(duì)全球氣候變化及極端天氣為水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)（省海洋漁業(yè)廳）。

2017年7月1日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府在香港共同簽署了《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。按照協(xié)議確立的合作目標(biāo)，粵港澳三地及粵港澳大灣區(qū)的定位是：將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，協(xié)議對(duì)規(guī)則制度建設(shè)提出了具體要求。一是開放引領(lǐng)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則。二是優(yōu)勢互補(bǔ)，合作共贏。創(chuàng)新完善合作體制機(jī)制，加強(qiáng)政策和規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接。三是市場主導(dǎo)，政府推動(dòng)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。三是先行先試，重點(diǎn)突破。探索粵港澳合作新模式，推動(dòng)主要合作區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域的體制機(jī)制創(chuàng)新。四是生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。著眼于城市群可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)形成綠色低碳的城市建設(shè)運(yùn)營模式。

2018年3月28日，國家發(fā)改委與香港特區(qū)政府簽署《關(guān)于支持香港全面參與和助力“一帶一路”建設(shè)的安排》（以下簡稱《香港“一帶一路”安排》。該協(xié)議在第（二）節(jié)“基礎(chǔ)設(shè)施與航運(yùn)服務(wù)”部分的第7條中提出，“支持香港為‘一帶一路’建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供可行性及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、研發(fā)、融資，以及規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、監(jiān)理、管理及養(yǎng)護(hù)等專業(yè)服務(wù)”。第9條明確細(xì)劃為“利用香港在環(huán)境和規(guī)劃管理方面的專業(yè)優(yōu)勢”，例如，在港的專業(yè)機(jī)構(gòu)提供有關(guān)環(huán)境影響評(píng)估、綠色建筑和污染控制等方面的技術(shù)及服務(wù)，促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目符合可持續(xù)發(fā)展和環(huán)保等要求。

在地方環(huán)保立法方面，廣東已制定多項(xiàng)法規(guī)保證源頭水質(zhì)的質(zhì)量。2012年5月，廣東省政府出臺(tái)《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》；2014年4月1日起實(shí)施《廣東省排放污染物許可證管理辦法》。此外，廣東還先后出臺(tái)了《廣東省東江水系水質(zhì)保護(hù)條例》（2014年9月25日修訂）、《廣東省西江水系水質(zhì)保護(hù)條例》（自2017年5月1日起施行）等多部法規(guī)規(guī)章。以對(duì)東江的法制化管理為例，成立了專門的水質(zhì)保護(hù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，劃定了2800平方公里水源保護(hù)區(qū)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理；專門成立東江流域管理局，對(duì)東江流域水資源實(shí)行統(tǒng)一管理、配置、調(diào)度和保護(hù)。通過全年水量調(diào)度，每年枯水期東江流域新豐江、楓樹壩和白盆珠三大水庫可調(diào)水量50多億立方米，可滿足東江流域3個(gè)枯水年的供水需求，確保對(duì)港供水安全。

2 環(huán)境保護(hù)及治理合作中的法律障礙

粵港澳目前的法制現(xiàn)狀是“一國兩制”下三個(gè)獨(dú)立的法律體系，香港屬英美普通法系，澳門法系以葡萄牙法制為模本，廣東是內(nèi)地的法律制度。三地的法律體系不同，各自法院之間沒有管轄權(quán)。由于法域和法律文化的不同，三地在行政管理體制方面存在較大差別。近年來，香港特區(qū)政治爭端白熱化，一些政黨派別必然會(huì)通過環(huán)境保護(hù)法律程序影響政府施政，導(dǎo)致推動(dòng)經(jīng)濟(jì)民生（包括粵港兩地跨界基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）的建議難以順暢推展。因此，粵港澳三地環(huán)境治理的進(jìn)一步深化合作更多面臨的是法律制度方面的問題。

2.1 CEPA及其框架下的一系列雙邊協(xié)議，不足以涵蓋粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的全面合作，需要協(xié)商談判擴(kuò)大CEPA的適用范圍

內(nèi)地與港澳的經(jīng)貿(mào)合作是“一國兩制”下的國內(nèi)不同行政區(qū)域間的合作，但因歷史原因，港澳特別行政區(qū)不是一般意義上的國內(nèi)法主體，其具有國際法意義上的相對(duì)獨(dú)立性，與內(nèi)地分屬獨(dú)立的關(guān)稅區(qū)。CEPA本質(zhì)上屬于WTO區(qū)際協(xié)議，其主旨在于促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，不足以涵蓋粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的全面合作。同樣，CEPA框架下粵港澳政府間簽署的各種行政性協(xié)議亦不足以消除法域差異的剛性約束。對(duì)于國內(nèi)省級(jí)地方政府能否自主締結(jié)跨行政區(qū)劃的合作協(xié)定、以及締結(jié)協(xié)定的許可權(quán)、程序、法律效力等，目前國內(nèi)法和香港基本法均無任何規(guī)定。這使得《粵港合作框架協(xié)議》因缺乏法律依據(jù)而難以成為法律淵源，無法產(chǎn)生法律效力。2014年中央政府與香港澳門簽署的《廣東協(xié)議》，在一定程度上彌補(bǔ)了《粵港合作框架協(xié)議》法律地位不明確的漏洞，成為拓展CEPA調(diào)整范圍的方向性商貿(mào)法制建構(gòu)依據(jù)。2017年國家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府共同簽署的《深化粵港澳合作，推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，以及2018年3月28日國家發(fā)改委與香港特區(qū)政府簽署的《香港“一帶一路”安排》，均循此法制建構(gòu)路徑。但是，CEPA及其框架下的一系列雙邊協(xié)議的調(diào)整范圍，仍不足以涵蓋粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的全面合作，尤其是在跨域性環(huán)境治理協(xié)調(diào)合作方面，需要協(xié)商談判擴(kuò)大CEPA的適用范圍。

2.2 法域和政體差異下的司法復(fù)審制度導(dǎo)致的司法不可預(yù)見性，加大了三地間跨界合作項(xiàng)目的不確定性，需要強(qiáng)化內(nèi)地相關(guān)立法的頂層設(shè)計(jì)

隨著粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)更深、更廣的合作發(fā)展，開放的領(lǐng)域增多，不同層面的跨境糾紛不可避免，而糾紛的解決必然涉及項(xiàng)目實(shí)施地的法律適用問題。根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，香港特區(qū)法院具有“司法審查”(judicial review )權(quán)，是指“法院審查其他政府部門或其他層次的政府行為的一項(xiàng)權(quán)力（power）”。以粵港環(huán)保項(xiàng)目的合作為例，目前主要是通過政府間簽訂的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議書》《粵港清潔生產(chǎn)合作協(xié)議》等政策性行政協(xié)議來實(shí)現(xiàn)。由于法域不同，內(nèi)地與香港地區(qū)各自具有自己的環(huán)境保護(hù)行政管理體系和司法監(jiān)督體系，香港政府環(huán)境保護(hù)署所做的各種行政決定都有被司法復(fù)核的可能，這就使得涉及跨域性環(huán)境影響方面的工程建設(shè)進(jìn)程隨時(shí)有中斷的可能。例如，在香港引起法律界和環(huán)保界較大爭議的《環(huán)珠江口宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《灣區(qū)計(jì)劃》）， 即凸顯了內(nèi)地和香港在法治理念上的差異，這是行政決策與香港環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在沖突的代表性案例。在程序上，《灣區(qū)計(jì)劃》引發(fā)公眾咨詢是否滿足香港公眾參與制度建設(shè)問題。在內(nèi)容上，該計(jì)劃引發(fā)涉及環(huán)境的規(guī)劃是否要通過環(huán)境評(píng)價(jià)的法律問題，而這些都不是僅憑粵港兩地的行政協(xié)調(diào)就能解決的。以港珠澳大橋香港段環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告不適為由申請(qǐng)香港高等法院司法復(fù)核一案，提示內(nèi)地的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度從適用范圍到評(píng)價(jià)程序以及保障措施和法律責(zé)任的實(shí)際執(zhí)行效果，都還存在一些在深入合作中需要進(jìn)一步完善的問題。這也預(yù)示，涉及眾多香港本地重大建設(shè)項(xiàng)目的粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃要真正落地，必須面臨非常嚴(yán)格的行政審核與司法復(fù)核程序。依行政權(quán)大于司法權(quán)的思維慣性，以為締結(jié)政府間的行政性行動(dòng)計(jì)劃（或宏大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃）就是法治，實(shí)則是一種誤解。《CEPA投資協(xié)議》中的“環(huán)境措施”條款就已明確，“雙方均承認(rèn)，通過放松環(huán)境措施來鼓勵(lì)另一方投資者進(jìn)行投資是不適當(dāng)?shù)?。為此，一方不?yīng)豁免、違背或以其他方式減損此類環(huán)境措施去鼓勵(lì)另一方投資者在前述一方境內(nèi)設(shè)立、取得、擴(kuò)大或保留投資。” 該條款同時(shí)以條目注釋方式明確“為本條款之目的，環(huán)境措施限于環(huán)境法律、法規(guī)、程序、要求或慣例。”此規(guī)定再次以法制化的方式明示，粵港雙方不能以政府協(xié)議的方式繞過環(huán)境影響評(píng)估的司法復(fù)審程序。故此，需要強(qiáng)化內(nèi)地環(huán)境立法的頂層設(shè)計(jì)，從根源上減小跨法域合作中的環(huán)境評(píng)價(jià)司法復(fù)審的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 跨域性環(huán)保合作的法治路徑和對(duì)策

十九大報(bào)告提出，“保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，必須全面準(zhǔn)確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事，完善與基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制”。廣東應(yīng)充分利用毗鄰港澳的地域優(yōu)勢，發(fā)揮省人大立法導(dǎo)向作用，“先行先試”，放大廣東“改革實(shí)驗(yàn)田”效應(yīng)，在進(jìn)一步密切合作中雙向推進(jìn)內(nèi)地與港澳在立法觀念、立法技術(shù)、執(zhí)法觀念、執(zhí)法程序等方面的銜接、協(xié)調(diào)，推進(jìn)粵港澳三地的對(duì)話協(xié)商與糾紛解決機(jī)制平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)跨域性環(huán)境治理的協(xié)同化和法治化。

3.1 創(chuàng)新合作方式，以廣東“先行先試”承諾條款方式擴(kuò)大CEPA的調(diào)整和適用范圍，簽署環(huán)保合作專項(xiàng)雙邊協(xié)議，設(shè)立CEPA框架下粵港跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

廣東省政府各相關(guān)職能部門應(yīng)繼續(xù)積極參與國家部委牽頭的協(xié)調(diào)談判、簽署新的CEPA補(bǔ)充協(xié)議和CEPA框架下的單項(xiàng)協(xié)議，對(duì)廣東先行開放更多的合作范疇，擴(kuò)大CEPA的調(diào)整范圍?？蓞⒄誄EPA框架下的《廣東協(xié)議》、投資協(xié)議、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等單項(xiàng)協(xié)議的簽署方式，簽署環(huán)保合作專項(xiàng)雙邊協(xié)議，在廣東與香港之間建立以省區(qū)政府為行為主體、以中央政府為協(xié)調(diào)支持的跨區(qū)域環(huán)境管理制度，試點(diǎn)環(huán)境管理上的合作，使不同法域下的跨區(qū)域環(huán)境治理順利實(shí)施。

就我國目前的行政體制而言，采取在CEPA協(xié)議下補(bǔ)充協(xié)議的方式，成立跨區(qū)域的粵港環(huán)境保護(hù)合作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一治理環(huán)境，這不失為一種具有現(xiàn)實(shí)可操作性的方式。就機(jī)構(gòu)建制需依法明確法治原則而言，從CEPA框架下簽署《<安排>補(bǔ)充協(xié)議》的漸近發(fā)展模式看，建立廣東省政府與香港特區(qū)政府間的協(xié)調(diào)與合作組織機(jī)制作為粵港間環(huán)境合作的具體管理模式是可行的?！?安排>補(bǔ)充協(xié)議七》在“環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作”項(xiàng)目下，就合作機(jī)制、合作內(nèi)容及其他方參與這三方面做了詳細(xì)規(guī)定，為建立粵港間區(qū)域環(huán)境管理合作提供了一定的政策和制度框架思路。按照“在聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，建立有關(guān)工作組，加強(qiáng)雙方在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作”規(guī)定建構(gòu)的粵港澳跨區(qū)域環(huán)保合作工作組，旨在建立與政府間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，推進(jìn)地方政府在環(huán)境治理政策指導(dǎo)與執(zhí)行力方面的規(guī)范化和法制化，使跨區(qū)域環(huán)境治理成為可能。

設(shè)立單列的跨區(qū)域政府間協(xié)調(diào)合作機(jī)構(gòu)，可考慮將粵港澳跨區(qū)域環(huán)保合作工作組升格為專門的環(huán)保事務(wù)處理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其主要職能有兩項(xiàng)：一是制定規(guī)范，通過制定區(qū)域環(huán)境政策的規(guī)章，確定區(qū)域環(huán)境工作重點(diǎn)和方向，協(xié)調(diào)兩地政府間的關(guān)系；二是上承下傳，在向區(qū)域內(nèi)各方政府部門傳達(dá)中央政府的指示與有關(guān)精神的同時(shí)，向上反映地方區(qū)域情況。具體制度設(shè)計(jì)方面，可成立兩地環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)人聯(lián)合委員會(huì)，輪流主持會(huì)議并成立專題工作小組，針對(duì)水環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)以及跨境基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)評(píng)等，開展具體的專項(xiàng)合作工作。建立跨區(qū)域范圍的環(huán)境保護(hù)工作交流和情況通報(bào)網(wǎng)絡(luò)，使粵港兩地的環(huán)境信息同步化。定期組織各種形式的環(huán)境保護(hù)區(qū)域論壇、研討會(huì)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與合作。

3.2 推進(jìn)商事仲裁，搭建爭端解決合作交流平臺(tái)，支持香港建設(shè)亞太區(qū)國際法律及爭議解決服務(wù)中心，試點(diǎn)設(shè)立專門的環(huán)境糾紛仲裁中心，及時(shí)化解法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，“支持兩地法律和爭議解決專業(yè)機(jī)構(gòu)搭建合作交流平臺(tái)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流和協(xié)作”和“支持香港建設(shè)亞太區(qū)國際法律及爭議解決服務(wù)中心”，是推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域“法律和爭議解決合作”的兩大具體措施，目前有關(guān)方面已經(jīng)在廣東自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)推進(jìn)國際商事仲裁合作試點(diǎn)工作。在外國投資者非常敏感的貿(mào)易區(qū)司法體系建設(shè)方面，商事仲裁作為一項(xiàng)準(zhǔn)司法爭議解決機(jī)制，其國際化程度高，涉及司法法域沖突解決的障礙較小。鑒于香港國際仲裁中心依托其符合國際化的英美商法體系發(fā)展迅速，已成為亞太地區(qū)最具代表性的仲裁中心，香港法院亦承認(rèn)其仲裁的法律效力，可以考慮在廣東自由貿(mào)易區(qū)直接引入香港商事仲裁機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門的環(huán)境糾紛解決仲裁中心，按商事仲裁規(guī)則就各種環(huán)境糾紛組成仲裁庭，避免區(qū)域重大項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃因環(huán)境評(píng)價(jià)司法復(fù)審而擱淺。同時(shí)，可考慮制定《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國仲裁法〉辦法》，使廣東在商事仲裁領(lǐng)域的“先行先試”有法可依。

3.3 推進(jìn)地方立法，將CEPA 協(xié)議中有關(guān)廣東“先行先試”的承諾梳理內(nèi)化到地方法制中，對(duì)粵港澳跨境項(xiàng)目實(shí)施三地聯(lián)合環(huán)境評(píng)價(jià)，減少司法復(fù)審的法律風(fēng)險(xiǎn)

由省人大牽頭，組織省政府各相關(guān)職能部門，以招投標(biāo)方式聘請(qǐng)第三方評(píng)估以往CEPA框架下廣東“先行先試”承諾條款中有關(guān)環(huán)保合作的實(shí)施效果，充分利用CEPA 協(xié)議中在廣東“先行先試”的承諾，以立法起草招投標(biāo)方式，通過梳理，將正面清單中有關(guān)市場準(zhǔn)入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才交流、電子商務(wù)、環(huán)境保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的規(guī)定內(nèi)化到廣東省的地方法制中，建立健全環(huán)境保護(hù)法律制度。工作重點(diǎn)有三方面：一是完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。CEPA的進(jìn)一步落實(shí)必然引起粵港在環(huán)境資源上的流動(dòng)，在粵港進(jìn)一步合作交流過程中，廣東作為資源（例如水資源）提供方主體，有義務(wù)保證其環(huán)境資源被合理利用、良性循環(huán)發(fā)展。2012年5月，廣東省政府出臺(tái)《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，走出了區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)性和關(guān)鍵性一步。下一步應(yīng)考慮通過簽訂新的CEPA補(bǔ)充協(xié)議，建立珠江口水質(zhì)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。二是完善排污許可證交易制度。在CEPA允許香港服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資企業(yè)，提供環(huán)保服務(wù)之后，要根據(jù)香港地區(qū)排污情況，在企業(yè)排污成本和許可證交易價(jià)格上確定合理的差距，使得環(huán)境成本內(nèi)部化，真正形成粵港范圍內(nèi)交易市場中的供給者和需求者?！稄V東省排放污染物許可證管理辦法》于2014年4月1日起實(shí)施，考慮到我國的環(huán)境保護(hù)法制日趨嚴(yán)格，對(duì)該辦法應(yīng)及時(shí)修訂完善。三是設(shè)立代處置制度。排污企業(yè)可與按照市場化模式運(yùn)營的專業(yè)污染處理單位簽訂協(xié)議，委托專業(yè)單位治理產(chǎn)生的污染，由委托方支付污染處置費(fèi)。建立該項(xiàng)制度旨在通過市場機(jī)制有效減輕大型制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)治理壓力，并打開污染治理服務(wù)業(yè)的市場。目前，該項(xiàng)制度在我國還沒有明確的法律規(guī)定，廣東可借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，由省人大制定暫行條例先行先試。四是實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。制定《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉辦法》，對(duì)涉及粵港澳的跨境環(huán)保項(xiàng)目和基建工程實(shí)施三地聯(lián)合戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，從根源上減小跨法域合作中的環(huán)評(píng)司法復(fù)審的法律風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：

①李剛：《融合之灣 創(chuàng)新之灣 開放之灣 粵港澳牽手闖世界》，《人民日?qǐng)?bào)》 2017年08月30日 13 版。

②李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告（摘登）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年3月6日第2、3 版。報(bào)告中首次提出研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，將粵港澳大灣區(qū)發(fā)展設(shè)想提到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的層面。

李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告（摘登）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月6日第2、3 版。報(bào)告中提出，要出臺(tái)實(shí)施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，全面推進(jìn)內(nèi)地同香港、澳門互利合作。

③李剛：《融合之灣 創(chuàng)新之灣 開放之灣 粵港澳牽手闖世界》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年08月30日 13 版。

④鑒于香港屬英美法系，澳門屬大陸法系，且實(shí)踐中香港與內(nèi)地的管轄權(quán)法律沖突問題更嚴(yán)重，限于篇幅，本文重點(diǎn)分析粵港合作中的法律問題。

⑤參閱《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。

⑥CEPA：Closer Economic Partnership Arrangement，即《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》的英文簡稱。包括中央政府與香港特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、中央政府與澳門特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》。限于篇幅，本報(bào)告僅以《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》為研究文本。

⑦參見黃曉慧：《CEPA框架下粵港環(huán)保合作的趨勢與障礙的法律分析》（《廣東社會(huì)科學(xué)》（雙月刊）2016年第6期），第243、244頁。

⑧參見《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》第十一條 環(huán)保合作，2017年6月28日簽署并生效；《<內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》第十四條 環(huán)保合作，2017年12月28日簽署并生效。

⑨《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》投資協(xié)議第二十五條、第二十六條。

⑩《粵港合作框架協(xié)議》第六章優(yōu)質(zhì)生活圈第一條。