孫德超 周媛媛 胡燦美

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府將實(shí)現(xiàn)共同富裕作為奮斗目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本的工作原則，在謀求國(guó)家政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，積極開(kāi)展減貧工作，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，不斷探索有效減貧的路徑，形成了“制度整體扶貧—區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧—精準(zhǔn)扶貧”的減貧歷史運(yùn)動(dòng)軌跡，在世界減貧史上留下了濃墨重彩的一筆。那么，我國(guó)70年減貧事業(yè)取得了哪些成就？有哪些特色經(jīng)驗(yàn)與制度優(yōu)勢(shì)？新時(shí)期面對(duì)哪些挑戰(zhàn)，如何應(yīng)對(duì)？對(duì)此，本文從減貧“主體—內(nèi)容—方式”的三維分析框架出發(fā)，對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)系統(tǒng)的梳理、分析與探討。

一、70年“中國(guó)式減貧”的階段性進(jìn)展及取得的成就

縱觀我國(guó)70年的減貧史，可以發(fā)現(xiàn)其具有明顯的階段性特征。根據(jù)不同階段主要的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索，可以將70年減貧史劃分為制度整體扶貧、區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)和精準(zhǔn)扶貧三個(gè)階段。

(一)制度整體扶貧階段的主要進(jìn)展及取得的成就(1949—1985年)

1、建立社會(huì)主義制度，致力于消除普遍性貧困(1949-1978年)

新中國(guó)成立初期，經(jīng)歷戰(zhàn)爭(zhēng)洗禮的國(guó)家百?gòu)U待興，生產(chǎn)力落后，貧困是擺在國(guó)家建設(shè)面前的重要問(wèn)題，農(nóng)民溫飽問(wèn)題突出。在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，毛澤東同志指出，半殖民地半封建社會(huì)制度是造成貧困問(wèn)題的根本原因，建立社會(huì)主義制度是根治之策。

國(guó)家開(kāi)始探索減貧工作。第一，開(kāi)展農(nóng)村土地改革，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，并為貧困農(nóng)民提供基本生產(chǎn)資料。第二，開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集體化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。第三，推廣農(nóng)業(yè)科技，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，開(kāi)展基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能和自身發(fā)展能力。第四，大力發(fā)展公共服務(wù)，包括完善農(nóng)田水利、修建鄉(xiāng)村公路、建設(shè)灌溉設(shè)施；在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展掃盲運(yùn)動(dòng)，發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育；緊抓農(nóng)村衛(wèi)生防疫、醫(yī)療工作，構(gòu)筑農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)。

該階段的減貧實(shí)踐成效突出。第一，土地改革和系列農(nóng)業(yè)發(fā)展措施解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，農(nóng)民收入和消費(fèi)水平也有較大改善，農(nóng)村貧困狀況得到緩解。第二，農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展。鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利、灌溉設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐步得到完善。農(nóng)村文盲率大幅降低，學(xué)齡兒童入學(xué)率和小學(xué)入學(xué)率都有顯著提高。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)步顯著，初步建立了以“赤腳醫(yī)生”為主體的農(nóng)村合作醫(yī)療保障體系，改善和建立了5萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)級(jí)醫(yī)院、60多萬(wàn)個(gè)村級(jí)診所，覆蓋了全國(guó)農(nóng)村總村數(shù)的68.8%”，農(nóng)民健康水平有所提高(1)李培林、魏后凱、吳國(guó)寶：《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告(2016)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第6-7頁(yè)。。以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，建立了農(nóng)村“五保”制度，為農(nóng)村弱勢(shì)群體提供基本生活保障。

2、實(shí)施改革開(kāi)放，鞏固并深化制度整體扶貧成果(1978-1985年)

截至1978年末，我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍高達(dá)2.5億人，減貧形勢(shì)依然嚴(yán)峻。由此，開(kāi)啟了以改革開(kāi)放鞏固并深化扶貧成果的階段。該階段的扶貧實(shí)踐更為全面、豐富。第一，鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)探索實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。第二，進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加農(nóng)民收入。第三，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和專(zhuān)項(xiàng)扶貧貸款，用于專(zhuān)門(mén)扶持貧困地區(qū)。如1980年設(shè)立的支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，1984年設(shè)立的以工代賑資金等。第四，繼續(xù)大力發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)。綜合運(yùn)用以工代賑專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，并開(kāi)始尋求聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署與世界銀行的貸款援助，完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。出臺(tái)系列政策，增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入。鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拓寬貧困人群的增收渠道，改善農(nóng)民生活水平。

該階段的減貧實(shí)踐取得了良好的效果。一是貧困人口大幅減少。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從1978年到1985年，沒(méi)有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減至1.25億人，占農(nóng)村人口的比例降至14.8%；平均每年減少貧困人口1786萬(wàn)人(2)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)白皮書(shū)》，人民網(wǎng)，2001年10月15日。 http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20011015/581680.html。二是農(nóng)村貧困發(fā)生率降低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展為農(nóng)村貧困地區(qū)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了農(nóng)民的非農(nóng)收入，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，極大地減少了農(nóng)村貧困發(fā)生率。三是農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)取得突破性進(jìn)展。貧困地區(qū)的交通狀況、飲水安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)環(huán)境、用電設(shè)施等都得到改善。

(二)區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧階段的主要進(jìn)展及取得的成就(1986—2013年)

經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展客觀上大量減少了農(nóng)村貧困人口的數(shù)量。然而，由于自然資源要素配置的不均衡，尤其是“東部地區(qū)先富起來(lái)”的發(fā)展理念，造成了貧富差距的不斷拉大，引發(fā)了新的公平性問(wèn)題。黨和政府及時(shí)認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，日益強(qiáng)調(diào)“先富幫后富”。

該階段，黨和政府的扶貧實(shí)踐主要包括：第一，成立專(zhuān)門(mén)的扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，安排專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金并制定開(kāi)發(fā)式扶貧方針，進(jìn)行有組織的扶貧。第二，制定頒發(fā)專(zhuān)門(mén)的政策，規(guī)定每一階段的扶貧目標(biāo)、任務(wù)等，指導(dǎo)扶貧開(kāi)發(fā)工作的有序開(kāi)展。第三，增加財(cái)政投入。重視“三農(nóng)”問(wèn)題，調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，制定“多予少取放活”的方針，取消農(nóng)業(yè)稅，增加中央支農(nóng)財(cái)政資金投入，反哺農(nóng)業(yè)。第四，安排黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶，開(kāi)展東西部協(xié)作式扶貧，動(dòng)員國(guó)內(nèi)外社會(huì)力量參與扶貧。第五，推動(dòng)農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。繼續(xù)建設(shè)、完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村通公路、通電、通電話等，改善農(nóng)村人居環(huán)境。實(shí)行政府辦學(xué)為主、多渠道辦學(xué)方式并存的教育發(fā)展格局。逐步建立覆蓋農(nóng)村居民、以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)合)，并于2009年確定為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度，此后，不斷提高新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，整體解決因病致貧、因病返貧問(wèn)題。通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鼓勵(lì)勞務(wù)輸出等形式，實(shí)現(xiàn)貧困人口就業(yè)。2007年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，使貧困群體的基本生活得到一定的保障。

該階段的開(kāi)發(fā)式扶貧工作取得了較為突出的成績(jī)。第一，貧困農(nóng)民的溫飽問(wèn)題基本得到解決。隨著農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，到2012年底，全國(guó)貧困人口降至9899萬(wàn)，貧困發(fā)生率減至10.2%(3)統(tǒng)計(jì)局：《2018年全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少1386萬(wàn)人》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2019年2月15日。http://www.chinanews.com/cj/2019/02-15/8755249.shtml。第二，農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)得到穩(wěn)步發(fā)展。一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善?！鞍宋濉蹦┢?，初步形成了全國(guó)公路網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)縣縣通公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村通公路的情況也有較大改善。1986-2000年，基本農(nóng)田建設(shè)畝數(shù)顯著增加，人畜安全飲水問(wèn)題得到解決。二是農(nóng)村貧困人口教育條件明顯好轉(zhuǎn)。截至2004年，“兩基”攻堅(jiān)驗(yàn)收縣、市、區(qū)數(shù)量大量增加，“兩基”人口覆蓋率提高至93.6%，文盲人數(shù)大量減少，文盲率降至4%左右，成人識(shí)字率進(jìn)入世界前列(4)教育部：《中國(guó)全民教育成就顯著——中國(guó)全民教育國(guó)家報(bào)告發(fā)布》，2005年11月11日。https://www.chsi.com.cn/jyzx/200511/20051111/237392.html。到2010年，農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)義務(wù)教育。三是新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面不斷擴(kuò)大，2004年年底，全國(guó)共有6899萬(wàn)農(nóng)民實(shí)際參加了新型合作醫(yī)療制度(5)張磊：《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策演變(1949-2005)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第219頁(yè)。。2012年，全民醫(yī)保基本實(shí)現(xiàn)。四是農(nóng)村最低生活保障制度的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，到2013年底，覆蓋人數(shù)已達(dá)7452.2萬(wàn)人(6)《截至2013年底全國(guó)共有低保對(duì)象7452.2萬(wàn)人》，人民日?qǐng)?bào)，2014年6月18日。http://www.chinanews.com/gn/2014/06-18/6293049.shtml。

(三)精準(zhǔn)扶貧階段的主要進(jìn)展及取得的成就(2014年至今)

黨的十八大以來(lái)，貧困問(wèn)題依然嚴(yán)峻，截至2013年底，我國(guó)貧困人口仍有8249萬(wàn)人(7)《截止2013年底中國(guó)貧困人口仍有8249萬(wàn)》，人民網(wǎng)-中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng),2014年10月16日。http://cpc.people.com.cn/n/2014/1016/c64387-25850085.html，到2020年確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的任務(wù)較重。而且，隨著貧困面的逐步縮小，貧困人口分布更加分散，個(gè)體性貧困問(wèn)題與差異化扶貧訴求日益突顯，扶貧工作存在靶向失準(zhǔn)的問(wèn)題，大水漫灌的開(kāi)發(fā)式扶貧政策效益低下。

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在考察湖南湘西時(shí)首次提出了精準(zhǔn)扶貧的思想，“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。(8)《習(xí)近平：堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》，人民網(wǎng)-中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2017年11月3日。http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/1103/c385474-29626301.html這標(biāo)志著我國(guó)扶貧工作開(kāi)始進(jìn)入精準(zhǔn)階段。該階段的扶貧實(shí)踐主要包括：一是出臺(tái)系列政策，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的建立、要求等作出具體規(guī)定，打造脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”。二是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶。組織、下派專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)村入戶，核查貧困人口分布、致貧原因、脫貧訴求等“家底”，并對(duì)貧困戶建檔立卡，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的扶貧開(kāi)發(fā)系統(tǒng)。2015年，開(kāi)展建檔立卡“回頭看”，及時(shí)剔除脫貧、虛假貧困戶，補(bǔ)錄真貧困戶，形成有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)。三是精準(zhǔn)幫扶貧困戶。打造“五個(gè)一批”工程，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目扶貧，下派第一書(shū)記和黨建指導(dǎo)員，指導(dǎo)貧困村加強(qiáng)組織建設(shè)，以黨建帶脫貧；組織駐村扶貧工作隊(duì)，系統(tǒng)開(kāi)展貧困村扶貧工作，為貧困戶安排幫扶責(zé)任人，找準(zhǔn)貧困戶“窮根”，助力脫貧。四是強(qiáng)化精準(zhǔn)管理。實(shí)行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的管理體制，建立扶貧信息管理制度，以信息技術(shù)為依托，強(qiáng)化對(duì)貧困戶信息、扶貧資金、扶貧績(jī)效的綜合管理。五是對(duì)扶貧工作的考核目的、對(duì)象、內(nèi)容、步驟、結(jié)果等方面作出詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)扶貧工作的精準(zhǔn)考核。六是推進(jìn)農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。繼續(xù)加大資金投入，用于新、改建鄉(xiāng)村公路，延長(zhǎng)通車(chē)?yán)锍?，開(kāi)展危房改造工程，完善貧困地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)，開(kāi)展光伏扶貧等。強(qiáng)調(diào)教育在減貧中的基礎(chǔ)性作用，全面實(shí)施教育扶貧工程。推進(jìn)健康扶貧工程，加大對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的資金投入力度，擴(kuò)大新農(nóng)合覆蓋面，提高報(bào)銷(xiāo)比例。開(kāi)展轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧工作，通過(guò)勞務(wù)輸出、引導(dǎo)村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式實(shí)現(xiàn)貧困人口就業(yè)。繼續(xù)實(shí)行兜底保障制度，促進(jìn)最低生活保障與扶貧開(kāi)發(fā)的有機(jī)結(jié)合，扎牢農(nóng)村貧困人口的社會(huì)保障安全網(wǎng)。

精準(zhǔn)扶貧階段的減貧力度、規(guī)模與成效空前。第一，截至2018年，貧困人口減少到1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率減至1.7%。分別比2012年下降8239萬(wàn)人、8.5個(gè)百分點(diǎn)(9)《黨的十八大以來(lái)脫貧攻堅(jiān)取得重大決定性成就》，中國(guó)政府網(wǎng)，2019年2月20日。http://www.gov.cn/xinwen/2019-02/20/content_5367135.htm。第二，農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)迅速發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，農(nóng)村公路總里程、通客車(chē)的建制村數(shù)量逐年增加，農(nóng)村危房改造工程穩(wěn)步推進(jìn)，“累計(jì)600萬(wàn)戶建檔立卡貧困戶等4類(lèi)重點(diǎn)對(duì)象完成危房改造”(10)《全國(guó)農(nóng)村危房改造脫貧攻堅(jiān)工作電視電話會(huì)議召開(kāi)》，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，2019年3月8日。http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/08/content_5371942.htm，貧困人口的居住環(huán)境得到較大改善。隨著各項(xiàng)惠農(nóng)教育政策的實(shí)施，截至2017年，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育入學(xué)率、九年義務(wù)教育鞏固率、高中教育以及高等教育的入學(xué)率都有較大提高，與同期其他國(guó)家相比均位居世界前列。2017年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)覆蓋了97%以上的農(nóng)村居民，建檔立卡貧困戶新農(nóng)合的覆蓋率達(dá)到100%(11)陸漢文、黃承偉：《中國(guó)精準(zhǔn)扶貧發(fā)展報(bào)告(2017)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第298頁(yè)。。2018年底，全國(guó)共有農(nóng)村低保對(duì)象3519.7萬(wàn)人，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到4833元/人年(12)民政部：《全國(guó)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到4833元/人/年》，人民網(wǎng)，2019年1月25日。http://society.people.com.cn/n1/2019/0125/c1008-30590823.html。

二、“中國(guó)式減貧”的特色經(jīng)驗(yàn)與制度優(yōu)勢(shì)

(一)主體層面，橫向黨政與縱向央地相結(jié)合為減貧工作的開(kāi)展提供了有力的組織保障

1、橫向黨政之間形成領(lǐng)導(dǎo)與主導(dǎo)的明確分工

習(xí)近平同志曾指出，“黨對(duì)農(nóng)村的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是使貧困的鄉(xiāng)村走向富裕道路的最重要的保證?！?13)習(xí)近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社1992年版，第119頁(yè)。這表明，黨領(lǐng)導(dǎo)減貧事業(yè)是“中國(guó)式減貧”的最大特色。新中國(guó)成立以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)減貧工作主要表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：第一，始終堅(jiān)持共同富裕的減貧目標(biāo)。毛澤東同志首先提出了共同富裕的思想，并初步探索了實(shí)踐模式和實(shí)現(xiàn)路徑。鄧小平同志進(jìn)一步深化、發(fā)展了共同富裕思想，做出通過(guò)改革、開(kāi)放、發(fā)展來(lái)減貧的正確論斷。江澤民同志在共同富裕思想的基礎(chǔ)上提出了系統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)理論。胡錦濤同志結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀思想，對(duì)中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作提出了更高的要求。習(xí)近平同志提出的精準(zhǔn)扶貧思想則以共同富裕為理論源泉。第二，始終堅(jiān)持以人為本的減貧工作原則。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，立黨為公、執(zhí)政為民是黨開(kāi)展一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，這也決定了我國(guó)減貧工作必須堅(jiān)持以人為本，始終將維護(hù)并發(fā)展最廣大人民的根本利益作為指導(dǎo)減貧工作的重要思想。70年來(lái)，在黨強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，無(wú)論是從制度整體扶貧轉(zhuǎn)向區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧，還是探索實(shí)現(xiàn)扶貧模式創(chuàng)新，都始終堅(jiān)持以人為本的基本原則，致力于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及最廣大人民。第三，始終堅(jiān)持實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的減貧工作路線。根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)情與實(shí)際需要，黨制定不同的減貧規(guī)劃，規(guī)定不同階段的工作目標(biāo)、工作任務(wù)、工作方式，以保證減貧工作得以穩(wěn)步推進(jìn)，持續(xù)開(kāi)拓創(chuàng)新并取得新的進(jìn)展。

黨領(lǐng)導(dǎo)減貧工作具有多方面的優(yōu)勢(shì)。一是政治優(yōu)勢(shì)。共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，其對(duì)扶貧工作的高度重視，不僅能夠保證脫貧攻堅(jiān)的大方向不發(fā)生偏移，始終以消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕為奮斗目標(biāo)，而且能推動(dòng)相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、干部配備、資源要素配置、公共服務(wù)安排等方面的優(yōu)先保證和重點(diǎn)考慮，從而有效地緩解了農(nóng)村的貧困狀況。二是組織優(yōu)勢(shì)。新中國(guó)成立以來(lái)，歷屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體都十分重視黨的基層組織建設(shè)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨的基層組織在農(nóng)村扶貧工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用。黨和國(guó)家建立各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組，培訓(xùn)干部以提高其扶貧工作能力和水平，選派優(yōu)秀干部到扶貧一線指導(dǎo)開(kāi)展扶貧工作，幫助貧困地區(qū)找準(zhǔn)窮根，系統(tǒng)謀劃致富項(xiàng)目、尋找脫貧出路。

我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)要素分散、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)是政府主導(dǎo)農(nóng)村減貧工作的主要原因。實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)減貧，政府在脫貧攻堅(jiān)中責(zé)無(wú)旁貸，必須發(fā)揮主導(dǎo)作用(14)秾言：《政府主導(dǎo)是脫貧攻堅(jiān)根本保障》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2015年12月28日。。這種主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)為：一是思想上高度重視，將減貧工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，分階段穩(wěn)步推進(jìn)。二是從中央到地方成立專(zhuān)門(mén)的扶貧工作機(jī)構(gòu)，具體指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督減貧工作的開(kāi)展。三是組織、動(dòng)員國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界力量參與減貧工作，打造大減貧格局。

政府主導(dǎo)農(nóng)村減貧工作表現(xiàn)出特殊的優(yōu)勢(shì)。第一，進(jìn)一步夯實(shí)了減貧工作的組織保障。將貧困地區(qū)的減貧效果與對(duì)政府及其部門(mén)的績(jī)效考核掛鉤，從而形成了有效的激勵(lì)及約束機(jī)制。第二，為農(nóng)村減貧工作提供了充分的政策支持。政府結(jié)合黨在各個(gè)時(shí)期的反貧困思想、路線與方針，制定有關(guān)政策，以確保黨的減貧思想得以貫徹落實(shí)。第三，為農(nóng)村減貧工作提供了有力的物質(zhì)保障。政府依托自身的行政權(quán)力和豐富的公共資源尤其是財(cái)政資源，保證減貧工作有足夠的資金和資源投入，為減貧工作長(zhǎng)期順利的開(kāi)展提供了穩(wěn)定、持久的動(dòng)力支撐。

2、縱向央地之間形成任務(wù)傳導(dǎo)、層層落實(shí)的多層級(jí)管理體制

上級(jí)向下級(jí)層層分解任務(wù)、規(guī)定任務(wù)完成時(shí)間、傳導(dǎo)壓力的多層級(jí)管理體制，有效地推動(dòng)了減貧政策措施的落實(shí)。第一，從中央到地方成立扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，實(shí)行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)雙組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，層層落實(shí)責(zé)任，辦公室與下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)籌開(kāi)展減貧工作。第二，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、以省(縣)為主的扶貧工作責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“四到省”(2014年改為“四到縣”)。第三，中央帶頭與減貧任務(wù)重的省區(qū)市黨政一把手簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，立下軍令狀。通過(guò)倒計(jì)時(shí)和嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲制度倒逼地方下大力氣推進(jìn)減貧工作。

我國(guó)任務(wù)傳導(dǎo)、層層落實(shí)的多層級(jí)管理體制具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。首先，中央集中決策，地方照章辦事，保證了減貧政策的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性，確保減貧政策措施可以在地方得到有效的貫徹落實(shí)。其次，明確權(quán)責(zé)與分工，提高了減貧工作的效率。再次，賦予減貧工作以權(quán)威性，使地方能夠開(kāi)展有效的社會(huì)動(dòng)員，融匯社會(huì)各界力量加速減貧進(jìn)程。

(二)在內(nèi)容層面，產(chǎn)業(yè)扶貧與公共服務(wù)體系建設(shè)相結(jié)合為減貧成效的鞏固提供了科學(xué)的方向指引

1、以產(chǎn)業(yè)扶貧為核心，提升減貧成效并鞏固減貧成果

新中國(guó)成立初期，毛澤東同志就深刻意識(shí)到，消除貧困除了要堅(jiān)持黨是堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心之外，還必須依靠人民群眾的主體力量，因此，他鼓勵(lì)以合作社的形式謀求發(fā)展、解決貧困問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速崛起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，貧困群體的生活狀況也得到較大的改善。1986年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策，是在國(guó)家主導(dǎo)并堅(jiān)持市場(chǎng)需求的導(dǎo)向下，開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，為貧困人口創(chuàng)造自我發(fā)展的條件。精準(zhǔn)扶貧政策從因地制宜的原則出發(fā)，將發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)減貧列入“五個(gè)一批”工程，并專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了系列政策作出具體的部署。

產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)勢(shì)在于，政府通過(guò)政策引導(dǎo)，能夠“將資金、技術(shù)與貧困地區(qū)的資源和勞動(dòng)力連結(jié)起來(lái)，一定程度上克服了市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法自動(dòng)惠及貧困人口的弊端”。(15)向德平、黃承偉：《減貧與發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第172頁(yè)。而且，產(chǎn)業(yè)扶貧有利于提高貧困戶的技能，使貧困戶可以就近就業(yè)，增加了貧困戶的直觀經(jīng)濟(jì)收入。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧提高了貧困戶的組織化程度，增強(qiáng)了貧困群體的自我發(fā)展能力，調(diào)動(dòng)起貧困群體通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)的主觀能動(dòng)性，有助于減貧成效的提升和減貧成果的鞏固。

2、以公共服務(wù)體系建設(shè)為支撐，提升貧困群體的可行能力

教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)能夠滿足人們基本的生活和發(fā)展需求，是提高人的可行能力的重要條件，是促使貧困群體穩(wěn)步脫貧的關(guān)鍵。黨和政府70年減貧的歷史，可以看作一段不斷完善農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)、嘗試實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化的歷程。新中國(guó)成立初期掃盲工作的開(kāi)展、醫(yī)療衛(wèi)生狀況的改善，極大地緩解了農(nóng)村的貧困。改革開(kāi)放尤其是開(kāi)發(fā)式扶貧政策實(shí)施以來(lái)，隨著九年義務(wù)教育的普及、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以及農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度的建立，初步構(gòu)筑起覆蓋農(nóng)村貧困地區(qū)的社會(huì)安全網(wǎng)。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，黨和政府對(duì)貧困地區(qū)公共服務(wù)體系的重視及完善，體現(xiàn)出日益將改革發(fā)展成果更多更好、無(wú)差別、公平地惠及全體人民的趨勢(shì)。

我國(guó)黨和政府在70年的減貧實(shí)踐中，日益加深了對(duì)發(fā)展貧困群體可行能力的認(rèn)識(shí)，不斷夯實(shí)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。首先，通過(guò)發(fā)展教育，提高貧困群體的知識(shí)與技能，防止貧困代際傳遞。其次，通過(guò)構(gòu)筑醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，改善貧困群體的健康水平，保證貧困戶脫貧的身體素質(zhì)，減少因病致貧、因病返貧情況的發(fā)生。再次，通過(guò)完善社會(huì)保障制度，為貧困群體提供基本的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等，使其基本的生存和發(fā)展需求得以滿足。

(三)方式層面，指標(biāo)治理與監(jiān)督考核相結(jié)合為減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了切實(shí)的路徑支撐

1、以指標(biāo)體系為依托，構(gòu)建指標(biāo)治理機(jī)制

關(guān)于減貧工作的指標(biāo)體系，經(jīng)歷了一個(gè)逐步演化的過(guò)程。新中國(guó)成立初期，為了盡快改變?nèi)珖?guó)普遍性貧窮的面貌，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭兄笜?biāo)分配與管理，采取規(guī)定生產(chǎn)指標(biāo)、嚴(yán)令各級(jí)官員完成的方式，通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)消除貧困。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線的確定，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)成為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心指標(biāo)，減貧工作成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要以貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況為主。這種重視單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的狀況到“十一五”時(shí)期發(fā)生了轉(zhuǎn)變?！笆晃濉币?guī)劃首次對(duì)22項(xiàng)量化指標(biāo)作了預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的區(qū)分，將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的指標(biāo)劃入預(yù)期性指標(biāo)，而事關(guān)百姓的“人口資源環(huán)境”和“公共服務(wù)人民生活”方面的指標(biāo)則被劃為約束性指標(biāo)。國(guó)家對(duì)民生的重視與關(guān)注，引發(fā)了扶貧工作指標(biāo)的調(diào)整，即在堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧的同時(shí)，更加重視貧困地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)與完善。在精準(zhǔn)扶貧階段，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、生態(tài)扶貧、健康扶貧等關(guān)系貧困群體可行能力的指標(biāo)被納入約束性指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重增加，指標(biāo)完成情況與相關(guān)負(fù)責(zé)人的職務(wù)升降掛鉤。

減貧指標(biāo)的調(diào)整，反映出黨和政府扶貧思想與理念的與時(shí)俱進(jìn)與深化，也是減貧工作能夠持續(xù)取得突破性進(jìn)展的重要原因。指標(biāo)式減貧治理機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于：第一，指標(biāo)治理機(jī)制將國(guó)家抽象目標(biāo)與減貧任務(wù)細(xì)化為數(shù)字化、可操作化的指標(biāo)，明確了減貧工作的目標(biāo)與方向。第二，指標(biāo)治理機(jī)制將減貧任務(wù)由中央以指標(biāo)的形式層層下達(dá)，并與各級(jí)黨政一把手簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)、立下軍令狀，明確規(guī)定減貧目標(biāo)的完成時(shí)限，不脫貧不脫鉤，由此，中央對(duì)各級(jí)地方政府施加壓力，激發(fā)其內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力。第三，指標(biāo)治理機(jī)制以指標(biāo)形式分配減貧資金、資源等，在一定程度上明確了資金、資源應(yīng)取得的減貧成效，減少了“精英俘獲”、貪污、挪用等現(xiàn)象，提高了減貧資金和資源的利用率。

2、以考核獎(jiǎng)懲為手段，確保指標(biāo)治理機(jī)制的運(yùn)行

只有定期對(duì)地方減貧工作各項(xiàng)指標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核評(píng)定，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并查缺補(bǔ)漏。新中國(guó)成立初期的減貧指標(biāo)多是宏觀的、政治性的，考核結(jié)果雖然會(huì)作為對(duì)相關(guān)地方官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的依據(jù)，但政治指標(biāo)的宏觀性以及中央與地方信息的不對(duì)稱(chēng)，使得地方在對(duì)指標(biāo)完成情況的匯報(bào)上有一定的操作空間。改革開(kāi)放以來(lái)到“十一五”規(guī)劃制定前，以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體現(xiàn)在減貧工作領(lǐng)域，主要是注重開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)的資源、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，與此同時(shí)，造成了對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。“十一五”規(guī)劃對(duì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的劃分與調(diào)整，使考核的側(cè)重點(diǎn)從單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)、民生事業(yè)發(fā)展指標(biāo)，并進(jìn)一步強(qiáng)化了各級(jí)政府的責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧階段，為了提高減貧工作的精準(zhǔn)度，約束性的考核指標(biāo)得到了盡可能的量化和細(xì)化，省級(jí)層面扶貧開(kāi)發(fā)考核內(nèi)容涵蓋了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、資金使用、減貧成效等方面?；鶎拥目己酥笜?biāo)更加具體，包括爭(zhēng)取到多少扶貧資金，修建、硬化了多少水泥路等硬指標(biāo)；以及村民對(duì)政策的了解程度、基層組織建設(shè)情況等軟指標(biāo)。

以考核獎(jiǎng)懲為手段來(lái)確保指標(biāo)治理機(jī)制的運(yùn)行，表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢(shì)：一是通過(guò)對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)賦分，并明確考核權(quán)重，能夠發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，指導(dǎo)減貧工作重點(diǎn)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)有的放矢、靶向減貧。二是以指標(biāo)完成情況核定減貧結(jié)果，并將減貧結(jié)果作為對(duì)相關(guān)部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，能夠激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部在減貧工作中奮發(fā)有為、真抓實(shí)干。三是以嚴(yán)格的指標(biāo)考核模式為支撐，督促相關(guān)工作的貫徹落實(shí)，客觀上確保了減貧的成效，有助于減貧事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、新時(shí)期“中國(guó)式減貧”事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

(一)在主體層面，尚未形成多元主體協(xié)同減貧的格局，減貧可持續(xù)性有待提升

1、企業(yè)參與減貧的動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境與激勵(lì)機(jī)制有待改善

貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境欠佳，阻礙了企業(yè)參與減貧項(xiàng)目建設(shè)。企業(yè)作為最貼近市場(chǎng)的盈利性主體，敏銳的市場(chǎng)嗅覺(jué)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的本能決定了區(qū)位環(huán)境要素成為其選擇投資項(xiàng)目的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。然而，多數(shù)貧困地區(qū)位屬交通不便、信息閉塞的落后偏遠(yuǎn)地區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、銷(xiāo)售渠道不暢等問(wèn)題加大了減貧項(xiàng)目的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，使得企業(yè)本身缺少投身減貧事業(yè)的動(dòng)力。而且，企業(yè)參與減貧的激勵(lì)機(jī)制尚不健全，相關(guān)政策的扶持力度不足。從目前的減貧實(shí)踐看，有的項(xiàng)目補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性，減貧項(xiàng)目的運(yùn)行成本與企業(yè)參與減貧的風(fēng)險(xiǎn)仍然較高。鑒于減貧事業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性與企業(yè)趨利避害的特性不匹配，企業(yè)自發(fā)、主動(dòng)參與減貧的局面尚未形成。

2、社會(huì)組織參與減貧渠道不暢，自身發(fā)育有待成熟

社會(huì)組織缺少深入?yún)⑴c減貧行動(dòng)的機(jī)會(huì)和支持。首先，相關(guān)激勵(lì)措施還不完善。政府對(duì)社會(huì)組織參與減貧的政策扶持力度偏弱且不具備穩(wěn)定性，加之缺少具體的配套措施，部分鼓勵(lì)性政策無(wú)法落到實(shí)處。其次，政府與社會(huì)組織之間尚未建立平等的對(duì)話機(jī)制。部分參與減貧事業(yè)的社會(huì)組織完全依賴(lài)于政府的經(jīng)費(fèi)支持和政策保障，步調(diào)與政府保持高度一致，其靈活性、專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)在減貧過(guò)程中并沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。而且，社會(huì)組織自身發(fā)育不夠成熟，參與減貧行動(dòng)面臨諸多困境。一方面，社會(huì)組織長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，存在著獨(dú)立性不足、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)欠佳、資金人才短缺等內(nèi)部條件的限制。政府與公眾常常延續(xù)固有的認(rèn)知，對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度相對(duì)較低。另一方面，社會(huì)組織參與減貧行動(dòng)缺少良好的外部環(huán)境支撐。如立法滯后、信息服務(wù)不暢等外部環(huán)境約束，使得社會(huì)組織參與減貧行動(dòng)面臨著諸多的實(shí)際困境，減貧領(lǐng)域制度化、長(zhǎng)效化的社會(huì)組織參與機(jī)制尚未形成。

3、貧困群體參與減貧的意識(shí)淡薄，擺脫貧困的信心和勇氣有待加強(qiáng)

貧困群體在減貧行動(dòng)中常常處于被動(dòng)地位。由于缺少對(duì)減貧事業(yè)的關(guān)注、長(zhǎng)期依賴(lài)外部力量的幫扶，貧困群體的自力更生精神和主動(dòng)脫貧意愿偏弱。有的扶貧干部對(duì)貧困群體的主體性地位認(rèn)識(shí)不足，未能積極吸納貧困群體參與到減貧事業(yè)中。貧困群體的意見(jiàn)并沒(méi)有得到足夠的尊重，在減貧過(guò)程中往往處于失語(yǔ)狀態(tài)。由于缺少參與機(jī)會(huì)和相關(guān)環(huán)節(jié)的話語(yǔ)權(quán)，貧困群體參與減貧的主觀意愿被打消，減貧事業(yè)的發(fā)展面臨著被動(dòng)性有余而主動(dòng)性不足的風(fēng)險(xiǎn)。而且，貧困群體參與減貧能力不足。通常情況下，貧困群體的文化程度、表達(dá)能力、監(jiān)督能力等綜合素質(zhì)偏低，缺少維護(hù)自身減貧權(quán)益的能力和手段。貧困群體往往缺乏生產(chǎn)技能，對(duì)擺脫貧困持“聽(tīng)天由命”的消極悲觀態(tài)度。加之政府忽視了對(duì)貧困群體參與能力的培養(yǎng)，導(dǎo)致貧困群體的參與感和成就感在減貧過(guò)程中難以得到有效的提升，自我發(fā)展的期許和動(dòng)力被弱化。

(二)內(nèi)容層面，產(chǎn)業(yè)扶貧“短平快”與公共服務(wù)體系建設(shè)滯后，掣肘減貧事業(yè)的發(fā)展

1、產(chǎn)業(yè)扶貧中的“短平快”趨勢(shì)，衍生出一系列負(fù)面問(wèn)題

政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率偏低。一方面，政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧往往缺乏先進(jìn)的管理理念及手段，干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作容易出現(xiàn)資源配置低效等政府失靈問(wèn)題。另一方面，鑒于上級(jí)通常要求投入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的扶貧資金在短期內(nèi)獲得相應(yīng)的收益，且收益情況與政績(jī)考核掛鉤，政府官員出于追求扶貧成績(jī)的內(nèi)在需求，傾向于選擇時(shí)間短、見(jiàn)效快的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，忽視了具有更大發(fā)展?jié)摿烷L(zhǎng)期發(fā)展空間的項(xiàng)目，甚至?xí)蛟旆鲐殹懊孀庸こ獭薄靶蜗蠊こ獭?。由于政府缺少?duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，無(wú)法有效抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目發(fā)展空間受限。

2、公共服務(wù)體系建設(shè)滯后，不利于減貧成果的鞏固

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，阻礙了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在現(xiàn)行職務(wù)晉升機(jī)制的影響下，政府官員傾向于追求“顯性政績(jī)”，忽視了對(duì)于“隱性政績(jī)”的關(guān)注和投入。體現(xiàn)在減貧領(lǐng)域，作為“顯性政績(jī)”的產(chǎn)業(yè)扶貧投入，影響了原本應(yīng)該用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支出。目前，減貧行動(dòng)中“最難啃的硬骨頭”是深度貧困地區(qū)，這些地區(qū)多為革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻頗顯滯后，造成貧困地區(qū)與其他地區(qū)的進(jìn)一步脫節(jié)，也使區(qū)域間的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大。

其次，基本公共服務(wù)供給不足，助長(zhǎng)了貧困的惡性循環(huán)。從一定意義上看，貧困的終極原因是權(quán)利貧困與制度貧困。貧困地區(qū)基本公共服務(wù)不足，導(dǎo)致貧困群體的基本生存與發(fā)展訴求長(zhǎng)期處于失衡狀態(tài)。例如，貧困群體受教育程度偏低，貧困代際傳遞特征明顯；貧困群體缺少充分的健康保障，因病致貧、因病返貧問(wèn)題仍然突出；貧困地區(qū)的社會(huì)保障性政策缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)空白、遺漏或疊加現(xiàn)象。這樣，貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給不足致使各類(lèi)資源稟賦流失，使改變貧困處境的發(fā)展路徑被阻斷，進(jìn)而導(dǎo)致部分貧困群體難以脫貧。

(三)在方式層面，指標(biāo)治理機(jī)制運(yùn)行不暢，減貧過(guò)程突顯形式主義頑癥

1、指標(biāo)體系中的“指標(biāo)主義”悖論導(dǎo)致 “目標(biāo)偏離”現(xiàn)象

指標(biāo)體系作為減貧行動(dòng)主體的方向指導(dǎo)，滲透在減貧行動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，形塑著組織成員在日常工作中的行動(dòng)邏輯。一方面，在指標(biāo)壓力的驅(qū)動(dòng)下，組織成員嚴(yán)格遵循指標(biāo)體系的“事本式”行政邏輯，為減貧政策的貫徹落實(shí)提供了有效的保障。另一方面，指標(biāo)體系的條條框框干預(yù)了組織成員的價(jià)值取向與策略選擇，導(dǎo)致指標(biāo)主義掩蓋結(jié)果主義，引發(fā)了有悖于減貧價(jià)值追尋的“目標(biāo)偏離”。這種矛盾現(xiàn)象，我們稱(chēng)其為“指標(biāo)主義”悖論。

在“指標(biāo)主義”悖論充斥的減貧情境下，指標(biāo)設(shè)計(jì)者為了對(duì)減貧行動(dòng)進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)密的“精準(zhǔn)控制”，圍繞指標(biāo)的生成、分解、下放等環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)出貫穿各級(jí)組織的減貧指標(biāo)體系。在這個(gè)過(guò)程中，各類(lèi)指標(biāo)被不斷細(xì)化擴(kuò)展，層層向下分解，并最終發(fā)包至責(zé)大權(quán)小的基層組織。面對(duì)指標(biāo)繁雜、壓力超載的情況，基層組織不得已地選擇圍繞指標(biāo)，在做足材料、留足痕跡方面狠下功夫。這種泛指標(biāo)主義傾向?qū)е聹p貧過(guò)程中突顯“過(guò)度填表”“會(huì)海戰(zhàn)術(shù)”“頻繁迎檢”等形式主義問(wèn)題，進(jìn)而使減貧行動(dòng)內(nèi)卷化，組織疲態(tài)進(jìn)一步加深。當(dāng)各級(jí)組織圍繞指標(biāo)體系運(yùn)作時(shí)，便出現(xiàn)了一種“指標(biāo)主義”慣性，這些本意旨在提升減貧績(jī)效的指標(biāo)體系，演變?yōu)槠x指標(biāo)制定初衷、模糊減貧核心目標(biāo)，并最終拖延減貧任務(wù)順利完成的指標(biāo)桎梏。

2、考核模式中“激勵(lì)”與“約束”失衡導(dǎo)致避責(zé)現(xiàn)象

考核作為指標(biāo)治理機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)構(gòu)建“激勵(lì)”與“約束”交織的利益聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)，將各級(jí)被考核者納入到共同的減貧責(zé)任體系中，最大程度地集中了地方對(duì)減貧行動(dòng)的注意力。然而，伴隨著減貧事業(yè)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，中央對(duì)減貧工作的重視程度日益加深，以“一票否決”為代表的“壓力型”考核模式在運(yùn)行過(guò)程中被逐級(jí)強(qiáng)化。這種強(qiáng)約束、弱激勵(lì)的考核模式降低了被考核者的組織歸屬感和工作滿意度，使其對(duì)工作產(chǎn)生了不同程度的倦怠傾向，這些倦怠傾向形塑著被考核者的工作行為，從而引發(fā)了避責(zé)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

避責(zé)現(xiàn)象是新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革的產(chǎn)物。伴隨著信息時(shí)代公眾輿論話語(yǔ)權(quán)的崛起，政府官員面對(duì)的傳統(tǒng)的體制內(nèi)單一問(wèn)責(zé)逐漸演變?yōu)轶w制內(nèi)外全方位的多元問(wèn)責(zé)。體現(xiàn)在減貧行動(dòng)中，面對(duì)高強(qiáng)度的問(wèn)責(zé)約束和低水平的晉升激勵(lì)，被考核者的工作壓力日趨攀升。在“約束”遠(yuǎn)超于“激勵(lì)”的考核模式下，被考核者的自利性動(dòng)機(jī)逐漸演變?yōu)椤安磺笥泄?，但求無(wú)過(guò)”的心理。為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人責(zé)任的最小化，被考核者將精力大多集中于應(yīng)對(duì)考核模式的“規(guī)則”和“程序”，減貧的價(jià)值意蘊(yùn)一定程度上被形式主義工作所淹沒(méi)。實(shí)際上，自上而下的單向度考核模式容易造成考核者與被考核者之間的不信任。在缺乏顯性激勵(lì)的考核情境中，“約束”強(qiáng)度的單一向度逐步提升，引發(fā)被考核者消極應(yīng)對(duì)，刺激了避責(zé)現(xiàn)象的產(chǎn)生。為了避免避責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生，考核者又會(huì)對(duì)被考核者實(shí)施更加嚴(yán)厲的“約束”。由此，就形成了避責(zé)現(xiàn)象愈演愈烈的惡性循環(huán)。避責(zé)現(xiàn)象及其擴(kuò)散弱化了減貧行動(dòng)力，破壞了政府公信力，對(duì)減貧事業(yè)造成了極大的危害。

四、“中國(guó)式減貧”事業(yè)未來(lái)發(fā)展的前景展望

(一)在主體層面，構(gòu)建多元主體協(xié)同減貧格局，提升減貧可持續(xù)性

遵循多元主體良性互動(dòng)的減貧邏輯，是實(shí)現(xiàn)減貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。為此，政府應(yīng)增強(qiáng)自身的開(kāi)放性和包容性，進(jìn)一步開(kāi)放減貧協(xié)作空間。通過(guò)增強(qiáng)體制外主體參與減貧的話語(yǔ)權(quán)，形成多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)同創(chuàng)新的減貧態(tài)勢(shì)，為減貧事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展注入持續(xù)的動(dòng)力。

1、健全企業(yè)參與減貧的激勵(lì)機(jī)制，營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境

將貧困群體與市場(chǎng)有效對(duì)接，需要充分發(fā)揮企業(yè)的減貧功能。完善企業(yè)與貧困群體之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，才能激活貧困地區(qū)的生產(chǎn)要素和資源稟賦，提高貧困群體的內(nèi)源式發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與群眾脫貧的共贏局面。

健全企業(yè)參與減貧的激勵(lì)機(jī)制，加大對(duì)企業(yè)參與減貧的政策支持。一是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)參與減貧的政策引導(dǎo)和支持力度，降低企業(yè)交易成本，提高企業(yè)參與減貧行動(dòng)的積極性和主動(dòng)性。加大對(duì)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入，扶持和培育一批減貧特色示范企業(yè)。二是確保相關(guān)扶持政策的持久性和連續(xù)性，為企業(yè)參與減貧提供穩(wěn)定的心理預(yù)期。鼓勵(lì)企業(yè)靈活運(yùn)用市場(chǎng)思維和商業(yè)手段，激活貧困地區(qū)的土地、人力等生產(chǎn)要素，使貧困地區(qū)的資源快速對(duì)接市場(chǎng)需求，將減貧投入有效轉(zhuǎn)化為貧困群體的脫貧資本。

營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)參與減貧的持久動(dòng)力。一是為企業(yè)提供生產(chǎn)性建設(shè)用地、配套基礎(chǔ)設(shè)施等完善的服務(wù)，吸引企業(yè)到貧困地區(qū)投資辦廠。二是創(chuàng)新企業(yè)參與減貧模式，實(shí)施差異化和針對(duì)性的減貧方案。積極運(yùn)用企業(yè)的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)能力和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索特色產(chǎn)業(yè)扶貧、創(chuàng)業(yè)扶貧等新型模式。鼓勵(lì)企業(yè)因地制宜，依照貧困地區(qū)的地域發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行特色資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)基地建設(shè)。

2、拓寬社會(huì)組織參與減貧的渠道，完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

鑒于我國(guó)貧困問(wèn)題的成因日趨多元化、貧困群體的需求日益多樣化，以非營(yíng)利性、志愿性為特征的社會(huì)組織在減貧事業(yè)中的靈活性?xún)?yōu)勢(shì)逐漸凸顯。為了促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)揮更大的減貧作用，需要為社會(huì)組織參與減貧掃清障礙。

拓寬社會(huì)組織參與減貧的渠道，為社會(huì)組織釋放減貧空間。培育政府與社會(huì)組織之間的信任關(guān)系，加強(qiáng)二者之間的互動(dòng)和溝通，構(gòu)建共同話語(yǔ)體系，使社會(huì)組織參與減貧的重要作用得到政府真正的重視。一方面，優(yōu)化社會(huì)組織參與減貧的激勵(lì)機(jī)制。加大對(duì)社會(huì)組織參與減貧的政策支持力度，保障社會(huì)組織參與減貧的各類(lèi)優(yōu)惠待遇，鼓勵(lì)社會(huì)組織承擔(dān)更多的減貧工作。另一方面，建立政府與社會(huì)組織在減貧領(lǐng)域中的長(zhǎng)效對(duì)話機(jī)制，確保社會(huì)組織參與減貧的獨(dú)立性。政府需要轉(zhuǎn)變觀念，為社會(huì)組織參與減貧讓渡空間，同時(shí)，進(jìn)一步割斷與社會(huì)組織之間的利益聯(lián)結(jié)，使社會(huì)組織能獨(dú)立地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性作用。

完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升社會(huì)組織的減貧效能。一方面，在增強(qiáng)社會(huì)組織自我管理能力的同時(shí)，培育規(guī)范達(dá)標(biāo)的減貧主體。通過(guò)構(gòu)建社會(huì)組織參與減貧的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視對(duì)社會(huì)組織參與減貧成效的規(guī)范性評(píng)估，倒逼社會(huì)組織進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，提升其參與減貧的自主能力。另一方面，為社會(huì)組織參與減貧行動(dòng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，激發(fā)社會(huì)組織參與減貧的動(dòng)力與信心。健全社會(huì)組織參與減貧的政策法規(guī)，規(guī)范社會(huì)組織參與減貧的權(quán)責(zé)劃分、利益分配、監(jiān)督管理等，明確社會(huì)組織參與減貧的重點(diǎn)與方向。同時(shí)，政府要加大對(duì)社會(huì)組織參與減貧的正向宣傳，積極分享其成功事例，提振社會(huì)組織參與減貧的信心。

3、培養(yǎng)貧困群體的主人翁意識(shí)，提升貧困群體的自我發(fā)展能力

尊重貧困群體在減貧事業(yè)中的主體地位，激發(fā)其參與減貧的主觀意愿、提升其自我發(fā)展能力，是實(shí)現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的關(guān)鍵。

對(duì)貧困群體進(jìn)行充分賦權(quán)，使其廣泛參與到減貧行動(dòng)中。一是積極利用貧困地區(qū)的社會(huì)資本和網(wǎng)絡(luò)支持，通過(guò)村民代表大會(huì)、村組集體活動(dòng)等多種途徑，積極宣傳相關(guān)減貧政策，使貧困群體明確自身的減貧主體地位。二是在減貧事業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段，充分尊重貧困群體的真實(shí)訴求和內(nèi)在意愿，與貧困群體協(xié)商確定減貧各環(huán)節(jié)的具體事宜。搭建溝通平臺(tái)，積極吸納貧困群體的意見(jiàn)，通過(guò)提建議、參與決策等多元化途徑，幫助貧困群體提升責(zé)任感。

提高貧困群體的自我發(fā)展能力，增強(qiáng)其擺脫貧困的信心和勇氣。一是加強(qiáng)對(duì)貧困群體綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，提升其參與減貧的基本能力，為其參與減貧行動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是強(qiáng)化精神扶貧，轉(zhuǎn)變部分貧困群體“等靠要”的惰性思維。幫助貧困群體擺脫貧困，要注重培育其主動(dòng)脫貧的意愿和能力。為此，除了要開(kāi)展鄉(xiāng)風(fēng)文明創(chuàng)建活動(dòng)，提升貧困群體的自尊心和自信心之外，還要加強(qiáng)對(duì)貧困群體的各類(lèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，確保貧困群體具有良好的自我發(fā)展能力。三是確保減貧行動(dòng)以貧困群體的主體參與為根本，實(shí)現(xiàn)減貧事業(yè)的人性化發(fā)展?？梢圆扇∫幌盗屑?lì)政策和互動(dòng)方式，通過(guò)物質(zhì)、精神等多方面的獎(jiǎng)勵(lì)措施，吸引貧困群體積極參與到減貧事業(yè)中。

(二)在內(nèi)容層面，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制、加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)，鞏固減貧成果

1、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，解決產(chǎn)業(yè)扶貧“短平快”問(wèn)題

構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，需要樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，抵制短視思維，以動(dòng)態(tài)和發(fā)展的視角選擇并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。

遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作減貧項(xiàng)目，改善產(chǎn)業(yè)扶貧效果。一是逐步擴(kuò)大基層的資金使用權(quán)限，給予基層適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)和充分的行動(dòng)空間。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效的考核與監(jiān)督，限制個(gè)別官員的短期機(jī)會(huì)主義行為。二是依據(jù)貧困地區(qū)特有的資源科學(xué)地選擇產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目的可行性論證，形成具備長(zhǎng)期發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。鼓勵(lì)貧困群體以土地、勞動(dòng)力等要素投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以“公司+合作社+貧困戶”等形式建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困群體之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與貧困群體的良性互動(dòng)，激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織化程度。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，著重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工項(xiàng)目。一是打破地域限制，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)不斷提升農(nóng)產(chǎn)品附加值、延長(zhǎng)農(nóng)產(chǎn)品加工鏈，逐步形成產(chǎn)供銷(xiāo)一體化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。二是構(gòu)建具有地域特色的產(chǎn)業(yè)布局，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。因地制宜地開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，從貧困村逐步統(tǒng)籌至鎮(zhèn)、縣、市，形成較大范圍的同質(zhì)類(lèi)產(chǎn)品，并進(jìn)行產(chǎn)品的統(tǒng)一包裝和宣傳。通過(guò)提高市場(chǎng)覆蓋范圍，打造集聚效應(yīng)，從而提升市場(chǎng)影響力。

2、加大公共服務(wù)體系建設(shè)投入力度，強(qiáng)化貧困地區(qū)的公共服務(wù)供給

加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件。為推動(dòng)減貧事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需要結(jié)合貧困地區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)和發(fā)展水平，針對(duì)性地推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以項(xiàng)目建設(shè)為載體，加快貧困地區(qū)的水電交通及現(xiàn)代化通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為貧困地區(qū)減貧項(xiàng)目的順利推進(jìn)創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境。為確保貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源配置效率，應(yīng)建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在資金投入和使用方面，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出形成有效的反饋、激勵(lì)及約束機(jī)制。與此同時(shí)，還應(yīng)公開(kāi)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入安排，使財(cái)政投入得到有效的監(jiān)督，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金使用效率。

增加貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)投入，構(gòu)建貧困群體的生活安全網(wǎng)。為貧困群體提供完善的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)，是保證貧困群體享有公平發(fā)展機(jī)會(huì)的基本前提。為此，一要加大投入，重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)。結(jié)合當(dāng)?shù)刎毨后w的迫切需求，有針對(duì)性地完善公共服務(wù)供給，為減貧事業(yè)的系統(tǒng)推進(jìn)提供基礎(chǔ)性的支撐。二要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)供給模式，健全貧困地區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制。為了改善貧困地區(qū)的民生狀況，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)人力資本的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)積極吸納社會(huì)力量，形成多元主體協(xié)同參與的公共服務(wù)供給格局。與此同時(shí)，提高貧困地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)在績(jī)效考核體系中的權(quán)重，促使地方以貧困群體基本的生存需求和發(fā)展需求為核心，推動(dòng)貧困地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)在方式層面，優(yōu)化指標(biāo)治理機(jī)制以整治形式主義，釋放減貧能量

1、科學(xué)設(shè)計(jì)減貧指標(biāo)體系，矯治由“指標(biāo)主義”造成的“目標(biāo)偏離”

只有形成科學(xué)的減貧指標(biāo)體系，才能避免因過(guò)度崇尚工具理性而造成的“指標(biāo)主義”悖論，使組織成員的個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)趨向一致，從而有效地矯治“目標(biāo)偏離”現(xiàn)象。

堅(jiān)持合作主義，確保減貧指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)貼合基層實(shí)際。為了確保減貧指標(biāo)體系設(shè)計(jì)全過(guò)程的公開(kāi)、透明，應(yīng)在減貧指標(biāo)選取和權(quán)重分配的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分吸納被考核群體的意見(jiàn)，取得被考核者對(duì)減貧指標(biāo)體系的認(rèn)同。只有依靠基層智慧，提高減貧指標(biāo)體系的科學(xué)性，才能確保減貧指標(biāo)體系不偏離組織的目標(biāo)，從而保證減貧行為的針對(duì)性和實(shí)效性。這就需要重視組織上下層級(jí)之間的合作關(guān)系，打造上下級(jí)積極溝通的良好氛圍，從心理層面激發(fā)下級(jí)參與減貧指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，從制度設(shè)計(jì)上調(diào)整減貧指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的情境結(jié)構(gòu)，形塑減貧指標(biāo)體系自下而上的設(shè)計(jì)運(yùn)行軌跡，給予被考核者足夠的信任與尊重。

堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，從組織目標(biāo)出發(fā)設(shè)計(jì)并優(yōu)化減貧指標(biāo)體系。減貧指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要簡(jiǎn)單有效，直指目標(biāo)。為了保證減貧指標(biāo)體系的有效性，在實(shí)際操作中，需要增加減貧指標(biāo)體系的預(yù)演環(huán)節(jié)，改變傳統(tǒng)的單一話語(yǔ)模式，使上下級(jí)圍繞減貧指標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)行推理演繹，敏銳地把握不同減貧指標(biāo)體系作用下被考核者的行為邏輯與策略選擇。在試運(yùn)行階段，應(yīng)對(duì)減貧指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)時(shí)的追蹤，以減貧指標(biāo)的可操作性、減貧指標(biāo)與目標(biāo)的聯(lián)結(jié)程度作為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)決定減貧指標(biāo)的存續(xù)或廢止。同時(shí)，需要對(duì)減貧指標(biāo)的意義進(jìn)行明確清晰的闡釋?zhuān)_保被考核者對(duì)指標(biāo)價(jià)值有深刻的理解和正確的認(rèn)識(shí)。

2、平衡考核模式中“約束”與“激勵(lì)”的關(guān)系，緩解避責(zé)現(xiàn)象

扭轉(zhuǎn)減貧領(lǐng)域中被考核者的避責(zé)偏好，需要平衡考核模式中“約束”與“激勵(lì)”的關(guān)系，也即平衡被考核者的心理預(yù)期和行為強(qiáng)度。通過(guò)提供適恰的鞭策，更好地發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的作用，充分激發(fā)被考核者參與減貧行動(dòng)的積極性。

適當(dāng)弱化“約束”的力度，豐富“激勵(lì)”的內(nèi)容和形式。重新塑造考核者與被考核者之間的互動(dòng)方式，形成彼此信任的關(guān)系形態(tài)。為了避免由于“約束”力度過(guò)大而導(dǎo)致被考核者超出底線的非理性行為，應(yīng)該建立明確的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，將考核結(jié)果與職務(wù)晉升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等多種激勵(lì)手段相結(jié)合，激發(fā)被考核者的工作動(dòng)力。由于不同考核模式下的被考核者具有不同的行動(dòng)排列組合，需要對(duì)考核情境中被考核者的信息處理能力、行為偏好等要素進(jìn)行全面的考量，預(yù)測(cè)不同考核模式下被考核者的行為取向，適時(shí)對(duì)“約束”和“激勵(lì)”措施進(jìn)行調(diào)整。

擴(kuò)大被考核者的自由行動(dòng)空間，平衡被考核者的自由裁量權(quán)。減貧過(guò)程充滿復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、差異性的具體情境，需要被考核者以滿足貧困群體的具體需求為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)不同情境作出靈活的選擇。因此，應(yīng)賦予被考核者充分的信任，以最終減貧結(jié)果對(duì)其工作成效進(jìn)行考核，使其對(duì)個(gè)人行為的結(jié)果負(fù)責(zé)，在遵循法定原則的前提下充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，進(jìn)而提升減貧績(jī)效。在這一過(guò)程中，要強(qiáng)化對(duì)被考核者的教育培訓(xùn)。通過(guò)對(duì)相關(guān)減貧政策進(jìn)行深刻的解讀，端正被考核者的思想和態(tài)度，把為貧困群體解決實(shí)際問(wèn)題當(dāng)作指引減貧行為的核心價(jià)值和行為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)被考核者的監(jiān)督。充分運(yùn)用媒體、社會(huì)組織、群眾等多方監(jiān)督力量，拓寬自下向上的監(jiān)督途徑，為反映被考核者的不當(dāng)行為廣開(kāi)渠道，以保證被考核者切實(shí)履行自身職責(zé)并推進(jìn)減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

消除貧困是黨和政府的歷史使命和義不容辭的責(zé)任，更是國(guó)家聚民心，宣示制度優(yōu)越性的宏大社會(huì)工程。我國(guó)減貧事業(yè)開(kāi)展70年來(lái)，從制度整體扶貧到區(qū)域開(kāi)發(fā)扶貧再到精準(zhǔn)扶貧階段，減貧工作日益深入，減貧實(shí)踐日益豐富，減貧對(duì)象日益精準(zhǔn)，減貧成效日益凸顯，這些都有賴(lài)于我國(guó)減貧主體、減貧內(nèi)容、減貧方式等方面的特色經(jīng)驗(yàn)與制度優(yōu)勢(shì)。及時(shí)對(duì)我國(guó)70年減貧事業(yè)的成就、優(yōu)勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理與總結(jié)，是減貧領(lǐng)域的重要課題，也是未來(lái)我國(guó)減貧事業(yè)能夠持續(xù)取得新進(jìn)展的重要參照。本文以“主體—內(nèi)容—方式”為分析框架，力求全面、客觀地反映我國(guó)減貧事業(yè)的成就，特色經(jīng)驗(yàn)與制度優(yōu)勢(shì)，面臨挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)策略，嘗試描繪“中國(guó)式減貧”事業(yè)的全景圖，助力2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)，也為世界反貧困事業(yè)貢獻(xiàn)智慧與力量。