曹 天

華北理工大學(xué)，河北 磁縣 056500

一、研究背景

在城市化建設(shè)的過(guò)程中，各地城市的房屋征收任務(wù)十分繁重，相伴而生的各種矛盾大量涌現(xiàn)。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，我國(guó)每年有關(guān)房屋征收的案件數(shù)量處于高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，前幾年的平均增長(zhǎng)率超過(guò)50%。其中，因公共利益界定不明確而造成的糾紛占所有房屋征收糾紛比重的6.26%，且呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。在實(shí)地調(diào)研結(jié)果中顯示，有28%的民眾會(huì)因?yàn)檎魇粘绦虿缓戏ǘ芙^補(bǔ)償，而當(dāng)政府的征收決定作出后對(duì)公共利益的界定就是其中的關(guān)鍵問(wèn)題。公共利益是指能夠滿(mǎn)足一定范圍內(nèi)所有人生存、享受和發(fā)展的、具有公共效用的資源和條件，區(qū)分公共利益和非公共利益是房屋征收工作的需要，那公共利益的界定就顯得尤為關(guān)鍵。

二、公共利益的現(xiàn)實(shí)界定存在的問(wèn)題

(一)公共利益實(shí)體性界定模糊

公共利益的概念廣泛出現(xiàn)在各個(gè)法律領(lǐng)域中，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化方方面面?！稇椃ā芬?guī)定為了公共利益的需要，國(guó)家可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收征用并給予補(bǔ)償?！稇椃ā穼?duì)公共利益的規(guī)定具有宣誓性的意義，其作為我國(guó)的根本大法，使該條款具有“黃金兜底的作用”，因《憲法》的作用和地位，其并未對(duì)公共利益的具體表現(xiàn)做規(guī)定?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。其對(duì)何為公共利益沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)展。

我國(guó)具體調(diào)整房屋征收領(lǐng)域的法律規(guī)范為《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，其通過(guò)列舉的方式規(guī)定了6種公共利益的情形，包括國(guó)防、外交、教育等方面。相較于已廢止的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》而言，《條例》已取得了很大的進(jìn)步。但是這種列舉式的闡述只對(duì)公共利益做了原則性的規(guī)定，對(duì)于何為公共利益本身和具體符合公共利益的行為有哪些未作規(guī)定。在具體適用上《條例》給地方政府留有了很大的空間。這種開(kāi)放性的規(guī)定使得實(shí)踐中征收機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的理解充滿(mǎn)了不確定性。這種不確定性使被征收人無(wú)法達(dá)成一種確定的心理預(yù)期，即無(wú)法明確通過(guò)法律規(guī)范來(lái)確定征收是否真正屬于公共利益的范疇，從而易引發(fā)糾紛。

(二)公共利益程序性規(guī)制缺失

因公共利益的界定模糊，故政府在作出征收決定時(shí)的自由裁量權(quán)較大?！稐l例》第十條只規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證，并未規(guī)定論證的具體內(nèi)容是什么，這使得公共利益的界定缺少有效的論證程序。這不可避免的產(chǎn)生了一些不符合公共利益的征收項(xiàng)目，這些違法項(xiàng)目會(huì)打著“公共利益”的旗號(hào)，對(duì)被征收人的房屋進(jìn)行強(qiáng)制性征收，嚴(yán)重的損害了被征收人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。而一些不法商人會(huì)通過(guò)公共利益界定模糊的空子獲得房屋征收的項(xiàng)目，實(shí)則進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)為個(gè)人牟取私益。

在因公共利益論證的缺失使得征收項(xiàng)目易遇到矛盾的同時(shí)，這些矛盾也缺少有效的解決機(jī)制。其重要原因是雖然行政行為規(guī)避了事實(shí)上的公共利益，但征收決定是通過(guò)《條例》合法作出的，故征收決定本身具有合法性。通過(guò)訴訟進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，因法院只能通過(guò)具體行政行為附帶審查抽象行政行為，而征收決定又是根據(jù)《條例》作出，故缺失對(duì)公共利益的司法審查機(jī)制。

三、國(guó)外對(duì)公共利益的界定

在美國(guó)，對(duì)于公共利益的認(rèn)定主要體現(xiàn)在公共使用上，征收決定的必要前提為以公共使用為目的。美國(guó)法院在認(rèn)定征收決定是否符合公共利益時(shí)主要依據(jù)3點(diǎn)：1.征收的獲益主體為社會(huì)公眾，且征收后的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬于代表公眾的組織。2.房屋被征收后的使用目的受到嚴(yán)格控制和管理。3.社會(huì)公眾為此會(huì)實(shí)際受益，能得到有效的公共使用。在房屋征收的過(guò)程中，確立公共利益的因素有兩方面內(nèi)容構(gòu)成，第一是房屋征收的發(fā)起人必須是政府部門(mén)或者是公共組織。第二是法院來(lái)最后裁定征收行為是否屬于公共利益。在公共利益的細(xì)化分類(lèi)上，一些普遍的的領(lǐng)域，如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等，這些在美國(guó)都屬于公共利益的范圍，其規(guī)定的也較為明確。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否屬于公共利益在美國(guó)有較大的爭(zhēng)議。當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院裁決征收項(xiàng)目是否屬于公共利益。

德國(guó)對(duì)于房屋征收中公共利益的研究經(jīng)過(guò)了數(shù)個(gè)階段的發(fā)展，其中包括近代公益征收、古典征收、魏瑪時(shí)代的“擴(kuò)張性征收”以及基本法時(shí)代的公益征收。經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展后德國(guó)的對(duì)于公共利益的研究已經(jīng)相當(dāng)完善，非常具有參考價(jià)值。德國(guó)最早將房屋征收必須符合公共利益規(guī)定在憲法中。魏瑪憲法規(guī)定：“只有為了公共福利，根據(jù)法律的規(guī)定可以進(jìn)行財(cái)產(chǎn)征收?！痹诘诙问澜绱髴?zhàn)結(jié)束后，德國(guó)基本法繼承了魏瑪憲法的相關(guān)規(guī)定并有所精進(jìn)，發(fā)展了公共征收制度，將公共使用擴(kuò)張為公共利益，并在憲法中得以體現(xiàn)，將公共利益視為最高層次。而德國(guó)憲法對(duì)房屋征收行為的要求不僅僅局限于“公共利益”，而是“重大公共利益”。根據(jù)1950年一份來(lái)自于德國(guó)巴登邦高等法院的判決，不是所有的公共利益都可以成為政府征收的理由，對(duì)重大公共利益的認(rèn)定，要遵循“量最廣、質(zhì)最優(yōu)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平階段的判斷標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。

日本對(duì)于房屋征收的規(guī)范主要依賴(lài)于《土地收用法》。在規(guī)范公共利益方面，日本認(rèn)為征收項(xiàng)目能否成立關(guān)鍵在于是否具有公益性。其在《土地征收法》中規(guī)定了房屋征收需為公益事業(yè)之征收或使用，規(guī)定其必要條件、程序及效果，其目的是以私有財(cái)產(chǎn)促進(jìn)公益事業(yè)以利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理使用國(guó)家領(lǐng)土?！逼湟栽瓌t概括了公共利益的概念，表明土地征收應(yīng)該滿(mǎn)足公益事業(yè)的需要。而對(duì)于何為公共利益，《土地收用法》也做出了非常詳細(xì)的規(guī)定，如為修建《道路法》和《道路運(yùn)輸法》中規(guī)定的普通高速公路和專(zhuān)用高速公路屬于公共利益。為修建《商業(yè)法》和《停車(chē)場(chǎng)法》中規(guī)定的街道外停車(chē)場(chǎng)屬于公共利益；建設(shè)《河流法》中規(guī)范的河流，或其他符合公共利益的河流，或?yàn)榉篮榛蛴盟诤恿魃习惭b的堤防、護(hù)岸、水壩、水道、水庫(kù)和其他設(shè)施屬于公共利益；日本的《土地收用法》在第三條中以明確列舉的方式規(guī)定了35種具體的公共利益。日本還設(shè)立了專(zhuān)門(mén)討論征收是否符合公共利益的理事會(huì)，各州根據(jù)法律規(guī)定都要設(shè)立理事會(huì)，主要起調(diào)查監(jiān)督審議的職責(zé)。

四、公共利益界定的建議

(一)公共利益之實(shí)體性界定

征收決定的作出應(yīng)當(dāng)符合公共性，其目的是為了滿(mǎn)足社會(huì)大眾的需要，通過(guò)房屋征收的方式提高人民的生活水平。第一，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以公共使用為目的進(jìn)行征收，需對(duì)公眾具有實(shí)際意義，如修建醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等，要有效防止公共使用被虛化，不能使房屋征收成為某些人牟利的工具。第二、公共利益的受益主體應(yīng)當(dāng)是不特定的多數(shù)人，避免征收行為是為個(gè)人牟利。受益主體的不確定性包括兩層含義：1.受益對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有不確定性，不能因?yàn)楣竦募?、背景、文化程度等等?lái)區(qū)分征收項(xiàng)目的收益主體。2.受益對(duì)象的數(shù)量應(yīng)占多數(shù)，顧名思義在一個(gè)征收項(xiàng)目的目的應(yīng)該符合多數(shù)民眾的利益，這里的多數(shù)不能簡(jiǎn)單地依照對(duì)半分來(lái)劃分，首先應(yīng)當(dāng)符合一定比例的民眾的利益，其次對(duì)于比例的規(guī)定不能太僵硬，應(yīng)做到具體情況具體分析，并能拿出分析論證報(bào)告。第三、我國(guó)應(yīng)當(dāng)細(xì)化公共利益的范圍，例如我國(guó)的《條例》中如第八條中的“由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要”可以更具體的規(guī)定出哪些行為屬于這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二)公共利益之程序性界定

第一，公共利益的實(shí)體性界定應(yīng)經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證。合理的公共利益的認(rèn)定程序是法治國(guó)家政府征收中正當(dāng)程序原則的必然要求。房屋征收是政府為了公共利益對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋進(jìn)行征收，政府基于行政管理職能對(duì)征收全程進(jìn)行管理。政府作出的行政決定應(yīng)當(dāng)具有合法性，故政府有義務(wù)對(duì)征收決定符合公共利益進(jìn)行科學(xué)論證?？茖W(xué)論證應(yīng)當(dāng)具有公開(kāi)性，即不僅在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要進(jìn)行論證，也要給廣大民眾參與的權(quán)利，民眾的意見(jiàn)要反映在論證報(bào)告中。公共利益的論證要多聽(tīng)聽(tīng)社會(huì)專(zhuān)家的意見(jiàn)，可以設(shè)立專(zhuān)家論證組，當(dāng)涉及到具體的房屋征收項(xiàng)目時(shí)，被征收人可以通過(guò)投票的方式選擇論證組中的專(zhuān)家組成臨時(shí)論證組對(duì)具體征收項(xiàng)目是否符合公共利益進(jìn)行論證，該論證應(yīng)對(duì)政府產(chǎn)生約束力。通過(guò)這些綜合論證的方式可以有效減少征收人與被征收人之間的矛盾，歸根結(jié)底上符合公眾的利益才能符合公共利益。

第二，建立合理的公共利益審查監(jiān)督程序。包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查，司法審查監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)于征收項(xiàng)目是否屬于公共利益，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要確立具體責(zé)任人，專(zhuān)門(mén)落實(shí)有關(guān)征收項(xiàng)目的審查。根據(jù)國(guó)外有利的立法經(jīng)驗(yàn)，公共利益的司法審查是有必要的，其可構(gòu)成公共利益認(rèn)定的最后一道防線，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)征收項(xiàng)目進(jìn)行審查監(jiān)督，在其介入時(shí)間上，可以在政府在對(duì)房屋征收工作立項(xiàng)的同時(shí)就對(duì)其是否符合公共利益進(jìn)行審查，避免因?qū)彶椴患皶r(shí)造成無(wú)法挽回的損失。對(duì)于不符合公共利益的征收項(xiàng)目，法院有作出司法裁決的權(quán)利。征收項(xiàng)目應(yīng)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，保障公共利益論證的公正性。

五、結(jié)論

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，房屋征收工作日益繁重。研究房屋征收中的公共利益界定有助于減少征收矛盾，提高行政機(jī)關(guān)依法行政的能力，本文通過(guò)對(duì)公共利益界定存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，取其精華棄其糟粕，指出公共利益需要在實(shí)體和程序上需要界定。政府在作出房屋征收的行政行為時(shí)，要充分考慮公共利益的公共使用性，以群眾的利益為價(jià)值，以明確合理的程序加以規(guī)范。筆者相信中國(guó)的法制建設(shè)會(huì)不斷進(jìn)步和發(fā)展，在實(shí)際的房屋征收中，公共利益的界定問(wèn)題也會(huì)越來(lái)越規(guī)范。