孔凡義 楊小龍

(1.中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073；2. 中南財經政法大學 湖北省信訪理論研究基地，湖北 武漢 430073)

近十幾年來，雖然中央對越級上訪的規(guī)范力度不斷加大，但是越級上訪問題仍然是困擾中央和地方政府的難題。2005年國務院新修訂的《信訪條例》規(guī)定：信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出，《信訪條例》對走訪形式提出了導向性意見，但對越級上訪沒有明確的規(guī)定。近幾年，中央對越級上訪越來越重視，否定態(tài)度也越來越堅決。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年印發(fā)的《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》規(guī)定：“不支持、不受理越級上訪”。同年，《國家信訪局關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》《國家信訪局關于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》出臺，對不受理越級上訪作了進一步確認。國家信訪局2015年印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范聯合接訪工作的意見》，2016年又連續(xù)發(fā)布《中央和國家機關信訪事項受理辦理工作有關規(guī)定(試行)》，反復強調對越級上訪不予受理。雖然中央三令五申拒絕受理越級上訪，但是越級上訪仍沒有銷聲匿跡，并以頑強的生命力持續(xù)不斷地進行著，困擾著國家治理工作。

一、越級上訪：概念的歷史考察

信訪產生之初重在“來信”。信訪是毛澤東基于群眾路線的考慮、為了加強黨與人民群眾的聯系和防止官僚主義的制度設計。1950年初成立的中共中央辦公廳秘書室專門負責處理群眾寫給毛澤東等中央領導同志的信件。1951年3月，政務院秘書廳成立了“群眾信件組”，其職能是處理群眾來信。1951年5月16日，毛澤東對中共中央辦公廳秘書室關于處理群眾來信情況的報告作出批示，也只是涉及到來信問題[1]265。這些信訪制度成立后的重大事件都把信訪定位在“來信”上，還沒有涉及到“來訪”問題。在中華人民共和國成立初期，處理群眾來信作為中央與基層群眾建立直接聯系的一種方式，它跨越了官僚集團，在基層群眾與中央高層之間建立直接互動，試圖達到反官僚主義的目的。

從1951年6月7日政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》之后，信訪制度把“來信”和“來訪”都納入信訪的范疇，責成有關部門處理“來信”和“來訪”工作。1957年5月28至31日，全國第一次信訪工作會議通過的《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》以及國務院《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示(草案)》兩個文件，更是從制度上把信訪定義為“來信”和“來訪”。這兩個文件確定了“歸口交辦”“層層負責”的原則，但是要求能辦該辦則不轉、多辦少轉或者只辦不轉，不拒絕、不排斥信訪“越級”。

1995年國務院頒布的《信訪條例》確立了“分級負責、歸口辦理”原則，并且明確“信訪人的信訪事項應當向依法有權作出處理決定的有關行政機關或者其上一級行政機關提出；信訪人采用走訪形式提出意見、建議和要求的，應當到有關行政機關設立或者指定的接待場所提出”。文件把“來信”和“來訪”作了明確的區(qū)分，并且試圖引導信訪人逐級信訪或者定點信訪，但是對越級信訪沒有禁止性規(guī)定。國有企業(yè)改革導致的工人下崗和分稅制改革帶來的農民稅負過重曾引發(fā)了進京上訪高潮。2005年新修訂的《信訪條例》規(guī)定：走訪“應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出”，“信訪事項已經受理或者正在辦理的，再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理”。文件明確表達了對“重復上訪”的拒絕和否定，“重復上訪”開始引起關注。

城市化進程即農民進城和城市擴張引起的農民工討薪和土地拆遷引發(fā)大規(guī)模進京上訪高潮，它與“穩(wěn)定壓倒一切”的“一票否決制”疊加，產生了進京上訪專業(yè)戶、釘子戶、上訪斗士，給中央政權帶來巨大的壓力。為此，2014年《國家信訪局關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》出臺，把治理越級上訪正式提上政府日程，越級上訪的概念也變得清晰起來。該文件規(guī)定：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當根據信訪事項的性質和管轄層級，到依法有權處理的本級或上一級機關設立或者指定的接待場所提出?！薄皩缭奖炯壓蜕弦患墮C關提出的信訪事項，上級機關不予受理，并引導來訪人以書面或走訪形式向依法有權處理的機關提出，同時將相關情況及時通報下級有關機關?！蔽募饕轻槍Α霸郊壣显L”問題，不僅對越級上訪進行了界定，還通過“不予受理”堵住越級上訪的入口，通過“轉辦”來疏導越級上訪回到法定軌道。

越級上訪的概念在學術界有所討論，如張雙山認為所謂“越級上訪”是指“上訪人越過所在的基層單位，或者應該處理他提出訴求或反映問題的單位，到他的上一級機關去上訪”的行為[2]。鐘開斌把越級上訪看作是上訪人越過所在的基層單位或上訪人所提出訴求或反映問題的受理單位，到其上一級機關去上訪[3]。根據《國家信訪局關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，我們可以得出越級上訪的概念：信訪人采用走訪形式提出信訪事項越過依法有權處理的本級或上一級機關設立或者指定的接待場所，而到更高級機關走訪的行為。此概念要注意四點：第一，信訪人的越級上訪僅限于走訪，采用書信、電子郵件、網上投訴等書面形式的信訪不屬于越級上訪范疇。第二，信訪人走訪越過依法有權處理的本級或上一級機關設立或者指定的接待場所。第三，越級上訪的機關等級最低一級是市級機關，最高一級是中央機關。第四，“依法有權處理的本級”是個模糊的概念，沒有明確的依據，這是導致越級上訪產生的原因之一。

二、越級上訪的類型和特點

根據上訪訴求不同，我們可以把越級上訪分為以下七種類型：

(一)腐敗違紀舉報型

這種類型主要是上訪人針對基層領導干部的腐敗和違紀行為通過上訪的形式向政府機關舉報。一些上訪人知識儲備有限，不知道信訪機構與紀檢監(jiān)察機構的職責分工；再則，事實上“信訪是個筐，問題都朝里面裝”，信訪兜底導致信訪職責的模糊性，也會暗示人們遇到問題都想通過信訪來解決；還有一些上訪人對紀檢監(jiān)察部門的處理結果不滿，他們也會選擇上訪來尋求問題的解決，試圖“以訪反腐”來達到自己的訴求目的。

案例：上訪戶反映候某某違反計劃生育政策，生育四孩未受到處罰；舉報板栗園村書記王某某與板栗園管理區(qū)書記周某某共同貪污等問題；舉報原經管站干部覃某某一手遮天、紅黑通吃等問題；舉報縣衛(wèi)計局不作為、不給信訪人書面答復意見書以及板栗園管理區(qū)公交車亂收費問題，要求嚴懲違規(guī)違紀、貪污腐敗分子。

腐敗違紀舉報的對象是與上訪人利益攸關的基層領導干部，他們級別不高但握有實權，對上訪人的利益有決定性的影響。因此，上訪人向本級或者上一級政府機關舉報存在很大風險，一旦失敗尤其是被舉報對象知曉，很容易遭打擊報復。上訪人通過越級上訪一方面可以規(guī)避風險，另一方面也可以通過“告御狀”來對地方官員施壓。

(二)督促執(zhí)行型

督促執(zhí)行型越級上訪一般也是重復上訪。這種上訪行為是在初訪后已經達成協議或者裁決但是沒有執(zhí)行的情況下發(fā)生的。當初訪的處理意見出來后，因為各種原因沒有得到執(zhí)行，此時，有些上訪人就對基層政府不信任，他們自然試圖尋求更高權力者來解決問題。也有一些上訪人越級上訪是為了給地方政府一定壓力，督促問題的解決。

人們信奉“官大一級壓死人”，把越級上訪作為施壓手段來強制地方政府執(zhí)行已有裁決[4]。已有的裁決和政策如果沒有執(zhí)行到位，那么再通過地方政府已經沒有意義，越級上訪就成為上訪人對抗地方政府可資利用的有力武器。有些上訪人是因為地方政府部門互相推諉、不作為，上訪人無法找到主體責任機關，不得已也會訴諸于更高級別機關。

案例： 2015年9月30日，湖北省國土資源廳對吳某某、趙某某等10人上訪問題出具處理意見函的第一條，要求漢南區(qū)委、區(qū)政府督促紗帽街辦事處對未經依法審批的土地范圍內撂荒的約1270畝土地制定合理的誤季損失補償方案，省國土資源廳、武漢市國土資源和規(guī)劃局將督促其按補償方案限時落實到位。但是，紗帽街辦事處一直沒有落實征地補償及社保等問題，為此吳某某、趙某某到北京上訪，要求督促紗帽街辦事處落實執(zhí)行。

(三)歷史遺留問題型

歷史遺留問題型越級上訪的政策訴求一般針對的問題要么已經過了訴訟時效、要么缺乏有效的證據、要么涉及到政治問題。這些問題通過訴訟的方式都是無法解決的，更是基層政府無法解決的，所以他們試圖尋求上級政府尤其是中央政府來解決。

案例：張某某反映其父親1948年從中原大學“南下”到湖北省崇陽縣接管政權，1964年調到崇陽縣林業(yè)局，組建洪山林場，后在該場負責財務。1969年，時任洪山林場革委會主任王某某對其父打擊排擠，使得其父于1971年1月15日自殺身亡。1973年至1978年間，張某某多次向崇陽縣委組織部申訴，但一直被拒絕。 1979年上訪后，其父冤案才得到昭雪，但糾錯補償被擱置。中共中央組織部于2006年、2010年又將有關情況轉湖北省委組織部處理，但至今未得到任何處理結果及書面答復。張某某請求中央領導督促地方政府落實其父平反補償問題。

歷史遺留問題大多是發(fā)生在改革開放前，黨和政府對這些問題的處理在當時是沒有任何疑問的。事過境遷，改革開放后社會政治形勢變化了，回頭看這些問題確實存在一定的爭議。但是，這些爭議顯然是因為政治局勢造成的，遠遠超出了當前政策所能解決的范疇。

(四)征遷強拆型

征遷強拆引起的越級上訪占有較大的比例。征遷強拆型越級上訪事件主要有兩種類型：一是對征遷強拆的方式方法存在爭議，對拆遷過程中的暴力問題反映的較多。二是對征遷強拆的安置賠償存在爭議，如上訪人對安置賠償標準表示不滿或者他們對安置賠償沒有到位等問題表達抗議。

案例：2011年3月，湖北省荊門市屈家?guī)X管理區(qū)易家?guī)X辦事處對位于管理區(qū)工業(yè)園中凡某某養(yǎng)豬場的合法建筑提出搬遷及拆遷要求。2012年11月16日，在雙方協商未達成一致的情況下，屈家?guī)X管理區(qū)政府人員對凡某某養(yǎng)豬場停水停電進行強制拆遷，并對養(yǎng)豬場所有生豬強行轉移。2012年11月26日雙方發(fā)生激烈沖突,凡某某被燒傷，經武漢市第三醫(yī)院燒傷科鑒定，凡某某全身70%深3度燒傷。

征遷強拆一般是地方政府的行為。所以，如果這種問題通過調解進行解決，很容易偏向于地方政府，如果訴諸于法院，法院也很難作出中立的判決或者不予立案。甚至可以說，即使調解或法院判決是中立公正的，由于各調解機構、地方法院與地方政府之間存在著心知肚明的“行政關聯”和“利益關聯”，所以上訪人也很難相信結果是公正的[5]。而且，征遷強拆常常與暴力執(zhí)法相伴而生，暴力拆遷即使是發(fā)生在有合法依據的拆遷過程中，在情理上也說不過去。這樣，上訪者就可以找到充分的理由對暴力拆遷行為表達不滿和抗議，從而采取越級上訪行為。

(五)裁決不服型

所謂裁決不服型是社會矛盾已經通過調解和訴訟給出了裁決結果，但是當事人認為裁決結果不公正或有瑕疵而引發(fā)的越級上訪。有的是因為多頭裁決引用的規(guī)則不同導致裁決結果出現沖突，此時上訪人不得已也會越級上訪，讓更高級別機關對多頭裁決相互矛盾的結果作出終極裁決。

案例：上訪人1991年3月13日在舊司鄉(xiāng)衛(wèi)生院行刮宮并結扎術，自2004年開始，以刮宮并結扎術導致身體不適造成并發(fā)癥為由上訪。2015年3月10日，來鳳縣衛(wèi)生和計劃生育局出具不能鑒定為結扎術并發(fā)癥的鑒定結論，恩施州衛(wèi)生和計劃生育委員會于2016年1月15日出具《鑒定結論書》，證明其身體病癥不能鑒定為計劃生育手術術后并發(fā)癥。上訪人現主要訴求：不服鑒定結論，要求再次鑒定。

(六)討薪求助型

此類越級上訪主要是為了討薪、討債。這些債務一般是由地方政府或者與地方政府有關聯的債務人承擔，上訪人認為直接找地方政府討債無望，所以試圖越級解決；有一些上訪是因為債務人破產清算、跑路，上訪人討薪無路、討債無門，只好越級上訪；還有一些上訪人需要幫助，但是地方政府沒有相應的救助政策，他們試圖通過訴諸于更高級權力機構而得到幫助。

案例：張某某等反映，2010年10月通過招投標程序與襄城區(qū)水利局簽訂了“襄城區(qū)余家湖安全飲水工程項目和臥龍水廠項目”，工程于2013年底完工，目前差工程款和管材材料款共計970余萬元，這些年來多次討要無果。農民工天天向他們追討工資，給他們的日常生活造成嚴重干擾，要求政府及相關部門督促欠款單位盡快支付工程款和管材材料款。

(七)政策創(chuàng)制型

此類越級上訪是為了促使出臺新的政策，帶有很強的群體性。上述的其他類型的越級上訪都是為了解決非常具體的問題，訴求帶有很強的個體性或特殊性。政策創(chuàng)制型越級上訪不僅僅停留在個人的利益得失上，他們是基于“主觀為他人，客觀為自己”原則，提出給予解決某個群體困難的普惠性政策。他們的越級上訪是為了提出政策建議，同時也使自己得利。

政策創(chuàng)制型越級上訪是為了創(chuàng)制新的政策，所以他們是為政策創(chuàng)新而生的。而其他類型的上訪一般都是有政策依據的，他們只是對政策依據的適用結果有爭議，但對政策本身沒有異議。政策創(chuàng)制型越級上訪就不是對原有政策依據表示不滿了，而是要改變政策內容抑或出臺新的政策。

案例：錢某某反映其是宜城市殘疾人。他于2015年1月20日分別考取了C2、C5駕駛證，并舉全家之力甚至借債購買了小汽車，按規(guī)定辦理了行駛證，但是在未取得城市道路運輸許可證的情況下在宜城市區(qū)從事載客運輸。2016年10月份開始，市交通運輸相關部門規(guī)定，未取得道路運輸營運許可證等相關證件不得從事客運業(yè)務。為此，他多次到北京上訪，向政府及相關部門提出要求：一是盡快參照其他外地的政策出臺殘疾人駕駛出租車方案；二是關注我們殘疾人生活困難實際，盡量解決社會養(yǎng)老保險，給予幫扶照顧；三是希望政府拓寬殘疾人就業(yè)渠道，解決生活來源問題，減少社會壓力。

三、越級上訪的發(fā)生機制

上述七種類型越級上訪的訴求有著較大區(qū)別，有的是外在的社會矛盾引發(fā)的，有的是基于自身內在的利益需求，有的則是為了公共利益。把越級上訪看作社會矛盾的解決方式是存在偏見的，一些為了自身利益或者公共利益的越級上訪也會引起很強的轟動效應，所以對越級上訪還是要綜合看待，也就是說越級上訪是由多重因素作用的結果，每一種類型越級上訪的發(fā)生機制都是有所不同的，需要進行區(qū)別分析。大體而言，越級上訪是由兩個力量作用的結果，一是來源于基層治理困境的推力，如屬地管理的矛盾逼出機制、超地方治理權限的政策訴求外溢機制，二是來自宏觀治理結構的拉力，如政治機會結構、信訪兜底的接納機制和維穩(wěn)機制的反制力。

(一)屬地管理的矛盾逼出機制

此種發(fā)生機制主要存在于社會沖突導致的越級上訪，尤其地方政府或者地方政府關聯方涉足的社會沖突。除征遷強拆型越級上訪是屬地管理體制的矛盾逼出結果外，裁決不服型、督促執(zhí)行型也屬于此種發(fā)生機制類型。

在征遷強拆中，社會沖突的雙方是地方政府或地方政府關聯方與上訪人，上訪人明顯處于弱勢。無論是拆遷公司還是開發(fā)公司，大多與地方政府都有著深厚的利益關聯，有的拆遷者就是地方政府自身。那么，當他們與上訪人產生矛盾時，上訪人肯定不愿意訴諸于地方政府機關來解決。無論是相對獨立的同級司法機構還是上一級機關，在上訪人看來，他們與地方政府之間都存在著“利益關聯”，官官相護的傳統難以忽視。所以，地方政府既是沖突關聯方又是沖突裁判者，他們很難作出中立、公正的裁決。即使他們作出了中立、公正的裁決，也很難獲得上訪人心理上的認可。但是，《信訪條例》規(guī)定的信訪治理規(guī)則是“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”，要求屬地管理社會沖突。一方面，地方政府是沖突參與者，另一方面地方政府又享有沖突管理權限。所以，地方政府在沖突管理中具有制度優(yōu)勢，這對于上訪人來說是難以接受的。為了正義與公正，上訪人不得不把矛盾上交，通過越級上訪尋求上級機關的裁決。

(二)超地方治理權限的政策訴求外溢機制

超地方權限的政策訴求外溢機制與屬地管理的矛盾逼出機制是不同的。前者是地方政府的能力和權力缺陷導致的，后者是地方政府的公平缺陷導致的。地方政府的權限是很有限的，當上訪人的訴求涉及到普惠性政策問題、歷史遺留問題、政治問題、立法問題、跨地區(qū)協調問題時，地方政府所擁有的有限資源和權限是沒有能力解決這些棘手問題的。為了滿足自己的訴求，上訪人會請求具有更高權限和更多資源的上級機關來解決，從而形成了越級上訪。

前述的討薪求助型、歷史遺留問題型、政策創(chuàng)制型越級上訪就是這種發(fā)生機制導致的。這些人越級上訪不是為了解決沖突，而是請求上級政府甚至中央政府解決地方政府沒有能力或者沒有權限解決的訴求。例如，近年來爆發(fā)的P2P網貸公司倒閉潮導致的越級上訪問題。因為涉案金額巨大、討債群體地域廣，基層政府難以解決問題，需要跨地區(qū)、跨部門的更高級政府機關的介入，上訪人自然會越級求助。一些歷史遺留問題尤其是政治問題更是如此，因為地方政府沒有解決歷史遺留問題或政治問題的權力，只有中央政府才有這項權力。歷史遺留問題尤其是政治問題往往是沒有法律和政策依據的，法律和政策的解決路徑也被封住，越級上訪尤其是進京上訪成為唯一的訴求通道。還有些政策創(chuàng)制問題，需要進行全國性立法才能解決，地方政府沒有相應的立法權限，無法滿足上訪人的政策創(chuàng)制訴求，他們也會越級上訪。

(三)等級政治信任的心理推拉機制

在農民中流行著一個口頭禪：“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人?！痹谡{研過程中，信訪工作人員普遍反映上訪者存在“信上不信下”的心理，學術界一系列研究也印證了等級政治信任的存在。從合法性的角度看，等級政治信任對中央機關來說是“正資產”，對基層機關是“負資產”。但是，從矛盾流動的角度來看，等級政治信任對信訪人在心理上形成了推拉力。對基層機關的極度不信任推動他們放棄基層處理的途徑，對中央機關的極度信任拉動他們尋求中央解決問題，二者合力從而促使矛盾上流。而且，等級信任的信任差越大，心理推拉力就越強，矛盾上流的可能性就越大。征遷強拆型、腐敗違紀舉報型、督促執(zhí)行型、討薪求助型等四種類型的越級上訪都或多或少受到等級信任心理推拉機制的影響。

(四)維穩(wěn)壓倒一切的反制機制

毛澤東曾批示，“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度”[1]265。信訪的制度設計主要有兩個功能，一是黨聯系群眾尤其是重要或高級領導干部聯系群眾的一種方式，二是監(jiān)督黨員干部的一種路徑[6]。通過信訪制度，群眾路線擁有了制度基礎，這一制度天生就具有非官僚制的傾向。信訪制度通過建立直接的信息溝通機制，打破了官僚制的專業(yè)化分工和等級體系，對官僚制形成有效的制衡，試圖超越官僚制的科層制度。上訪人正是有效利用了信訪制度的設計初衷，試圖通過越級上訪與更高級權力機關或領導建立直接聯系，形成對地方官僚體系的反制。

從中央與地方關系來看，中央集權制導致中央地方之間的權力和資源分配是極不平等的。在信訪的責任和權力分配上，中央牢牢把握了分配權，中央權大責小，地方權小責大。在中央看來，信訪涉及到社會穩(wěn)定的問題。“當前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動向，也有老難題，但都事關群眾切身利益，事關社會和諧穩(wěn)定”[7]?；凇胺€(wěn)定壓倒一切”的邏輯，中央通過考核制度把信訪責任層層傳遞向地方加壓。越級上訪人總認為反映問題官越大越好，層級越高越好，這樣才能向基層政府施壓，引起各級各部門足夠重視，從而達到自己的目的。老上訪戶有一句順口溜：“一人進京，兩人去勸，三人相迎”。更有老上訪戶說：“我今天進京，明天政府就要安排幾個人來接我，路上還要有好吃好喝招待，不然我就不回來，權當去北京免費旅游一趟?！雹僭郊壣显L人正是試圖利用信訪的反官僚主義傾向和“穩(wěn)定壓倒一切”的邏輯，通過“以上壓下”來達到自己的目的。

四、中央政府、地方政府和越級上訪群眾

賀雪峰曾經從上訪的角度來理解國家與農民的關系，建立了一個“國家-地方政府-農民互動關系”的分析框架[8]；田先紅對這一框架進行了點滴改良，用基層政權取代地方政府，提出“國家-基層政權-農民互動關系”的三層分析框架，縮小了“地方”權力的范圍[9]。本文對此框架作進一步修正，提出中央政府、地方政府和群眾的分析框架。

越級上訪中的群眾充分利用和挖掘了中央政府與地方政府關系的縫隙，動員了國家體制內的資源和能量。中央政府掌握了終極權力，也承擔著國家的整體職能，對社會進行資源分配、政治教化和合法性維護。掌握著常規(guī)性權力的地方政府機關因為“錦標賽”的競爭壓力抑或為了完成“硬任務”[10-11]，其目標取向勢必與中央政府南轅北轍。中央政府為了政治教化和合法性維護，需要動員群眾對地方政府進行監(jiān)視和控制。越級上訪群眾正是瞄準了這樣的制度縫隙，把它改造成可資利用的武器，以政治教化承諾和合法性威脅來動員中央政府采取行動對地方政府施加壓力，游走于中央政府與地方政府之間，從而達到滿足自己訴求的目的。

地方政府因為條塊分割，形成碎片化的權力格局?！吧显L”作為政治負資產，各級政府和部門都避之不及，導致上訪者極為不滿的“推皮球”、不作為等現象不斷出現，從而把矛盾向上轉移。地方政府統籌不力也會出現政出多門的現象，政策“打架”和沖突性裁決讓上訪者無所適從，他們只好尋求終極權力的裁判。再則，中央政府和地方政府分享“政權”和“治權”[12]。立法權有限的地方政府在政策創(chuàng)制上處處受到掣肘，面對上訪者超越地方權力的訴求無能為力，社會矛盾自然向上轉移。

中央政府具有至高無上的權力，但是他們在人員、信息和距離上處于劣勢，中央政府也只能依賴地方政府來解決社會沖突，通過行使權力，如“交辦”“督辦”“考核”施壓把矛盾下移。地方政府有能力處理這些矛盾，他們有人員、了解情況，但是由于權力有限、合法性不足等原因而陷入無法解決社會矛盾的境地，一些信訪案件成為信訪積案、死案。

越級上訪絕不僅僅涉及基層政權，所有層級的地方政府都卷入其中，即使是地方政府的延伸性權力如居委會和村委會等基層權力也概莫能外。筆者調查的諸多信訪案件，其訴求對象不乏居委會、村委會領導干部，當然各個層級的工作人員都有可能牽涉其中。地方政府各層級之間通過委任制形成上下之間的利益聯結，一方面，在利益聯結下地方政府層級間的聯盟關系無法形成制衡，公正裁決困難重重，另一方面，上訪人熟知地方政府之間相互勾連，不相信他們可以提供正義結果。

中央政府與地方政府之間的制度縫隙不僅為鄉(xiāng)土社會的農民所挖掘和利用，其他各個階層的群眾都紛紛效仿。城市中的拆遷戶、小孩失學的年輕中產、P2P擠兌失敗的退休老人等等都參與其中。這種現象根源于中央和地方政府與群眾之間的黨群關系建構。為人民服務的政治承諾為群眾的無限訴求提供了足夠的合法性支撐，也成為上訪者對抗地方政府涌向中央政府的武器。

注釋：

①2018年8月1日在E市訪談資料。