鄧純考

(溫州大學(xué)教育學(xué)院，浙江溫州 325035)

農(nóng)村留守兒童是社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村家庭分拆衍生的弱勢群體。2004年以來，我國政府對(duì)該群體的關(guān)愛保護(hù)，經(jīng)歷了不同部門主導(dǎo)的階段：2006年，全國婦聯(lián)牽頭14 部委組成留守兒童工作小組；2013年，教育部牽頭5 部委開展義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛教育；十八屆三中全會(huì)后，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13 號(hào)），成立民政部牽頭的農(nóng)村留守兒童聯(lián)席會(huì)議，形成了民政部門主導(dǎo)關(guān)愛保護(hù)的新格局。但已有研究多是對(duì)民政部主導(dǎo)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的政策解讀，少有對(duì)其背后的治理理念及實(shí)踐進(jìn)程的探討。浙江省民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口流動(dòng)活躍，農(nóng)村留守兒童數(shù)量眾多，又是全國普惠型兒童福利制度建設(shè)“先行先試”省份，在結(jié)合兒童福利普惠開展留守兒童關(guān)愛保護(hù)中多有政策創(chuàng)制，具有調(diào)研的代表性。

根據(jù)差異性與典型性原則，我們選取浙江省麗水市、蒼南縣、瑞安市、青田縣、衢州市和溫州市作為樣本，對(duì)2016年以來浙江省民政主導(dǎo)下的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)進(jìn)程展開調(diào)研。2017年3月16日對(duì)浙江省民政廳（記為F1）“社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)處”就“鄉(xiāng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系構(gòu)建中的難題”進(jìn)行了調(diào)研；2017年3月19日對(duì)衢州市（記為F2）民政局分管領(lǐng)導(dǎo)、科室以及所在地“兒童福利指導(dǎo)中心”“雙塔街道兒童福利督導(dǎo)站”就“適度普惠型兒童福利制度建設(shè)”進(jìn)行了調(diào)研；2017年3月10日、2017年6月16日對(duì)溫州市（記為F3）民政局“社會(huì)福利與慈善事業(yè)處”就“適度普惠型兒童福利制度建設(shè)與鄉(xiāng)村留守兒童信息普查”進(jìn)行了調(diào)研；2017年7月11日對(duì)麗水市（記為F4）民政局“社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)處”以及所在地“兒童福利指導(dǎo)中心”“峰啟公益社”就“鄉(xiāng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的體系構(gòu)建社會(huì)公益組織參與留守兒童關(guān)愛保護(hù)”進(jìn)行了調(diào)研；2017年7月12日對(duì)蒼南縣（記為F5）“兒童福利指導(dǎo)中心”“兒童福利督導(dǎo)站扶苗公益組織”“縣婦聯(lián)”“縣財(cái)政局”就“鄉(xiāng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)投入、部際聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)行”進(jìn)行了調(diào)研；2017年7月13日對(duì)瑞安市（記為F6）民政局“社會(huì)福利救災(zāi)救助科”就“政府購買留守兒童關(guān)愛保護(hù)公益創(chuàng)投項(xiàng)目”進(jìn)行了調(diào)研；2017年7月14日對(duì)青田縣（F7）民政局“社會(huì)救濟(jì)科”就“父母出國留守兒童的關(guān)愛保護(hù)合力監(jiān)護(hù)專項(xiàng)活動(dòng)情況”進(jìn)行了調(diào)研。文中相關(guān)數(shù)據(jù)及資料均來自上述調(diào)研，不再單獨(dú)一一注釋。

一、農(nóng)村留守兒童問題民政治理的進(jìn)展

（一）重新定義與基數(shù)普查

民政將“農(nóng)村留守兒童”界定為：父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工，另一方無監(jiān)護(hù)能力或者無法履行監(jiān)護(hù)責(zé)任，本人留在戶籍地（或常住所在地）、不滿十六周歲的未成年人。該定義以“監(jiān)護(hù)缺損”代替了“親子分離”，從而大大縮小了“農(nóng)村留守兒童”概念的內(nèi)涵外延。根據(jù)此定義，民政基線普查顯示，2016年全國留守兒童為902 萬人①參見：民政部：我國摸底排查農(nóng)村留守兒童數(shù)量為902 萬人[EB/OL].[2018-11-11].http://china.cnr.cn/News Feeds/20161109/t20161109_523255671.shtml。，2018年為697 萬人。相比2010年全國婦聯(lián)根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)1%的抽樣推算的農(nóng)村留守兒童6 102 萬人，整整減少了5 400 萬。群體年齡與就學(xué)結(jié)構(gòu)中6-13 周歲占67.4%，14 周歲以下占比達(dá)到89.1%②參見：民政部全國現(xiàn)有農(nóng)村留守兒童697 萬人 兩年下降22.7%[EB/OL].[2018-11-11].http://www.xinhuanet.com/politics/2018-10/30/c_1123634905.htm。。

（二）體系建構(gòu)與治理延伸

民政主導(dǎo)的留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系，由決策層的部際聯(lián)席會(huì)議、管理層的未成年人（留守兒童）保護(hù)處和執(zhí)行層的兒童福利督導(dǎo)站所構(gòu)成。留守兒童部際聯(lián)席會(huì)議在縣級(jí)以上層面設(shè)立，未成年人（留守兒童）保護(hù)處設(shè)在民政部社會(huì)事務(wù)司，基層留守兒童福利督導(dǎo)站所主要由民政助理員和村干部兼任督導(dǎo)員，其職責(zé)并非專職關(guān)愛保護(hù)留守兒童，而是面向所有“困境兒童”，涵蓋農(nóng)村留守兒童。

民政主導(dǎo)的留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系創(chuàng)制的實(shí)踐意義，體現(xiàn)在政府積極扮演調(diào)和不同利益與推動(dòng)持續(xù)聯(lián)合行動(dòng)的角色，將“留守兒童”列入“困境兒童”，將留守兒童關(guān)愛保護(hù)融入“普惠型兒童福利體系”。一方面，關(guān)愛體系向留守社區(qū)的延伸，有助于國家力量向末端的傳遞，克服以往關(guān)愛力量僅僅針對(duì)農(nóng)村學(xué)校和典型留守兒童個(gè)案的不足；另一方面，有助于激發(fā)村社領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)留守兒童的關(guān)愛——避免村社領(lǐng)導(dǎo)者（村干部）成為“給予留守兒童及他們的家人幫助和支持最少的群體”[1]。

民政部門的政策創(chuàng)制體現(xiàn)了其對(duì)社會(huì)網(wǎng)在社會(huì)行動(dòng)中重要性的覺察。馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）指出：“網(wǎng)絡(luò)卻是變個(gè)體行動(dòng)為總體形態(tài)的因果聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵媒介……（它）提供了社會(huì)行動(dòng)與形態(tài)大略的成因……（并非）獨(dú)立于社會(huì)架構(gòu)之外”[2]，農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的民政路徑通過編織以“兒童福利督導(dǎo)站所”為節(jié)點(diǎn)的社會(huì)網(wǎng)，第一次將其所統(tǒng)計(jì)的所有農(nóng)村留守兒童納入了官方管理網(wǎng)絡(luò)之中。

（三）購買服務(wù)與社會(huì)參與

2018年，民政部將參與留守兒童關(guān)愛保護(hù)的社會(huì)組織分為社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、公益慈善類社會(huì)組織和志愿服務(wù)組織三類，并提出了社會(huì)組織參與留守兒童關(guān)愛保護(hù)的五方面內(nèi)容：監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、行為矯治、社會(huì)融入和家庭關(guān)系調(diào)適[3]。政府通過提供購買服務(wù)項(xiàng)目引導(dǎo)社會(huì)組織參與治理，其模式主要有兩種：

一種是部分購買服務(wù)。主要面向公益慈善類社會(huì)組織與志愿服務(wù)組織。政府發(fā)起設(shè)計(jì)公益創(chuàng)業(yè)投資（創(chuàng)投）項(xiàng)目，對(duì)入選項(xiàng)目給予部分資助，并引入企業(yè)對(duì)接創(chuàng)投項(xiàng)目。項(xiàng)目主體是社會(huì)組織，政府主要職責(zé)是為社會(huì)組織和社會(huì)資金創(chuàng)設(shè)合作平臺(tái)、孵化公益創(chuàng)新平臺(tái)等?！吧絽^(qū)留守兒童圓夢”“愿望樹·關(guān)愛留守兒童計(jì)劃”“留守兒童情感關(guān)懷”等項(xiàng)目皆屬此類。

另一種是整體購買服務(wù)。主要面向社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。即將農(nóng)村留守兒童的某一方面問題或整體委托給社會(huì)組織。如江西省在鷹潭等12 個(gè)市、縣開展為農(nóng)村留守兒童提供專業(yè)社工服務(wù)①參見：江西：探索政府購買服務(wù)關(guān)愛留守兒童[EB/OL].[2018-11-11].http://www.xinhuanet.com/politics/2016-11/20/c_1119949492.htm。；浙江省麗水市購買公益組織對(duì)留守兒童信息收集、監(jiān)護(hù)情況調(diào)查評(píng)估與關(guān)愛保護(hù)；河南省洛陽市委托市心理咨詢師協(xié)會(huì)通過心理干預(yù)等形式關(guān)愛保護(hù)留守兒童②參見：洛陽：政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目 呵護(hù)留守兒童心理健康[EB/OL].[2018-11-11].http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2017/08/15/010734545.shtml。；等等。其責(zé)任主體是政府，社會(huì)組織代為履行政府職責(zé)。

購買社會(huì)組織參與留守兒童關(guān)愛保護(hù)，是新時(shí)期民政部門在其自身缺乏留守兒童關(guān)愛保護(hù)專業(yè)人才困境下的應(yīng)對(duì)之舉。為此2017年民政部指出，社會(huì)工作專業(yè)人才是“開展農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的新興力量”，政府要通過購買服務(wù)方式支持社會(huì)工作機(jī)構(gòu)協(xié)助開展信息收集、監(jiān)護(hù)情況調(diào)查評(píng)估等農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作③參見：五部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)中發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)人才作用的指導(dǎo)意見》[EB/OL].[2018-11-11].http://www.nwccw.gov.cn/2017-08/02/content_170451.htm。。

政府購買留守兒童服務(wù)也為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供了保障與路徑，將社會(huì)組織包含進(jìn)政府主導(dǎo)的協(xié)同治理體系中。它反映了涂爾干（E.Durkheim）強(qiáng)調(diào)的社會(huì)關(guān)聯(lián)、社會(huì)一致及社會(huì)內(nèi)聚力[4]。首先，這種政府與社會(huì)通過購買建立的委托代理方式說明，在鏈?zhǔn)铰?lián)系日益擴(kuò)展的社會(huì)中，每一個(gè)人（包括留守兒童）的福利都依賴于社會(huì)合作體系；其次，它折射了政府自身在社會(huì)治理中的人手不足、效率不高等缺陷；再次，它反映了社會(huì)組織由于具備專業(yè)性、效率、志愿性與公益性等優(yōu)勢，已經(jīng)成為社會(huì)公共治理體系中不可或缺的力量；最后，社會(huì)組織參與留守兒童問題治理還具有深刻的社會(huì)整合含義——這種社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)能夠喚醒社會(huì)協(xié)同，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，彌合“留守兒童”問題背后城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所撕開的社會(huì)矛盾。

（四）合力監(jiān)護(hù)與示范區(qū)建設(shè)

2016年11月，民政部牽頭8 部委聯(lián)合開展“合力監(jiān)護(hù)”專項(xiàng)行動(dòng)。要求留守兒童受委托監(jiān)護(hù)人落實(shí)監(jiān)護(hù)職責(zé)，學(xué)校、幼兒園等機(jī)構(gòu)對(duì)合規(guī)事件第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，將所有留守兒童納入有效監(jiān)護(hù)范圍，避免留守兒童無人監(jiān)護(hù)以及權(quán)益被侵害等?！昂狭ΡO(jiān)護(hù)”試圖聚焦兒童社會(huì)權(quán)益的交匯點(diǎn)——監(jiān)護(hù)權(quán)，改善留守兒童基本生活、照管、教育與健康狀況：

留守兒童工作的重點(diǎn)是落實(shí)家庭的監(jiān)護(hù)責(zé)任。對(duì)于家庭確實(shí)無力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，由政府進(jìn)行托底。以前政府對(duì)家庭的監(jiān)護(hù)職責(zé)缺少監(jiān)督，現(xiàn)在是監(jiān)督家庭履行監(jiān)護(hù)責(zé)任……公安可以對(duì)家庭監(jiān)護(hù)進(jìn)行督促，誡勉談話（F7）。

從調(diào)研案例麗水市看，該市組建了12 個(gè)聯(lián)席部門，開展關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)情況：

麗水地處經(jīng)濟(jì)薄弱山區(qū)，屬勞動(dòng)力輸出地，農(nóng)村留守兒童數(shù)量大、分步散，工作難度和壓力相對(duì)較大。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至目前，全市約有留守兒童1.8 萬人，其中無戶籍、無人監(jiān)護(hù)、父或母無監(jiān)護(hù)能力、失學(xué)或輟學(xué)兒童有8 845 人。麗水重點(diǎn)落實(shí)“法定監(jiān)護(hù)、強(qiáng)制報(bào)告、控輟保學(xué)、戶口登記、兜底保障”五項(xiàng)工作任務(wù)，通過此次專項(xiàng)行動(dòng)，目前有140 名兒童父或母留家照料，63 名兒童由父母帶出共同生活，1 270 名兒童委托祖父母或外祖父母監(jiān)護(hù)，218 名兒童委托其他親屬或朋友監(jiān)護(hù)，6 名失學(xué)輟學(xué)兒童返校復(fù)學(xué)，29 名無戶籍兒童已落實(shí)戶籍，專項(xiàng)行動(dòng)取得初步成效。

2018年1月，民政部提出在全國創(chuàng)建一批保障示范地區(qū)，并下發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。示范區(qū)建設(shè)活動(dòng)以縣域?yàn)閯?chuàng)建主體，面向縣域留守兒童而非僅僅是學(xué)校留守兒童，將農(nóng)村留守兒童視為與困境兒童同等的新社會(huì)弱勢兒童群體，試圖整合基層農(nóng)村留守兒童和困境兒童工作隊(duì)伍，具有鮮明的“社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)”與“兒童適度福利普惠”的含義。

二、農(nóng)村留守兒童民政治理實(shí)踐中的問題

2016年以來，留守兒童關(guān)愛保護(hù)被打上“民政主導(dǎo)”的烙印，民政秉持“留守兒童是困境兒童”“留守兒童面臨的最直接問題是無法獲得有效的監(jiān)護(hù)”的基本判斷，設(shè)計(jì)了留守兒童關(guān)愛服務(wù)的機(jī)構(gòu)體系，加固了留守兒童監(jiān)護(hù)制度，實(shí)施了聯(lián)席會(huì)議與引進(jìn)社會(huì)力量等舉措，在介入與保障留守兒童社會(huì)權(quán)方面取得了進(jìn)展，但在其治理實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些值得商榷的問題。

（一）對(duì)傳統(tǒng)兒童福利制度產(chǎn)生路徑依賴

道格拉斯C. 諾斯將制度定義為“一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則”“規(guī)范人類交往的人為限制”，他認(rèn)為制度本身常常秉有一種內(nèi)置的穩(wěn)定性，而信念體系與制度框架之間存在著密切的聯(lián)系，制度變遷一旦在自我增強(qiáng)機(jī)制下選擇了一條路徑，它就會(huì)沿著這條路徑走下去[5]，從而形成信念上對(duì)制度變遷的路徑依賴。我國社會(huì)福利資源的相對(duì)不足導(dǎo)致民政部門長期秉持“扶貧助困”取向的兒童福利路徑，對(duì)這種兒童福利路徑的依賴深刻影響了當(dāng)前民政主導(dǎo)農(nóng)村留守兒童治理的方式。

其一，農(nóng)村留守兒童界定窄化。民政將農(nóng)村留守兒童窄化為雙親外出、父母無監(jiān)護(hù)能力或者無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的16 周歲以下兒童，而將大多數(shù)父母一方外出的留守兒童排除在外，此定義隱含著民政的傳統(tǒng)兒童福利理念——家庭監(jiān)護(hù)困境優(yōu)先、雙親外出兒童更為弱勢。但一些研究指出：事實(shí)上母親單方外出留守兒童的學(xué)業(yè)心理狀況最為不佳[6]；母親外出留守兒童的自我效能感分化較為明顯，有較大比例缺乏成長自信[7]；母親單方外出的留守兒童存在更多的心理與行為問題，問題最為突出[8]。將父親或母親單方外出的留守兒童剔除在概念之內(nèi)，可能將影響民政關(guān)愛保護(hù)的覆蓋面與意義。

其二，農(nóng)村留守兒童福利服務(wù)內(nèi)容較為局限。民政對(duì)農(nóng)村留守兒童的福利秉持的是“救失型”兒童服務(wù)信念，基本局限在對(duì)困境兒童的福利保障范圍，如為弱勢留守兒童群體提供生活救濟(jì)，為特殊家庭留守兒童提供監(jiān)護(hù)支持，為輟學(xué)留守兒童提供教育權(quán)益以及為“黑戶”留守兒童提供戶籍登記等；少有為留守兒童提供針對(duì)性的情感關(guān)懷與心理疏導(dǎo)，建構(gòu)支持家庭、投資兒童、重視預(yù)防的發(fā)展取向的參與型兒童福利理念[9]。

其三，民政部門自身對(duì)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)存在偏差。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些民政工作人員認(rèn)為留守兒童關(guān)愛服務(wù)屬于民政傳統(tǒng)工作領(lǐng)域之外的“新增項(xiàng)目”，治理抓手少，不應(yīng)由民政部門主導(dǎo)：

留守兒童主導(dǎo)權(quán)之所以向民政轉(zhuǎn)移，可能是考慮到“三留守人員”（留守老人、留守婦女、留守兒童）主要生活在農(nóng)村社區(qū)，而社區(qū)建設(shè)屬于民政部門的職責(zé)。但實(shí)際上大部分留守兒童的教育生活是在基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校渡過，民政無法介入，治理抓手少，會(huì)導(dǎo)致民政主導(dǎo)留守兒童工作比較虛。合理的留守兒童管理格局或許可以這樣：0- 3歲的留守幼兒歸婦聯(lián)管；學(xué)齡到成年前的留守兒童都?xì)w教育部門管（F6）。

也有不同的觀點(diǎn)認(rèn)為：

留守兒童工作交給公安部門牽頭最好。因?yàn)榱羰貎和ぷ鞯暮诵氖亲ズ帽O(jiān)護(hù)問題，而監(jiān)督家庭抓好監(jiān)護(hù)責(zé)任是公安部門和屬地政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道）在負(fù)責(zé)，但屬地政府不能統(tǒng)抓，只有公安有這個(gè)能力對(duì)監(jiān)護(hù)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督（F5）。

其四，對(duì)留守兒童身份的確定存在認(rèn)識(shí)上的不確定性。兒童留守事實(shí)上具有“動(dòng)態(tài)性”，“留守”僅是兒童生活中暫時(shí)的一種生存狀態(tài)，是兒童某一時(shí)期狀態(tài)的反映，并不是兒童不變的身份屬性。這導(dǎo)致基層民政在確定留守兒童身份時(shí)面臨困難：

“純粹的留守兒童”很少，比如說，父母回來了，應(yīng)該不算留守兒童了，但是他已經(jīng)享受的福利如何取消？再說了，誰在那里天天盯著留守兒童，看他的父母是不是回來了呢？所以留守兒童的福利普惠很難實(shí)施，比如福利的認(rèn)定、延續(xù)、中斷與撤銷（F3）。

其五，民政留守兒童關(guān)愛服務(wù)行動(dòng)覆蓋面較小。以2017年民政農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)”專項(xiàng)行動(dòng)為例，該專項(xiàng)行政主要面向“監(jiān)護(hù)缺失”和“輟學(xué)”的留守兒童，但這部分留守兒童僅占總數(shù)極小部分。如麗水市2016年底統(tǒng)計(jì)留守兒童為18 078 人，其中輟學(xué)和不在學(xué)的為123 人，僅占0.68%，未登記戶口的54 人，僅占0.3%。專項(xiàng)行動(dòng)未能關(guān)愛保護(hù)大部分祖輩監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)動(dòng)蕩與監(jiān)護(hù)薄弱的農(nóng)村留守兒童。同時(shí)，民政治理主要關(guān)注留守兒童的福利需求，而無力顧及其多樣性、差異性與變動(dòng)性的情感與教育的需求。

（二）農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系整合度不高

從留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系看，2006年婦聯(lián)牽頭時(shí)聯(lián)席會(huì)議參與部委為14 個(gè)，2013年教育部牽頭時(shí)參與部委為5 個(gè)，2016年民政牽頭后留守兒童關(guān)愛保護(hù)聯(lián)席會(huì)議參與部委增至27 個(gè)。參與部委的顯著“擴(kuò)容”擴(kuò)充了留守兒童關(guān)愛資源，但也帶來了信息整合難、會(huì)議時(shí)間難統(tǒng)一、職責(zé)分工不明確等問題：

參與部委太多，召開一次聯(lián)席會(huì)議十分困難，一把手很少出席……聯(lián)席部門之間的資源數(shù)據(jù)共享比較少，也沒有約束制度（F1）。

此外，受控編影響，基層留守兒童管理職能被分散在社會(huì)救助科、社會(huì)福利科、社會(huì)服務(wù)科等不同科室，上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的縱向銜接尚未理順。從行政層級(jí)看，未成年人（留守兒童）保護(hù)處僅僅是民政部社會(huì)事務(wù)司下屬的一個(gè)處，行政層級(jí)低，行政協(xié)調(diào)與資源動(dòng)員能力不足。相比之下，其他國家有兒童部、家庭與兒童事務(wù)部、青年與兒童事務(wù)部，又或者有相對(duì)獨(dú)立的兒童局。如美國1912年成立世界上第一個(gè)專門處理兒童問題的政府機(jī)構(gòu)——兒童福利局，英國1993年成立兒童福利局[10]等，它們都是國家層面負(fù)責(zé)兒童支持法案和福利立法的政府部門。

（三）農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)資源不足

其一，體制內(nèi)關(guān)愛服務(wù)人員力量不足。當(dāng)前民政在推進(jìn)社會(huì)建設(shè)中的職能不斷擴(kuò)展，農(nóng)村留守兒童納入民政兒童保障體制即是構(gòu)建“大民政”格局的標(biāo)志之一。但民政體制內(nèi)人員力量薄弱的困境也愈加凸顯。作為應(yīng)對(duì)，民政在基層鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道與村社設(shè)立了各種“員”，如助理員、救助員、信息員、關(guān)系調(diào)理員、兒童福利督導(dǎo)員等。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社干部往往身兼數(shù)職，兒童福利督導(dǎo)員主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政助理員與村社報(bào)賬員兼任：

民政助理員不僅兼職民政工作，同時(shí)還兼職社保、殘聯(lián)等工作，多的甚至有十幾項(xiàng)工作，加上殘疾人兩補(bǔ)貼政策以及低保邊緣戶認(rèn)定等工作，精力有限，工作力不從心。兒童福利督導(dǎo)員普遍由村社人員兼任，多數(shù)為非專業(yè)人員，除了要負(fù)責(zé)相關(guān)民政業(yè)務(wù)外，還要參與村里的“三改一拆”“五水共治”等中心工作，對(duì)留守兒童信息的動(dòng)態(tài)掌握和關(guān)愛服務(wù)難以到位（F2）。

其二，基層民政更加重視養(yǎng)老。如溫州市民政局2016年提出要新建村級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心600 家，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理員2 800 名，家庭養(yǎng)老護(hù)理員3 萬名，對(duì)兒童福利督導(dǎo)員并無目標(biāo)。各村社兒童福利督導(dǎo)員事實(shí)上屬于“三無人員”——無崗位編制、無津貼、無身份保障。他們工作壓力大，歸屬感差，流動(dòng)性極大。如蒼南縣2015年培訓(xùn)上崗的124 名兒童福利督導(dǎo)員，到2016年幾乎全部流失。

其三，體制外的社會(huì)關(guān)愛服務(wù)力量薄弱。關(guān)愛保護(hù)留守兒童的社會(huì)公益組織少，志愿者作為“代理家長”投入留守兒童關(guān)愛的時(shí)間和精力有限，政府購買留守兒童關(guān)愛服務(wù)項(xiàng)目較少，部分市縣尚未推行購買社會(huì)服務(wù)等。缺乏一支具有兒童視角、符合兒童最大利益、為留守兒童提供連續(xù)性關(guān)注與服務(wù)的專業(yè)服務(wù)人員隊(duì)伍：

當(dāng)前面向兒童關(guān)愛服務(wù)的社會(huì)組織相對(duì)較少，社會(huì)組織大都缺乏熟悉法律、社會(huì)工作、心理咨詢等專業(yè)的兒童保護(hù)專業(yè)人員，留守兒童服務(wù)存在人員不足、專業(yè)水平有限的短板（F4）。

其四，關(guān)愛保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。雖然民政借助其自身優(yōu)勢，獲得兒童福利金與福利彩票基金的支持等，但投入兒童關(guān)愛保護(hù)的經(jīng)費(fèi)仍十分有限。以兒童福利金為例，其支出僅占社會(huì)服務(wù)總支出的1.2%、社會(huì)保障和就業(yè)支出的0.36%、財(cái)政支出的0.04%，大約僅為養(yǎng)老金的1/8，兒童福利仍以家庭為主。城鄉(xiāng)二元兒童福利模式下農(nóng)村兒童獲得的福利資源低，占全國兒童總數(shù)30%的城市兒童享受了95%以上的兒童福利資源，而占全國兒童總數(shù)70%以上的農(nóng)村兒童只享有兒童福利資源5%[11]，城鄉(xiāng)兒童的福利享有極不公平。民政部門尚未建立常態(tài)化的留守兒童經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，經(jīng)費(fèi)投入存在隨機(jī)性、臨時(shí)性，僅能發(fā)揮救失性的兜底功能。

三、對(duì)民政關(guān)愛保護(hù)農(nóng)村留守兒童的建議

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)理念

首先，從黨的十八大以來我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，“脫貧攻堅(jiān)”已經(jīng)取得顯著成效，當(dāng)前正處于全面建成小康社會(huì)的新時(shí)代，大部分農(nóng)村留守兒童家庭經(jīng)濟(jì)狀況困難問題已經(jīng)退居其次，兒童福利主訴求正在加快轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)別化的關(guān)愛、教育、情感與保護(hù)等需求。為此，民政留守兒童問題治理理念也應(yīng)加快從“生存型”福利向“發(fā)展型”福利演變，從兒童個(gè)人福利向家庭福利拓展，從兒童被動(dòng)受援向主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變。

其次，兒童個(gè)別化的關(guān)愛與情感需求，應(yīng)當(dāng)主要由原生家庭供給。兒童心理學(xué)的研究證明，如果在兒童初級(jí)社會(huì)化的過程中沒有形成良好的親子關(guān)系，兒童成年后大多數(shù)會(huì)變得情感淡漠冷酷、自我封閉程度高、缺乏自信心和安全感等；反之，兒童在父母的適度依戀關(guān)系和情感交流中形成良好的親子關(guān)系，則有利于形成基本的社會(huì)安全感和人際信任感，這就是安東尼·吉登斯所指的“基本信任”[12]。為此，民政部門對(duì)農(nóng)村留守兒童的教育關(guān)愛重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在對(duì)其家庭與代監(jiān)護(hù)人的督促與指導(dǎo)上，通過多種方式支持家長彌補(bǔ)因外出導(dǎo)致的家庭規(guī)范缺失，重建留守兒童與其父母之間的“基本信任”，只有重建親子間的這種“基本信任”，才能觸及留守兒童教育關(guān)愛問題的深層[13]。

最后，應(yīng)將農(nóng)村留守兒童教育關(guān)愛力量培育的重點(diǎn)放在社會(huì)與社區(qū)力量的導(dǎo)入上。如溫州市在留守兒童集聚的社區(qū)村居建設(shè)“兒童之家”，通過建立兩個(gè)“圈”對(duì)留守兒童提供多元福利：一是“交往圈”，“兒童之家”向社會(huì)開放，擴(kuò)大留守兒童的交往“朋友圈”，打破留守兒童交際圈狹窄、自我封閉、與社會(huì)脫節(jié)的不利處境；二是“矯正圈”，通過社會(huì)志愿者走進(jìn)“兒童之家”，為留守兒童提供專業(yè)性的支持，助其糾正生活與學(xué)習(xí)上的不良行為習(xí)慣。

（二）整合農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系

進(jìn)一步提高留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的整合性。如根據(jù)留守兒童關(guān)愛保護(hù)聯(lián)席部委的參與程度，區(qū)分為核心層與外圍層；整合政府（非政府）間與各職能部門間的關(guān)系，提高對(duì)未成年人（留守兒童）保護(hù)處的賦權(quán)與統(tǒng)籌能力；整合基層農(nóng)村兒童關(guān)愛服務(wù)督導(dǎo)體系，賦予縣級(jí)未成年人保護(hù)中心或兒童福利指導(dǎo)中心留守兒童關(guān)愛保護(hù)的行政資源，支持其開展技術(shù)指導(dǎo)、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、個(gè)案評(píng)估幫扶等工作。如麗水市建立留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建基層兒童福利督導(dǎo)服務(wù)體系，完善部門協(xié)同機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主體的整合資源幫扶轉(zhuǎn)介機(jī)制、社會(huì)參與關(guān)愛保護(hù)的心理援助制度與結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制等。

（三）培育合適、專業(yè)化的關(guān)愛保護(hù)人員

民政兒童福利督導(dǎo)員是民政留守兒童問題治理體系的“網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)”，在民政“實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員和村（居）兒童主任全覆蓋”的任務(wù)要求中處于關(guān)鍵位置。

首先，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)督導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)并明確其職責(zé)。如衢州江山市制定文件，要求督導(dǎo)員“摸清本村（社區(qū)）內(nèi)兒童基本情況，并將兒童福利保障對(duì)象等級(jí)建冊、上報(bào)；負(fù)責(zé)本村（社區(qū)）兒童福利保障對(duì)象養(yǎng)育狀況的督察工作……與其家庭和就讀學(xué)校溝通聯(lián)系……做好督導(dǎo)記錄……對(duì)兒童監(jiān)護(hù)人分類指導(dǎo)”。兒童督導(dǎo)員大部分工作內(nèi)容均與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作有關(guān)，是當(dāng)前民政部門開展留守兒童關(guān)愛保護(hù)的主力軍。

其次，應(yīng)培育與選用合適的人員擔(dān)任兒童督導(dǎo)員。如婦女主任由于長期從事計(jì)生衛(wèi)生工作，對(duì)留守家庭更為熟悉，她們可能比大多數(shù)村社報(bào)賬員更為適合擔(dān)任兒童福利督導(dǎo)員。社會(huì)也有合格的兒童福利督導(dǎo)員可以選用，如中國扶貧基金會(huì)提出童伴計(jì)劃①參見：四川啟動(dòng)留守兒童關(guān)愛項(xiàng)目“童伴計(jì)劃” 3.5 萬兒童受益[EB/OL].[2018-11-11].http://news.163.com/15/1029/10/B73AB1CU000146BE.html.，即“培訓(xùn)一名‘童伴媽媽’”“建設(shè)和運(yùn)營一所童伴之家”“選聘‘童伴媽媽’作為村社留守兒童福利督導(dǎo)員”等，就取得了較好的成效。

再次，民政部門還需要與教育部門建立更為緊密的合作關(guān)系，在學(xué)校中選用合適教師擔(dān)任留守兒童福利督導(dǎo)員，進(jìn)一步完善基層兒童福利督導(dǎo)員隊(duì)伍。

最后，進(jìn)一步密切與婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織的合作，加大留守兒童關(guān)愛保護(hù)的社會(huì)組織培育，引導(dǎo)社會(huì)志愿者與社工成為兒童福利督導(dǎo)員。在民政部門支持下，蒼南縣扶苗公益中心2013年以來，依托志愿者“彩虹課堂”，開展了對(duì)留守兒童關(guān)愛保護(hù)的“扶苗計(jì)劃”；蒼南縣共青團(tuán)與志愿者協(xié)會(huì)580 義工聯(lián)合會(huì)聯(lián)合在該縣赤溪小學(xué)成立“關(guān)愛農(nóng)村留守兒童基地”，走政府組織與非政府組織攜手關(guān)愛農(nóng)村留守兒童之路；玉環(huán)縣楚門天宜社會(huì)工作服務(wù)社為留守兒童開展“七彩空間”項(xiàng)目；阿里巴巴商學(xué)院、阿里巴巴農(nóng)村淘寶和淘寶大學(xué)主辦“互聯(lián)網(wǎng)＋鄉(xiāng)村公益教育計(jì)劃”，以“關(guān)愛留守兒童，互聯(lián)網(wǎng)讓鄉(xiāng)村變得更加溫暖”為主題，由有愛心、有責(zé)任心的大學(xué)生和農(nóng)村淘寶合伙人共同組成志愿者隊(duì)伍，利用寒暑假，到中國的鄉(xiāng)村進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新社會(huì)實(shí)踐，圍繞兒童互聯(lián)網(wǎng)職業(yè)體驗(yàn)、電商技能培訓(xùn)、公益圖書角三大系列主題，關(guān)愛鄉(xiāng)村留守兒童，助推農(nóng)村電商創(chuàng)業(yè)，開展“圓夢浙江農(nóng)村留守兒童”大型公益活動(dòng)，動(dòng)員各方面力量滿足留守兒童微心愿。浙江實(shí)踐表明，以兒童福利督導(dǎo)員為基礎(chǔ)組織農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)隊(duì)伍具有可行性。

（四）創(chuàng)新融合農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策

黨的十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)和基本原則①參見：習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日報(bào)，2017-10-28（4）。，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1 號(hào)）對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施做出全面部署，鄉(xiāng)村振興迎來重大機(jī)遇。農(nóng)村留守兒童健康成長既是鄉(xiāng)村振興的題中之義，也是鄉(xiāng)村振興的重要人力蓄水池，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，將留守兒童問題治理融入城鄉(xiāng)融合政策體系，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的各種資源，進(jìn)一步構(gòu)建完善民政主導(dǎo)、多部門協(xié)同治理的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)機(jī)制十分必要。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村留守兒童教育生活的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體特點(diǎn)，為不同類型留守兒童構(gòu)建層級(jí)化、階梯式的關(guān)愛服務(wù)內(nèi)容體系，“因區(qū)施策”“因人施愛”“因人施?！保瑸椴煌愋土羰貎和瘶?gòu)建層級(jí)化、階梯式的服務(wù)平臺(tái)和工作載體，使關(guān)愛保護(hù)惠及更多農(nóng)村留守兒童。

致謝：感謝浙江省民政政策理論研究中心、溫州市民政局等單位對(duì)調(diào)研的支持，感謝麗水市民政局提供《麗水市農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)情況匯報(bào)》資料。