陳炯媛

[摘要] 隨著衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的有序推進(jìn)，人民權(quán)益得到有效保障。《衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作規(guī)范》的印發(fā)，為稽查部門明確了在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作實(shí)施過(guò)程中的具體定位。但同時(shí)，在實(shí)踐過(guò)程中稽查部門也面臨著缺乏細(xì)化制度支撐、責(zé)任追究推行較難等問(wèn)題。該文結(jié)合《規(guī)范》的要求，就衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作實(shí)施過(guò)程中稽查工作的重點(diǎn)、實(shí)踐困惑等方面作相關(guān)闡述，并提出對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 衛(wèi)生健康;行政執(zhí)法;執(zhí)法全過(guò)程記錄;稽查

[中圖分類號(hào)] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654（2019）10（c）-0154-03

近年來(lái)，隨著衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的有序推進(jìn)，人民權(quán)益得到有效保障。但由于種種因素[1-2]，衛(wèi)生監(jiān)督員在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作中，仍較難運(yùn)用好執(zhí)法全過(guò)程記錄制度這一利器。2018年12月21日，國(guó)家衛(wèi)生健康委印發(fā)《衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），對(duì)衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作中的記錄方式及要求、保管、歸檔、調(diào)取、工作考核及責(zé)任追究等方面作出規(guī)定，為執(zhí)法全過(guò)程記錄工作更高質(zhì)量的發(fā)展提供了保障。該文將結(jié)合《規(guī)范》的要求，就衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作實(shí)施過(guò)程中稽查工作的重點(diǎn)、實(shí)踐困惑等方面作相關(guān)闡述，并提出對(duì)策建議。

1 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的發(fā)展進(jìn)程及意義

為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》關(guān)于“建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度”的要求，2016年2月，原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳出臺(tái)《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于建立衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的通知》（國(guó)衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2016〕3號(hào)），要求各地建立記錄制度，推進(jìn)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作。2018年12月21日，國(guó)家衛(wèi)生健康委印發(fā)《規(guī)范》，并于2019年1月9日出臺(tái)了對(duì)該《規(guī)范》的解讀，對(duì)制定《規(guī)范》的背景、意義、主要內(nèi)容及貫徹落實(shí)該規(guī)范作了詳細(xì)闡釋。

《規(guī)范》及其解讀的出臺(tái)，為各級(jí)衛(wèi)生健康行政部門探索實(shí)施執(zhí)法全過(guò)程記錄工作提供了導(dǎo)向?！兑?guī)范》中提到了對(duì)稽查工作的相關(guān)要求，為稽查部門明確了在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作實(shí)施過(guò)程中的具體定位。

2 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作實(shí)施過(guò)程中稽查工作的重點(diǎn)

根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作規(guī)范》的要求及各地實(shí)際情況[3]，稽查部門的日常崗位職責(zé)包括檢查衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督員執(zhí)行衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制的情況;調(diào)查處理有關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)法活動(dòng)的投訴和舉報(bào);對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理工作作出評(píng)價(jià);開展層級(jí)稽查等。在實(shí)施執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的過(guò)程中，結(jié)合《規(guī)范》要求，稽查部門還將從以下4個(gè)方面著重開展工作。

2.1 ?制定執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，明確各環(huán)節(jié)具體要求

根據(jù)《規(guī)范》總則要求，稽查部門應(yīng)結(jié)合該單位、該地區(qū)的實(shí)際情況，協(xié)助起草、建立、落實(shí)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作各環(huán)節(jié)中的制度，包括確認(rèn)執(zhí)法事項(xiàng)清單;明確手持執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀、詢問(wèn)調(diào)查室等各項(xiàng)硬件設(shè)施設(shè)備的使用、保管方式;落實(shí)音像記錄資料的調(diào)取、存儲(chǔ)、保管等責(zé)任;規(guī)范執(zhí)法行為，建立執(zhí)法責(zé)任制;梳理培訓(xùn)考核規(guī)定等多項(xiàng)內(nèi)容，推動(dòng)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作制度落地生根。

2.2 ?依規(guī)開展執(zhí)法全過(guò)程記錄工作，促進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法

《規(guī)定》指出，“衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄包括執(zhí)法文書制作、音像記錄和電子數(shù)據(jù)采集等形式”，同時(shí)也明確規(guī)定了需要采取特定記錄方式的具體情況及記錄內(nèi)容。在處理行政處罰案件過(guò)程中，稽查工作涉及的投訴舉報(bào)處理、合議、陳述申辯、聽證、案件審批、公示、催告、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行、結(jié)案、司法移送、歸檔和按比例“回頭看”等環(huán)節(jié)均需要采取文書記錄、錄音錄像、電子數(shù)據(jù)等其中一項(xiàng)或多項(xiàng)方式。同時(shí)，在處理行政復(fù)議、行政復(fù)議的過(guò)程中，也需要落實(shí)執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的有效運(yùn)用，有助于稽查工作的有序開展，同時(shí)帶動(dòng)單位、地區(qū)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的有效落實(shí)，提高案卷質(zhì)量，促進(jìn)文明公正執(zhí)法。

2.3 ?嚴(yán)格開展內(nèi)部稽查與層級(jí)稽查，強(qiáng)化落實(shí)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作責(zé)任追究

《規(guī)范》第二十條規(guī)定，“各級(jí)衛(wèi)生健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的建立和實(shí)施情況納入稽查，對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄檔案開展抽查工作，稽查結(jié)果應(yīng)當(dāng)納入考核評(píng)議范圍?！被椴块T應(yīng)加大內(nèi)部稽查與層級(jí)稽查的頻率、力度、精細(xì)度，抽取案卷執(zhí)法文書、錄音錄像、電子數(shù)據(jù)等資料，①核查執(zhí)法人員是否按要求制作及保存執(zhí)法文書、音像資料、電子數(shù)據(jù)等記錄，并對(duì)上述記錄的完整性及真實(shí)性進(jìn)行核實(shí);②核查在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員著裝、用語(yǔ)、程序是否規(guī)范;③核查行政處罰案件網(wǎng)上運(yùn)行情況，案卷運(yùn)行是否紙網(wǎng)同步。并對(duì)核查結(jié)果予以稽查通報(bào)，對(duì)存在的問(wèn)題予以糾正。同時(shí)對(duì)涉及違反《規(guī)范》中第二十一條提到的“剪接、刪改、損毀現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法音像記錄資料”等問(wèn)題的執(zhí)法人員及時(shí)予以提醒。

2.4 ?組織執(zhí)法全過(guò)程記錄工作培訓(xùn)，提升重要性認(rèn)識(shí)及專業(yè)性素質(zhì)

稽查人員應(yīng)在自身對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的重要性充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研讀相關(guān)制度規(guī)范，調(diào)研走訪其他優(yōu)秀省市執(zhí)法全過(guò)程工作開展情況，并結(jié)合該單位、地區(qū)的具體情況，邀請(qǐng)專家分次分項(xiàng)詳細(xì)闡釋規(guī)范及制度要求、講解執(zhí)法技巧，有條件的單位也可安排實(shí)地觀摩演練活動(dòng)，以提升衛(wèi)生監(jiān)督員對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的必要性認(rèn)識(shí)，放下思想包袱，重視此項(xiàng)工作，提升業(yè)務(wù)水平，并有條不紊地按規(guī)范、按要求推進(jìn)工作。

3 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作實(shí)施過(guò)程中稽查工作的難點(diǎn)

《規(guī)范》的出臺(tái)令稽查工作有章可循，稽查部門在執(zhí)法全過(guò)程記錄工作中的作用愈發(fā)凸顯。但在實(shí)踐過(guò)程中也涌現(xiàn)一些難點(diǎn)與矛盾，有待稽查部門不斷探索解決。

3.1 ?缺乏細(xì)化制度支撐，各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)難度較高

在實(shí)施執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的過(guò)程中，各地均依據(jù)自身實(shí)際情況出臺(tái)了相關(guān)制度[4-5]，但大部分是針對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄中大方向、大環(huán)節(jié)制定的，包括詢問(wèn)調(diào)查室的規(guī)定、執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定、執(zhí)法全過(guò)程記錄關(guān)鍵點(diǎn)指南等方面。但在具體的稽查工作過(guò)程中，部分關(guān)鍵工作仍缺乏權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范的要求、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范支撐。例如，《規(guī)范》第四章第二十條規(guī)定，“各級(jí)衛(wèi)生健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法全過(guò)程記錄制度的建立和實(shí)施情況納入稽查，對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄檔案開展抽查工作，稽查結(jié)果應(yīng)當(dāng)納入考核評(píng)議范圍”，但采用何種形式、何種頻次、何種力度對(duì)全過(guò)程記錄檔案進(jìn)行抽查以及在考核評(píng)議中比重多少等方面未作出明確規(guī)定;再比如，在案卷評(píng)查中，如何對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄實(shí)施情況進(jìn)行加分與扣分、如何評(píng)定音像資料的質(zhì)量等方面也均未制定統(tǒng)一細(xì)則，導(dǎo)致在實(shí)踐過(guò)程中矛盾、問(wèn)題層出不窮，這些均對(duì)稽查工作提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)然，有部分地區(qū)也設(shè)立了執(zhí)法全過(guò)程記錄稽查工作制度，例如山東省青島市、河北省黃驊市等[6]地，對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄稽查考核等方面制定了規(guī)定或評(píng)價(jià)體系。如何根據(jù)新形勢(shì)、新情況，制定新方案，確立工作細(xì)則，是對(duì)稽查工作的一大考驗(yàn)。

3.2 ?專業(yè)人員、時(shí)間等資源稀缺，稽查工作開展阻力頗多

各地區(qū)、單位的稽查部門在開展內(nèi)部稽查及層級(jí)稽查時(shí)，應(yīng)在執(zhí)法文書、著裝規(guī)范、專項(xiàng)稽查、重點(diǎn)稽查等固定稽查內(nèi)容的基礎(chǔ)上，安排專人負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作開展情況進(jìn)行稽查。除確認(rèn)執(zhí)法全過(guò)程記錄制度是否建立、軟硬件設(shè)施設(shè)備是否配備等常規(guī)工作外，還需要對(duì)音像資料進(jìn)行核查及梳理，這是一項(xiàng)艱巨且耗時(shí)費(fèi)力的工作。需要確認(rèn)這些音像資料：①是否屬于證據(jù)材料;②在錄制的過(guò)程中，執(zhí)法人員的用語(yǔ)是否規(guī)范、程序是否合法、著裝是否規(guī)范等;③這些音像資料是否經(jīng)過(guò)剪切、增減等技術(shù)處理，是否記錄了執(zhí)法的全過(guò)程;④視頻拍攝是否清晰、有無(wú)抖動(dòng)、場(chǎng)景拍攝不全等質(zhì)量較差的現(xiàn)象。部分單位會(huì)選擇抽查等方式，但由于衛(wèi)生監(jiān)督員使用執(zhí)法記錄儀記錄了執(zhí)法的全過(guò)程，這些音像資料往往時(shí)長(zhǎng)較長(zhǎng)，需要耗費(fèi)大量的人力、精力和時(shí)間;同時(shí)，由于各稽查人員對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的認(rèn)識(shí)程度、理解程度不盡相同，難以形成統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的概念，因而對(duì)音像資料的確認(rèn)結(jié)果也會(huì)有偏差。這些都令稽查工作阻力頗多。

3.3 ?核實(shí)音像資料的真實(shí)性、完整性難度較大，指導(dǎo)規(guī)范開展全過(guò)程記錄工作困難重重

《規(guī)范》要求，稽查部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)執(zhí)法人員規(guī)范開展執(zhí)法全過(guò)程記錄。在實(shí)際情況中，集中培訓(xùn)往往收效甚微。而稽查人員通過(guò)對(duì)案卷材料進(jìn)行評(píng)查、抽查后往往會(huì)發(fā)現(xiàn)較多問(wèn)題，甚至相同問(wèn)題會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。若相關(guān)專家可到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際指導(dǎo)，甚至同步演示，方能最大程度減少瑕疵，保證案卷質(zhì)量。同時(shí)，在審查音像資料的過(guò)程中，往往會(huì)面臨如何確認(rèn)是否完整性、真實(shí)性的問(wèn)題，這也需要稽查人員參與執(zhí)法全過(guò)程方能確認(rèn)。上述矛盾點(diǎn)往往要求稽查人員協(xié)調(diào)好手頭工作，定期到現(xiàn)場(chǎng)參與執(zhí)法過(guò)程，才能有效指導(dǎo)規(guī)范開展全過(guò)程記錄工作。

3.4 ?執(zhí)法全過(guò)程記錄工作職責(zé)重大，責(zé)任追究制度推行較難

《規(guī)范》第四章第二十一條列明了在實(shí)施執(zhí)法全過(guò)程記錄中追究責(zé)任的情形，并由上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門責(zé)令限期整改;情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接責(zé)任人及相關(guān)負(fù)責(zé)人依法給予處理。雖然該條規(guī)范中明確追究責(zé)任的主體為上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門，但稽查部門在內(nèi)部稽查與層級(jí)稽查中均需要對(duì)在執(zhí)法全過(guò)程記錄工作實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題予以稽查通報(bào)。在執(zhí)法全過(guò)程記錄摸索實(shí)施的過(guò)程中，執(zhí)法人員必然會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題及失誤，稽查部門以何種方式進(jìn)行提醒、稽查通報(bào)是否會(huì)對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員產(chǎn)生影響，這些均是稽查部門需要考慮的問(wèn)題，也令稽查工作如履薄冰。這要求稽查部門既要有效糾正問(wèn)題、預(yù)警追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，又要做好關(guān)系協(xié)調(diào)，拿捏準(zhǔn)方式方法。

4 ?對(duì)策及建議

4.1 ?加強(qiáng)重視，擺正姿態(tài)

稽查部門應(yīng)擺正心態(tài)，正確認(rèn)識(shí)到自身在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過(guò)程記錄工作中的重要性與必要性，提升責(zé)任感，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。既要正確認(rèn)識(shí)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的意義，又要準(zhǔn)確定位稽查部門在此工作開展過(guò)程中的角色，細(xì)致梳理工作重點(diǎn)，扎實(shí)履行工作職能，貫徹落實(shí)工作要求，力爭(zhēng)達(dá)到工作目標(biāo)。

4.2 ?細(xì)化制度，落實(shí)要求

稽查部門應(yīng)完善并細(xì)化在執(zhí)法全過(guò)程記錄工作中與稽查職能相關(guān)的制度。建立與《規(guī)范》內(nèi)容相一致的案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，明確電子數(shù)據(jù)、音像資料、文書質(zhì)量等方面的扣分及加分條項(xiàng)，凸顯執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的重要性;與本單位、地區(qū)相關(guān)部門協(xié)同調(diào)整《衛(wèi)生行政執(zhí)法考核評(píng)議制度》《衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)績(jī)效考核實(shí)施意見》等考核標(biāo)準(zhǔn)，加入執(zhí)法全過(guò)程記錄工作考核評(píng)議內(nèi)容，并細(xì)化到音像資料的質(zhì)量、內(nèi)容有無(wú)增減、有無(wú)全過(guò)程記錄、執(zhí)法過(guò)程是否規(guī)范等方面，壓實(shí)頂層設(shè)計(jì)，才能為稽查部門更有效地開展工作保駕護(hù)航，才能為執(zhí)法人員更高質(zhì)量地行政執(zhí)法提供指導(dǎo)，才能更有力地確保嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，保障人民群眾的基本利益。

4.3 ?強(qiáng)化培訓(xùn)，明確責(zé)任

稽查部門應(yīng)認(rèn)真梳理執(zhí)法全過(guò)程記錄工作制度，在前期考察調(diào)研的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)專家講解相關(guān)制度，明確執(zhí)法人員責(zé)任，用考核評(píng)議與責(zé)任追究倒逼執(zhí)法人員認(rèn)真開展執(zhí)法全過(guò)程記錄工作;同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)高度重視此項(xiàng)工作，強(qiáng)調(diào)此項(xiàng)工作的重要意義，轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員觀念，從“倒逼”變?yōu)椤爸鲃?dòng)”，破除束縛心理，以順利開展該項(xiàng)工作;并且應(yīng)結(jié)合實(shí)景模擬、技能培訓(xùn)、調(diào)研觀摩等方式，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、實(shí)際操作技能及辦案質(zhì)量等方面，以使執(zhí)法人員能夠更熟練地運(yùn)用執(zhí)法全過(guò)程記錄這一利器;此外，稽查人員也應(yīng)加強(qiáng)自身制度培訓(xùn)、專業(yè)能力培訓(xùn)，統(tǒng)一對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的認(rèn)知，明確審查標(biāo)準(zhǔn)，加深對(duì)相關(guān)制度的理解，提升邏輯能力和法律思維，才能更好地規(guī)范指導(dǎo)全過(guò)程記錄工作。