林海

摘 ?要：“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”，這是習(xí)近平總書記就人民政協(xié)作出的重大創(chuàng)新性論述。在新型國(guó)家制度框架下，“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”與“人民政協(xié)制度”這兩種表述在語(yǔ)義和內(nèi)涵上是等義的。人民政協(xié)制度作為新型國(guó)家制度的特色安排，主要體現(xiàn)為中國(guó)特色統(tǒng)一戰(zhàn)線制度安排、中國(guó)特色政黨制度安排、中國(guó)特色人民民主制度安排、中國(guó)特色國(guó)家治理體系安排等具體內(nèi)涵。這四個(gè)維度把人民政協(xié)制度置于國(guó)家制度層面進(jìn)行系統(tǒng)性解析，把人民政協(xié)制度放在國(guó)家治理比較中進(jìn)行剖析，揭示了“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”命題的豐富內(nèi)涵。人民政協(xié)制度滿足了適合中國(guó)國(guó)情的多政黨、多民族、多宗教、多階層、多地區(qū)的大國(guó)治理需要，既有存在必要和發(fā)展空間，又為世界民主政治發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

關(guān)鍵詞：新型國(guó)家制度;人民政協(xié);人民政協(xié)制度;統(tǒng)一戰(zhàn)線制度;國(guó)家治理

中圖分類號(hào)：D627 ??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???文章編號(hào)：2096-3378（2019）06-0031-11

將人民政協(xié)視為具有中國(guó)特色的制度安排，是中共中央對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位作出的新發(fā)展，是習(xí)近平總書記就人民政協(xié)作出的重大創(chuàng)新性論述。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上首次指出：“人民政協(xié)就是適合中國(guó)國(guó)情、具有鮮明中國(guó)特色的制度安排?！盵1]習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)“是具有中國(guó)特色的制度安排”[2]。這些重要論述闡明了人民政協(xié)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，凝結(jié)著堅(jiān)持好發(fā)展好人民政協(xié)制度的深邃思考。在新型國(guó)家制度框架下，“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”與“人民政協(xié)制度”這兩種表述在語(yǔ)義和內(nèi)涵上是等義的。人民政協(xié)制度內(nèi)生并關(guān)聯(lián)人民民主專政國(guó)體，服務(wù)并支撐人民代表大會(huì)制度政體，服務(wù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這一基本政治制度。

人民政協(xié)制度是新型國(guó)家制度的特色安排。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，我們黨把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際結(jié)合起來，在古老的東方大國(guó)建立起保證億萬(wàn)人民當(dāng)家作主的新型國(guó)家制度，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度成為具有顯著優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力的制度[3]。中共十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度。既有研究對(duì)“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”與“人民政協(xié)制度”這兩種表述多為直接使用，主要是在人民政協(xié)視野下進(jìn)行討論，缺乏將其置于國(guó)家制度層次進(jìn)行系統(tǒng)性解析。在新型國(guó)家制度層面厘清“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”的內(nèi)涵，對(duì)認(rèn)清和準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位、職責(zé)使命、優(yōu)勢(shì)作用和實(shí)踐要求具有重要價(jià)值。本文依循人民政協(xié)的性質(zhì)定位，從統(tǒng)一戰(zhàn)線、新型政黨制度、協(xié)商民主、國(guó)家治理體系等角度，對(duì)“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”這一重大命題的內(nèi)涵進(jìn)行探析。筆者認(rèn)為，人民政協(xié)制度是新型國(guó)家制度的特色安排，體現(xiàn)為中國(guó)特色統(tǒng)一戰(zhàn)線制度安排、中國(guó)特色政黨制度安排、中國(guó)特色人民民主制度安排、中國(guó)特色國(guó)家治理體系安排等具體內(nèi)涵。

一、中國(guó)特色統(tǒng)一戰(zhàn)線制度安排

人民政協(xié)性質(zhì)定位的第一層含義是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，這是人民政協(xié)性質(zhì)定位的本源性特征和基礎(chǔ)性特征。從根本上講，人民政協(xié)的性質(zhì)定位就是我國(guó)憲法規(guī)定的“有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。這是人民政協(xié)性質(zhì)的憲法依據(jù)，也是人民政協(xié)地位的憲法保證。統(tǒng)一戰(zhàn)線從產(chǎn)生的那天起，一直貫穿于近現(xiàn)代中國(guó)的民族解放、國(guó)家建設(shè)、改革開放和追尋中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的實(shí)踐之中，實(shí)現(xiàn)了從重要法寶到重要制度的重大跨越，成為一項(xiàng)立國(guó)治國(guó)的中國(guó)特色國(guó)家治理制度安排[4]。人民政協(xié)制度作為統(tǒng)一戰(zhàn)線在國(guó)家制度層面最重要的組織形式，具備了統(tǒng)一戰(zhàn)線制度的性質(zhì)、功能和特征。

（一）人民政協(xié)體現(xiàn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線制度的團(tuán)結(jié)凝聚功能

在中國(guó)近現(xiàn)代革命史上，毛澤東帶領(lǐng)中國(guó)共產(chǎn)黨建立了最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，團(tuán)結(jié)凝聚了一切可以爭(zhēng)取的朋友，把中國(guó)人民解放事業(yè)的成本降到了最低程度，贏取了中國(guó)革命的勝利。人民政協(xié)的誕生見證了這一偉大的革命進(jìn)程。到了社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中共仍然清醒地認(rèn)識(shí)到，共產(chǎn)黨員數(shù)量的絕對(duì)數(shù)很大，但相對(duì)數(shù)（相對(duì)于全國(guó)人民）永遠(yuǎn)很小，任務(wù)繁重、力量不足始終是黨面臨的重大問題;通過發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線重要法寶作用來凝聚人心、匯聚力量，是黨的戰(zhàn)略選擇和重要職責(zé)。新中國(guó)建立的政權(quán)是人民民主專政的政權(quán)，是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)、以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨建立了統(tǒng)一戰(zhàn)線職能部門即統(tǒng)戰(zhàn)部，建立了統(tǒng)戰(zhàn)組織即人民政協(xié)。統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)極大地增強(qiáng)了黨的階級(jí)基礎(chǔ)，擴(kuò)大了黨的群眾基礎(chǔ)。蘇聯(lián)沒有完整意義的統(tǒng)一戰(zhàn)線，既沒有統(tǒng)一戰(zhàn)線的專門組織，也沒有統(tǒng)一戰(zhàn)線的健康發(fā)展。1936年，斯大林認(rèn)為，蘇聯(lián)只剩下互相友愛的工人和農(nóng)民兩個(gè)階級(jí)，只有一個(gè)黨即共產(chǎn)黨存在的基礎(chǔ)，于是宣布蘇聯(lián)已建成社會(huì)主義。這實(shí)際也宣布了蘇聯(lián)只有一個(gè)黨可以存在，統(tǒng)一戰(zhàn)線在蘇聯(lián)失去了存在的必要和理由。相比于中共，蘇共的執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)明顯偏大。

“大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合是統(tǒng)一戰(zhàn)線的本質(zhì)要求，是人民政協(xié)組織的重要特征?！盵1]與其他局部性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織相比，人民政協(xié)是國(guó)家和社會(huì)層面帶有全局性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是最廣泛最重要的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。正如毛澤東指出的，人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的總部、神經(jīng)中樞、各黨派的總黨部。這一形象的說法指明，政協(xié)是一個(gè)很大的具有廣泛代表性的政治舞臺(tái)，是社會(huì)各界參政議政的場(chǎng)所。它團(tuán)結(jié)的范圍之廣，容納的成員之多，是其他組織無(wú)法相比的。人民政協(xié)對(duì)社會(huì)各階級(jí)、各階層、各界別、各民族的大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合，體現(xiàn)出了最大的包容性。它在承認(rèn)和堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及人民的根本利益一致性的基礎(chǔ)上，承認(rèn)階級(jí)背景、階層、界別的多樣，承認(rèn)思想認(rèn)識(shí)、關(guān)注重點(diǎn)與具體利益的多樣，承認(rèn)人民內(nèi)部矛盾和不同觀點(diǎn)意見出現(xiàn)的客觀性。“政協(xié)不是一盆清水，一盆清水就沒意思了。政協(xié)就是要團(tuán)結(jié)各個(gè)方面的人?！盵5]人民政協(xié)自成立以來，始終把發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能融匯于各項(xiàng)工作中，在廣泛性日益增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，把廣泛凝聚共識(shí)作為政協(xié)履職的中心環(huán)節(jié)，把統(tǒng)一戰(zhàn)線工作對(duì)象廣泛凝聚到政協(xié)組織之中，使政協(xié)成為國(guó)家團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)的磐石。

統(tǒng)一戰(zhàn)線及其組織人民政協(xié)最核心的問題是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題——團(tuán)結(jié)凝聚在誰(shuí)的周圍。誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)、誰(shuí)追隨誰(shuí)的問題，是比統(tǒng)一戰(zhàn)線的廣泛性更根本的問題。中共掌握對(duì)人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，就是在政治上逐步把同盟者提高到當(dāng)前綱領(lǐng)的水平，這是黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的主導(dǎo)性原則。但這種主導(dǎo)性原則又是和靈活性結(jié)合起來的，即善于靈活適時(shí)地改變策略，善于照顧同盟者的利益，否則統(tǒng)一戰(zhàn)線建不起來，建起來了也難以鞏固。這種策略主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，是通過加強(qiáng)中共自身建設(shè)來實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)凝聚的示范帶動(dòng)性領(lǐng)導(dǎo)。毛澤東指出：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh?！盵6]中共建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，不是出于為一己一群謀私利，而是為了實(shí)現(xiàn)發(fā)揮人民積極性的真正大團(tuán)結(jié)。中共對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線及人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)和建設(shè)中形成并由人民賦予的。

（二）人民政協(xié)體現(xiàn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線制度的偉大斗爭(zhēng)功能

統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國(guó)革命取得勝利和社會(huì)主義建設(shè)取得成功的重要法寶，這表明統(tǒng)一戰(zhàn)線是為斗爭(zhēng)而創(chuàng)立和存在的。統(tǒng)一戰(zhàn)線中“戰(zhàn)線”的原義是指敵對(duì)雙方斗爭(zhēng)時(shí)的最前線或接觸線。沒有戰(zhàn)線，統(tǒng)戰(zhàn)就無(wú)從談起。應(yīng)用統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本前提是分清敵友、明確目標(biāo)指向——分清“誰(shuí)是我們的敵人”“誰(shuí)是我們的朋友”這個(gè)首要問題。沒有目標(biāo)指向，統(tǒng)一戰(zhàn)線會(huì)喪失警覺性、失去方向性。這就是說，統(tǒng)一戰(zhàn)線再?gòu)V泛，也是有邊界的，這個(gè)邊界就是敵友界限，不能把敵對(duì)勢(shì)力包括到統(tǒng)一戰(zhàn)線中來。比如，新民主主義革命時(shí)期的帝國(guó)主義，以及今天的反華勢(shì)力、分裂勢(shì)力和阻礙中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的內(nèi)外勢(shì)力，都是我們的斗爭(zhēng)對(duì)象。在國(guó)際上，霸權(quán)主義之于中國(guó)，其敵意掩藏在慢火煮青蛙的和平演變戰(zhàn)略之下。對(duì)此，“必須進(jìn)行具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)”[7]?！案鞣N敵對(duì)勢(shì)力絕不會(huì)讓我們順順利利實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”，“勝利實(shí)現(xiàn)我們黨確定的目標(biāo)任務(wù)，必須發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神，增強(qiáng)斗爭(zhēng)本領(lǐng)”[8]。這就要清醒地認(rèn)識(shí)到這一斗爭(zhēng)指向中國(guó)人民的敵人，認(rèn)識(shí)到保衛(wèi)社會(huì)主義制度、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，斗爭(zhēng)是最好的安全防御。進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)，只靠共產(chǎn)黨人和工人階級(jí)的力量是不夠的，中國(guó)共產(chǎn)黨人必須用好統(tǒng)一戰(zhàn)線。人民政協(xié)在開展“中共與西方敵對(duì)勢(shì)力新的偉大斗爭(zhēng)”[9]中也要擔(dān)當(dāng)應(yīng)有的責(zé)任。

人民政協(xié)是在戰(zhàn)火中誕生的，是各民主黨派等追隨中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行新民主主義革命的偉大斗爭(zhēng)并取得勝利的產(chǎn)物。人民政協(xié)自誕生以來就是協(xié)助中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)的重要力量。團(tuán)結(jié)和民主作為人民政協(xié)的兩大主題，都是進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)所必需戰(zhàn)斗力的核心支柱。只有團(tuán)結(jié)，才能出戰(zhàn)斗力;只有發(fā)揚(yáng)民主，才能增強(qiáng)戰(zhàn)斗力。人民政協(xié)廣泛代表性、巨大包容性形成的強(qiáng)大政治軟實(shí)力，蘊(yùn)含著實(shí)現(xiàn)奪取勝利的巨大戰(zhàn)斗力，凝聚了中共攻堅(jiān)克難、奪取勝利的最廣泛支持力量。新時(shí)代人民政協(xié)充分發(fā)揮敢于斗爭(zhēng)、善于斗爭(zhēng)的精神，是其履職的題中應(yīng)有之義。第一，政協(xié)雖然不是一盆清水，但不能不分?jǐn)秤?，人民政協(xié)不能把反人民的人吸收進(jìn)來。第二，人民政協(xié)的統(tǒng)戰(zhàn)不能為淵驅(qū)魚、為叢驅(qū)雀。正如毛澤東指出的：如果“不會(huì)拿自己的策略武器去射擊當(dāng)前的最中心目標(biāo)，而把目標(biāo)分散，以至主要的敵人沒有打中，次要的敵人甚至同盟軍身上卻吃了我們的子彈。這個(gè)叫做不會(huì)擇敵和浪費(fèi)彈藥。這樣，就不能把敵人驅(qū)逐到狹小的孤立的陣地上去。這樣，就不能把敵人營(yíng)壘中被裹脅的人們，過去是敵人而今日可能做友軍的人們，都從敵人營(yíng)壘中和敵人戰(zhàn)線上拉過來。這樣，就是在實(shí)際上幫助了敵人”[10]。第三，人民政協(xié)要團(tuán)結(jié)可以團(tuán)結(jié)的人，包括經(jīng)過教育或斗爭(zhēng)站到人民中間的人。這里所說的“斗爭(zhēng)”，是從團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，通過批評(píng)教育引導(dǎo)，糾正錯(cuò)誤，增進(jìn)共識(shí)，促使人包括敵人向好的方向轉(zhuǎn)變，形成新的團(tuán)結(jié)。人民政協(xié)內(nèi)部也需要“又聯(lián)合又斗爭(zhēng)”。特別是當(dāng)統(tǒng)一戰(zhàn)線成員思想狀況出現(xiàn)一些新情況新問題時(shí)，更需要加強(qiáng)政治教育引導(dǎo)，整合和引領(lǐng)多樣化的社會(huì)思潮，通過開展批評(píng)和自我批評(píng)來統(tǒng)一思想、鞏固共識(shí)。倘若只求聯(lián)合而否認(rèn)斗爭(zhēng)，害怕斗爭(zhēng)會(huì)破裂統(tǒng)一戰(zhàn)線，統(tǒng)一戰(zhàn)線反而會(huì)瓦解。習(xí)近平總書記指出：“要團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，在斗爭(zhēng)中爭(zhēng)取團(tuán)結(jié)，在斗爭(zhēng)中謀求合作，在斗爭(zhēng)中爭(zhēng)取共贏?！?/p>

二、中國(guó)特色政黨制度安排

2018年，習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會(huì)議的委員時(shí)，首次將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度稱為“從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來的新型政黨制度”[11]，為我們從國(guó)家基本政治制度層面厘清人民政協(xié)制度的基本內(nèi)涵提供了重要認(rèn)識(shí)維度。人民政協(xié)是實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。人民政協(xié)制度體現(xiàn)了新型政黨制度的兩大核心特色。

（一）人民政協(xié)以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為第一原則，體現(xiàn)了作為新型政黨制度組織形式的最大特色

堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是中國(guó)新型政黨制度的最大特色，它從根本上劃清了與西方政黨制度的界限。西方政黨制度產(chǎn)生于議會(huì)政治，政黨要獲得執(zhí)政權(quán)必須通過選舉。選舉是其政權(quán)合法性的基礎(chǔ)。資本主義政黨政治實(shí)際上是選舉政治，選票綁架政黨，政黨成為選舉政治的傀儡。通過選舉，資產(chǎn)階級(jí)用虛假民主方式實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)和資產(chǎn)階級(jí)專政。而中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)則是歷史內(nèi)生性產(chǎn)生的，其政權(quán)合法性來源于人民的奮斗和人民的選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是人民給的，是在領(lǐng)導(dǎo)人民的革命斗爭(zhēng)中，通過人民的擁護(hù)而授權(quán)給共產(chǎn)黨的。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇，不能用基于西方歷史的憲政主義理論來觀照中國(guó)新型政黨制度。歷史和人民選擇中國(guó)共產(chǎn)黨的最根本的道義依據(jù)是，中國(guó)共產(chǎn)黨沒有任何私利，它的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。這是中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)民黨以及西方政黨的本質(zhì)分野。而西方資產(chǎn)階級(jí)政黨，不管是執(zhí)政黨還是反對(duì)黨、在野黨，都不是為最廣大的勞動(dòng)大眾利益和人類解放奮斗的黨，都不可能做到全心全意為人民服務(wù)。資產(chǎn)階級(jí)政黨是依靠利益的一致性形成的組織，政黨是不同利益集團(tuán)的代表。資產(chǎn)階級(jí)之所以有多黨，是因?yàn)槠鋬?nèi)部分化出不同的利益集團(tuán)。這些“利益黨”以控制政府權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)本群體利益最大化的目標(biāo)。資產(chǎn)階級(jí)專政就是不同利益集團(tuán)以政黨輪流執(zhí)政的方式對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行分贓。而中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表并保護(hù)最廣大人民的利益，自身沒有特殊利益。中國(guó)共產(chǎn)黨能夠凝聚最優(yōu)秀的人、動(dòng)員最廣泛的人，領(lǐng)導(dǎo)包括各民主黨派在內(nèi)的一切人民民主的力量。

人民政協(xié)作為發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，是國(guó)家階級(jí)性民主下人民民主的表現(xiàn)形式。從人民政協(xié)創(chuàng)立的歷史背景看，人民政協(xié)是新民主主義革命歷史上統(tǒng)一戰(zhàn)線的延續(xù)。人民政協(xié)誕生時(shí)定位為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，決定了它的本源性質(zhì)不是階級(jí)性的權(quán)力機(jī)關(guān)，而是統(tǒng)一戰(zhàn)線的聯(lián)合組織。從憲法制度設(shè)計(jì)層面看，人民政協(xié)的性質(zhì)定位屬于協(xié)商民主范疇?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》序言寫明：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。人民政協(xié)不是國(guó)家機(jī)構(gòu)，但人民政協(xié)存在的憲法定位是毋庸置疑的，而且這一定位是根據(jù)人民民主專政的國(guó)體確立的。人民民主專政決定了社會(huì)主義中國(guó)的兩大民主制度與形式——人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。人民代表大會(huì)制度是共和國(guó)的政體，是人民民主的根本實(shí)現(xiàn)形式，代表著國(guó)家的階級(jí)性。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。人民政協(xié)作為發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，始終必須在人民民主專政框架之下，為中國(guó)共產(chǎn)黨集中意見、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)服務(wù)。

（二）人民政協(xié)作為中國(guó)特色的制度安排，是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式

第一，人民政協(xié)制度是對(duì)人民代表大會(huì)制度的重要補(bǔ)充。黨的十九大報(bào)告將國(guó)家政治制度設(shè)計(jì)概括為“兩個(gè)制度安排”：人民代表大會(huì)制度是根本政治制度安排，人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排。這兩個(gè)制度安排深刻揭示了人大制度和政協(xié)制度的內(nèi)在聯(lián)系。人民民主專政是人民民主的實(shí)質(zhì)，確保人民代表大會(huì)成為人民民主的根本實(shí)現(xiàn)方式。工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位、工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)地位和各民族、各民主黨派、各團(tuán)體和各社會(huì)群體參加國(guó)家管理的平等地位，構(gòu)成人民民主專政的結(jié)構(gòu)關(guān)系。人民代表大會(huì)確立和鞏固人民民主制度的階級(jí)基礎(chǔ)，確立人民民主的主體是以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的各民族、各階級(jí)、各團(tuán)體的人民聯(lián)合體。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是確保各民族、各階級(jí)、各團(tuán)體和各社會(huì)群體都能平等參加國(guó)家管理的國(guó)家基本政治制度。人民政協(xié)作為實(shí)行新型政黨制度的組織形式，是對(duì)人大制度作為我國(guó)根本政治制度的重要補(bǔ)充。人民政協(xié)制度不僅可對(duì)人大制度的選舉民主進(jìn)行補(bǔ)充，而且拓展了人大制度對(duì)人民群眾意見表達(dá)的回應(yīng)性，為人大制度補(bǔ)充吸納了更廣泛的社會(huì)政治力量，從政權(quán)之外強(qiáng)化了人大制度的合法性。從民主實(shí)現(xiàn)方式看，人民政協(xié)作為非權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)人大的補(bǔ)充作用體現(xiàn)為團(tuán)結(jié)社會(huì)各階級(jí)各階層，增強(qiáng)人民民主制度的群眾基礎(chǔ)，彰顯國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)的廣泛性。

第二，人民政協(xié)制度通過履職來實(shí)現(xiàn)獨(dú)特的民主功能。首先，人民政協(xié)的政治協(xié)商是民主協(xié)商。政治協(xié)商是一個(gè)雙向發(fā)力、民主互動(dòng)的過程，既是把中國(guó)共產(chǎn)黨的政治主張轉(zhuǎn)化為各民主黨派、團(tuán)體和各族各界人士共識(shí)的過程，也是聽取政協(xié)委員意見建議而豐富完善中國(guó)共產(chǎn)黨政治主張的過程。西方競(jìng)爭(zhēng)性政治模式依賴私有制與資本，大多數(shù)人民群眾的利益和意志往往被忽視，社會(huì)經(jīng)常撕裂成互不相容的對(duì)立利益集團(tuán)，很難相互協(xié)商和達(dá)成共識(shí)。其次，人民政協(xié)的參政議政是民主參與。參政議政是通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見建議。這是人民代表大會(huì)之外又一個(gè)重要的廣集民智、廣求善策的制度安排，為不同社會(huì)階層和社會(huì)成員表達(dá)愿望和訴求提供了制度渠道。再次，人民政協(xié)的監(jiān)督方式是民主監(jiān)督。民主監(jiān)督通過建議和批評(píng)進(jìn)行協(xié)商式監(jiān)督。重視參加政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的批評(píng)監(jiān)督，是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)，也是人民政協(xié)的優(yōu)良作風(fēng)。毛澤東指出：“我們的毛病還很多。我們不怕說出自己的毛病，我們一定要改正自己的毛病。我們要加強(qiáng)黨內(nèi)教育來清除這些毛病，我們還要經(jīng)過和黨外人士實(shí)行民主合作來清除這些毛病。這樣的內(nèi)外夾攻，才能把我們的毛病治好。”[13]809-810“為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？這是因?yàn)橐粋€(gè)黨同一個(gè)人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動(dòng)人民和黨員群眾。但是有了民主黨派，對(duì)我們更有益?！盵16]人民政協(xié)監(jiān)督就是為跳出歷史興亡周期率邏輯而設(shè)計(jì)和存在的。與人大的權(quán)力監(jiān)督不同，政協(xié)監(jiān)督不具有法律效力。但這些意見、批評(píng)和建議具有比社會(huì)監(jiān)督更大的效力。和西方資本主義政黨為競(jìng)爭(zhēng)需要相互拆臺(tái)攻訐的監(jiān)督相比，政協(xié)監(jiān)督的目的是加強(qiáng)和改善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，政協(xié)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是一種合作。和蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家的一黨制缺乏監(jiān)督相比，人民政協(xié)對(duì)國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)健運(yùn)行發(fā)揮著補(bǔ)正減震作用。

四、中國(guó)特色國(guó)家治理體系安排

國(guó)家治理體系是保證中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的制度體系。把人民政協(xié)定位為國(guó)家治理體系的重要組成部分，是習(xí)近平總書記對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定位的新發(fā)展。人民政協(xié)發(fā)揮著社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門機(jī)構(gòu)作用，是共同發(fā)揮國(guó)家治理作用的重要政治組織。人民政協(xié)作為非權(quán)力機(jī)關(guān)，用中國(guó)特色方式解決了參與治理的問題。作為一項(xiàng)制度，它事實(shí)上發(fā)揮著獨(dú)特的國(guó)家治理功能——協(xié)商治理功能、統(tǒng)戰(zhàn)治理功能和民主治理功能。

（一）人民政協(xié)的協(xié)商治理功能

人民政協(xié)是國(guó)家層面的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，這是人民政協(xié)作為國(guó)家治理體系重要組成部分的新定位，是新時(shí)代人民政協(xié)的新方位。在國(guó)家層面，我國(guó)已有專門的決策機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)等，還需要明確專門協(xié)商機(jī)構(gòu)——人民政協(xié)。專門協(xié)商機(jī)構(gòu)是最能綜合承載人民政協(xié)性質(zhì)定位的概念。從性質(zhì)上看，政協(xié)的功能需要通過專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮來實(shí)現(xiàn);從職能上看，政協(xié)履職水平的提升需要通過做好專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的工作來實(shí)現(xiàn)。專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的表述闡明了人民政協(xié)的主要職責(zé)是搭建協(xié)商平臺(tái)。人民政協(xié)參與國(guó)家治理的基本工作機(jī)制是在專門協(xié)商機(jī)構(gòu)中進(jìn)行政治協(xié)商。人民政協(xié)承擔(dān)著發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的重任，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。

人民政協(xié)的協(xié)商治理功能是獨(dú)一無(wú)二的。人民政協(xié)以協(xié)商民主的方式參與國(guó)家治理是中國(guó)本土的獨(dú)創(chuàng)。中國(guó)的協(xié)商民主深深植根于中國(guó)革命、建設(shè)和改革的實(shí)踐，是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義統(tǒng)戰(zhàn)理論、政黨理論和民主政治理論同中國(guó)具體實(shí)踐相結(jié)合的偉大創(chuàng)造。當(dāng)西方在熱烈討論協(xié)商民主問題時(shí)，它在中國(guó)已有了半個(gè)多世紀(jì)的成熟實(shí)踐。中國(guó)在20世紀(jì)40年代末就在國(guó)家層面建立了以協(xié)商民主方式參與國(guó)家治理的組織形式——人民政協(xié)。人民政協(xié)參與國(guó)家治理的協(xié)商主體具備西方難以企及的廣泛性。社會(huì)主義制度決定了人民政協(xié)參與國(guó)家治理的協(xié)商主體能夠廣泛囊括社會(huì)各階級(jí)、階層的力量，具有廣泛代表性和巨大包容性。這就避免了西方協(xié)商民主過分依靠社會(huì)組織與利益集團(tuán)所必然導(dǎo)致的精英化色彩過重的問題。此外，人民政協(xié)以協(xié)商民主的方式參與國(guó)家治理的根本優(yōu)勢(shì)在于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)人民政協(xié)以協(xié)商民主方式參與國(guó)家治理的健康發(fā)展具有決定性意義。把中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到人民政協(xié)全部工作中，始終是人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)理性化、高效化參與國(guó)家治理的根本原則，是協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)人民利益、達(dá)成各方共識(shí)，避免協(xié)商陷入無(wú)止境爭(zhēng)論的基本保證。

（二）人民政協(xié)的統(tǒng)戰(zhàn)治理功能

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線不是一時(shí)之術(shù)，而是執(zhí)政之道和治理之道。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大同盟者為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而奮斗的政治共同體。統(tǒng)戰(zhàn)是其第一功能，團(tuán)結(jié)是其第一主題。人民政協(xié)發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能是參與國(guó)家治理的基礎(chǔ)性使命。人民政協(xié)以社會(huì)主義為政治基礎(chǔ)，囊括大陸范圍內(nèi)全體勞動(dòng)者、建設(shè)者與愛國(guó)者;再以愛國(guó)主義、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族復(fù)興為政治基礎(chǔ)，囊括大陸范圍外的港澳同胞、臺(tái)灣同胞、海外僑胞。其匯集引導(dǎo)各方正能量的覆蓋面之廣、團(tuán)結(jié)面之寬，是其他政治組織和社會(huì)組織無(wú)法比擬的。人民政協(xié)把最大范圍的統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象團(tuán)結(jié)在中國(guó)共產(chǎn)黨的周圍，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)服務(wù)。人民政協(xié)發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)治理功能，是以工農(nóng)聯(lián)盟作為大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合主體基礎(chǔ)的。工農(nóng)聯(lián)盟是統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行國(guó)家治理的基石。在新時(shí)代工農(nóng)聯(lián)盟重要性絲毫沒有減弱的格局下，人民政協(xié)發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能時(shí)不能忽視工農(nóng)聯(lián)盟的主體性。

當(dāng)今時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革、利益格局深刻調(diào)整，人民政協(xié)愈益成為中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)各界進(jìn)行思想政治引領(lǐng)、化解人民內(nèi)部矛盾的重要陣地。人民政協(xié)自成立以來，一直具有從思想政治引領(lǐng)、廣泛凝聚共識(shí)的層面來發(fā)揮治國(guó)理政功能的優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)建立的本身就是思想政治引領(lǐng)的成功范例，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的思想感召力和政治影響力。在革命、建設(shè)和改革各個(gè)時(shí)期，人民政協(xié)擔(dān)負(fù)著把所有勞動(dòng)者、建設(shè)者和愛國(guó)者緊密團(tuán)結(jié)在一起的使命。人民政協(xié)進(jìn)行黨的思想政治引領(lǐng)，既是其歷史發(fā)展進(jìn)步的重要經(jīng)驗(yàn)，也是其在國(guó)家治理中發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能的重要標(biāo)志。首先，人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)思想政治引領(lǐng)、凝聚各界共識(shí)，最根本的在于堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。其次，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)的全面領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在政協(xié)委員的模范表率作用和政協(xié)委員中共產(chǎn)黨員的先鋒引領(lǐng)作用上。再次，人民政協(xié)具有協(xié)調(diào)各方分歧，克服社會(huì)離散，促進(jìn)社會(huì)整合，使各方分歧在交融中趨同、疑慮在交融中消除、矛盾在交融中化解的重要功能。人民政協(xié)在民主協(xié)商中廣泛凝聚共識(shí)、引導(dǎo)政治參與和利益表達(dá)，為維護(hù)國(guó)家的安定和諧發(fā)揮著積極作用。

（三）人民政協(xié)的民主治理功能

創(chuàng)建人民政協(xié)的目的就是以民主方式實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家治理的有效領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨民主治理國(guó)家的重要渠道。只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家的民主治理。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理的根本前提是堅(jiān)持人民民主專政。人民政協(xié)中各界別的政治參與是人民民主專政國(guó)體的內(nèi)在要求和本質(zhì)規(guī)定。人民政協(xié)把不同社會(huì)群體政治參與的要求納入體制內(nèi)，擴(kuò)大了人民民主專政的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，提升了人民民主專政國(guó)家政權(quán)的民主性和開放性。人民政協(xié)的協(xié)商民主為實(shí)現(xiàn)人民民主專政服務(wù)，人民民主專政則為協(xié)商民主的順利實(shí)施提供安定團(tuán)結(jié)的環(huán)境。只有人民民主專政提供國(guó)家民主治理，才能從根本上保證“人民政協(xié)為人民”[2]。任何國(guó)家治理一旦偏離了治理的人民性，就會(huì)淪為不以人民為中心的國(guó)家治理。西方很多國(guó)家的治理能力下降，根本原因在于其國(guó)家治理是由資本治理，不是以人民的根本利益為目標(biāo)。人民政協(xié)使我國(guó)避免了如西方國(guó)家那樣由資本在幕后推動(dòng)議會(huì)協(xié)商帶來的治理困境。因此，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家民主治理的最本質(zhì)的特點(diǎn)，是確保人民政協(xié)有效發(fā)揮民主治理功能的根本前提。

人民政協(xié)發(fā)揮民主治理功能的戰(zhàn)略定位和發(fā)展邊界始終是社會(huì)主義框架。協(xié)商民主是人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)民主治理的形式，它屬于民主集中制的方法民主，不屬于階級(jí)性的國(guó)家民主范疇。習(xí)近平總書記指出“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，要把民主集中制的優(yōu)勢(shì)運(yùn)用好”。人民政協(xié)發(fā)揮民主治理功能的戰(zhàn)略定位，表明其發(fā)展邊界必須是在社會(huì)主義的框架下。習(xí)近平總書記多次提到：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量?！盵2]人民政協(xié)發(fā)揮民主治理的功能，不能向權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)展，不能向兩院制傾斜。人民政協(xié)沒有剛性權(quán)力，是我國(guó)政治體制的最初設(shè)計(jì)就決定了的。從其建構(gòu)與發(fā)展的背景看，人民政協(xié)的職能不是由選舉產(chǎn)生的授權(quán)式、任命式職能，它沒有代表的選舉基礎(chǔ)。這從根本上決定了它是沒有剛性權(quán)力的。正如毛澤東指出的：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)，它也不是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)……如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)二公，是不行的?！盵17]在國(guó)家治理體系中，人民政協(xié)既不可能也不需要變成像西方上議院那樣的機(jī)構(gòu)。西方國(guó)家有近半數(shù)將議會(huì)分為上、下兩院，分享立法權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。人民政協(xié)與上議院在本質(zhì)上沒有任何共同之處。在中國(guó)社會(huì)主義政治框架中，只有人大才是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。政協(xié)參政不行政、建言不決策、監(jiān)督不強(qiáng)制，主要通過協(xié)商發(fā)揮民主治理功能。

五、結(jié) ?語(yǔ)

人民政協(xié)制度是馬克思主義統(tǒng)戰(zhàn)理論、政黨理論、民主政治理論在中國(guó)實(shí)踐、匯聚、交融的產(chǎn)物。人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨自覺的政治設(shè)計(jì)，是適合中國(guó)國(guó)情、具有鮮明中國(guó)特色和中國(guó)氣派的制度安排，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分。它既不同于人民代表大會(huì)，也不同于政黨和其他社會(huì)團(tuán)體，更不同于外國(guó)的議會(huì)組織。它不是決策機(jī)構(gòu)，而是獻(xiàn)策機(jī)構(gòu);不是權(quán)力機(jī)關(guān)，而是聚力機(jī)關(guān);不是協(xié)商主體，而是協(xié)商平臺(tái);不是群眾團(tuán)體，而是政治組織。人民政協(xié)制度滿足了多政黨、多民族、多宗教、多階層、多地區(qū)的大國(guó)治理需要，發(fā)揮了獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)作為體現(xiàn)中國(guó)特色統(tǒng)一戰(zhàn)線制度安排、新型政黨制度安排、人民民主制度安排和國(guó)家治理體系安排的政治組織，承載著繼續(xù)發(fā)展社會(huì)主義政治文明的重任?！叭嗣裾f(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”這一命題，是用中國(guó)理論解釋中國(guó)政治實(shí)踐及其邏輯的重大論斷。把握“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”的命題，就是把握新時(shí)代人民政協(xié)擔(dān)當(dāng)新使命、新任務(wù)、新方位的準(zhǔn)繩;就是樹立拒絕“飛來峰”，避免在根本問題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤，打破西方民主迷思的根本遵循;就是堅(jiān)持“政協(xié)就是政協(xié)”，體現(xiàn)為世界民主政治發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)方案的堅(jiān)定自信。

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[5] ?周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[M].北京：人民出版社，1984：262.

[6] ?毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1984：742.

[7] ?決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——習(xí)近平同志代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)作的報(bào)告摘登（2017年10月18日）[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-19（2）.

[8] ?習(xí)近平在中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）中青年干部培訓(xùn)班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào) ?發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神增強(qiáng)斗爭(zhēng)本領(lǐng) ?為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)而頑強(qiáng)奮斗 ?王滬寧出席[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-09-04（1）.

[9] ?韓慶祥.深刻理解和把握“新的偉大斗爭(zhēng)”[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-07-23（7）.

[10] 毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991：153-155.

[11] ?習(xí)近平在看望參加政協(xié)會(huì)議的民盟致公黨無(wú)黨派人士?jī)S聯(lián)界委員時(shí)強(qiáng)調(diào) ?堅(jiān)持多黨合作發(fā)展社會(huì)主義民主政治 ?為決勝全面建成小康社會(huì)而團(tuán)結(jié)奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-03-05（1）.

[12] ?袁廷華.與國(guó)體相適應(yīng)的政黨制度[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2007-11-19（5）.

[13] ?毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：809.

[14] ?毛澤東選集：第5卷[M].北京：人民出版社，1977：364.

[15] ?肖存良.中國(guó)政治協(xié)商制度的理論資源[J].中國(guó)政協(xié)理論研究，2012（2）：11-15.

[16] ?毛澤東文集：第7卷 [M]. 北京：人民出版社，1999：234-235

[17] ?毛澤東文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：384.

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