樊士博 齊衛(wèi)平

摘 ?要：人民政協(xié)發(fā)展經(jīng)歷了從舊政協(xié)到新政協(xié)的合作創(chuàng)建、從代行全國(guó)人大職權(quán)到作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的探索發(fā)展、從統(tǒng)一戰(zhàn)線組織到逐步制度化的鞏固提升、從制度安排到國(guó)家治理體系重要組成部分的完善定型四個(gè)階段。人民政協(xié)作為具有中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)設(shè)置，蘊(yùn)含作為協(xié)商民主專門機(jī)構(gòu)的理論價(jià)值，彰顯中國(guó)特色制度安排的價(jià)值，體現(xiàn)弘揚(yáng)大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合政治文化的價(jià)值。人民政協(xié)發(fā)展積累了重要經(jīng)驗(yàn)：堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民政協(xié)的性質(zhì)定位，緊扣時(shí)代發(fā)展的中心環(huán)節(jié)，強(qiáng)化自身政治能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);協(xié)商民主;統(tǒng)一戰(zhàn)線;國(guó)家制度;國(guó)家治理

中圖分類號(hào)：D613 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ??文章編號(hào)：2096-3378（2019）06-0050-08

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱人民政協(xié)）是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是具有中國(guó)特色的制度安排。以人民政協(xié)為重要載體的協(xié)商民主、政黨合作，是中國(guó)共產(chǎn)黨在多元社會(huì)治理主體之間貫徹群眾路線的真實(shí)寫(xiě)照。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝人民政協(xié)成立65周年時(shí)指出：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)，選舉中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)，宣告中華人民共和國(guó)的成立，“這標(biāo)志著一百多年來(lái)中國(guó)人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立和人民解放運(yùn)動(dòng)取得了歷史性的偉大勝利，標(biāo)志著愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線和全國(guó)人民大團(tuán)結(jié)在組織上完全形成，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立”[1]。70年來(lái)，人民政協(xié)性質(zhì)定位明確清晰，功能發(fā)揮嚴(yán)密有序。對(duì)人民政協(xié)發(fā)展的基本歷程、價(jià)值流變與基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，是推進(jìn)新時(shí)代人民政協(xié)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、工作創(chuàng)新的題中應(yīng)有之義。

一、人民政協(xié)發(fā)展的歷程

廓清人民政協(xié)的發(fā)展歷程，必須經(jīng)由內(nèi)外兩個(gè)層面、統(tǒng)籌二者關(guān)系。內(nèi)部層面是指從機(jī)構(gòu)地位、職能劃分、功能屬性等方面檢視人民政協(xié)的發(fā)展邏輯;外部層面是指從人民政協(xié)與人大、政黨、政府等多元政治主體之間的互動(dòng)關(guān)系理解其歷史流變。制度設(shè)計(jì)與政策安排是連接內(nèi)外兩個(gè)層面的橋梁與紐帶。經(jīng)過(guò)考量上述內(nèi)外兩個(gè)層面的因素，人民政協(xié)發(fā)展可以劃分為四個(gè)階段：

（一）合作創(chuàng)建階段：從舊政協(xié)到新政協(xié)

1949年9月到1954年10月是人民政協(xié)的合作創(chuàng)建階段，以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)和第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)為節(jié)點(diǎn)標(biāo)志。這一階段，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，為新中國(guó)的成立作出了重大貢獻(xiàn)。在組織全國(guó)人民代表大會(huì)條件不成熟、時(shí)間不充分的情況下，人民政協(xié)代行全國(guó)人大職權(quán)是歷史轉(zhuǎn)換窗口期的必然選擇。

新政協(xié)脫胎于舊政協(xié)，人民政協(xié)的創(chuàng)建蘊(yùn)含著中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)建設(shè)新中國(guó)政治制度的規(guī)劃與愿景。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，在國(guó)共合作破裂之前，如何處理政治力量之間的關(guān)系，采用何種政治體制等問(wèn)題重返輿論中心，成為政治焦點(diǎn)。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中早已明確用“多個(gè)黨派聯(lián)合”的形式管理國(guó)家。他說(shuō)：“需要在廣泛的民主基礎(chǔ)之上，召開(kāi)國(guó)民代表大會(huì)，成立包括更廣大范圍的各黨各派和無(wú)黨無(wú)派代表人物在內(nèi)的同樣是聯(lián)合性質(zhì)的民主的正式的政府?！盵2]1946年1月10日，包含國(guó)民黨、共產(chǎn)黨、青年黨、民主同盟、無(wú)黨派人士的政治協(xié)商會(huì)議（舊政協(xié)）在重慶召開(kāi)，但同年11月，國(guó)民黨單方面召開(kāi)“國(guó)民大會(huì)”，遂使舊政協(xié)會(huì)議流產(chǎn)。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的推進(jìn)，1948年4月30日，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布紀(jì)念“五一勞動(dòng)節(jié)”口號(hào)，明確提出：各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府[3]。“五一口號(hào)”的發(fā)布成為創(chuàng)立人民政協(xié)、建立新中國(guó)的動(dòng)員令[4]。1949年3月通過(guò)的《中共七屆二中全會(huì)決議》指出：召集政治協(xié)商會(huì)議和成立民主聯(lián)合政府的一切條件，均已成熟。一切民主黨派、人民團(tuán)體和無(wú)黨派民主人士均站在我們方面[5]。1949年6月15日，新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)召開(kāi)，毛澤東在會(huì)上重申了“召集新的政治協(xié)商會(huì)議成立民主聯(lián)合政府的一切條件，均已成熟”[5]466的提法。這表明，新政協(xié)籌備工作邁出了實(shí)質(zhì)性的一步?；I備會(huì)召開(kāi)次日，《新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)組織條例》正式通過(guò)，這表明籌備工作有了規(guī)制。經(jīng)反復(fù)商討并完成迎接民主人士北上等工作后，同年9月21日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議正式召開(kāi)。

代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)期間，人民政協(xié)取得了許多奠基性成就?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》獲表決通過(guò)，起到了臨時(shí)憲法作用，為建章立制提供了根本遵循。人民政協(xié)為建立建設(shè)中華人民共和國(guó)打下了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是吸納了最廣泛的民主力量，增強(qiáng)了代表性，體現(xiàn)了在共識(shí)中求民主、在民主中求團(tuán)結(jié)、在團(tuán)結(jié)中求發(fā)展的政治追求。二是產(chǎn)生了中央人民政府，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，為迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、平穩(wěn)推進(jìn)社會(huì)建設(shè)提供了良好的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)、實(shí)施基礎(chǔ)、執(zhí)行基礎(chǔ)。三是吸納大量民主人士，增強(qiáng)了中國(guó)共產(chǎn)黨建立新中國(guó)的輿論支持，鞏固了新生人民政權(quán)和中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。隨著過(guò)渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)的完成，全國(guó)大部分地區(qū)基本解放，組建全國(guó)人民代表大會(huì)條件成熟，人民政協(xié)代行全國(guó)人大職權(quán)的歷史使命宣告完成。

（二）探索發(fā)展階段：從代行全國(guó)人大職權(quán)到作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織

1954年10月至1978年12月是人民政協(xié)探索發(fā)展的階段，以第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)與中共十一屆三中全會(huì)為起始和結(jié)束標(biāo)志。人民政協(xié)代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的使命結(jié)束，回歸愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政治本相。

民主、團(tuán)結(jié)是人民政協(xié)與生俱來(lái)的政治功能，統(tǒng)一戰(zhàn)線是人民政協(xié)承擔(dān)的內(nèi)在政治使命。由代行全國(guó)人大職權(quán)的機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閻?ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是人民政協(xié)作用與功能的復(fù)歸。這一認(rèn)識(shí)有章可循，中國(guó)共產(chǎn)黨在籌備人民政協(xié)期間就對(duì)人民政協(xié)形成共識(shí)，認(rèn)為其“是一個(gè)全國(guó)革命統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”[5]659;《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》總則第一條也明確指出：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議為全中國(guó)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織[5]745。具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》也鄭重重申了這一點(diǎn)。在中國(guó)特色政黨制度的規(guī)制下，人民政協(xié)成為強(qiáng)化統(tǒng)一戰(zhàn)線的天然組織機(jī)構(gòu)。

隨著國(guó)內(nèi)環(huán)境得到穩(wěn)定、國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)得以恢復(fù)，組織召開(kāi)人民代表大會(huì)的條件已經(jīng)成熟。根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》的規(guī)定：人民政協(xié)全體會(huì)議三年召開(kāi)一次。據(jù)此規(guī)定，1952年第一屆人民政協(xié)任期已滿，是否繼續(xù)代行全國(guó)人大職權(quán)成為中國(guó)共產(chǎn)黨必須權(quán)衡的問(wèn)題。1952年10月，劉少奇在率團(tuán)參加蘇共（布）第十九次代表大會(huì)時(shí)，受毛澤東委托就何時(shí)召集人民代表大會(huì)與制定憲法問(wèn)題征求斯大林意見(jiàn)。根據(jù)劉少奇的手稿可知，當(dāng)時(shí)中共內(nèi)部認(rèn)為：人民政協(xié)在全國(guó)有很好的信譽(yù)，各民主黨派也愿意召開(kāi)人民政協(xié)，而不積極要求召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)選舉的準(zhǔn)備工作也還有些不夠[6]。斯大林在會(huì)談中給予中共回復(fù)稱：如果你們沒(méi)有準(zhǔn)備好，全國(guó)人民代表大會(huì)可暫不召開(kāi)，而開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議。但政協(xié)不是人民選舉的，這是一個(gè)缺點(diǎn)，對(duì)外來(lái)說(shuō)，如果有人在這一點(diǎn)上加以攻擊，人們會(huì)不大了解[6]535。可見(jiàn)，斯大林的主張是要求中共根據(jù)是否準(zhǔn)備妥當(dāng)為依據(jù)確定召開(kāi)人民代表大會(huì)的時(shí)間。1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》，指明于1953年召開(kāi)由人民用普選方法產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省（市）各級(jí)人民代表大會(huì)，并在此基礎(chǔ)上接著召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)[7]。召開(kāi)人民代表大會(huì)首先要完善選舉制度。1953年3月1日，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》。在各項(xiàng)工作準(zhǔn)備妥當(dāng)后，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議于1954年9月15日在北京召開(kāi)，人民政協(xié)代行全國(guó)人大職權(quán)正式結(jié)束。

此后，人民政協(xié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線中發(fā)揮了獨(dú)特作用。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表《論十大關(guān)系》的講話。他指出：“究竟是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好？現(xiàn)在看來(lái)，恐怕是幾個(gè)黨好。不但過(guò)去如此，而且將來(lái)也可以如此，就是長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督?！盵8]在人民政協(xié)框架中，處理中共與民主黨派的關(guān)系具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”為解釋人民代表大會(huì)成立后人民政協(xié)和民主黨派長(zhǎng)期存在的必要性提供了依據(jù)。在這一階段，人民政協(xié)為深化探索社會(huì)主義發(fā)展道路、活躍政治生活、協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線關(guān)系發(fā)揮了巨大作用。

（三）鞏固提升階段：從統(tǒng)一戰(zhàn)線組織到逐步制度化

1978年12月至2012年11月是人民政協(xié)發(fā)展的鞏固提升階段。經(jīng)過(guò)社會(huì)主義建設(shè)與探索時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨加深了對(duì)人民政協(xié)作用的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步審視統(tǒng)一戰(zhàn)線的實(shí)踐和效應(yīng)。改革開(kāi)放以后，人民政協(xié)加快向制度化方向發(fā)展。

人民政協(xié)的性質(zhì)作用在憲法層面得到確認(rèn)。鄧小平提出：“人民政協(xié)是發(fā)揚(yáng)人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個(gè)重要組織。”[9]為了保證這個(gè)組織的規(guī)范運(yùn)行，1982年五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的憲法指明：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。”[10]這就在憲法層面確認(rèn)了人民政協(xié)的重要地位與作用。同年，全國(guó)政協(xié)五屆五次會(huì)議正式通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。1989年12月，中共中央印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》，指明了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)一項(xiàng)基本政治制度[11]。1993年，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)憲法修正案，在憲法層面正式確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為基本政治制度的地位。2005年，根據(jù)新形勢(shì)，中共中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》。2006年，中共中央頒布了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》。這些文件的出臺(tái)為新世紀(jì)新階段人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)、政策依據(jù)、制度保障[12]。

（四）完善定型階段：從制度安排到國(guó)家治理體系的重要組成部分

中共十八大至今是人民政協(xié)發(fā)展的完善定型階段。人民政協(xié)朝著更加完善更加定型的方向發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想為加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新提供了根本指南。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)[13]。中共十八大以來(lái)，協(xié)商民主取得重大進(jìn)展。2015年2月，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》;2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》;2017年2月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，這一系列文件是新時(shí)代人民政協(xié)發(fā)展的重要遵循和實(shí)踐指南。人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，這是中共十八大以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民政協(xié)政治功能的嶄新認(rèn)識(shí)和重要判斷。發(fā)揮人民政協(xié)在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的作用，對(duì)于明確人民政協(xié)的任務(wù)、開(kāi)拓人民政協(xié)工作的思路具有重要意義。新時(shí)代，人民政協(xié)圍繞實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的目標(biāo)，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧等任務(wù)積極建言獻(xiàn)策。

二、人民政協(xié)發(fā)展的價(jià)值

人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)是中國(guó)特色政黨制度的重要標(biāo)志。人民政協(xié)致力于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)，在中國(guó)社會(huì)主義政治發(fā)展中發(fā)揮著理論價(jià)值、制度價(jià)值與文化價(jià)值。

（一）理論價(jià)值：協(xié)商民主的專門機(jī)構(gòu)

由于獨(dú)特的歷史沿革與形成過(guò)程，人民政協(xié)成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主形式創(chuàng)新的重要表現(xiàn)。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士等各界進(jìn)行平等協(xié)商的機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了中國(guó)政黨制度的包容性。協(xié)商民主要求進(jìn)行廣泛多層協(xié)商，這一要求與人民政協(xié)本身的構(gòu)成具有內(nèi)在耦合性。

第一，人民政協(xié)體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的形式創(chuàng)新性。人民政協(xié)與人民代表大會(huì)的關(guān)系不同于西方資本主義國(guó)家參議院與眾議院、上院與下院的關(guān)系。在資本主義國(guó)家，代議制民主的最終實(shí)現(xiàn)形式是兩院制。在兩院制的統(tǒng)攝下，政黨制度被細(xì)分為兩黨制、多黨制等。資本主義民主實(shí)現(xiàn)形式在國(guó)家權(quán)力層面只是資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的權(quán)力博弈與角色轉(zhuǎn)化，而這一民主實(shí)現(xiàn)形式是近代以來(lái)逐步形成的。人民政協(xié)與人民代表大會(huì)的關(guān)系也不同于蘇聯(lián)聯(lián)盟院與民族院的關(guān)系。蘇聯(lián)的聯(lián)盟院與民族院地位平等，享有相應(yīng)的法律創(chuàng)制權(quán)。實(shí)質(zhì)上講，蘇聯(lián)的兩院與資本主義國(guó)家的議會(huì)兩院功能相似。然而在中國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政協(xié)是多黨合作、參政議政的重要機(jī)構(gòu)，是社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新，是社會(huì)主義實(shí)質(zhì)民主的重要補(bǔ)充。

第二，人民政協(xié)體現(xiàn)了中國(guó)政黨制度的包容性。結(jié)束代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的使命后，人民政協(xié)以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在。人民政協(xié)繼續(xù)存在解決了一個(gè)中國(guó)近代史上懸而未決的疑難問(wèn)題：如何處理執(zhí)政黨與其他黨派的關(guān)系。與資本主義國(guó)家相比，在人民政協(xié)的框架下，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派成為親密友黨，規(guī)避了彼此之間的相互攻訐、相互傾軋。人民政協(xié)提供了處理黨派之間、不同政治力量之間關(guān)系的制度平臺(tái)。

第三，協(xié)商民主的多層次要求與人民政協(xié)本身構(gòu)成的多樣化具有內(nèi)在耦合性。人是關(guān)鍵性因素，協(xié)商民主真實(shí)有效的前提是聚集具備協(xié)商能力的人。只有將具備不同決策背景、知識(shí)水平的民主人士聚集在一起，協(xié)商民主才能有成效。協(xié)商民主要求進(jìn)行廣泛、多層次的協(xié)商與人民政協(xié)委員構(gòu)成多樣化的特點(diǎn)不謀而合。人民政協(xié)由中國(guó)共產(chǎn)黨、民主黨派等各界別具有代表性的人員組成。這些集體與人員具有高超的政治協(xié)商能力，能夠提出科學(xué)、合理的建議與意見(jiàn)，進(jìn)而確保協(xié)商民主落到實(shí)處。人民政協(xié)多樣化、多層次的特點(diǎn)，讓其成為具備深刻歷史根源與制度根源的協(xié)商民主的專門機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)這一機(jī)構(gòu)設(shè)置在中國(guó)政治生活的坐標(biāo)中居于重要位置，在中國(guó)特色協(xié)商民主框架中居于主要位置，提供了協(xié)商民主實(shí)踐的場(chǎng)所。

（二）制度價(jià)值：具有中國(guó)特色的制度安排

人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要載體。盡管中國(guó)特色的政黨制度直到1993年才被寫(xiě)進(jìn)憲法，但中國(guó)多黨合作制度早已發(fā)軔實(shí)踐。在中國(guó)革命過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的合作早已有之。理解人民政協(xié)獨(dú)特的制度價(jià)值，應(yīng)從制度優(yōu)越性、制度適用性、制度實(shí)效性綜合來(lái)看。

第一，人民政協(xié)的最大優(yōu)越性是凝聚人心。從中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系來(lái)看，在人民政協(xié)的制度框架下，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨是同心圓的圓心，不同黨派在其堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。人民政協(xié)有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，密切聯(lián)系各界群眾，有利于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化。就全社會(huì)而言，只有將社會(huì)絕大多數(shù)人民的意見(jiàn)考慮進(jìn)來(lái)，才能達(dá)成發(fā)展的共識(shí)，推進(jìn)建設(shè)共享政治。

第二，人民政協(xié)在中國(guó)具有制度適用性與機(jī)構(gòu)匹配度。再好的制度，也要符合實(shí)際，量體裁衣。如果制度不適合國(guó)情，不僅自身功能會(huì)受到限制，束手束腳、畫(huà)地自限，還會(huì)偏離正確的制度定位，形成政治生活中的多骨諾米牌效應(yīng)。人民政協(xié)是能夠凝聚人心的優(yōu)越制度安排，還在于與中國(guó)特色社會(huì)主義政治的完美匹配度與良好適用性。這種匹配度與適用性是歷史傳統(tǒng)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)共同作用的產(chǎn)物。

第三，人民政協(xié)發(fā)揮了聯(lián)系與團(tuán)結(jié)的政治功能。制度科學(xué)與否、適用性如何，最終的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在于實(shí)效性。人民政協(xié)的運(yùn)轉(zhuǎn)讓不同社會(huì)領(lǐng)域之間的聯(lián)系趨于密切，擴(kuò)大了中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)基礎(chǔ)。人民政協(xié)與人民代表大會(huì)同期召開(kāi)，履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，在涉及國(guó)家大政方針上提出科學(xué)合理的建議，保證了政策的科學(xué)制定與部署實(shí)施。人民代表大會(huì)與人民政協(xié)形成了區(qū)域利益與界別利益縱橫交錯(cuò)的表達(dá)機(jī)制[14]。

（三）文化價(jià)值：弘揚(yáng)大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的政治文化

人民政協(xié)是展示中國(guó)特色政治文化的機(jī)構(gòu)，是展示中國(guó)政治協(xié)商文化的窗口。人民政協(xié)所承載的政治文化可分成三個(gè)主要部分——以統(tǒng)一戰(zhàn)線為內(nèi)核的和合文化、以政治認(rèn)同為特質(zhì)的包容文化、以廣泛參與為實(shí)質(zhì)的協(xié)商文化。

第一，人民政協(xié)形成了以統(tǒng)一戰(zhàn)線為內(nèi)核的和合文化。人民政協(xié)秉持兼容并包的原則，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)合多個(gè)民主黨派、多種政治力量，在政治生活中促進(jìn)不同意見(jiàn)的交流，用交流融合消弭政治利益博弈。人民政協(xié)所彰顯的和合文化以團(tuán)結(jié)、聯(lián)合為形式，以和諧、融合為特點(diǎn)，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的集中展示。就人民政協(xié)產(chǎn)生的歷史條件來(lái)看，近代以來(lái)政治力量之間的撻伐與博弈導(dǎo)致我國(guó)在積貧積弱、半殖民地半封建社會(huì)的環(huán)境中沒(méi)有形成整體性政治力量，不同政治力量之間的斗爭(zhēng)大大消耗了國(guó)內(nèi)的政治與軍事力量，形成一盤散沙的局面。人民政協(xié)起到了聚沙成塔的功效，在此基礎(chǔ)生成的人民政協(xié)政治文化是典型的和合文化。

第二，人民政協(xié)傳承了以政治認(rèn)同為特質(zhì)的包容文化。這種包容文化體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不同政治觀點(diǎn)通過(guò)交流實(shí)現(xiàn)友好協(xié)商、軟性調(diào)節(jié)，目的是達(dá)成共識(shí)、集中力量;二是不同意見(jiàn)在多主體協(xié)商中尋找到化解之道、解決之法。權(quán)力的有序運(yùn)行，民主權(quán)利的保障落實(shí)，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。與西方“三權(quán)分立”“兩黨制衡”下的被動(dòng)監(jiān)督不同，中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力的過(guò)程中，主動(dòng)引入了監(jiān)督者，賦予人民政協(xié)民主監(jiān)督權(quán)利。主動(dòng)引入監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的政治包容性，目的在于增進(jìn)各界對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨與社會(huì)主義的政治認(rèn)同。因此，人民政協(xié)的政治文化是包容文化。

第三，人民政協(xié)弘揚(yáng)了以廣泛參與為實(shí)質(zhì)的協(xié)商文化。在當(dāng)代中國(guó)協(xié)商民主制度體系中，人民政協(xié)協(xié)商發(fā)揮著獨(dú)特的民主政治建設(shè)功能與效應(yīng)[15]。文化提供的是一種氛圍，協(xié)商文化為協(xié)商民主發(fā)展提供沃土與滋養(yǎng)。在社會(huì)主義協(xié)商民主體系中，人民政協(xié)居于關(guān)鍵位置，是開(kāi)展協(xié)商的專門機(jī)構(gòu)。文化具有重要的示范作用，協(xié)商文化也不例外。人民政協(xié)承載的國(guó)家層面協(xié)商文化，能夠發(fā)揮對(duì)其他層次協(xié)商文化的引領(lǐng)作用。良好的協(xié)商文化會(huì)在協(xié)商的過(guò)程中潛移默化地推動(dòng)協(xié)商向前發(fā)展。統(tǒng)一戰(zhàn)線是社會(huì)主義協(xié)商民主的內(nèi)生性要素[16]，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)具有協(xié)商民主的載體價(jià)值。因此，人民政協(xié)是協(xié)商文化的機(jī)構(gòu)載體。人民政協(xié)的發(fā)展實(shí)效表明，良好的協(xié)商文化正在不斷構(gòu)建，不斷補(bǔ)充富有時(shí)代特色的嶄新內(nèi)涵。

三、人民政協(xié)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

70年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在加強(qiáng)與改進(jìn)人民政協(xié)工作方面做出了積極探索與不懈努力。人民政協(xié)在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在統(tǒng)一戰(zhàn)線原則下，積極建言獻(xiàn)策，履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能。人民政協(xié)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)涵蓋制度定位、政治任務(wù)、自身政治能力建設(shè)等多個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人民政協(xié)工作的根本前提和原則。70年來(lái)，人民政協(xié)取得輝煌成就的根本原因就在于始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是人民政協(xié)這一制度安排和政治組織最本質(zhì)的特征[17]。歷史地看，在人民政協(xié)框架下，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是各民主黨派、無(wú)黨派人士以及社會(huì)各界的共同選擇。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民政協(xié)為新中國(guó)的成立與創(chuàng)建、社會(huì)主義的建設(shè)與探索、改革的深入與發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在實(shí)踐層面組織領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)工作，扮演著組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的雙重角色。70年的實(shí)踐證明：中國(guó)共產(chǎn)黨出色地完成了對(duì)人民政協(xié)的組織與領(lǐng)導(dǎo)，使人民政協(xié)充分發(fā)揮了職能與作用。加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖。

（二）堅(jiān)持人民政協(xié)的性質(zhì)定位

堅(jiān)持具有廣泛愛(ài)國(guó)性質(zhì)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的初衷。統(tǒng)一戰(zhàn)線是人民政協(xié)與生俱來(lái)的政治功能與組織屬性。不同時(shí)期，統(tǒng)一戰(zhàn)線面臨的環(huán)境不盡相同，絕不能將不同時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線的復(fù)雜性等量齊觀。受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷變化和社會(huì)結(jié)構(gòu)易變性的影響，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作針對(duì)的客體交織明顯，面臨的環(huán)境更加復(fù)雜。只有抓住統(tǒng)一戰(zhàn)線，才能保證人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中發(fā)揮積極作用。要在人民政協(xié)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系中把握其獨(dú)特定位。就中國(guó)政治體制及其衍生機(jī)構(gòu)設(shè)定來(lái)看，人民政協(xié)不行使國(guó)家職能，但不具備國(guó)家職能的設(shè)定并不意味著政治職能的喪失。人民政協(xié)在我國(guó)政治生活中發(fā)揮著政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能。

（三）緊扣時(shí)代發(fā)展的中心任務(wù)

緊扣時(shí)代任務(wù)，發(fā)揮政治功能。不同階段有不同目標(biāo)，中心任務(wù)也不一樣。人民政協(xié)在不同的目標(biāo)任務(wù)面前，積極發(fā)揮作用，為科學(xué)決策提供了智力支撐。在代行全國(guó)人大職權(quán)階段，人民政協(xié)出色完成了歷史使命。在社會(huì)主義道路探索時(shí)期，人民政協(xié)積極建言獻(xiàn)策，為完成三大改造、確立社會(huì)主義制度作出了重要貢獻(xiàn)。三大改造完成以后，人民政協(xié)在鞏固社會(huì)主義制度、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、編纂文史資料等領(lǐng)域取得了重要成就。改革開(kāi)放以后，人民政協(xié)圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等內(nèi)容，積極參政議政。抓住時(shí)代發(fā)展的中心任務(wù)，履行職能、發(fā)揮功能，成為人民政協(xié)不斷取得階段性勝利的重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，人民政協(xié)更應(yīng)該緊扣時(shí)代脈搏，為深化改革出謀劃策。

（四）強(qiáng)化自身政治能力建設(shè)

加強(qiáng)自身政治能力建設(shè)是保證履行職能、發(fā)揮功能的基礎(chǔ)與前提。人民政協(xié)不斷強(qiáng)化自身建設(shè)，增強(qiáng)自身政治能力，這是人民政協(xié)事業(yè)不斷發(fā)展前進(jìn)的重要經(jīng)驗(yàn)。要厘清組織內(nèi)部關(guān)系。人民政協(xié)在地域原則與領(lǐng)域原則的雙重規(guī)制下，實(shí)現(xiàn)了巧妙結(jié)合，帶來(lái)了廣泛的政治參與。人民政協(xié)在自身組織建設(shè)中不斷完善，形成了與本行政區(qū)劃內(nèi)人大相配合的良好局面。要探索新的工作方法。時(shí)代主題不同，政治任務(wù)不同，人民政協(xié)工作的重點(diǎn)也不一樣。不斷創(chuàng)新工作方法是人民政協(xié)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。人民政協(xié)加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研、跨區(qū)域考察學(xué)習(xí)、召開(kāi)雙周座談會(huì)等，都是具體實(shí)踐中創(chuàng)造的工作方法。

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責(zé)任編輯：龔靜陽(yáng)