陳晉鵬

為打好船舶污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)船舶水污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置等作業(yè)活動(dòng)的有效監(jiān)管，沿海各地先后出臺(tái)了船舶水污染物聯(lián)單制度，實(shí)現(xiàn)了海事、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等多部門聯(lián)合監(jiān)管。但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，因?yàn)楦鞑块T法規(guī)依據(jù)不同、執(zhí)法模式各異，依然存在著很多問題。本文圍繞聯(lián)單制度運(yùn)行、聯(lián)單制度特點(diǎn)、實(shí)際監(jiān)管現(xiàn)狀等方面進(jìn)行分析，提出海事安全監(jiān)管建議。

一、船舶水污染物監(jiān)管現(xiàn)狀

船舶在正常營運(yùn)過程中，必然會(huì)產(chǎn)生含油污水、殘油（油泥）、生活污水、化學(xué)品洗艙水和船舶垃圾等對(duì)海洋環(huán)境有害的水污染物。國際海事組織很早就意識(shí)到此類物質(zhì)的危害，通過《國際防止船舶造成污染公約》（以下簡稱“防污公約”）及其附則，對(duì)上述污染物在船上的收集、存放和排放等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。國內(nèi)通過《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，對(duì)船舶水污染物相關(guān)作業(yè)活動(dòng)提出了要求，通過《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB3552—2018）明確了排放的具體標(biāo)準(zhǔn)。

在現(xiàn)有國際公約和國內(nèi)法律法規(guī)的要求下，船舶水污染物除了可以在航行中經(jīng)相應(yīng)處理裝置處理后按標(biāo)準(zhǔn)排放外，也可以通過港口接收設(shè)施或船舶污染物接收單位進(jìn)行排放及處置。2019年1月，交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立完善船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），明確提出要對(duì)船舶水污染物要進(jìn)行分類處置和閉環(huán)管理，通過船舶水污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置等單證要求，建立從產(chǎn)生、接收、轉(zhuǎn)移到處置的全鏈條監(jiān)管制度，為聯(lián)單制度的出臺(tái)和運(yùn)行打下了基礎(chǔ)。

從海事監(jiān)管角度看，船舶防污染類法規(guī)體系側(cè)重于船舶污染物接收環(huán)節(jié)，通過船舶污染物排放作業(yè)報(bào)告、接收作業(yè)報(bào)告和月度備案制度，對(duì)污染物的接收數(shù)量、作業(yè)情況進(jìn)行管控。但是，在污染物接收船舶排岸環(huán)節(jié)沒有和陸域環(huán)保、港航等部門銜接配套的手段，客觀上造成了監(jiān)管盲區(qū)，船舶污染物私排亂放的問題屢禁不止，造成了一定的海洋污染和社會(huì)影響。聯(lián)單制度的出臺(tái)有效填補(bǔ)了這一薄弱環(huán)節(jié)，有助于海事監(jiān)管部門跟蹤管理污染物接收單位收集的船舶污染物去向，針對(duì)性開展船舶污染物排放和接收作業(yè)監(jiān)管。

二、存在的問題及原因分析

各地的聯(lián)單制度因地制宜，各有不同，但總體是圍繞著船舶水污染物接收單位接收作業(yè)、污染物轉(zhuǎn)移單位轉(zhuǎn)移作業(yè)、危險(xiǎn)廢物處置單位處置作業(yè)這三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的。目前存在的普遍性問題主要有：

（一）部分水污染物的定義不統(tǒng)一

在“指導(dǎo)意見”中將含油污水、殘油（油泥）、生活污水、化學(xué)品洗艙水和船舶垃圾等均列為船舶水污染物。但是，在配套的法律法規(guī)中，存在對(duì)“殘油（油泥）”“含油污水”等污染物定義不統(tǒng)一的問題。

“防污公約”MEPC.187（59）決議中的定義：“殘油（渣油）”系指在船舶正常運(yùn)行過程中產(chǎn)生的殘留廢油產(chǎn)品，例如主機(jī)或副機(jī)燃油或潤滑油的凈化產(chǎn)生的廢油、從油過濾設(shè)備分離出來的廢油或者從滴盤收集的廢油以及廢液壓油和廢潤滑油；“含油污水”系指由于機(jī)器處所泄漏或維修工作所產(chǎn)生的可能被油污染的水，任何進(jìn)入艙底系統(tǒng)的液體都被視為含油污水。

《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》中，沒有對(duì)殘油（油泥）進(jìn)行定義，將含油污水定義為“船舶營運(yùn)中產(chǎn)生的含有原油、燃油、潤滑油和其他各種石油產(chǎn)品及其殘余物的污水，包括機(jī)器處所油污水和含貨油殘余物的油污水”。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》《國家危險(xiǎn)廢物名錄》等法律法規(guī)中，對(duì)“殘油（油泥）”也沒有專門定義，僅作為非特定行業(yè)危險(xiǎn)廢物。分類為HW08廢礦物油與含礦物油廢物，相近的表述有“油/水分離設(shè)施產(chǎn)生的廢油、油泥及廢水處理產(chǎn)生的浮渣和污泥”“廢燃料油及燃料油儲(chǔ)存過程中產(chǎn)生的油泥”等。與含油污水最為相近的為HW09類“油/水、烴/水混合物或乳化液”，具體廢物類別900-007-09“其他工藝過程中產(chǎn)生的油/水、烴/水混合物或乳化液”。

不同的定義表述，導(dǎo)致相關(guān)作業(yè)單位和人員、監(jiān)管部門執(zhí)法人員理解不同、認(rèn)識(shí)不同，各方提出不同的業(yè)務(wù)訴求和監(jiān)管要求。

（二）分類管理部分內(nèi)容還不完善

一是含油污水的管理?！爸笇?dǎo)意見”指出，在轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)，含油污水按照廢水實(shí)施管理，處理含油污水及殘油產(chǎn)生的廢礦物油與含礦物油廢物按照《國家危險(xiǎn)廢物名錄》的HW08類實(shí)施管理。但是，在《國家危險(xiǎn)廢物名錄》中，和船舶含油污水最為相近的為HW09類“油/水、烴/水混合物或乳化液”，具體廢物類別900-007-09“其他工藝過程中產(chǎn)生的油/水、烴/水混合物或乳化液”。

在實(shí)際運(yùn)行過程中，船舶含油污水和其他行業(yè)產(chǎn)生的油水混合物理化特征非常相似，無法簡單通過判斷含油污水的來源而按照廢水進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，在陸上含油污水按照《國家危險(xiǎn)廢物名錄》相關(guān)要求管理，“指導(dǎo)意見”沒有配套法規(guī)支持，存在執(zhí)法依據(jù)選擇的問題。所以，含油污水按照廢水處置的可操作性還不夠強(qiáng)。廢水和危險(xiǎn)廢物在運(yùn)輸條件和處理?xiàng)l件上有很大的不同，費(fèi)用相差較大。如果按照廢水處置，不需要專用危廢車輛運(yùn)輸和開具危廢聯(lián)單。處置成本多少的差別，使得部分污染物接收單位違法排放含油污水的問題依然存在。

二是船舶垃圾的管理?！爸笇?dǎo)意見”指出，船舶垃圾應(yīng)做好分類儲(chǔ)存，接收后按照城市生活垃圾實(shí)施管理。在“防污公約”中，根據(jù)MEPC.277（70）的規(guī)定，將船舶垃圾分為第一部分塑料垃圾、食品廢棄物、生活廢棄物、食用油、焚燒爐灰、操作廢棄物、貨物殘留、動(dòng)物尸體、電子廢棄物等9類，第二部分貨物殘余（對(duì)海洋環(huán)境無害物質(zhì)）和貨物殘余（對(duì)海洋環(huán)境有害物質(zhì)）等兩類。在《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》中，船舶垃圾分為塑料廢棄物、食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油、廢棄物焚燒爐灰渣、操作廢棄物、貨物殘留物、動(dòng)物尸體、廢棄漁具、電子垃圾等10類。分類雖然不完全一致，但是基本上按照船舶產(chǎn)生垃圾的種類進(jìn)行了區(qū)分。 在2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中，將生活垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾、可回收物等三大類，并指出有害垃圾作為強(qiáng)制分類的類別之一，被列入《國家危險(xiǎn)廢物名錄》的，必須按照危險(xiǎn)廢物進(jìn)行投放暫存和收運(yùn)處置。實(shí)際運(yùn)行中問題在于船舶方面沒有對(duì)船舶垃圾是否屬于危險(xiǎn)廢物進(jìn)行區(qū)分。但是，部分船舶垃圾（例如焚燒爐爐灰、油漆桶、熒光燈管、石棉材料等）符合固體危險(xiǎn)廢物的相關(guān)描述和分類標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)歸類于危險(xiǎn)廢物。在實(shí)際船舶垃圾接收作業(yè)環(huán)節(jié)，多數(shù)碼頭接收設(shè)施或船舶污染物接收單位不具備危險(xiǎn)廢物貯存和后續(xù)處置能力，加之危險(xiǎn)廢物處置條件要求和花費(fèi)成本較高等因素，直接導(dǎo)致船舶垃圾中屬于危險(xiǎn)廢物的垃圾不按照規(guī)定處理的現(xiàn)象比較普遍，出現(xiàn)危險(xiǎn)廢物與普通垃圾混裝轉(zhuǎn)移處置現(xiàn)象，存在一定的安全隱患。2016年，青島港黃島海諾碼頭某污染物回收船進(jìn)行垃圾回收作業(yè)后，因危險(xiǎn)廢物和普通垃圾沒有進(jìn)行分類儲(chǔ)存，在高溫潮濕環(huán)境下發(fā)生自熱反應(yīng)后導(dǎo)致船舶起火，造成一定的人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失，就是這一問題的具體體現(xiàn)。

（三）聯(lián)單制度單證數(shù)據(jù)核查難度較大

要使聯(lián)單制度充分發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)管、全程閉環(huán)管理的作用，就必須定期或不定期開展單證數(shù)據(jù)核查工作。但目前核查的難度較大，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是從單證形式上看，船舶水污染物分散接收、統(tǒng)一處理的作業(yè)特點(diǎn)，決定了在接收作業(yè)環(huán)節(jié)，接收聯(lián)單數(shù)據(jù)是大量的、分散的、零星的。在轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)運(yùn)及處置聯(lián)單的數(shù)據(jù)相對(duì)而言是較為集中的。進(jìn)行單證數(shù)據(jù)核查，必須進(jìn)行大量煩瑣的計(jì)算。二是從制度設(shè)計(jì)上看，聯(lián)單制度本身的數(shù)據(jù)核對(duì)功能僅限于接收數(shù)據(jù)和處理數(shù)據(jù)的比對(duì)，比對(duì)核查功能較弱。要保證數(shù)據(jù)的可靠性，就需要與船舶污染物接收單位月度備案管理、船舶污染物排放報(bào)告管理相配合進(jìn)行核對(duì)。三是從單證形式上看，各地的船舶水污染物聯(lián)單制度多使用紙質(zhì)單證，沒有與海事危防信息系統(tǒng)對(duì)接，無法實(shí)現(xiàn)“電子單證”流轉(zhuǎn)，容易出現(xiàn)單證遺失，也不便于單證核查。四是從事權(quán)管理上看，目前，對(duì)于船舶污染物接收單位的日常監(jiān)督管理，通常由基層海事處開展。但是，污染物接收單位業(yè)務(wù)可能橫跨多個(gè)海事處轄區(qū)，聯(lián)單信息交叉管理比較普通。單個(gè)海事處開展聯(lián)單單證數(shù)據(jù)核查工作較為困難。特別是當(dāng)出現(xiàn)跨地市作業(yè)的情況時(shí)，這一問題更為突出。

三、加強(qiáng)海事監(jiān)管工作建議

聯(lián)單制度作為新生事物，處于起步探索階段，出現(xiàn)問題在所難免，但其促進(jìn)水陸銜接、強(qiáng)化船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管的作用顯而易見，對(duì)于打好船舶污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。海事監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，積極推動(dòng)聯(lián)單制度進(jìn)一步完善，為此提出以下工作建議：

（一）理順“正規(guī)渠道”

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念施行以來，環(huán)保工作力度不斷加大，環(huán)保制度不斷完善。船舶防污染作為海事監(jiān)管的重要內(nèi)容之一，理應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。進(jìn)一步梳理完善船舶水污染物防治相關(guān)法律法規(guī)，特別是船舶與陸上防治環(huán)境污染法律法規(guī)銜接配套的問題應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。建議在現(xiàn)有船舶水污染物分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化船舶水污染物與陸上危險(xiǎn)廢棄物、生活垃圾的分類標(biāo)準(zhǔn)，通過修訂《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》《國家危險(xiǎn)廢物名錄》等現(xiàn)有規(guī)定，實(shí)現(xiàn)與陸上環(huán)保監(jiān)管法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和有效銜接；通過完善船舶防污染現(xiàn)場監(jiān)管模式，將船舶轉(zhuǎn)運(yùn)和排岸管理與陸上危險(xiǎn)廢物管理進(jìn)行無縫對(duì)接，消除監(jiān)管盲區(qū)和死角，避免產(chǎn)生安全隱患。

（二）增強(qiáng)“接受能力”

《海洋環(huán)境保護(hù)法》中有“港口、碼頭、裝卸站和從事船舶修造作業(yè)的單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配備相應(yīng)的污染監(jiān)視設(shè)施和污染物接收設(shè)施”的要求，既是船舶航行作業(yè)的實(shí)際需要，也是保護(hù)海洋環(huán)境的必要措施。但是，目前碼頭固定接收設(shè)施接收能力普遍不足，特別是固體危險(xiǎn)廢棄物和化學(xué)品洗艙水等污染物接收能力存在短板，有必要進(jìn)一步推動(dòng)港口碼頭水污染物接受能力建設(shè)，探索建立碼頭固定設(shè)施接收、一定區(qū)域內(nèi)集中接收處置等新模式，提高港口碼頭水污染物接收能力，降低處置成本，解決“想排沒地方排”的問題，營造船舶水污染物“應(yīng)排盡排、費(fèi)用合理、不想偷排、不敢偷排”的良好氛圍，減少非法排污等污染隱患。

（三）加強(qiáng)“信息融合”

聯(lián)單制度是船舶水污染物接收轉(zhuǎn)移處置的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，建立了水陸共同監(jiān)管的渠道和可能，其數(shù)據(jù)對(duì)于船舶水污染物海事監(jiān)管有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，不應(yīng)將其獨(dú)立于整體海事危防信息系統(tǒng)之外，使其成為信息孤島。建議將聯(lián)單制度與現(xiàn)有海事危防信息系統(tǒng)進(jìn)行信息融合，納入危防信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)聯(lián)單數(shù)據(jù)與作業(yè)報(bào)告、月度備案信息自動(dòng)核查比對(duì)等功能，解決單證數(shù)據(jù)電子流轉(zhuǎn)和核查比對(duì)的問題，充分發(fā)揮基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的作用。同時(shí)，也有利于建立相關(guān)數(shù)據(jù)通報(bào)機(jī)制，與生態(tài)環(huán)境、環(huán)衛(wèi)等部門進(jìn)行數(shù)據(jù)互換，加強(qiáng)共同監(jiān)管。