郭奇琪

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的內(nèi)涵

(一)概念

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)被形象稱為“陽(yáng)光法案”，起源于瑞典的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是指公職人員依據(jù)法律規(guī)定，將自己和共同生活的家庭成員的財(cái)產(chǎn)以及財(cái)產(chǎn)性事項(xiàng)向法定主管機(jī)關(guān)報(bào)告、接受審查監(jiān)督，以接受監(jiān)督的一項(xiàng)制度。英國(guó)是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最早立法的國(guó)家，于1883年通過(guò)了首部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法《凈化選舉防止腐敗法》。此法案要求公職人員必須對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)與收入之間存在的差距作出解釋，以證明財(cái)產(chǎn)來(lái)源的合法性，否則將被認(rèn)定為灰色收入，需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

(二)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本構(gòu)成

20世紀(jì)90年代起，我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度逐步建立；1994年，《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》由全國(guó)人大常委會(huì)正式列入立法規(guī)劃；1995年，《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布，其中就該制度的申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)時(shí)間等事項(xiàng)作出規(guī)定，構(gòu)建了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架[1]。具體而言，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度涵蓋的內(nèi)容主要包括以下方面。

1.申報(bào)人員

即哪些人員需要進(jìn)行申報(bào)。結(jié)合各國(guó)的立法和實(shí)踐，主要有兩類情況。一類是所有公職人員都需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)，只要擔(dān)任公職、掌握公權(quán)力、處理公共事務(wù)，無(wú)論級(jí)別大小都需要就依法向主管機(jī)關(guān)申報(bào)，采取此種做法的有俄羅斯、新加坡等國(guó)家。另一類是只要求達(dá)到一定級(jí)別的或者握有特殊公權(quán)力的人員實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)，美國(guó)、韓國(guó)等世界上大多數(shù)國(guó)家都采取這種做法。就我國(guó)而言，根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2017年4月頒布的《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”)的規(guī)定，通常只要求縣處級(jí)副職以上的干部進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。部分地區(qū)的地區(qū)性法規(guī)對(duì)正科級(jí)干部也作出財(cái)產(chǎn)申報(bào)的要求，包括北京、安徽、江蘇、江西等十多個(gè)省、直轄市。

2.申報(bào)內(nèi)容

即對(duì)哪些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)。各國(guó)對(duì)申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍的規(guī)定都盡量繁雜、廣泛，以盡可能包容所有財(cái)產(chǎn)。美國(guó)要求報(bào)告的內(nèi)容包括勞務(wù)收入、投資收益、交易所得、賠償費(fèi)、受贈(zèng)物、債務(wù)以及其他收益。我國(guó)在《規(guī)定》中僅對(duì)工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼等各類收入作出申報(bào)的要求，并沒(méi)有涵蓋公職人員及其家庭的全部財(cái)產(chǎn)，為公職人員藏匿灰色收入、轉(zhuǎn)移非法所得留下了可乘之機(jī)。2016年4月18日，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)，第12條明確“賄賂犯罪中的‘財(cái)物’，包括貨幣、物品和財(cái)產(chǎn)性利益。財(cái)產(chǎn)性利益包括可以折算為貨幣的物質(zhì)利益如房屋裝修、債務(wù)免除等，以及需要支付貨幣的其他利益如會(huì)員服務(wù)、旅游等。后者的犯罪數(shù)額，以實(shí)際支付或者應(yīng)當(dāng)支付的數(shù)額計(jì)算”。

3.申報(bào)時(shí)間

雖然世界各國(guó)對(duì)申報(bào)具體時(shí)間的規(guī)定不盡相同，但大體上可分為初任申報(bào)、日常申報(bào)、離任申報(bào)三類。初任申報(bào)是指公職人員在進(jìn)入公共部門擔(dān)任公職后的一定期間內(nèi)將自己的所有財(cái)產(chǎn)向有關(guān)主管機(jī)構(gòu)申報(bào)，并以申報(bào)財(cái)產(chǎn)在任職期間的變化作為日后對(duì)公職人員進(jìn)行考核的重要依據(jù)。日常申報(bào)是指公職人員在擔(dān)任公職、行使公權(quán)力期間依法對(duì)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況作出申報(bào)。我國(guó)規(guī)定，日常申報(bào)應(yīng)每年申報(bào)兩次，由主管機(jī)構(gòu)核查。日常申報(bào)可以起到警示公職人員在固定時(shí)間內(nèi)接受廉政教育、慎用手中權(quán)力的模范作用。離任申報(bào)是指要求公職人員離開(kāi)原任職崗位的一定期間內(nèi)向有關(guān)部門進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。我國(guó)防腐倡廉的經(jīng)驗(yàn)顯示，大量貪污腐敗案件是在官員離退休之后才浮出水面，因此，離職申報(bào)也不可忽視。

二、實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要性

(一)保護(hù)公眾權(quán)力的需要

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，人民是國(guó)家權(quán)利的直接享有者?！稇椃ā芬?guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。人民通過(guò)選舉產(chǎn)生人民代表大會(huì)，政府由人民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。從權(quán)力來(lái)源角度而言，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，政府由權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，政府行使權(quán)力必須接受人民的監(jiān)督，而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的高效實(shí)施是人民監(jiān)督政府的重要途徑。法律是人民意志的體現(xiàn)，政府活動(dòng)必須遵守法律。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求公職人員的每一筆財(cái)產(chǎn)來(lái)源都必須合法，對(duì)于擁有與其職務(wù)收入差額巨大財(cái)產(chǎn)的公職人員，應(yīng)當(dāng)就來(lái)源作出解釋和說(shuō)明。申報(bào)機(jī)制的存在讓公職人員在申報(bào)過(guò)程中反思自己公務(wù)履行行為，抑制了公職人員不斷膨脹的欲望，是預(yù)防腐敗滋生的高效機(jī)制。

(二)公權(quán)力自身建設(shè)需要

十九大以來(lái)，我國(guó)加大了對(duì)貪污腐敗的打擊力度，不少官員相繼落馬，一系列貪污受賄案件被曝光，然而這些案件的揭露大多通過(guò)較為原始的舉報(bào)等方式暴露在公眾視野下。截至2015年3月18日，十八大后全國(guó)已有98名副部以上官員和軍級(jí)以上軍官落馬，給黨和國(guó)家的財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，GDP穩(wěn)居世界第二，物質(zhì)財(cái)富日益豐富也使得人民之間的收入差距不斷增大。面對(duì)高消費(fèi)、高享受的同時(shí)產(chǎn)生落差感和失落感，一些手握重要權(quán)利資源的官員為了滿足不斷膨脹的物質(zhì)欲望，獲得與權(quán)力級(jí)別相匹配的物質(zhì)財(cái)富，通過(guò)各種不正當(dāng)手段進(jìn)行幕后交易，這與黨和人民的期待是背道而馳的。腐敗從表面上看是以權(quán)謀私，實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓公職人員的活動(dòng)在法律范圍內(nèi)開(kāi)展。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度正是從官員的腐敗心理出發(fā)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，在公開(kāi)中及時(shí)遏制腐敗的萌芽，樹立廉潔公正的政府形象，減少政府和公眾之間的摩擦，培養(yǎng)二者的良好信任關(guān)系。

隨著民主政治的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)政治參與制的弊端日益顯露，人民只能通過(guò)人民代表大會(huì)行使對(duì)行政機(jī)關(guān)、公職人員的監(jiān)督，而這種監(jiān)督只是事后監(jiān)督，對(duì)有效防止腐敗起不到理想的作用。從監(jiān)督公職人員依法行使職權(quán)的最佳方案選擇來(lái)看，事先監(jiān)督優(yōu)于事后監(jiān)督，預(yù)防性的監(jiān)督措施往往優(yōu)于追懲性措施。財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)讓公民可以越過(guò)自己的代表直接參與公權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，公民不再作為被行政機(jī)關(guān)管理的被動(dòng)客體，而成為監(jiān)督和規(guī)范公權(quán)力行使的決定性力量。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的利益沖突

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度意味著公職人員需要將自己和家庭成員擁有的所有財(cái)產(chǎn)向有關(guān)部門報(bào)告，并由主管機(jī)關(guān)將申報(bào)內(nèi)容向社會(huì)公眾公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。公務(wù)人員的隱私權(quán)與普通公民的隱私權(quán)相比，有著特殊的一面，原因在于其身份的雙重屬性[2]。出于對(duì)隱私權(quán)及家庭成員的保護(hù)，公職人員自然不希望自己成為被公開(kāi)的對(duì)象，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難免有抵觸心理。公民則希望盡可能將公職人員和公務(wù)活動(dòng)納入規(guī)范框架中，一旦公職人員將財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，公眾和媒體可以比較其財(cái)產(chǎn)狀況是否與其收入水平相適應(yīng)，及時(shí)了解申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)變化情況，監(jiān)控公職人員的公務(wù)活動(dòng)，盡早預(yù)防職權(quán)行為中的貪污腐敗。

我國(guó)憲法雖未對(duì)隱私權(quán)作出明確規(guī)定，但通過(guò)對(duì)憲法中關(guān)于公民的人格尊嚴(yán)、通信自由和住宅自由等方面基本權(quán)利的規(guī)定依憲解釋可以推導(dǎo)出，隱私權(quán)同樣是公民的基本權(quán)利體系中必不可少的一部分。財(cái)產(chǎn)是公民隱私權(quán)的最重要組成部分，財(cái)產(chǎn)的申報(bào)與公開(kāi)和公民隱私權(quán)的保護(hù)不可避免地存在矛盾。需要注意的是，財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的同時(shí)要注重保護(hù)申報(bào)主體的隱私權(quán)，防止申報(bào)主體因財(cái)產(chǎn)過(guò)度曝光而遭受人身和財(cái)產(chǎn)方面的侵害。十九大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視法治國(guó)家、法治政府的構(gòu)建，人民參與國(guó)家治理的渠道日益增多。權(quán)利與義務(wù)不可分離，公職人員享受公權(quán)力帶來(lái)的便利的同時(shí)，作為掌握權(quán)力資源的交換，應(yīng)當(dāng)自愿放棄一部分隱私權(quán)，承擔(dān)由此產(chǎn)生的后果。

(一)利益沖突的主體

“王利明先生認(rèn)為，隱私權(quán)是自然人所享有的對(duì)其個(gè)人的、與公益無(wú)關(guān)的個(gè)人信息、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)?！盵3]作為公民人格的重要組成部分，隱私權(quán)對(duì)公民情感的抒發(fā)、品格的塑造發(fā)揮著不可或缺的作用。在信息時(shí)代，公民信息更是公民財(cái)產(chǎn)的重要載體，公民可直接對(duì)泄漏個(gè)人信息的侵權(quán)方提起訴訟以救濟(jì)權(quán)利。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！惫珯?quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)總是弱于其接受監(jiān)督的趨勢(shì)，而這種監(jiān)督必須在存在外部壓力的條件下方才可能。出于公共利益的考量，公權(quán)力的運(yùn)作必須加以監(jiān)督，以保證其合法行使，這使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)中公職人員的隱私權(quán)不可避免地和公眾的知情權(quán)發(fā)生沖突。

(二)利益沖突的原因

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家基于公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定征收或者征用公民的私有財(cái)產(chǎn)，但必須給予補(bǔ)償，這明確了公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益。公職人員占據(jù)重要權(quán)力資源，基于公共利益優(yōu)先原則，其隱私權(quán)顯然不再是個(gè)人私密權(quán)利，而成為社會(huì)監(jiān)督的客體。從法律傳統(tǒng)上看，仇富作為我國(guó)社會(huì)公眾客觀持有的一種心理現(xiàn)象，有著其特定的經(jīng)濟(jì)、歷史、文化因素，劫富濟(jì)貧的俠客為人稱贊、斂聚財(cái)富的富人為人唾棄。富人們因而銘記著財(cái)不外露、樹大招風(fēng)的忠告，盡可能隱藏自己擁有的財(cái)富。面對(duì)越來(lái)越多的貪官落馬案件，公眾對(duì)公職人員群體的態(tài)度產(chǎn)生變化，對(duì)漠視群眾利益的公職人員日益反感，雙方之間的沖突不斷加劇。

(三)利益沖突的實(shí)質(zhì)

我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的受理機(jī)關(guān)是申報(bào)主體所在單位的組織、人事部門，屬于公權(quán)力系統(tǒng)中的內(nèi)部監(jiān)督，行政系統(tǒng)有專門知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，它對(duì)公職人員的收入情況有著直觀了解，通過(guò)及時(shí)、有效和便利的內(nèi)部程序，可以迅速核實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)，糾正違法行為，從而救濟(jì)受損的國(guó)有財(cái)產(chǎn)和受侵害的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。由于公權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制缺乏內(nèi)在的動(dòng)力和壓力，在某些情況下可能出現(xiàn)相互包庇，甚至集體腐敗現(xiàn)象，因此使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的內(nèi)部審查流于形式。公民有關(guān)注個(gè)人權(quán)益的天性，就社會(huì)化的財(cái)產(chǎn)申報(bào)而言，由于公職人員所處理的事務(wù)多涉及公民權(quán)益，公民出于對(duì)自身利益的關(guān)注，有監(jiān)督官員真實(shí)客觀履行財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)的動(dòng)機(jī)，但公民個(gè)人力量有限。表面看來(lái)，利益沖突是公職人員的隱私權(quán)和公眾的知情權(quán)的沖突，究其實(shí)質(zhì)，無(wú)論是公共利益和私人利益，還是隱私權(quán)和知情權(quán)，并非完全沖突，都可以在某種程度上實(shí)現(xiàn)利益、權(quán)利的平衡。公職人員的隱私權(quán)和公眾的知情權(quán)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的雙重價(jià)值追求，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)某一方面都是片面的。過(guò)分強(qiáng)調(diào)保護(hù)公職人員的隱私權(quán)，使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的設(shè)計(jì)高度行政化，將核實(shí)權(quán)交由內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不僅損害自然正義，也會(huì)由于忽視公共利益和公眾權(quán)利的保護(hù)，將因公民的抵觸而引發(fā)政府危機(jī)；過(guò)分強(qiáng)調(diào)公民知情權(quán)的保護(hù)，一味對(duì)公職人員的隱私權(quán)予以限制，也將因公職人員的不認(rèn)同而難以推行。

四、我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法建議

(一)申報(bào)主體

自1994年財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度列入立法規(guī)劃以來(lái)，我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度一直在艱難探索。一項(xiàng)針對(duì)新疆阿勒泰地區(qū)以及其他地區(qū)州市的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，有七成官員持反對(duì)態(tài)度、兩成無(wú)所謂、僅一成表示堅(jiān)決支持。筆者認(rèn)為，對(duì)于申報(bào)主體的規(guī)定決定著受監(jiān)督對(duì)象的廣度，也決定了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能否落到實(shí)處，因此，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法中應(yīng)當(dāng)將軍事機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)級(jí)別較低但職權(quán)關(guān)系公眾利益的公職主體、公安、司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)等特殊機(jī)構(gòu)和與公職人員共同生活的家庭成員這四類人員納入申報(bào)范圍。

針對(duì)實(shí)踐中普遍出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)當(dāng)對(duì)官員作出硬性要求，列出具體的申報(bào)內(nèi)容清單，規(guī)范申報(bào)的具體程序，要求官員嚴(yán)格依照法律法規(guī)履行申報(bào)義務(wù)。第一，作為全國(guó)武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，軍事委員會(huì)對(duì)國(guó)家的安全發(fā)展、平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要，軍事機(jī)關(guān)特殊的性質(zhì)和地位決定了其職權(quán)活動(dòng)會(huì)對(duì)黨和國(guó)家的發(fā)展造成重大影響，實(shí)踐中，軍事機(jī)關(guān)中被發(fā)現(xiàn)貪污腐敗的也不在少數(shù)，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)軍事機(jī)關(guān)實(shí)行財(cái)產(chǎn)監(jiān)督制度。第二，公職人員在廣大基層地區(qū)呈現(xiàn)出群眾性、基層性等特點(diǎn)，任職基層的公職人員與群眾接觸最為廣泛和直接，權(quán)力的行使常常直接涉及本地方公眾的利益，為防止此類主體，也有納入財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體的必要。第三，公安、司法、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等特殊機(jī)構(gòu)由于其崗位的特殊性，經(jīng)常涉及糾紛解決、犯罪預(yù)防及懲戒等社會(huì)治理領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)列入申報(bào)范圍。第四，家庭成員及與公職人員關(guān)系密切的近親屬若與公職人員存在財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系，為防止公職人員在事發(fā)后通過(guò)家庭成員隱匿財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)將這一群體一并列入申報(bào)主體。只有將上述主體都納入申報(bào)范圍，才能保證財(cái)產(chǎn)申報(bào)起到預(yù)期效果。

(二)申報(bào)范圍

為避免財(cái)產(chǎn)申報(bào)流于形式，申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍應(yīng)當(dāng)盡量繁雜、廣泛，涵蓋所有財(cái)產(chǎn)。英美法系中的正當(dāng)程序原則要求，任何人不得擔(dān)任自己的法官。一方面，公職人員應(yīng)當(dāng)被禁止處理與個(gè)人財(cái)產(chǎn)有直接利害關(guān)系的公共事務(wù)，防止其汲取私益；另一方面，申報(bào)財(cái)產(chǎn)不應(yīng)當(dāng)局限于官員的勞務(wù)所得，還應(yīng)當(dāng)包括其擁有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、投資收益，任何與公務(wù)活動(dòng)有利害關(guān)系的財(cái)產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)被納入申報(bào)的范圍。只有徹底封閉公職人員隱匿財(cái)產(chǎn)的通道，保證財(cái)產(chǎn)公開(kāi)在“陽(yáng)光”下，才能達(dá)到預(yù)防腐敗的目的，實(shí)現(xiàn)全面徹底的監(jiān)督。

(三)公開(kāi)技術(shù)

財(cái)產(chǎn)申報(bào)種類具體可分為任職申報(bào)、日常申報(bào)和離任申報(bào)三類，基本可以囊括申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)狀況。我國(guó)《規(guī)定》中僅對(duì)已退出現(xiàn)職、尚未辦理退休手續(xù)的干部作出申報(bào)要求，以在刑法的利用影響力受賄罪為例，刑法認(rèn)定那些離退休以后利用職權(quán)或地位形成的便利條件而索賄受賄的公職人員構(gòu)成公務(wù)犯罪。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中，擔(dān)任特定崗位職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部在離退休后的一定期間內(nèi)仍有較大影響力，為防止此類人員利用原職權(quán)或地位的便利條件貪污受賄，離退休人員應(yīng)當(dāng)在一定期間內(nèi)申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)。參照我國(guó)國(guó)情，可以設(shè)置5年的期限。就受理機(jī)關(guān)而言，組織、人事部門同時(shí)承擔(dān)公職人員的任免、考核、獎(jiǎng)勵(lì)，與所在單位之間存在密切的聯(lián)系，受理機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和獨(dú)立性。在我國(guó)第五次《憲法修正案》出臺(tái)后，《憲法修正案》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位和職權(quán)作出明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)由憲法賦予其正當(dāng)性，獨(dú)立行使其職權(quán)，不受其他機(jī)關(guān)干擾。實(shí)踐中，由于機(jī)構(gòu)、人員的限制，監(jiān)察機(jī)構(gòu)難以開(kāi)展監(jiān)察活動(dòng)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察委員會(huì)配備獨(dú)立的編制和人員，由其負(fù)責(zé)審查核實(shí)各級(jí)申報(bào)主體提交的財(cái)產(chǎn)信息，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)及時(shí)采取措施，將腐敗的種子扼殺在萌芽階段。

(四)其他方面

財(cái)產(chǎn)申報(bào)的最終目的在于對(duì)申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)進(jìn)行核實(shí)，讓公眾參與監(jiān)督。財(cái)產(chǎn)申報(bào)要想真正落實(shí)，核心環(huán)節(jié)是財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。不同國(guó)家立法對(duì)監(jiān)督方式的規(guī)定各不相同，在規(guī)定直接向社會(huì)公開(kāi)的國(guó)家中，部分國(guó)家規(guī)定公職人員的財(cái)產(chǎn)信息以一定形式公布在刊物和公共機(jī)關(guān)的官網(wǎng)上，任何公眾在任何時(shí)間都可以查閱，財(cái)產(chǎn)信息的查閱無(wú)需提出申請(qǐng)，履行相關(guān)手續(xù)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以及開(kāi)創(chuàng)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度“破冰”之舉的新疆阿勒泰地區(qū)就是采此種方式。而有的國(guó)家立法規(guī)定，對(duì)于公職人員的財(cái)產(chǎn)信息不予以主動(dòng)公示，公民根據(jù)自己的需要可向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)行政首長(zhǎng)的同意即可查閱復(fù)制官員的財(cái)產(chǎn)信息。鑒于我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還在摸索階段，制度的建設(shè)面臨著官員抵觸、配套設(shè)施不全等多重障礙，可以采取限制公開(kāi)、逐步公開(kāi)的方式。將公權(quán)力結(jié)構(gòu)中的高層官員作為該制度的主要對(duì)象，其他公職人員的財(cái)產(chǎn)信息在公眾申請(qǐng)時(shí)允許查閱和復(fù)制，并接受公眾在發(fā)現(xiàn)違法、違規(guī)行為時(shí)向有關(guān)部門和新聞媒體舉報(bào)，接受公眾質(zhì)詢。只有在絕大多數(shù)公職人員的利益和公共利益間構(gòu)建平衡機(jī)制，才能消除公職人員的抵觸心理，使公職人員的認(rèn)同度大力提升，為該項(xiàng)制度的運(yùn)作提供廣闊的空間。

實(shí)踐中，雖然各地區(qū)已經(jīng)陸續(xù)開(kāi)展了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探索，但試點(diǎn)效果并不理想。主要原因之一是各地區(qū)試驗(yàn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所依據(jù)的僅僅是地方性法規(guī)或政策，在國(guó)家層面尚未建立完備的法律制度，缺乏立法的統(tǒng)一指導(dǎo)，因此，在構(gòu)建制度的起步階段應(yīng)加強(qiáng)制度的外部剛性，以法律的強(qiáng)制性、權(quán)威性作為制度施行的有力后盾，而不能僅依靠公職人員的個(gè)人道德貫徹實(shí)施。我國(guó)應(yīng)盡快制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定為公職人員的法定義務(wù)，人事部門在任用、考核時(shí)應(yīng)當(dāng)以財(cái)產(chǎn)申報(bào)為依據(jù)，拒不申報(bào)、申報(bào)不實(shí)的公職人員不予錄用、予以辭退。為保證《規(guī)定》落到實(shí)處，在明確拒不申報(bào)、不實(shí)申報(bào)的法律責(zé)任的同時(shí)，附屬刑法條款不可缺少，從而增強(qiáng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度對(duì)官員的約束和強(qiáng)制。法律制度的出臺(tái)將為公職人員外部行為和心理提供模式、準(zhǔn)則、導(dǎo)向，促使官員樹立正確的價(jià)值觀念，全心全意為人民服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中存在各項(xiàng)障礙，我們應(yīng)當(dāng)分析其產(chǎn)生的原因、背后的利益糾葛，采取有針對(duì)性的措施，加強(qiáng)宣傳教育、提高公職人員的道德素質(zhì)，使公職人員成為具有共同價(jià)值觀的群體，自覺(jué)遏制主觀好惡、私利所趨對(duì)行使公權(quán)力的影響。以公職人員財(cái)產(chǎn)的如實(shí)申報(bào)和公開(kāi)為目的的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是現(xiàn)代國(guó)家規(guī)范公權(quán)力行使的基本制度，《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的制定對(duì)公務(wù)人員與所在機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。公務(wù)人員和公民之間的關(guān)系有著深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)今社會(huì)，無(wú)論中外，行政權(quán)力空前強(qiáng)大，一國(guó)如果沒(méi)有建立起完善的公權(quán)力規(guī)范機(jī)制，法治的實(shí)現(xiàn)無(wú)從談起，公共利益的保障也難以實(shí)現(xiàn)。建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，一方面是建設(shè)法治國(guó)家、保護(hù)公共利益的需要；另一方面，自20世紀(jì)90年代起的制度構(gòu)建成就了完成此項(xiàng)任務(wù)的前提條件?？梢哉f(shuō)，中國(guó)在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的時(shí)機(jī)已然成熟，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)當(dāng)盡早踏上征程。