劉悅笛 周 維

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)一起構(gòu)成了我國農(nóng)村用益物權(quán)體系的主要內(nèi)容。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)又有經(jīng)營性與公益性之分。隨著時代的發(fā)展，村民集體對農(nóng)村集體公益用地的需求日漸強烈，然而現(xiàn)行法律僅規(guī)定了農(nóng)村集體公益用地的所有權(quán)歸屬于集體，對在所有權(quán)基礎(chǔ)上的公益性建設(shè)用地使用權(quán)的具體性質(zhì)、權(quán)能等內(nèi)容都沒有明確的規(guī)定，因而有必要對農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)進行探究，以促進農(nóng)村集體公益事業(yè)的發(fā)展。

一、問題緣起：農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)之法律定位

農(nóng)村集體公益用地指的是為特定地域范圍內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員的公共利益需要使用的土地[1]，在農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展中不可替代。但我國的現(xiàn)行法律制度并沒有形成系統(tǒng)的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)制度，只零散見于國有建設(shè)用地使用權(quán)的例外規(guī)定中。由此，有必要從現(xiàn)行法律規(guī)定、性質(zhì)和特點的角度探究集體公共建設(shè)用地使用權(quán)的法律屬性。

(一)農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的定義

建設(shè)用地使用權(quán)有廣義和狹義之分：狹義上的是指《物權(quán)法》第135條所稱的建設(shè)用地使用權(quán)，即僅指國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)；廣義上的建設(shè)用地使用權(quán)還包括集體建設(shè)用地使用權(quán)。進一步，集體建設(shè)用地使用權(quán)是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利，集體建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)在該土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施[2]。相應(yīng)地，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)指為了實現(xiàn)國家行政、公共管理等職能，進行科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育、國防、基礎(chǔ)建設(shè)等各類公共事業(yè)而設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)。

(二)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)

集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)承載著集體福利或者公共利益，公益性質(zhì)使其有別于其他物權(quán)類型，但對此的定義與邊界卻較為模糊?！霸谌毡久穹ú挥霉娑?，而易以公共福祉者，蓋以公益易解為偏于國家的利益，為強調(diào)社會性之意義，改用公共福祉字樣，即為公共利益。”[3]根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，出于公共利益的考量，可以對土地實行征收或征用。但對于公共利益的具體含義、公共利益事項具體種類的范圍，依舊沒有明確的表述，在實務(wù)中也往往難以界定公益性。

對此，十七屆三中全會提出：“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地的范圍，完善征地補償機制?！痹趯W(xué)界，譚術(shù)魁等[4]指出應(yīng)按用地項目是否以營利為目劃分為公益性和非公益性；汪進元等[5]認為，集體公益性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)嚴格限定為公益設(shè)施、公共建筑設(shè)施、公共交通設(shè)施等。綜上，可將集體公益性建設(shè)用地的使用權(quán)性質(zhì)概括為：滿足農(nóng)村村民的物質(zhì)精神生活而占有的集體建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)立足村民的價值取向進行具體的界分，如從教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生福利等方面。

(三)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的特征

公益性建設(shè)用地是公共利益的物質(zhì)載體，為公共利益服務(wù)，承擔(dān)促進社會平等、增進公眾福利和提高經(jīng)濟運行效率等多重任務(wù)[6]。公益性建設(shè)用地使用權(quán)既具有集體建設(shè)用地使用權(quán)的一般特征，又具有法律賦予其公共利益的特殊目的，因而衍生出其本身的獨特性。第一，設(shè)立目的具有非農(nóng)性。公益性建設(shè)用地是用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，具備為農(nóng)村公共活動提供空間等功能，如建造公園、修筑市場等。第二，使用原則具有無償性。我國《物權(quán)法》第141條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定以及合同約定支付出讓金等費用，但是，國家在本法規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外。由此可見，公益性建設(shè)用地使用權(quán)原則上是無償?shù)摹５谌?，處分?quán)能具有限制性。建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，權(quán)利人是可以進行一定限度的處分的，可以入市流轉(zhuǎn)，而公益性建設(shè)用地使用權(quán)不能入市流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)之現(xiàn)實困境

我國法律對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，《土地管理法》中雖然對建設(shè)用地使用權(quán)作了詳細的規(guī)定，但大都是從國有土地建設(shè)用地使用權(quán)的視角作出闡述，對公益性建設(shè)用地沒有進行明確規(guī)定。

(一)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能不明晰

我國《物權(quán)法》雖明確了我國農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)的歸屬，但對其具體的權(quán)能，如占有、使用和收益等，沒有作詳細具體的規(guī)定。首先，在占有權(quán)能上，由于沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地的具體所有者，直接影響公益性建設(shè)用地使用權(quán)的具體歸屬?！稗r(nóng)民集體”具體指什么？現(xiàn)有的民法法律對此沒有明確的規(guī)定。其次，在使用權(quán)能上，作為土地所有者的“農(nóng)民集體”，缺乏表達集體意志的方式和途徑，當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地通過征收等轉(zhuǎn)化為公益性建設(shè)用地時，農(nóng)民對公益性建設(shè)用地的使用是否無償？這一系列問題都是不確定的。最后，在收益權(quán)能上，法律并沒有確定應(yīng)當(dāng)將哪些主體作為農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)的收益主體。農(nóng)民是否對公益性建設(shè)用地享有收益權(quán)，如果沒有，哪些主體享有？這些問題在實際生活中無法解決。也正是由于法律監(jiān)管缺失，農(nóng)民的集體公益性建設(shè)用地收益權(quán)被無形掠奪。

(二)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)管理不到位

我國法律目前沒有對集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式作出具體規(guī)定。在實際中，集體建設(shè)用地使用權(quán)既可以無償取得，也可以有償取得。由于集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)以公益為目的，故其一般為無償取得。無償取得并不是不繳納任何費用，而是無須支付對價。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會基于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，只需要向失地農(nóng)民繳納補償、安置等費用，并報經(jīng)縣級以上人民政府批準即可收回土地。這與城市建設(shè)用地使用權(quán)完整的法律規(guī)定截然不同。在實際生活中，隨著土地需求的擴大，許多基層干部借土地集體所有之名，以公益為目的，將公共利益擴展至各種經(jīng)濟領(lǐng)域，對土地進行收回。法律賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會對于農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)的管理職能，賦予縣級以上人民政府的審批權(quán)能，但這種職能缺乏監(jiān)管，直接導(dǎo)致土地資源的浪費。

(三)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)保障不健全

集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)收回補償機制既是約束建設(shè)用地供給，又與農(nóng)民土地權(quán)利密切相關(guān)。由于集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)無須通過征收轉(zhuǎn)化為國有土地，而是無償收回，這就導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會以公共利益為名，流轉(zhuǎn)土地，縣級以上人民政府享有對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)收益應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間進行合理分配。但在實際中，往往出現(xiàn)部分收益歸屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的收益較少的現(xiàn)象，法律也缺乏對此約束的審慎監(jiān)管機制。農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)沒有針對失地農(nóng)民設(shè)立相應(yīng)的補償標準，且公益性和非公益性建設(shè)用地使用權(quán)在補償標準上的差異容易讓集體利益受到損害。

三、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)之完善進路

公益性建設(shè)用地使用權(quán)最主要的目的就是使集體的大多數(shù)人盡可能地滿足自身對于公益性建設(shè)用地的需求。制度的缺失會導(dǎo)致我國農(nóng)村集體公益土地供求矛盾加劇，進而桎梏我國農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，有必要根據(jù)現(xiàn)實困境找出完善進路。

(一)明晰集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能

欲探究集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，首先，明晰占有權(quán)能?！睹穹倓t》對于集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)有更加清晰的定位，根據(jù)第96條、99條，可以明確的是，對于公益性建設(shè)用地使用權(quán)進行占有的主體有兩個：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人和村民委員會。“占有”是指對事物事實上的支配和管理。根據(jù)占有人是否對標的物直接進行事實上的管領(lǐng)可以分為直接占有和間接占有。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人和村民委員會對農(nóng)村公益性建設(shè)用地使用權(quán)有占有職能，但這種占有僅僅是直接占有，間接占有的為農(nóng)民“集體”。直接占有的主體即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人和村民委員會，應(yīng)當(dāng)履行謹慎維護公益性建設(shè)用地使用權(quán)的義務(wù)。其次，明晰使用權(quán)能。在明確了占有主體后，作為間接占有的主體“集體”應(yīng)當(dāng)對公益性建設(shè)用地享有自由、平等、無償使用的權(quán)利。自由使用即村民集體無須經(jīng)過許可便可以使用公益性建設(shè)用地，如村文化活動中心，村民可以進行文化消遣。但這種自由并不是絕對的，而是相對自由的，即只有在不妨礙他人自由行使的前提下享有自由使用權(quán)。平等使用即村民都屬于農(nóng)村“集體”的一員，可以平等地使用公益性建設(shè)用地。但是，平等只是相對的平等，作為直接占有主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人和村民委員會可以根據(jù)實際情況對公益性建設(shè)用地進行管理，如出于安全的角度保護一定的群體，具體如限制年齡較大的村民使用村健身設(shè)施。免費使用即村民作為集體的一員可以無償使用公益性建設(shè)用地上的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，但是無償不等于免費，出于對公益性建設(shè)用地上的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)維護和管理的考量，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會可以向村民收取一定的費用。最后，明晰收益權(quán)能。由于公益性建設(shè)用地的公益特性，對公益性建設(shè)用地使用權(quán)的收益權(quán)能進行限制也是有必要的，如制定相應(yīng)的規(guī)章，明確收益標準、分配、公開方案等。與此同時，收益的用途應(yīng)當(dāng)也受到一定的限制，公益性建設(shè)用地使用權(quán)本身是因為公共利益需要而設(shè)置的，所以其收益應(yīng)當(dāng)也用于公益目的。

(二)加強集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的管理

與劃撥建設(shè)用地使用權(quán)不同，農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)是經(jīng)申請收回的，其缺乏負責(zé)登記、核發(fā)使用權(quán)證等土地管理部門，缺乏法律對于使用權(quán)收回的具體規(guī)定。原國土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》，對城市劃撥用地作了較為詳細的規(guī)定和分類，其中就包括非營利性、公益性建設(shè)用地。但是，該目錄主要適用于城市用地，農(nóng)村集體土地有較大的區(qū)別。對此，可以借鑒城市公益性建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定，對于農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式進行具體的規(guī)定。一是對于范圍、用途的限制。集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的取得主要是為了公共利益的建設(shè)項目，對于集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的具體用地范圍，我國法律應(yīng)當(dāng)有所規(guī)定。二是程序限制。法律應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對公益性建設(shè)用地的管理職能、縣級以上人民政府的決策權(quán)作出嚴格的限制，具體公益設(shè)施的建設(shè)必須通過詳細性規(guī)劃的審核[7]，并將管理、決策的部分職能下放給農(nóng)民。如涉及由于公共利益需要收回土地的項目，應(yīng)進行公示，舉行聽證會、村民大會投票表決等，這樣才能有效地限制權(quán)力。

(三)健全集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的保障

承擔(dān)農(nóng)村土地公益職能的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體而不是農(nóng)民個人，“公益”不應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人和村民委員會收回農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)理所應(yīng)當(dāng)?shù)臈l件，個別農(nóng)民不應(yīng)當(dāng)為了公共利益作出犧牲。應(yīng)當(dāng)對失地農(nóng)村的補償、安置、仲裁問題作出一系列的規(guī)定。首先是補償問題。因公共利益而征收建設(shè)用地，必須對農(nóng)民給予合理的補償。補償?shù)馁Y金來源于農(nóng)村集體，農(nóng)村集體應(yīng)當(dāng)對于全村公共利益的實現(xiàn)作出一定的犧牲，避免損失由個別農(nóng)民承擔(dān)。補償標準應(yīng)依法制定，堅持以人為本，充分考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，制定的補償標準應(yīng)當(dāng)及時公告，確認的標準要舉行聽證，接受村民的監(jiān)督。政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立相關(guān)職能部門，加強集體公益土地的收回補償監(jiān)督的職能。其次是安置問題。要實行多渠道安置，建造農(nóng)村安置小區(qū)，解決失地農(nóng)民的后顧之憂。最后是仲裁問題。由于涉及土地等農(nóng)民敏感問題，容易在土地確權(quán)、補償標準、公示公告等方面產(chǎn)生各類糾紛。從仲裁方面，切實處理好失地農(nóng)民與征地之間的各類糾紛，可以確保糾紛及時得到解決。